Aunque es cierto que no hay descubrimientos [ordenamientos] sin descubridores [ordenadores] y descubiertos [ordenados], lo más intrigante es que teóricamente no es posible saber quién es quién. Esto es, el descubrimiento [ordenamiento] es necesariamente recíproco: quien descubre [ordena] es también descubierto [ordenado] y viceversa […]. ¿Por qué es entonces tan fácil, en la práctica, saber quién es el descubridor [ordenador] y quien el descubierto [ordenado]? Porque siendo el descubrimiento [ordenamiento] una relación de poder y de saber, es descubridor [ordenador] quien tiene mayor poder y saber y, en consecuencia, capacidad para declarar al otro como descubierto [ordenado]. Es la desigualdad del poder y del saber la que transforma la reciprocidad del descubrimiento [ordenamiento] en apropiación del descubierto [ordenado]

(de Souza Santos, 2009: 213, a/p)

De acuerdo con de Souza Santos (2009), todo descubrimiento (en nuestro caso, ordenamiento) tiene dos dimensiones: una empírica, el acto de ordenar, y otra conceptual, la idea de lo que se ordena. Esta última, la dimensión conceptual, precede a la empírica: la idea sobre lo que se ordena comanda el acto del ordenamiento y sus derivaciones. Su especificidad radica en el establecimiento, legitimación y profundización de la inferioridad del otro –a partir de múltiples estrategias–, lo cual es la clave para justificar las relaciones entre ordenador y ordenado.

En capítulos anteriores, nos abocamos a dar cuenta de los imaginarios que históricamente han actuado sobre los territorios y poblaciones del este salteño, y que se han guiado por cierta lógica de apropiación de la naturaleza (de sus “recursos” materiales y humanos) en consonancia con unos modelos de desarrollo signados por la búsqueda del avance de la “civilización” sobre el “desierto”, de lo “productivo” sobre lo “improductivo”, de lo “moderno” sobre lo “atrasado”. De aquí en adelante, nos proponemos ahondar en el caso específico del OTBN llevado adelante por la provincia de Salta a partir del año 2008, teniendo como trasfondo estas tensiones dicotómicas e intentando complejizarlas.^[1]

En primer lugar, remitimos a las discusiones sucedidas en ocasión de la sanción de la Ley Nacional Nº 26.331 “De Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos”. Tales debates tuvieron a Salta como “caso paradigmático”, en particular por el avance de la deforestación a partir de la aprobación acelerada de permisos de desmonte. Luego, avanzamos en las características del diseño inicial y el proceso participativo para el OTBN provincial, para desembocar en los debates parlamentarios y la sanción definitiva de la ley. Este acto legislativo no significó el punto de llegada sino que, muy por el contrario, se trató del inicio de una serie más amplia de debates en torno a los proyectos en disputa. Por tanto, nos adentramos en el escenario perfilado días después, cuando la CSJN hizo lugar a una acción de amparo contra la provincia de Salta y el Estado nacional solicitada por organizaciones y comunidades indígenas y criollas de los departamentos más afectados por el avance deforestador. Para finalizar, nos detenemos en la reglamentación del OTBN la cual, en palabras de los sectores vinculados a la producción agropecuaria y forestal, significó el definitivo “freno al desarrollo” (OPA1)^[2] a través del cual “todo el norte de la provincia fue postergado lisa y llanamente, condenado al atraso perpetuo” (El Tribuno, 12/07/2009, d/p).

El Estado nacional ordena a las provincias el ordenamiento de sus territorios

Con esta norma, tal como la aprobó la Cámara de Diputados, la región más rica del país, la ciudad de Buenos Aires, sus representantes y los representantes del país rico quieren detener el desarrollo del Norte y que nosotros nos convirtamos en el pulmón verde que pague las consecuencias de la contaminación ya que nosotros no contaminamos

(Discurso de la senadora Escudero en el debate de la “ley de bosques”, 14/11/2007, d/p)^[3]

Para la crónica y exploración del OTBN salteño, es necesario remontarse hasta lo sucedido a nivel nacional entre los años 2006 y 2007 en torno a la sanción de la “ley de bosques”. Antes bien, recordemos que, históricamente, las prácticas hegemónicas que delinearon el uso y ocupación del territorio en Argentina no han tenido en cuenta al bosque en su amplitud y variedad de potencialidades ofrecidas, sino que han estado predominantemente signadas por un patrón de tipo extractivo –el “monte como estorbo” (INV1)– y cortoplacista que conllevó a su progresiva destrucción, sobreexplotación y degradación, en desmedro de la conservación y regeneración de las masas boscosas.

Sobre este marco, en los últimos años los BN en Argentina –específicamente los del norte del país, en tanto los del sur fueron valorados y conservados por su riqueza paisajística– han sido comprendidos en su gran mayoría como espacios improductivos (desiertos) y, por tanto, se ha fomentado fuertemente su reemplazo por explotaciones agropecuarias en consonancia con el modelo pampeano. Veamos lo sucedido a partir de la “ley de bosques”.^[4]

“Nos comimos el 75% de los bosques”

Un hito en el tratamiento legal de los bosques en Argentina fue la sanción en el año 1948 de la Ley Nacional N° 13.273 de “Defensa de la Riqueza Forestal”. Se constituyó en un primer paso hacia una solución integral, controlada y planificada desde el Estado hacia los numerosos problemas que venían evidenciándose en torno a la explotación forestal desmedida y no planificada. No obstante, no se logró frenar la deforestación y degradación que para esos años ya avanzaba en amplias regiones del país(y de modo particular en la región chaqueña).^[5]

Hacia fines de la década de 1960 apuntaba Cozzo:

Actualmente la Argentina dejó de ser país forestal. La sociedad moderna con sus mayores necesidades en productos agrícolas, la expansión de poblados y de sus industrias, han ido cercenando y empujando las masas boscosas como a un enemigo al que corresponde eliminar; cada ola del avance económico del país, en sus diversas explosiones periódicas luego de cada crisis que se supera, ha ido restando áreas a los ambientes con árboles (1967: 1, d/p).

Más allá de esta destrucción, aún quedaban amplias superficies con bosques, montes y selvas que debían ser protegidos. En las décadas subsiguientes a la sanción de la Ley Nº 13.273, la política forestal nacional se orientó de modo predominante hacia el estímulo de los bosques implantados y las leyes forestales sancionadas apuntaron a ese tipo de producción. No se ofrecieron incentivos económicos ni desgravaciones impositivas importantes para actividades llevadas adelante en áreas con BN, con el fin de promocionar un manejo sostenible de los mismos y de esta forma conservarlos en virtud de su rol ambiental, social y económico (Minetti, 2010).^[6]

No obstante los avances legales e institucionales, las políticas hacia los bosques en Argentina continuaron signadas en las décadas siguientes por su discontinuidad; por la falta de institucionalización, monitoreo y financiamiento; y por el privilegio de los bosques implantados frente a los nativos, entre otras características. A largo plazo, la ausencia de planes de manejo y la continuidad de la extracción indiscriminada de las especies más valiosas se tradujo en un rápido deterioro en la calidad y extensión de los bosques, el primer paso hacia un proceso irreversible en la conversión del uso del suelo (SAyDS, 2005).

Entrado el nuevo milenio, los guarismos que evidenciaban la pérdida de superficie de BN eran elocuentes. De acuerdo con el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos (SAyDS, 2005), el país había perdido el 70% de su “techo arbóreo” desde principios del siglo XX y estaba por alcanzar el umbral de menos del 10% de cobertura boscosa. Los datos de este Inventario ayudaron al diagnóstico y cuantificación de la gravedad del problema, a la determinación de causas y efectos directos e indirectos y a darle dimensión nacional, además de identificar las poblaciones y regiones afectadas: el gran núcleo boscoso remanente, en gran parte, se encontraba ubicado en las regiones de Chaco y Yungas.^[7]

Recordemos que desde fines de siglo XX se dio una paulatina introducción de consideraciones ambientales en las políticas estatales, a la par de un creciente incremento de las demandas ambientales y los movimientos territoriales. Esta progresiva institucionalización de lo ambiental puede ser considerada en varias facetas concurrentes entre sí, a saber: la producción de legislación ambiental por parte de los países y sus jurisdicciones (en Argentina, la Ley Nacional N° 25.675 “General del Ambiente” en el año 2002 y en Salta, la Ley N° 7.070 de “Protección del Medio Ambiente de la Provincia de Salta” del año 2000), la conformación de organismos específicos y la difusión de la problemática ambiental desde los organismos internacionales, que empezaron a crear programas y comisiones específicas, así como también a emitir declaraciones y documentos.^[8]

De acuerdo con Merlinsky (2013ab), la consolidación del campo ambiental como un ámbito autónomo en la esfera jurídica Argentina se remonta a la reforma constitucional de 1994 (antecedente y condición de posibilidad para la entrada en escena de “lo ambiental” como objeto de políticas y de conflictos y controversias), a través de las garantías en torno al derecho a un ambiente sano, la introducción de nuevos actores de control de la gestión pública, la habilitación a las ONGs a litigar en nombre de intereses colectivos de defensa del ambiente, sumado a la nueva legislación de presupuestos mínimos inaugurada con la Ley de Ambiente en el año 2002. Entonces: la confluencia de una serie de factores –político-institucionales, cambios legislativos, contextos específicos en la correlación de fuerzas entre Nación y provincias, fortalecimiento del accionar de ONGs ambientalistas en conjunto con organizaciones indígenas y campesinas, ocurrencia de “desastres naturales” y/o conflictos territoriales que involucraban población indígena o campesina– llevaron a que los BN y la deforestación pasaran a constituirse de modo progresivo como un “problema ambiental” con estado público en Argentina. La construcción de los BN como un tema socialmente problematizado llevó a su incorporación en la agenda pública y a su asunción desde el gobierno nacional como política de Estado.^[9]

Ahora bien, la escalada en el interés por el destino de los BN no supone homogéneos criterios de valoración para todos los actores implicados. Sobre los distintos y contradictorios intereses asignados a lo ambiental, Hajer (2000) toma como ejemplo a los bosques y advierte: mientras que para biólogos y/o ecólogos pueden importar como un elemento esencial de la biodiversidad, para las ONGs internacionales puede tratarse del problema moral de la destrucción forestal, en tanto que un famoso “x” puede conectarlos con la cultura indígena, y así. Todos hablan de los bosques, pero significan cosas distintas: con diferentes argumentos e intereses, pero todos ayudan a sostener el tema (“story-line”, la línea argumental) de la destrucción de los bosques en la política ambiental. De este modo, adquiere resonancia y comienza a generar efectos políticos.

Así las cosas, las discusiones en torno a la sanción de una ley de protección de BN tuvieron a la provincia de Salta en el centro de los debates.

Una “reacción directa a Salta”

Una apreciación común a la gran mayoría de los actores involucrados en el OTBN es que la “ley de bosques” surgió por y para (o contra, según el caso) Salta. Es la provincia que dio los fundamentos –por la negativa– para su sanción: con ella, de lo que se trataba era de “ordenar los desmontes” (FP3).

En el año 2005, el diputado nacional Miguel Bonasso –“vocero de Greenpeace” (AEMP1)–, junto a otros legisladores, había presentado un proyecto de Declaración (aprobado el 4 de mayo de ese año), a través del cual la Cámara de Diputados declaró que vería con agrado que el Poder Ejecutivo arbitrara las medidas tendientes a declarar la emergencia forestal nacional y en consecuencia disponer, en acuerdo con las provincias, la prohibición absoluta de desmontes de los recursos forestales nativos hasta tanto sea sancionada una ley de presupuestos mínimos para su protección. Entre los fundamentos de tal pedido, tomaba centralidad la alusión a la situación de la provincia de Salta, que por entonces se encontraba en pleno conflicto por la Reserva de General Pizarro.

En mayo de 2006, el mismo Bonasso (presidente de la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano) presentó un proyecto titulado “Ley de Presupuestos Mínimos Ambientales para la Protección de los Bosques Nativos”, con apoyo de ONGs ambientalistas. Nuevamente, entre sus fundamentos, había una remisión a Salta como “caso paradigmático” de la deforestación a gran escala, con especial referencia al “desastre ambiental por causas humanas” ocurrido hacia fines del año 2005 y principios del 2006 en la ciudad de Tartagal, cuando parte de la infraestructura urbana y periurbana se vio afectada por las altas precipitaciones y el incremento extraordinario de los ríos (Plaza y Cabral, 2006).

El texto fue aprobado en general por la Cámara de Diputados el 29 de noviembre de ese año, y su votación en particular quedó en suspenso, lográndose la media sanción el 14 de marzo de 2007. Al ingresar en la Cámara de Senadores, el proyecto fue girado para su discusión a seis Comisiones, al tiempo que fueron presentados una serie de proyectos de ley alternativos. Entre ellos, figura una propuesta presentada por legisladores salteños: el proyecto “Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos y de los Servicios Ambientales que brindan”, en cuyos fundamentos se afirmaba la “falta de madurez cultural para abordar la problemática forestal y ambiental” en Argentina, alegando que el país:

Debe seguir usando sus recursos forestales dentro del desarrollo sostenible, […] sin necesidad de convertirlos en recursos no renovables […] necesita ponerse frente al mundo moderno con sus recursos naturales con los que hemos sido bendecidos, con sus científicos y técnicos capaces de elaborar herramientas y tecnología necesarias para un manejo integral y sostenido, con sus instituciones capaces de cumplir sus funciones y con políticas públicas ambientales coherentes y consensuadas con los sectores y regiones involucradas (d/p).

El proyecto estaba firmado por los senadores José Mayans (Formosa), Marcelo López Arias y Sonia Escudero (Salta), con el apoyo de la Fundación para el Desarrollo Sostenible en el Noroeste Argentino (FUNDESNOA), cuya directora ejecutiva había estado a cargo de la SEMADES en los años 2003 y 2004.^[10] Este es el proyecto que generó mayores adhesiones entre los sectores vinculados a la producción agropecuaria y es en su articulado que surgió la propuesta de un “Fondo Nacional para los Bosques Nativos y Servicios Ambientales”, que veremos en detalle en el capítulo 6.

Durante las sesiones legislativas en que se trató la ley (sancionada a fines del año 2007), los representantes de las provincias con mayores superficies de BN fueron quienes más resistencia opusieron. Los principales argumentos esgrimidos apuntaban hacia su inconstitucionalidad, acusándola por haber sido diseñada en “el puerto” y por pretender avasallar las autonomías jurisdiccionales y coartar el desarrollo agropecuario y forestal en ciernes de las provincias más rezagadas del norte argentino. En palabras de la senadora Escudero, se trataba sin duda de una norma “especialmente dirigida, nosotros lo vemos claramente, contra Salta, porque además viene acompañada con toda una propaganda de Greenpeace y con artículos contra Salta, en contra de los desmontes autorizados en la provincia, en contra de las grandes inversiones” (El Tribuno, 08/04/2007, d/p). En adelante, daremos lugar a algunas consideraciones en torno a estos nudos problemáticos.

“No podes mirar la realidad con una ley concebida en la 9 de julio”

Entre las principales temáticas que se hicieron presentes en los debates legislativos, se encuentra la reivindicación de la autonomía jurisdiccional por parte de los gobiernos provinciales en oposición a los mandatos centralistas provenientes desde el ámbito nacional.

La reforma constitucional del año 1994 estableció en su artículo Nº 124 que las provincias ejercen el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios. No obstante esto, la cláusula ambiental prevista en el artículo Nº 41 –que establece el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras– establece además el reparto de competencias entre la Nación y las provincias en materia de regulación ambiental, al determinar que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Es decir, si bien las provincias tienen el dominio de sus recursos naturales, el ejercicio de esta autoridad debe ceñirse a ciertos criterios mínimos de protección ambiental que oportunamente la Nación establezca.^[11]

En este marco, las críticas apuntaban a que el texto en debate no se trataba de una ley de presupuestos mínimos, sino más bien de “presupuestos máximos”. A lo largo de nuestras entrevistas con productores y/o asesores de las fundaciones empresariales, la norma fue descalificada como una ley diseñada en el puerto de Buenos Aires –cuyos habitantes “durante siglos, no conocieron bosques”, y que por tanto, “no se puede amar lo que no se conoce” (AEMP1)–, “impulsada por los senadores del obelisco” y destinada a relegar a las provincias pobres del norte, que todavía tienen amplias superficies de BN porque supieron preservarlos, a ser el “pulmón verde” (LN1) de la Argentina. Algunos extractos de las alocuciones de los legisladores nacionales por Salta en el recinto dan cuenta de estas posiciones discursivas:

Cuando llega la plata que se recauda por la exportación de la soja nadie dice nada. Tenemos que equilibrar esto pero Salta está cumpliendo como corresponde. No me gusta meterme en la casa de otro; Salta es mi casa y no me gusta que nadie se meta en ella. Nuestra provincia es autoridad y tiene la capacidad de cuidar el medio ambiente como corresponde, porque sabemos que a todos nos hace falta; y no nos vamos a dejar llevar por unos cuantos atorrantes –como son los de Greenpeace– que van a meterse a Salta para decirnos qué tenemos que hacer con el medio ambiente (VT diputado Sosa, 14/03/2007, d/p).

En estrecha relación con lo anterior, el avasallamiento nacional por sobre las potestades jurisdiccionales en materia ambiental –el debate entre “unitarios y federales” (TN4)– supone para las provincias el no poder desarrollarse plenamente. El desarrollo aquí es entendido de modo preponderante como la continuidad del modelo agropecuario y sus consecuencias, ante lo cual el proyecto se presentaba como “completamente anti-desarrollo, anti-inversión, anti-capitalista y de un claro sesgo ideológico” (senadora Escudero en El Tribuno, 08/04/2007). Sobre su desacuerdo con la “ley Bonasso” Escudero argumentaba:

Eso significa que nunca más en Argentina se puede autorizar un desmonte de bosque nativo, lo cual es sinónimo de paralizar el desarrollo del noroeste y el noreste, regiones con altos índices de desempleo, de pobreza y escasas posibilidades de desarrollo, lejos de los puertos, sin ferrocarril, con rutas destruidas. ¿Qué generación de fuentes de trabajo pueden tener? El único desarrollo posible es el agroganadero, que genera riquezas y toma gente no muy preparada, que es uno de los principales problemas de desempleo que tenemos (Revista DEF, 24/05/2007, d/p).

Uno de los principales argumentos en pos del avance del modelo productivo en el norte argentino por sobre las superficies boscosas se justificaron en la condición ya degradada de aquellos bosques, como resultado de prácticas históricas de sobrepastoreo de ganado de las familias criollas y de la extracción de maderas a cargo de los indígenas, todos procesos anteriores a la llegada de la agricultura a gran escala. Tal como lo presentara uno de los principales exponentes de esta postura en Salta, el ingeniero agrónomo Saravia Toledo:^[12]

El desarrollo agrícola implicó el desmonte de alrededor de 650.000 hectáreas de bosques, proceso que, analizado desde un punto de vista económico, ha resultado altamente positivo para la provincia por la generación de fuentes de trabajo y el fortalecimiento de pueblos y ciudades, cuyas economías giran en torno de la actividad agrícola, aunque la eliminación del bosque haya significado una importante pérdida de flora y fauna. Desde un punto de vista de impactos ambientales, se pueden señalar dos etapas. La primera, en la cual el uso de arados en sentido de la pendiente y de implementos mecánicos para desmalezar generaba importantes pérdidas de suelos por erosión eólica y consecuente de fertilidad. Una segunda etapa se inicia en la década del 60, con la sistematización de suelos, dejar el bosque como protección de los drenajes naturales, y más recientemente, la incorporación de siembra directa y la construcción de represas para controlar la profundización de drenajes en las áreas desmontadas. Con estas prácticas, de las cuales las tres primeras están incorporadas en casi el 80% del área sojera-maicera-porotera de la provincia, se ha logrado mantener niveles adecuados de materia orgánica (lo que se refleja en incremento de producción y reducción de pérdida de fertilidad), minimizar los riesgos de erosión hídrica, y virtualmente eliminar la eólica (El Tribuno, 24/12/2006, d/p).

De este modo, la responsabilidad por la situación de los BN queda en manos de indígenas y criollos, en oposición a las oportunidades de buen manejo, desarrollo y empleo (a pesar de arrasar con la superficie boscosa) que promete la actividad agropecuaria. En definitiva: “quien recorra el Este de la provincia de Salta podrá darse cuenta que hay un antes y un después con la habilitación de las tierras y la llegada de la ganadería y la agricultura moderna a esa zona” (Escudero en El Tribuno, 08/04/2007). Que hubo un antes y un después no hay duda alguna.

En todo esto, no sólo se acusó la intromisión de las autoridades nacionales sino también la de los intereses internacionales, encarnados en el “ecologismo fundamentalista” de ONGs ambientalistas de alcance nacional e internacional, las cuales tuvieron especial participación en este contexto.

“Un millón de votos por la ley de bosques”: salió “un hibrido”, “un engendro”, “un parche”

La promulgación de la “ley de bosques” debe ser también enmarcada en el fuerte despliegue mediático llevado adelante por movimientos sociales y ONGs de cuño ambientalista para impulsar su aprobación, en virtud de las dilaciones para su tratamiento en ambas Cámaras legislativas.

En este marco, Greenpeace jugó un papel principal en la puesta en escena de la disputa por los BN a partir de su involucramiento en acciones de difusión y reclamo por parte de la “sociedad civil”. No olvidemos que esta organización ya venía realizando campañas cuyo tema central era la protección de las masas boscosas y la declaración de la “Emergencia forestal” en Argentina (Greenpeace, 2006a), en particular en la provincia de Salta. En el marco de la campaña por la “ley de bosques”, se produjeron spots publicitarios en los cuales distintas personalidades (músicos, actores y deportistas) denunciaron la masiva deforestación en Argentina, y se llevaron a cabo una serie de protestas. La más destacada fue la campaña “Un millón de votos por la Ley de Bosques”, orientada a recolectar firmas para presionar a los legisladores para su sanción definitiva y cuyas planillas –con más de 1.413.000 de rúbricas– fueron entregadas a fines de octubre de 2007.^[13]

En paralelo a las dilaciones legislativas, se conoció que la SEMADES –si, otra vez Salta– había librado una autorización para un desmonte (de la empresa Los Dos Ríos SA, por un total de 1.670 has) en la Reserva de Biosfera de las Yungas.^[14] En este contexto, desde Greenpeace se diseñó una nueva acción: un campamento en altura, en los árboles “autóctonos” de las Yungas salteñas, con tres carpas colgadas a veinte metros del suelo, desde donde monitorear los desmontes y pedir la aprobación de la ley nacional. Cabe aclarar que en las acciones de denuncia y difusión, la firma de documentos y declaraciones y el seguimiento de actividades parlamentarias, esta organización no actuó sola sino aportando su “ingenio marketinero” (AMB3) a una coalición con otras de las dos ONGs de mayor referencia a nivel nacional: la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) sumando su expertise legal y la Fundación Vida Silvestre (FVS) con su saber biológico.^[15]

Este accionar destinado a denunciar y apuntar hacia los responsables políticos y económicos de la falta de sanción de la ley, fue designado como “eco-imperialismo”, “fundamentalismo verde” y/o “terrorismo ambiental” por quienes se postulaban definitivamente en contra del proyecto legislativo que estaba siendo impulsado por Bonasso. Retomemos nuevamente las palabras de Saravia Toledo:

Desde hace un tiempo, los grupos fundamentalistas que tienen como medio de vida el discurso de defensa del medio ambiente vienen señalando que la transformación de bosques pauperizados en áreas agrícolas y ganaderas es un pecado de lesa humanidad, aduciendo, entre otras sandeces, que cultivos como la soja o la implantación de pasturas van a provocar la desertificación del NOA (El Tribuno, 26/03/2007, d/p).

Finalmente, en este contexto de movilizaciones y campañas mediáticas, el28 de noviembre de 2007 fue sancionada la Ley Nacional Nº 26.331 “De Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos”. En ella se establecen los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los BN y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad, y se define al OTBN como la norma que, basada en diez criterios de sostenibilidad ambiental (que no son independientes entre sí, sino que se debe hacer un análisis ponderado)^[16], zonifica territorialmente el área de los BN existentes en cada jurisdicción de acuerdo a tres categorías de conservación, a saber:

• Categoría I (rojo): Sectores de muy alto valor de conservación, que no deben transformarse.
• Categoría II (amarillo): Sectores de mediano valor de conservación, que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.
• Categoría III (verde): Sectores de bajo valor de conservación, que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad.

En un plazo máximo de un año a partir de su sanción, cada provincia debería realizar sus OTBN a través de un proceso participativo. En ese lapso, las jurisdicciones estaban impedidas de autorizar desmontes y, cumplido el plazo, se les prohibía la autorización de cualquier tipo de utilización y aprovechamiento de los BN. La incorporación del Capítulo 11, reservado al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos (FNECBN), fue una instancia definitoria para el logro de la adhesión a la ley por parte de aquellos sectores que se mostraban reacios a la misma. El fondo está destinado a compensar económicamente a quienes fueran afectados por la conservación de los BN por los servicios ambientales que estos brindan y se prevé su distribución anual entre las jurisdicciones que hayan elaborado y tengan aprobado por ley provincial su OTBN.^[17]

La sanción de la “ley de bosques” fue celebrada por sus principales impulsores como una “victoria de la gente”, a la vez que desde los sectores vinculados a la producción –si bien, como vimos, lograron incorporar algunos de sus reclamos– fue descalificada como un “engendro” (OPA3), un “parche” y/o un “híbrido” (AEMP1) nacido de la agregación de los dos proyectos en debate. En suma, si bien pueden reconocerse una serie de aspectos positivos –la desaceleración de los desmontes a mansalva, la relativa apertura del debate acerca de los modos de uso y valoración de la naturaleza y las modalidades alternativas al desarrollo hegemónico, la puesta en visibilidad de la situación de la población indígena y campesina del norte del país, entre otros–, no deben dejar de sopesarse aquellos aspectos contradictorios–el retraso en su reglamentación, la falta de asignación presupuestaria, por ejemplo– que fueron saliendo a la luz tras su aprobación y a partir de su implementación, y que podremos ver en adelante.

“Una bicicleta ambiental”

Como aseveramos en repetidas ocasiones, la provincia de Salta se convirtió en el anti-ejemplo a seguir en materia de cuidado y preservación de las masas forestales nativas: “una gobernación muy corrupta y con cero interés por la cuestión ambiental” (AMB3). Si bien ya desde décadas previas el modelo de desarrollo provincial había privilegiado el avance de la producción agropecuaria por sobre amplias superficies de BN, fue en el contexto específico en el que confluyeron el alto valor del precio de la soja, el bajo costo de poner un campo en producción y la inminencia de la sanción de la ley –que prometía una moratoria de desmontes, ante lo cual “sobrevino el apuro de los productores por materializar sus proyectos” (OPA1)– que las autorizaciones y ejecuciones de desmontes se aceleraron de modo extraordinario.

El informe ambiental anual presentado por la SEMADES en el año 2006 puede brindar algunas claves al respecto. Allí se señalaba que Salta

Posee un claro perfil agroindustrial, utiliza sus recursos naturales como base de su desarrollo económico (…) Un bosque natural debe ser conservado cuando sus suelos no son aptos para agricultura, ganadería o forestación. Su eliminación o explotación no planificada conduce a la improductividad, la degradación e incluso a la desertificación (2006: 25, d/p).

Ante la existencia de suelos con potencialidad agropecuaria o forestal, la ecuación bosque-deforestación para uso productivo apuntaba a privilegiar el segundo término, zanjando de este modo el camino hacia el desarrollo económico provincial. Así las cosas, en el período que medió entre el tratamiento de la “ley de bosques” en la Cámara de Diputados y su sanción definitiva del Senado (marzo 2006-diciembre 2007), el organismo ambiental provincial emitió autorizaciones masivas para el desmonte de 478.204 has de BN (llegando casi a quintuplicar la tasa provincial de los últimos años, que promediaba las 100.000 has anuales). Más aún, en los meses previos a la sanción, esta “bicicleta ambiental” (FP1) alcanzó su pico máximo, como queda registrado en el Gráfico N° 7.

Gráfico Nº 7. Provincia de Salta. Superficie autorizada para realizar aprovechamientos forestales y desmontes (has) por tipo de solicitud según mes de autorización. Año 2007

Fuente: Elaboración propia en base a SPA-MAyDSS

De acuerdo con Leake y De Ecónomo (2008), en el año 2007 se observa un incremento tanto en el número de audiencias convocadas como en las superficies afectadas a solicitudes de permisos de desmonte: sobre un total de 195 audiencias para el período septiembre 2004-diciembre 2007 (807.509 has), en 2007 se convocaron 71 audiencias sobre 435.399 has, un 54% del total. En el mes de febrero ya se había excedido el total de la superficie afectada el año anterior, en julio había sido superado el punto máximo alcanzado en 2005, y el mayor incremento se dio en el último trimestre del año: en el mes de noviembre, la superficie afectada ascendió a 130.602 has (en sólo cuatro semanas del año 2007, fue sujeta a planes de deforestación una superficie mayor a la del año 2006).^[18]

En este contexto, Greenpeace (2007ab) denunciaba que Salta había quintuplicado los desmontes para evitar la moratoria, dejando constancia de que durante el año 2007 la SEMADES había convocado a audiencias públicas para la posterior autorización de desmontes para una superficie 5,48 veces mayor que la autorizada el año anterior. Con estas cifras, la provincia superaba ampliamente al promedio de deforestación anual de todo el país, volviéndose el ejemplo por excelencia del “grotesco generalizado” (Morello y Pengue, 2007) que giró en torno a la sanción de la ley, que hacía prever que la provincia se quedaría sin bosques chaqueños en algo menos de treinta años.

Otro factor que debe entrar en consideración se vincula con el hecho de que el entrante gobernador Urtubey –por entonces diputado nacional por Salta y, como tal, parte de esa Cámara legislativa durante el debate y sanción de la “ley de bosques”– asumiría en el cargo ejecutivo el día 10 de diciembre de 2007, dando fin a más de una década de gobierno romerista. La autorización de desmontes a cargo de la SEMADES se extendió hasta el viernes 7, el último día hábil del gobierno del “ecocida” Romero, tal la calificación que le dio Bonasso en una nota periodística publicada en el diario Crítica (06/03/2008). Como nos refiriera un entrevistado, se trató de “usar el último minuto” y “se cometieron muchas tonteras” (OPA2): tan sólo ese día, se autorizaron dieciocho desmontes por más de 25.000 has, y si se toman en cuenta las autorizaciones libradas durante noviembre y la primera semana de diciembre, se superan los sesenta expedientes y las 150.000 has.

En un documento difundido el 29 de noviembre de 2007 por el Foro Salteño por la Tierra^[19], se acusaba:

El Dr. Romero termina su gestión ubicando a la Provincia en un vergonzoso primer lugar en cuanto a tasa de desmontes se refiere en relación al resto del país. El discurso oficial no se cansa de repetir que los desmontes representan progreso y producción para todos los salteños. Si bien, la producción sojera y ganadera ha generado un incremento en el ingreso de divisas, el impacto que tienen los desmontes, para que ese modelo de actividad agropecuaria tenga lugar es devastador para el medio ambiente y la población local. La economía familiar de miles de familias criollas e indígenas nativos del Chaco está cada vez más en peligro a consecuencia de la pérdida de los recursos naturales, aguadas, bosques, fauna, biodiversidad. En este sentido, hay que tener en claro que seguir desmontando como se viene haciendo es repetir la triste historia nacional del etnocidio, reemplazando las armas por topadoras (d/p).

Ya se perfilaban los intereses provinciales en pugna, los distintos sentidos y valoraciones otorgados al territorio, el desarrollo y la naturaleza salteños, así como los diversos recursos y posibilidades reales que cada actor podría poner en juego en el debate acerca del cómo, para qué y para quiénes ordenar el territorio en Salta. Es en este contexto que tomó cuerpo el diseño e implementación del OTBN –donde “los bosques estaban jaqueados” (FP1)–, convirtiéndose en una de las primeras jurisdicciones en hacerlo.

Proceso participativo y sanción de la ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos: “¿qué garantiza que lo que salga sea lo que luego termine siendo?”

siempre y cuando el gobierno nos tenga en cuenta y nos tenga un respaldo. Porque el productor hoy en día se siente… el pequeño productor no tiene voz, a veces le cuesta hablar, son pocos los que podemos hablar, gracias a Dios que yo lo puedo hacer… cuando vos venís a una reunión como acá, donde estamos divididos, hay grandes productores y hablan en grandes idiomas, a veces es difícil de entenderlos porque te corren con las grandes leyes que tienen ellos, con todo lo que tienen ellos a su par, los ingenieros, los agrónomos, que tienen grandes estudios, a veces el productor chico se cree que está muy abajo y se siente pisoteado, entonces la voz de uno, que por favor sea sentía por los demás, y por los políticos principalmente

(Pequeño productor en taller participativo de J. V. González, 15/05/2008, d/p)

La sanción de la “ley de bosques” supuso para las provincias la moratoria de toda actividad de desmontes hasta tanto no se diera lugar a un OTBN a través de un proceso participativo. La necesidad de dar rápida solución a esta paralización, sumado a la posibilidad de ser adjudicataria del dinero asignado al FNECBN (a ser distribuido entre las provincias que ordenaran sus bosques), deben contarse entre los principales alicientes para el rápido inicio de las actividades en torno al OTBN en Salta.

Antes bien, recordemos que la Ley N° 7.070 de “Protección del Medio Ambiente de la provincia de Salta” sancionada en el año 2000, ya había reconocido, aceptado y declarado de interés provincial la planificación y el ordenamiento del territorio. No obstante, el modelo de desarrollo económico reseñado en el capítulo 4 preponderó por sobre los objetivos de conservación y aprovechamiento sustentable allí proclamados.

“Se acabó el festival irresponsable de autorizaciones de desmontes”

A poco más de diez días de sancionada la “ley de bosques”, tuvo lugar el cambio de gestión en el gobierno provincial (y también en el nacional): asumió en esta oportunidad el candidato por el Frente Renovador para la Victoria, Juan Manuel Urtubey (ganó la contienda electoral a Walter Wayar, vicegobernador durante los tres períodos del romerismo).^[20] En su discurso de asunción ante la Legislatura, el gobernador entrante postuló que a partir de ese día se daba por acabado “el festival irresponsable de autorizaciones de desmontes sin el más mínimo apego a las normas vigentes” (d/p), en la que estaba sumida la provincia debido a la anterior gestión.

La renovación gubernamental se tradujo en un reposicionamiento de fuerzas al interior de las filas estatales salteñas: trajo consigo una reorganización institucional en las áreas de competencia de la ley, y la tan desprestigiada SEMADES fue ascendida al rango de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable (MAyDSS). A su interior, la Secretaría de Política Ambiental (SPA) resultó a cargo el OTBN, a través de una Unidad Ejecutora (UE) conformada a tal fin, junto con un Comité Asesor técnico externo (APN, INTA, UNSa y SAyDS, entre otras instituciones). En las dependencias mencionadas fueron incorporados investigadores y técnicos que habían denunciado públicamente durante el gobierno de Romero sus políticas contrarias a los pueblos originarios y depredatorias del ambiente: “un grupo diferente dentro del gobierno de Urtubey” (INV1). En particular, quien asumiera como secretaria de la SPA –“con un objetivo más político que técnico” (FP1)–, una antropóloga con amplia trayectoria de trabajo con las poblaciones indígenas de los departamentos de Rivadavia y San Martín. Esta designación estaría anticipando futuros desacuerdos y controversias disciplinarias a la vez que dando cuenta del necesario vínculo entre la resolución de la problemática ambiental-territorial y la “cuestión indígena”.

Una de las primeras acciones fue el lanzamiento oficial del Foro Provincial para el OTBN el 4 de abril de 2008, impulsando el proceso participativo requerido por la ley nacional. A pocos meses de iniciado, las reiteradas denuncias e impugnaciones públicas a los desmontes autorizados bajo el anterior gobierno llevaron a la suspensión de algunos de los mismos, de acuerdo a una impugnación a dieciocho expedientes sobre permisos de deforestación (más de 120.000 has) concedidos en los departamentos de San Martín y Rivadavia desde el año 2004, que en febrero de 2008 había hecho pública la fundación Acompañamiento Social de la Iglesia Anglicana del Norte Argentino (ASOCIANA).

Dos de los expedientes pudieron ser paralizados de ejecución (30.962 has en El Álamo y 1.248 has en Yariguarenda), pero el intento de dar freno a un tercero (6.770 y 1.081 has en Guamache) derivó en la “renuncia” de la secretaria de la SPA. En los tres casos, la razón de la suspensión preventiva había respondido a denuncias por no haberse garantizado la participación adecuada de la población indígena afectada (audiencias públicas sin la notificación y/o traducción correspondiente) y a cuestionamientos a los informes de Impacto Ambiental y Social presentados ante la SEMADES. Estos hechos, a pocas semanas de iniciado el proceso de OTBN, dejaron entrever las fuertes presiones por dar continuidad al “orden” que la anterior gestión se había encargado de delinear para el territorio provincial: “el establishment que había propiciado las autorizaciones, seguía en el gobierno” (FP1).

En octubre, la UE-OTBN presentó su propuesta al Poder Ejecutivo, la cual incorporaba los resultados de las instancias de participación y de las propuestas de zonificación de los territorios presentadas por las distintas organizaciones de productores, indígenas y criollos, y el 20 de noviembre –ya con la SPA a cargo de una nueva secretaria: esta vez ingeniera agrónoma, también con amplia trayectoria de trabajo en el Chaco salteño, pero fundamentalmente con población criolla– se hizo la presentación oficial del proyecto de ley de OTBN que sería enviado para ser discutido por el parlamento. Ese día se contó con la presencia de la por entonces secretaria de la SAyDS –Romina Picolotti, quien había llegado al cargo debido a su participación durante el conflicto con Uruguay por la instalación de la papelera Botnia, y que sería relegada de su cargo una semana después– y de representantes indígenas, quienes interrumpieron el acto oficial y reclamaron contra la continuidad de los desmontes.

Antes de abocarnos al tratamiento legislativo del proyecto en ambas Cámaras, detengámonos por un momento en una serie de consideraciones con relación a la instancia participativa.

“Si yo le pregunto a un analfabeto qué opina de tal cosa, ya sé de antemano la respuesta”

Desde la década de 1970, la prescripción de asegurar la participación de las comunidades locales a través de mecanismos de consulta fue incorporada progresivamente como requisito para la formulación de proyectos de desarrollo. Las Declaraciones de la ONU reseñadas en el capítulo 2 invocan la necesidad de promover la participación ciudadana en el diseño y gestión de las políticas de desarrollo y los proyectos de OT, a partir de una serie de dispositivos tales como consultas previas, audiencias públicas y Estudios de Impacto Ambiental. Asimismo, la normativa internacional en materia indígena ha obligado a los Estados a incorporar instituciones y mecanismos que aseguren la consulta y consentimiento previo, libre e informado, y la participación de estos pueblos en la toma de decisiones respecto a los proyectos de desarrollo o emprendimientos que los afecten.^[21]

No obstante, la experiencia indica que tales mecanismos han operado más como una declaración de intenciones que como una efectiva democratización de las decisiones. En la práctica, las posibilidades concretas de participación se ven fuertemente reducidas: las historias de despojo, silenciamiento y negación de la participación indígena en la formulación e implementación de políticas; los contextos y tiempos institucionales en los que se lleva a cabo dicha participación; las formas que adquiere la convocatoria y realización de las audiencias públicas; son elementos que van en detrimento de su efectiva participación y representatividad. En suma, si bien estas instancias (por mínimas que sean) pueden verse como una oportunidad para que los sujetos subalternos puedan reapropiarse y resignificar sus vínculos con el territorio –“es en esos momentos de participación que los territorios pueden ser creados, fortalecidos, reconstruidos o, incluso, destruidos” (Schneider y Tartaruga, 2006: 94)–, suelen constituirse en una “modalidad informativa” (APIFC2) de decisiones ya tomadas.

El caso del OTBN salteño no fue la excepción a la regla. Si bien a la distancia y puesto relación con otras experiencias provinciales el proceso participativo en Salta tuvo sus méritos –la apertura a la participación de la población, el debate cara a cara entre indígenas y grandes productores o la posibilidad de dar lugar a una planificación regional que superase las proyecciones a nivel predial, por ejemplo–, no deben dejar de destacarse una serie de cuestiones que fueron en desmedro de las intenciones iniciales. En palabras del director técnico de la UE-OTBN durante la presentación del taller participativo en Tartagal, de lo que se trataba era de

Construir con la participación de todos los actores sociales, los diferentes sectores que tienen que ver con los grandes productores, los medianos […], con los pequeños, con las comunidades campesinas, con los pueblos originarios, construir entre todos una visión del territorio, y después la gran responsabilidad de los técnicos de, en las mesas sectoriales, con los referentes que los distintos sectores identifiquen, en las mesas sectoriales bajar esa visión del territorio a datos técnicos, y con esos datos técnicos construir una planificación. Ese es un poco el gran desafío (12/06/2008, d/p).

Tras este objetivo, el proceso participativo para el OTBN diseñado por la UE tomó cuerpo en una serie de talleres y reuniones consultivas con actores locales de las diferentes regiones de la provincia. Como resultado de estos espacios, se elaboraron mapas en los que se delimitaron las zonas de uso de los pueblos originarios, los pequeños productores y la producción empresarial, que sirvieron como insumo para la propuesta de zonificación definitiva de la UE-OTBN.^[22]A esto se sumaron un total de dieciocho aportes presentados por Mesas sectoriales, entre los que podemos destacar la propuesta de la organización Qullamarka del departamento de Orán, que en su presentación solicitó se reconozca

La importancia de un ordenamiento territorial de bosques para contribuir a poner freno al gran desastre ecológico que se viene realizando desde hace mucho tiempo en nombre del desarrollo y del progreso, lo que, entre otras cosas, está haciendo que día a día hermanos de otras etnias sufran el desalojo y la fragmentación de su territorio por encontrarse en zonas con gran potencial para la agro industria y la explotación petrolera (05/11/08, d/p).

También los dirigentes de las comunidades y organizaciones indígenas de los departamentos de Rivadavia y San Martín presentaron ante la SPA

El mapa que muestra nuestras tierras que ocupamos tradicionalmente desde tiempos inmemoriales para que se incluya y se respete en el Ordenamiento Territorial que está llevando a cabo el Gobierno de la Provincia en el marco de la Ley N° 26.331 y que también contempla nuestras formas de uso de los recursos naturales (30/09/2008, d/p).^[23]

Para generar la zonificación se recurrió a Modelos de Evaluación Multicriterio. Partiendo de múltiples fuentes de datos se generaron coberturas digitales a partir de análisis de Sistemas de Información Geográfica y de imágenes satelitales, a partir de lo cual fueron delimitados una serie de criterios principales: Potencial de conservación de cuencas hidrográficas; Potencial de conservación de la biodiversidad; Potencial para la producción agropecuaria; y Potencial de desarrollo comunitario (Somma et al, 2011). Este último fue el resultado de las instancias participativas mencionadas, y tenía el objetivo de “extractar” y excluir las áreas de uso actual y tradicional de pueblos originarios y familias criollas.

El umbral de cambio admisible por cuenca hidrográfica, es decir, el rango de deforestación posible en cada cuenca que no llegara comprometer su sustentabilidad hídrica, fue posicionado en el máximo nivel jerárquico, como el criterio determinante. No obstante, según miembros de la UE, la “capa social” definió todo: una vez superpuestas las demás capas, se incorporó la información de las áreas de uso indígenas y criollas, ante lo cual si alguna zona estaba zonificada en verde, pasaba a amarillo –si lo pasaban a rojo “los matás de hambre” (TP2), porque ni siquiera les permite el aprovechamiento forestal de sus tierras–.

Más allá de estos detalles metodológicos en torno a la “pintada técnica, sabionda” (INV2), no debemos dejar de mencionar el contexto político-institucional del momento. El año 2008 estuvo signado por el conflicto entre el gobierno nacional encabezado por Cristina Fernández de Kirchner y la Mesa de Enlace –integrada por Confederaciones Rurales Argentinas, Confederación Intercooperativa Agropecuaria, Federación Agraria Argentina y Sociedad Rural Argentina–^[24] por la Resolución N° 125 para la aplicación de retenciones a las exportaciones de soja: “el odio a los sojeros” (OPA2). Las acciones de protesta a cargo de los productores a lo largo y ancho del país no dejaron de replicarse en la escala provincial en general y en el proceso del OTBN en particular. En palabras de una representante de la UE-OTBN, “frenar los desmontes en Salta era frenarle la papa a los más poderosos”, por lo cual la propuesta de OTBN debía ser “lo más coherente y a conciencia posible” (TP2). Como ejemplo, mencionó que los dirigentes agropecuarios no les perdieron pisada durante todo el proceso, que se negaban a asistir a las reuniones y pedían hablar directamente con la secretaria: “si hubiésemos sido tipos, nos mataban a piñas” (TP2). En los talleres participativos se presentaban espontáneamente los jefes o capataces de las fincas para escuchar lo que los indígenas y criollos decían: como nos expresara la por entonces secretaria de la SPA, “en los talleres estuvo la posibilidad de matarnos” (FP3).

A esto, debe sumarse el apuro de los sectores productivos –y gubernamentales, por qué no– por agotar las pretensiones participativas de la ley nacional y consumar definitivamente el OTBN, para poder dar fin a la moratoria de desmontes y estar habilitados a recibir los montos correspondientes derivados del FNECBN. En definitiva, la escasez de tiempo, recursos e información por parte de la UE-OTBN y las fuertes asimetrías de poder, recursos e información entre los actores involucrados también fueron en detrimento de la efectiva y sostenida participación. Tal como lo señalaran algunos miembros de la UE, la etapa de validación social no pudo concretarse: “presiones políticas y urgencias legislativas determinaron la imposibilidad de compartir y analizar como correspondía las propuestas de zonificación con los actores sociales” (Somma et al, 2011: 432).

Como resultado, las críticas al proceso participativo provinieron de todos los flancos, si bien en general todos los actores han acordado y reconocido los méritos al trabajo realizado por el equipo “técnicamente impecable” (APIFC2) de la UE-OTBN. Ahora bien, las objeciones se fundan en distintas razones, dependiendo de quién las enuncie. Además, son distintos los modos de entender qué significa o cuáles son las implicancias de participar: en palabras de un entrevistado, los productores entienden por participar “ellos definir qué carajo hacer con sus bosques” (TN6), sin importar los criterios de la ley.

Los técnicos de la UE entrevistados, que sienten al OTBN “como un hijo”, señalaron que la participación fue masiva pero no tuvo la intensidad que hubiesen querido. Respecto a las fuertes críticas desde diferentes sectores al proceso participativo, afirmaron que “somos conscientes de que faltó tiempo”. Asimismo, remarcaron la falta de asistencia técnica y capacitación, los obstáculos encontrados al no existir información oficial acerca de los pueblos indígenas en Salta y la dificultad de “conjugar tal complejidad de información en un mapa con tres colores” (TP2).

Desde las organizaciones de pueblos indígenas y familias criollas y las ONGs o instituciones de apoyo, se ha criticado a la instancia de los talleres por los tiempos acotados, las modalidades de la convocatoria y las metodologías de trabajo propuestas, entre otros: “en un solo día, pretender que se comprenda el significado de la ley, los colores, se delimiten las áreas de uso, es demasiado” (APIFC2). En la nota que acompañó la presentación de Qullamarka ante la SPA, se insinuaba que

El pintado es una labor netamente de técnicos… los técnicos que tengan por labor pintar en un mapa nuestro territorio, deben primero reconocer que se trata de un territorio indígena en su totalidad y que allí rigen otras formas de ‘ordenar’, de relacionarse con el monte, entonces el color que deben buscar, es el que más acorde esté con el respeto a nuestra cultura (05/11/08, d/p).

De acuerdo a las entrevistas realizadas, los talleres encontraron a los asistentes amontonados frente a una imagen satelital ante la cual se les preguntaba “¿Qué parte usan?” (APIFC1), sumado al hecho de que la consulta no era vinculante –“si vamos o no vamos da lo mismo” (PI1)–. Todo esto redundó en un “proceso participativo frustrado” (INV1): de este modo, en las reuniones consultivas, de lo que se trató fue de “informar algo que ya estaba prácticamente decidido” (TN1), por lo que “no fue una verdadera participación”, sino más bien un “proceso para cumplir” (AMB1). Asimismo, y en virtud de que el gobierno provincial mantuvo también reuniones con los grandes productores, luego de las cuales se modificaron cláusulas de la ley (como veremos), “al cambiar las reglas de juego, es nula la participación” (AMB1). Más aún, cabe preguntarse por la efectiva representatividad de estos talleres (y por la democratización de las decisiones que supone), dada la cantidad de participantes en relación a la población total y a quiénes son los que efectivamente asisten (en su gran mayoría, caciques y principales dirigentes o representantes). En última instancia, terminó convirtiéndose en una disputa de saberes y poderes entre instituciones estatales, privadas y organizaciones de apoyo.

Los reproches por parte de los sectores productivos –los “dueños de la participación tienen nombre y apellido y no son los actores sociales” (INV2)– radicaron principalmente en el hecho de haberse dado lugar a consideraciones sociales en cuestiones que deberían haber sido meramente técnicas, y a haber abierto el proceso de consulta a sectores de la sociedad a quienes no se les reconoce ni voz ni voto. Así las cosas, se entiende que los resultados de los talleres fueron manejados desde la SPA y que se trató de “conclusiones subjetivas” (en oposición a la necesaria objetividad y neutralidad) que pusieron el acento en la “situación humana” (OPF1). El proceso participativo del OTBN fue denunciado por “parcial e inducido”, ya que “no había lugar para nosotros” (OPA1) y que, por el contrario, el eje conductor del OTBN fue “proteger al campesinado, al aborigen, ¿qué tiene que ver?” (OPF1).

La cita que titula este apartado es por demás elocuente de esta postura, que se opone a que en los procesos de toma de decisiones para la elaboración de leyes y/o políticas públicas se le consulte “hasta el último wichí” o a “doña Rosa” (AEMP1), sino que sean únicamente consultados técnicos y especialistas. Esto nos invita a señalar la tensión entre los saberes locales, ancestrales y subalternos –según declaraciones del mismo entrevistado, era la primera vez que los indígenas veían un territorio “desde arriba” (en referencia al uso de mapas satelitales) y que sobre eso marcaban los territorios que “según ellos les correspondían” (AEMP1)– y el saber experto y objetivo de los productores y sus asesores. Los primeros son desprestigiados y desvalorizados, en tanto que los segundos se presentan como el saber calificado y verdadero, sustentado en la ciencia y la técnica, y necesario para evadir los criterios ideológicos –“necesitamos una ley no ideologizada” (OPA1)–.

Ahora bien, acordemos en que los grandes productores y sus representantes no necesitan participar en este tipo de talleres consultivos para tener lugar en la definición de la política pública provincial: cuentan con capacidad de lobby y presión en los distintos niveles de gobierno, con vínculos –tradicionales, familiares y/o económicos– con la dirigencia política, en definitiva, con acceso a recursos de todo tipo para difundir sus particulares proyectos de OTBN y construir hegemonía en torno a un proyecto territorial y productivo propio.

Como veremos, una vez entrado el proyecto de OTBN resultante en la legislatura, se produjeron una serie de modificaciones que fueron en detrimento de las instancias participativas, invalidando al proceso en algún sentido: “un buen proceso y un mal final” (TN2). Tal como lo describiera un diputado en el recinto para este caso específico:^[25]

esta propuesta de participación de los distintos actores de la comunidad, que han sido visitados en sus lugares de origen, en donde habitan, para tratar de consensuar una ley, y muchas de las organizaciones y sectores sociales […] se habían manifestado a favor del proyecto enviado por el Ejecutivo a esta Cámara de Diputados. Ahora resulta que parece que al momento de opinar sobre las políticas públicas algunos tienen más derecho que otros, un par de fundaciones muy vinculadas a personalidades que han concentrado la mayoría de las tierras en nuestra Provincia han sostenido que el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo era malo, y acá en el Senado, y ahora en Diputados, se va a tener mucho más en cuenta a esas organizaciones que a los miles de campesinos y aborígenes que han brindado su apoyo al proyecto de ley del Gobernador Juan Manuel Urtubey (VT diputado Morello por Capital, 16/12/2008, d/p).

Así las cosas, el proceso salteño se vio deslegitimado por el posterior accionar de los poderes ejecutivo y legislativo –en palabras de un integrante de la UE-OTBN, en Salta hay “actores con derecho a veto” (TP4) y habían sido ingenuos al pensar que con una propuesta con un buen sustento técnico sería suficiente–. En adelante veremos cómo fue operando este cambio, a partir del cual se frustró gran parte de la participación lograda, y que puede resumirse en la siguiente afirmación hecha por un representante indígena en el taller realizado en Orán: “hoy nos quieren poner un color rojo, amarillo, verde, cuando los resultados que tenemos de los desmontes es negro nomas… ¿qué color queremos elegir?” (17/07/2008, d/p).

“El Increíble Hulk”

Una vez presentado el proyecto de ley de OTBN ante la legislatura, entró a escena un proyecto alternativo en cuya confección no se habían incorporado los mecanismos participativos que la ley nacional imponía como requisito.

El mismo fue presentado por el senador Alfredo Olmedo: productor conocido como el “príncipe de la soja” (hijo del “rey de la soja”, Alfredo Olmedo “padre”), y que actualmente es diputado nacional por Salta. El legislador había elaborado un proyecto de ley previo a la presentación efectuada por el ejecutivo provincial, que incluía un mapa que zonificaba cerca de 6.000.000 has en la Categoría III (verde) –por eso el calificativo de “increíble Hulk” (TP4)– (Figura N° 1). El 3 de diciembre de 2008 remitió a la Comisión de Minería, Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Cámara de Senadores un nuevo proyecto (el mapa presentado en esta segunda oportunidad no se modificó). Días más tarde, la citada Comisión emitió su dictamen, aconsejando la acumulación de ambos proyectos, y remitió a la Cámara de Diputados el texto “acumulado”, que es el articulado de la ley finalmente aprobada.

El abordaje comparativo entre ambos proyectos de ley mencionados y el texto legal definitivamente sancionado permite visualizar las modificaciones operadas sobre el proyecto de ley original y cotejar las prioridades y definiciones plasmadas en cada caso (y ver las correlaciones de fuerzas que operaron en el recinto). Entre las reformas más salientes, queda en evidencia la reducción de las franjas de conservación en las áreas de riberas de los ríos (artículo N° 12) y el aumento del porcentaje de pendiente del 5 al 15% en el artículo referido a las áreas de bajo valor de conservación (artículo N° 15). Ambos cambios repercutieron en la ampliación de la superficie de las tierras susceptibles de ser categorizadas como de bajo valor de conservación: el primero reduce las áreas rojas, en tanto que el segundo aumenta las áreas verdes. Por último –no por ello menos importante–, los artículos donde se hace referencia a los pueblos indígenas fueron también objeto de modificaciones –si no de omisiones, en el caso del proyecto del senador Olmedo–. Esto nos advierte acerca de la importancia de este actor en la definición del OTBN: el que hayan sido invisibilizados en este proyecto de ley eminentemente productivista no constituye un hecho menor.

Cabe aclarar que no todos los sectores productivos estaban encolumnados tras esta propuesta de ley “hiperproductiva” (TP2), sino que a su interior podían encontrarse posiciones divergentes. No obstante esto, la búsqueda de extender la superficie productiva al máximo posible era un horizonte compartido por los representantes de las organizaciones agropecuarias. Destaquemos sino un informe que la Fundación Producir Conservando^[26] había realizado con financiamiento de la Asociación de Productores de Granos del Norte (PROGRANO), sobre los potenciales y limitantes de la producción agrícola y ganadera en la región (Oliverio, López y Segovia, 2005), y que ofició como marco de referencia para las propuestas productivas en el marco del OTBN. Para el caso salteño, las proyecciones agropecuarias al año 2010 estaban fijadas en un mínimo de 4.600.000 has susceptibles de ser incorporadas a la producción: la superficie a incorporar a la actividad agrícola –entendido como la “habilitación de tierras incultas”, con montes explotados hace muchos años y de escaso a nulo valor como recurso maderero– podría ascender a un mínimo de 600.000 has, en tanto las restantes 4.000.000 has estaban constituidas por suelos con aptitud ganadera –definidas como tierras de montes degradados de bajísima producción, como consecuencia del sobrepastoreo selectivo y erosivo desde “épocas remotas”–, que permitirían el desarrollo de pasturas tropicales. Ante estas potencialidades ofrecidas por las tierras salteñas para los sectores de la producción, cualquier propuesta de OTBN que disminuyera estas superficies estaría significando la reducción de las posibilidades del “desarrollo regional”.^[27]

El Plan de OTBN provincial tenía como uno de sus resultados esperados la confección de un mapa en el cual se delimitarían las superficies de BN asignadas a cada una de las categorías de conservación: “pintar la provincia de tres colores” (TP1). La elaboración cartográfica tomó pues gran centralidad en el proceso (desde los talleres participativos hasta la reglamentación) y variopintas versiones del mapa fueron elaboradas y presentadas ante la SPA, en las cuales los diversos proyectos territoriales de los distintos actores participantes fueron plasmados en dos dimensiones y en tres colores. Según declaraciones de nuestros entrevistados, estaban “todos los buitres entusiasmados” (TP1) en torno a la forma y color definitivos que tomaría el mapa del OTBN en Salta: una “presión salvaje”, no sólo en torno a criterios técnicos, sino más bien en el sentido de una “cuestión feudal” (APIFC2).

Permitámonos un breve paréntesis acerca del rol de la cartografía. Históricamente, la planificación estatal basó la administración e intervención de los territorios bajo su dominio en la idea de una “tabula rasa” (un “desierto”) sobre la cual se desplegaron las relaciones sociales, económicas y políticas privilegiadas por la territorialidad de los Estados, desconociendo y subsumiendo otros ordenamientos territoriales subyacentes. En este marco, ha tenido un valor estratégico en la administración y ordenamiento material y simbólico del espacio: “los mapas dicen muchas cosas, aunque a menudo aparezcan como un enunciado único, neutral, sin contradicciones ni tensiones” (Lois, 2002: 16, d/o). En consecuencia, han sido leídos como una imagen estática, anónima y verdadera de la realidad, y así, lograron imponerse “como un saber técnico, neutral, vacío de intencionalidades, pero, paradójicamente, de alto e indiscutible contenido simbólico” (Lois, 2002: 10). Ahora bien, Porto Gonçalves (2001) advierte que los mapas son una forma entre tantas de re-presentación de la realidad –“una forma de ordenar el mundo” (2011: 6)–: su apropiación simbólica como condición para su apropiación material. Tal como lo señala Corboz, toda representación de un territorio es una construcción y a la vez un proceso: “se elabora un mapa, en primer lugar, para conocer, y en segundo lugar, para actuar” (2001: 27).

Entonces, si bien en la confección del mapa del OTBN –de los mapas, ya que no se trató sólo de uno– abundaron consideraciones técnicas (que pueden ser entendidas y/o presentadas como cuestiones objetivas, verdaderas y/o neutrales), en cada cartografía que fue propuesta subyace un proyecto particular de apropiación y/o dominación (material y/o simbólica) del territorio salteño. En la Figura N° 1, se exhiben algunas de las propuestas de zonificación de los BN que fueron plasmadas en cartografía: la presentada por Greenpeace (“desmonte cero”), la que fue incorporada en el proyecto del senador Olmedo y a la cual hiciéramos referencia (¿podríamos denominarla “conservación cero”?) y la propuesta de zonificación inicial hecha por la UE-OTBN.

Figura N° 1. Distintas propuestas de zonificación y OTBN según Decreto N° 2785

Fuente: Greenpeace (2008b), proyecto de ley del senador Olmedo y MAyDSS (2009a)

La cartografía propuesta por la UE-OTBN –que, como veremos, “se cajonea” (APIFC2) y no se incorpora al texto legislativo aprobado–estaba ajustada de acuerdo al criterio de umbral admisible de conversión tolerado por las cuencas hídricas. El máximo teórico de desmonte había sido definido en 537.528 has, en virtud de la sensibilidad de las cuencas a la modificación de la relación suelo-vegetación que se produciría como efecto de la deforestación. Transpuestos estos límites, las cuencas entrarían en riesgo ya que el escurrimiento superficial sería modificado y habría cambios en el comportamiento hidrológico (Somma et al, 2011). Este mapa fue difundido por los medios de comunicación, causando reacciones adversas por parte de los productores, dado que asignaba poco más de 1.300.000 has a la categoría verde.

La combinación de los tres colores y la preponderancia de uno u otro según el caso, habla de los proyectos alternativos y en disputa que se podían encontrar por entonces en torno a los destinos de los territorios del este salteño. Esto, más allá de que en el transcurso del proceso las ONGs ambientalistas terminaron apoyando la propuesta de zonificación de la UE-OTBN y de que, oficialmente, el mapa de Olmedo nunca fue tenido en cuenta por el gobierno. A pesar de esto, da cuenta de las ambiciones de las facciones más radicalizadas al interior del sector agrícola (Seghezzo et al, 2011) y terminó siendo funcional al proceso, al constituirse en un “absurdo extremo” (FP1) que hacía que todo lo que estuviera del otro lado fuera mejor y preferible.

“La ley da para cualquier cosa”

El 16 de diciembre de 2008, en la última sesión del año, la Cámara de Diputados sancionó la Ley Nº 7543 “De Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de Salta” (con tan sólo dos votos en contra).

En el transcurso de los debates parlamentarios previos a la sanción, las alocuciones de los legisladores pusieron en tensión la conservación de la naturaleza con la producción o el crecimiento económico. La provincia parecía conminada a definir de qué lado de la dicotomía quedaba situada, o cómo equilibrar ambos términos, logrando la compatibilización de la preservación ambiental con la potencialidad productiva latente en las superficies ocupadas por BN en el interior provincial:

El desarrollo de la provincia de Salta no se podía frenar de ninguna manera, porque sabemos que todavía –gracias a Dios– tenemos muchas tierras aptas para cultivo y ganadería, y nosotros, los departamentos productores tanto de ganadería como de agricultura y forestal, necesitamos continuar desarrollándonos (VT diputado Sandez por Anta, 16/12/2008, d/p).

Tenemos que darle la herramienta necesaria al Poder Ejecutivo para que produzca este ordenamiento, pero debe ser a través de un equilibrio entre la producción y el cuidado del medio ambiente; no queremos tener más desierto como es en Rivadavia o Victoria Este, queremos tener una Salta productiva pero con un equilibrio sustentable en el medio ambiente (VT diputada Lobo por Capital, 16/12/2008, d/p).

Otra de las tensiones (al igual que lo visto en el caso de la “ley de bosques”) que tomó cuerpo en los debates fueron las acusaciones al Estado nacional por el avasallamiento de las autonomías provinciales, derivado del hecho de que la prescripción del OTBN emanara de un mandato nacido de la iniciativa de un legislador porteño que “en su vida ha visto un árbol” (OPF2). Los parlamentarios atribuyeron al Estado central el querer conminar a las tierras salteñas (históricamente postergadas) al estancamiento económico y social:

Nunca escuché una preocupación desde arriba, desde la Nación para solucionar nuestros problemas, siempre con limitaciones, prohibiciones, pero ninguna para el desarrollo de la provincia de Salta. Si nosotros estuviéramos en un desierto sería diferente, pero no es así, estamos en una Provincia muy rica y no se puede permitir que no haya legislación nacional preocupada por el desarrollo nuestro (VT diputado Zottos por San Martín, 16/12/2008, d/p).

Me imagino que la formuló un diputado que anduvo por el Norte y vio los montes, alguno de la Nación–que tiene que ver con Buenos Aires–, y que como allí ya no tienen árboles, cuando llegó a Salta pensó ‘uy papá no puedo permitir que los salteños se queden sin bosques’ (VT diputado Godoy por Capital, 16/12/2008, d/p).

En esa permisividad que tuvieron las provincias en la reforma de la Constitución [en referencia al artículo N° 41] quedó explícitamente establecido que el ámbito de discusión, de intromisión que se iba a aceptar, únicamente era para lo que tuviera que ver con el medio ambiente y no en el desarrollo económico de las provincias (VT diputado Petrón por Capital, 16/12/2008, d/p).

La norma fue aprobada sin su mapa correspondiente: a pesar de que la UE-OTBN había confeccionado una propuesta, en la legislatura los productores dijeron “acá los que pintamos somos nosotros” (TN6), y la presentación del soporte cartográfico fue asignada a la autoridad de aplicación en un período no mayor a sesenta días. El texto de la ley así sancionado posibilitaba que entre 5 y 6.000.000 has fueran zonificadas en la categoría “verde”. Desde diversos organismos estatales, no estatales y organizaciones indígenas y criollas, se expresó la disconformidad respecto de la ley aprobada, alegando que el texto consensuado en la legislatura iba en desmedro del proyecto original y solicitando su veto al gobernador.^[28]

En palabras del presidente de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales:

Se ha concluido con esta tarea porque sabíamos y éramos conscientes de que esta norma, si no la tratábamos dentro de lo que nos marca la Ley Nacional Nº 26.331, […] el Ejecutivo corría el riesgo de perder los beneficios económicos que otorga esta ley y también lo más grave era que la Provincia se exponía a una andanada de juicios por los permisos para desmontes otorgados con anterioridad y de hecho con la gente que tiene fincas o tierras aptas para la agricultura o la ganadería que tampoco iban a poder desarrollar ninguna actividad en el 2009 (VT diputado Sandez por Anta, 16/12/2008, d/p).

La cita anterior muestra que los legisladores se movilizaron en pos de una rápida sanción para evitar los riesgos de perder los beneficios económicos, por evitar juicios y para no paralizar el desarrollo agrícola o ganadero de la provincia. La conversión de ambientes naturales en parcelas agrícolas era una oportunidad para el crecimiento de las áreas cultivadas y para la entrada en producción de amplias superficies que no debía desaprovecharse, pero a la vez es una de las principales amenazas a la conservación de la biodiversidad. No obstante, el freno a los desmontes, la conservación de la riqueza forestal y las medidas precautorias ante los impactos sociales y ambientales, no parecen haber estado entre las prioridades. Como lo destacara Bonasso, la legislatura salteña votó en el recinto “una ley de ordenamiento territorial que autoriza al gobernador Juan Manuel Urtubey a presentar un mapa de posibles desmontes, tan amplio como su conciencia se lo permita” (Crítica, 14/01/2009, d/p).

Hasta aquí, la balanza quedaba inclinada en favor de aquellos actores para los que ordenar el territorio salteño representaba avanzar con la frontera agropecuaria hasta donde la tecnología y las potencialidades del terreno lo permitieran –con el fin de “no dejar inútil e inservible a la tierra” (OPA2)–, perpetuando un modelo de desarrollo signado por la oposición entre territorios eficientes/productivos y territorios degradados/improductivos, y un modo de valorización de la naturaleza en términos de “recurso”. Un escenario diferente se perfilaría días más tarde, a partir de una decisión de la CSJN que daría nuevo impulso a las disputas.

Intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y zonificación (provisoria) de los bosques nativos: “Esperanza frustrada y realidad del atraso”

Salta se ha visto enredada en un galimatías llamado “Ley de Bosques”, o más concretamente la ley Bonasso-Greenpeace. Efectivamente, fueron estos últimos los que impulsaron desde Buenos Aires frenar el desarrollo productivo de Salta y otras provincias del NOA utilizando la metáfora del “bosque nativo”. […] El uso de íconos, tal el caso de “yaguareté”, “yungas” o “bosque nativo”, busca crear una imagen que penetre en el inconsciente colectivo y se reproduzca como un meme, esto es, un bloque de información transmitido por vía cultural (así como el gene se transmite por la vía sexual). Pensar en un bosque nativo trae reminiscencias inmediatas al idílico bosque de Caperucita. Entonces, bajo el concepto “bosque” se mete con calzador cualquier monte, por más degradado que se encuentre. Y éste es el caso de gran parte de la región chaqueña, donde la presencia de ganado, incompatible con ese ecosistema, ha degradado el antepaís andino en los últimos 433 años. Precisamente, éste es el lapso que media entre hoy y el año 1566 en que los españoles fundaron la primera Esteco en el Chaco Salteño […] Pero ese monte que podría convertirse en un ambiente verde y productivo, aprovechando la tecnología de riego y los acuíferos de aguas subterráneas del subsuelo profundo, no puede tocarse por mandato de las ONG ambientalistas foráneas

(Nota de opinión del diputado Alonso en El Tribuno, 10/08/2009, d/p)

Los sucesos posteriores a la sanción del OTBN no deben dejar de ser enmarcados en el escenario desplegado a partir del 29 de diciembre de 2008, cuando la CSJN hizo lugar a una acción de amparo contra la provincia de Salta y el Estado nacional promovida por organizaciones y comunidades indígenas y criollas de los departamentos más afectados por el avance de los desmontes (Causa: “Salas, Dino y otros c/ Salta, provincia de y Estado Nacional s/ amparo”), a instancias de la Mesa de Tierras del Norte de Salta.^[29] En este contexto, se dio a conocer la reglamentación del OTBN.

“Se complica más la cosa”

La presentación hecha ante el máximo tribunal de justicia perseguía el cese inmediato y definitivo de los desmontes y talas indiscriminadas de los BN de los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria; la inconstitucionalidad y nulidad absoluta e insanable de las autorizaciones otorgadas a esos efectos y la prohibición de otorgarlas en el futuro. Asimismo, solicitaba imponer a los demandados el deber de recomponer y restablecer el ambiente al estado anterior a la producción del daño y, en caso de no resultar técnicamente factible, que se fijara una indemnización sustitutiva.^[30]

La interposición del amparo permite ver cómo el conflicto por los BN en Salta –aunque no sólo se trata de un conflicto de bosques– volvió a tener presencia en la escala nacional al llegar al ámbito de la CSJN. Recordemos que la nacionalización de la cuestión ambiental salteña ya había tenido su primer acto durante el caso Pizarro, cuando a partir de las acciones emprendidas por Greenpeace junto con los pobladores indígenas y criollos, se logró llegar a instancias del Estado nacional para la resolución del conflicto de desafectación.

En este punto, recuperamos lo señalado en Azuela (2006), Azuela y Mussetta (2005) y Merlinsky (2013ab) acerca de la “juridificación de la cuestión ambiental” y los procesos de “actualización local del derecho”. Al ser llevados a la esfera del derecho, los asuntos ambientales son transformados (por las características propias del campo normativo) y re-significados: asumen una fuerte relevancia política (en virtud de que buscan asignar responsabilidades y castigos) y permiten ver el realineamiento de actores, la inclusión y/o intervención de nuevos actores, a la vez que dar cuenta de los distintos impactos según las diversas escalas de análisis (en este caso, local y/o nacional).

Como destacan Seghezzo et al (2011), las comunidades indígenas y criollas encontraron en el OTBN una nueva oportunidad para insistir en torno a sus reclamos territoriales y visibilizar estas causas a nivel nacional: “un argumento ambiental para proteger un derecho real: el derecho indígena a la tierra” (FP4). En respuesta a la solicitud, la CSJN ordenó de manera provisional el cese de los desmontes y talas de BN en los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria que habían sido autorizados durante el último trimestre del año 2007 –el momento más álgido de los “desmontes a mansalva” (TP1)–. De modo complementario, convocó a las partes involucradas a una Audiencia pública, a ser celebrada el 18 de febrero de 2009 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En un Acta de declaración de la Mesa de Tierras a pocos días de la audiencia, los firmantes expresaban:

Cuando los caminos parecían cerrarse, cuando el espíritu de la ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la provincia de Salta moría en la legislatura provincial frente a un grotesco proyecto aprobado casi por unanimidad, cuando el ejecutivo de la provincia burlaba toda participación popular exigida por dicha ley enviando un proyecto de ley no consensuado con nadie, mejor dicho sólo con algunos empresarios amigos, cuando las esperanzas se acortaban, cuando los desmontes sin control ni justificación de ningún tipo se expandían por toda la provincia, cuando el Gobernador de la Provincia no nos escuchaba, cuando su ministro casi burlonamente nos pedía paciencia, más paciencia, la Corte nos devolvió las fuerzas y las esperanzas en una causa JUSTA donde criollos y pueblos originarios nos vemos reconfortados al ver un resquicio de institucionalidad democrática en el país. […]

Frenar todos los desmontes y la tala indiscriminada de madera para poder discutir a fondo un modelo de desarrollo que le permita a todos vivir dignamente, respetar las identidades culturales, los modos de producción, las formas de vivir en armonía con el medio ambiente es el debate de fondo que queremos dar y exigimos que se dé, cómo paso ineludible en la creación de los consensos necesarios para un desarrollo, producto de una real participación ciudadana y no bajo la decisión autista de los actuales gobernantes (09/02/09, d/p).

Alud (“bingo”), reglamentación de la “ley de bosques” (“una victoria de la gente”) y audiencia pública (“el federalismo llevado al extremo de la impunidad”)

Antes de hacer referencia a la audiencia, una breve mención al contexto en el cual fue llevada a cabo: días antes, el 9 de febrero de 2009, se produjo el desborde del río que atraviesa Tartagal, ciudad cabecera del departamento San Martín, el más afectado por el avance de la deforestación. Las imágenes de este “desastre natural” (dos muertos, miles de evacuados y afectados, el puente de la avenida Packham arrastrado por la fuerza del río, calles, autos y casas inundados por agua, barro y troncos, entre sus principales consecuencias) recorrieron el país, aportando a la nacionalización de la problemática.^[31]

Ya en 2006, las abundantes lluvias estacionales habían provocado el desborde del río Seco y la ruptura del puente sobre la ruta N° 34, dejando aisladas a las localidades de Tartagal, Mosconi, Aguaray y Salvador Mazza; sumado a la caída de viviendas apostadas en las márgenes del río Tartagal. En un informe posterior elaborado por profesionales de la UNSa, se señaló que si bien habían existido variables ambientales (morfología de la cuenca, altas precipitaciones, suelos poco estructurados, desagregados y saturados de humedad, poca cobertura vegetal), éstas se habían visto intensificadas y potenciadas por variables antrópicas: actividad petrolera, aprovechamiento forestal no planificado y ganadería extensiva entre las principales (Plaza y Cabral, 2006).

En este contexto, tomaron centralidad una serie de controversias en torno a si el alud había respondido a causas “naturales” o si debía ser asimilado a las consecuencias generadas por la evolución acelerada de los desmontes, la extracción ilegal de madera, y las perforaciones realizadas para la producción petrolífera de la zona:

La opinión científica no está entre los temas de interés de los activistas del fin del mundo. Esta voluntad demonizadora no tiene límites: cualquier desastre natural es una buena oportunidad para dar el alerta. Vergonzosamente se aprovecha la catástrofe para dibujar una historia falaz y distorsionada (Directora de la empresa Desdelsur SA en Clarín, 14/02/09, d/p).

Acto seguido al alud y sus repercusiones, fue reglamentada la “ley de bosques” por medio del Decreto N° 91. La reglamentación demoró más de catorce meses, ya que debía estar rubricada a no más de noventa días de aprobada la ley. Durante ese tiempo, se sucedieron pedidos para que la reglamentación tuviera rápido curso (por parte de todos los sectores y no sólo de los ambientalistas ya que, de no ser reglamentada, no comenzaría a aplicarse el FNECBN).^[32]

Las objeciones al decreto reglamentario no se hicieron esperar: se lo criticó por haber desconocido el proceso de consultas realizado en la SAyDS durante el año 2008 y que había dado como resultado un borrador consensuado a partir de la participación y aportes de las ONGs; por haber delegado amplias facultades a las provincias a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)^[33], por no haber reglamentado algunos de los artículos referidos al FNECBN y por no especificar cómo la autoridad nacional de aplicación llevará adelante la revisión periódica del mantenimiento de las superficies de BN (Quispe Merovich y Lottici, 2011; REDAF, 2009a).

Lo cierto es que el fallo de la CSJN y el inesperado “desastre ambiental” llevaron nuevamente al caso salteño a escala nacional. En este contexto, se realizó la audiencia pública ante la CSJN, la cual supuso la movilización de representantes de organizaciones de pueblos indígenas, productores criollos y ONGs de apoyo desde Salta hasta la Ciudad de Buenos Aires. El presunto vínculo entre la deforestación y el alud que había azotado a Tartagal se constituyó en una de las preguntas centrales que el tribunal de la CSJN formuló a todas las partes en el transcurso de la reunión. En representación del gobierno salteño, el fiscal de Estado alegó no haber “ninguna base científica que permita relacionar el desmonte con el alud”, circunscribiéndolo a un “fenómeno natural”. Por su parte, el recientemente asumido secretario de la SAyDS (Homero Bibiloni) señaló que todo desmonte tiene algún nivel de incidencia, pero que “en este caso no fue la determinante”.

La audiencia, tal como estaba prevista, contó con la exposición oral y pública de la parte actora (en una exposición unificada para indígenas y criollos) y de ambas partes demandadas. En su discurso ante las autoridades de la CSJN, los proyectos e imaginarios territoriales en tensión quedaron expresados en la voz del presidente de la APPCHS, quien argumentó que:

Si seguimos con este método, vamos a terminar con la vida de las comunidades, vamos a quedar sin gente, tal vez eso… a eso apuntará el gobierno de la provincia de Salta, a que se despueble Salta para poner algún grano más de soja, criar algunas vacas más, no sé… sigo sin entender todo esto.

En el caso de los demandados, los magistrados interrumpieron sus alocuciones para dar comienzo inmediato a las preguntas, inquiriendo al Estado nacional y provincial acerca del conocimiento y acuerdo respecto de las cuantiosas autorizaciones de desmonte y tala otorgadas en el período considerado, de las acciones de control y fiscalización implementadas, los procedimientos de convocatoria y participación en las audiencias públicas, etc. Tras la audiencia, el 26 de marzo la CSJN requirió a la provincia de Salta la realización de un Estudio de Impacto Ambiental Acumulativo (EIAAc) en un plazo máximo de noventa días. Asimismo, ratificó la suspensión de las autorizaciones de tala y desmonte y su ejecución en los cuatro departamentos, hasta tanto fuera efectuado dicho estudio (en esta oportunidad, la suspensión recayó sobre todas las autorizaciones existentes, no sólo sobre las otorgadas durante el último trimestre de 2007).

Para la decisión, se aplicó el principio precautorio contemplado en la Ley de Ambiente: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente”. Se dispuso que el EIAAc debería ser realizado por la provincia de Salta, en forma conjunta con la SAyDS, con amplia participación de las comunidades que habitan en la zona afectada, concentrándose “en el análisis del impacto ambiental acumulativo de la tala y desmonte señalados, sobre el clima, el paisaje, y el ambiente en general, así como en las condiciones de vida de los habitantes. Deberá proponer asimismo una solución que armonice la protección de los bienes ambientales con el desarrollo en función de los costos y beneficios involucrados”.

Conforme a lo publicado por el diario El Tribuno al día siguiente en su Editorial:

Surge con total transparencia que a nadie, en aquel tribunal, le interesa saber que los montes vírgenes desaparecieron hace muchas décadas, al punto que la zona de Tartagal ya había sido desmontada en 1893. Tampoco, en ese ámbito, al parecer, nadie quiere tomar nota de que la función del intercambio de dióxido de carbono la cumplen mejor las plantaciones cultivadas que los restos de un monte de arbustos en los que, muchas veces, la vegetación no llega a cubrir el treinta por ciento del suelo. […] la Corte Suprema acaba ahora de dar su última puntada, jurídicamente hablando. Sus víctimas son, en este caso, los productores agropecuarios salteños, a quienes hay que golpear para no desentonar con el discurso oficial. Otra víctima propiciatoria es nuestra propia provincia, lejana y pintoresca, desde una perspectiva metropolitana, que no debiera persistir en la cada vez más devaluada pretensión de trabajar (El Tribuno, 27/03/09, d/p).

Esta cita pone de relieve muchas de las tensiones –históricas, por cierto– que fueron reavivadas en este contexto: progreso-atraso, nación-provincia, federalismo-centralismo. A su vez, permite dar cuenta de uno de los argumentos principales de los “defensores del desarrollo”, basado en la degradación de los bosques y montes por efecto del sobrepastoreo de ganado, deslindando las culpas y justificando la necesidad de avanzar con las actividades de cultivo a gran escala, para dar vida a esas tierras “ociosas”.

La confirmación de la paralización de toda actividad (forestal y agropecuaria) movilizó enérgicamente a los productores madereros y agropecuarios, quienes se reunieron en rechazo a la suspensión de estas actividades económicas, presentando sus descargos y culpando a los opositores al “desarrollo” en el Chaco salteño: “nos querían incendiar la secretaría” (TP2), según un integrante de la UE-OTBN. Para el sector forestal –nucleados mayoritariamente en la Asociación de Productores Foresto Industriales y Comerciales de Salta (APROFICSA) y el Centro de Obrajeros del Norte (CON)– la paralización coincidió con el inicio de la temporada de trabajo (durante la estación seca, de abril a noviembre), y sus integrantes llevaron adelante marchas y protestas en las ciudades de Tartagal y Orán bajo el lema “No renunciaremos al futuro y a la dignidad”. En palabras de un miembro del CON,

Consideramos injusto e inapropiado que quienes dependemos de la permanencia y buen uso del bosque seamos afectados de una manera tan severa. Parece casi increíble que en un país muy golpeado por las crisis nacional e internacional, en una provincia pobre, en unos departamentos más pobres aún, un poder del estado nacional haya dirigido sus acciones de supuesta defensa de manera generalizada, afectando a todos, inclusive a numerosas comunidades aborígenes y a empresas con sello verde forestal de certificación a nivel internacional. Y en el medio de ellos a todas las empresas que dependiendo de la existencia y buena salud del bosque tratan por todos los medios a su alcance de hacer las cosas cada año mejor. Esto pone de manifiesto cuan profundo era, en el momento de producir el fallo, el conocimiento de la zona y sus actores por parte de estos jueces. Estimamos que hay 7000 familias dependiendo de la actividad forestal en los departamentos involucrados, sin nombrar a los numerosos prestadores de servicios y proveedores de insumos que ya están sintiendo el impacto (Intransigente, 04/07/2009, d/p).

No dejemos de mencionar que la medida también mostró divisiones al interior de los pueblos originarios: no todos estaban involucrados en el amparo presentado y las actividades de extracción y acopio de madera se constituyen en fuente de ingresos para muchas de ellas, como veremos más adelante.

El 27 de julio de 2009, por medio de la Resolución N° 327bis, el MAyDSS permitió en forma transitoria la reanudación de la ejecución de las tareas de aprovechamiento forestal (con excepción de aquellas ubicadas en zonas consideradas como de alto valor de conservación por el OTBN) hasta tanto la CSJN se expidiera de manera definitiva. Para esta decisión, se invocó la entrega del EIAAc, y por tanto, haber dado cumplimiento al requerimiento del tribunal. En el próximo punto, nos detenemos en una serie de consideraciones respecto a este informe.

“Si fuera Lorenzetti, digo ‘en Salta no se toca más nada’”

La realización del EIAAc fue encargada por el gobierno provincial a un grupo de consultores externos. Una primera versión fue presentada a las autoridades nacionales en junio de 2009, si bien no fue la definitiva, ya que se debió ajustar una nueva presentación de acuerdo a observaciones realizadas por la SAyDS.

El carácter participativo del informe es cuestionable (sumado a los reparos ya esbozados con respecto a los procesos participativos en estos contextos): no sólo por el momento por demás conflictivo en el cual fueron realizados los cuatro talleres –calificados como “heavy” en relación a los talleres del OTBN, dado que en estos hubo “piñas, bombos y cortes de ruta” (TP2)–, sino que cabe preguntarse acerca de la metodología y técnicas implementadas en su realización, así como de las recomendaciones y conclusiones arribadas. Las observaciones provienen tanto de las ONGs y organizaciones indígenas y criollas, como de la SAyDS y equipos de profesionales de la UNSa (quienes habían participado en las primeras instancias del OTBN) y hasta de parte de productores agropecuarios y forestales (la cita que titula este apartado así lo indica). Ha sido criticado por sus serias deficiencias conceptuales y metodológicas –a saber: participación insuficiente y fragmentaria, poco detalle en el análisis de cada ecorregión, conclusiones y recomendaciones demasiado generales, alcance geográfico insuficiente del estudio, entre las críticas más salientes–, llegando a postularse su invalidación desde el punto de vista técnico, social y político (SAyDS, 2009; Seghezzo et al, 2009).

La Mesa de Tierras, en un comunicado del 19 de junio hizo públicas sus objeciones, donde afirmó que la convocatoria a las reuniones “no se realizó con la debida antelación ni por los medios adecuados para la zona” y “no se suministraron medios de movilidad, no garantizando así, la representatividad ni la participación efectiva de toda la población interesada”. Respecto de la metodología de los talleres, se la condenó como inadecuada porque no se contó con información oficial previa suficiente para la comprensión del objetivo de la reunión, “fue discriminatoria porque no hubo traductores de idiomas nativos, fue irrespetuosa, agresiva, llegándose a situaciones de violencia física y verbal”. También fueron criticadas las encuestas implementadas, por estar redactadas en un “lenguaje técnico y culturalmente inapropiado”, “ya que se adoptó una visión manifiestamente mercantilista de los bienes y servicios de la naturaleza” y “no se evalúa el impacto ambiental sino las expectativas de compensación que las personas tienen”.

Retomando las críticas antedichas, señalemos que, con el fin de recoger datos acerca de la valoración e importancia de los servicios ambientales, se aplicó a los participantes de los talleres una encuesta para acceder a la “disposición a ser compensado” por la pérdida de tales servicios.^[34] A partir de sus resultados, en el estudio se extraen estimaciones de dudosa representatividad y confiabilidad respecto del universo en conflicto. A modo de ejemplo, una de las preguntas centrales del estudio, a partir de la cual se buscó inferir el “valor de uso” de los BN –en signos monetarios– dice textualmente: “¿Cuánto es lo mínimo que recibirían como compensación mensual por no tener los servicios a su disposición?”. La mayoría de los encuestados dejó esa pregunta sin responder, entendiendo la inadecuación de establecer una valoración monetaria de ese tipo sobre los BN, respuesta que fue decodificada como valor cero para construir las curvas de valores totales. De acuerdo con el informe,

Los encuestados no manifiestan una compensación precisamente en unidades monetarias. Aseguran que el monte no tiene valor monetario. Sostienen que la pérdida de los servicios ambientales no se compensa con nada. Las respuestas arrojadas para encontrar un valor determinado están mayormente contestadas con una respuesta de $0 es decir que no recibirían nada a cambio. Esto no significa que los servicios no tengan valor para ellos, sólo que manifiestan con esta cifra que no existe valor monetario capaz de compensar la disminución o pérdida de servicios ambientales provistos por el bosque. Algunos casos manifiestan que sí podrían recibir una compensación por la disminución de los servicios ambientales y la misma consiste en que podrían ser compensados con un título de la tierra que ocupan (MAyDSS, 2009b: 187, d/p).

Seghezzo et al (2009) apuntan que la metodología de valoración económica de bienes y servicios ambientales es inaplicable por razones técnicas y éticas en regiones con diversidad cultural y/o distintas –y hasta antagónicas– visiones sobre el modelo de desarrollo, en virtud de que sesga de manera excesiva el valor del BN y no atiende a otras prácticas sustentables, generalmente de uso tradicional. En esta línea, los pasajes dedicados a la caracterización de la situación de los pueblos indígenas son dignos de atención, en virtud de que denotan una visión esencializada de los mismos y dan cuenta del amplio desconocimiento por parte de los redactores del informe de la situación histórica y actual de los pueblos originarios en territorio salteño:

Se ubican preferentemente cerca del agua, a lo largo del Pilcomayo, Bermejo y se unen en RN 34, cerca de Aguaray. Al principio eran asentamientos, luego comunidades semisedentarias asociadas a cultivos. El wichí sigue siendo un recolector, se ubica en la periferia como nuevo asentamiento, sigue desplazándose por razones económicas, y el informante sostiene que hasta los planes sociales son una estrategia de recolección. Un cacique wichí de El Chañar de Morillo distingue entre enfermedades que requieren servicios modernos de salud y otras que son atendidas por el brujo (2009b: 139, d/p).

Con respecto a la cultura, la mitad de la población mantiene las prácticas y costumbres propias. Y un 77% cree que es importante transmitir la cultura de sus antepasados. Con respecto a los aspectos culturales se observa una considerable diferencia entre la vestimenta de las mujeres y los varones. Estos últimos, posiblemente por contacto con el mundo laboral fuera de las comunidades llevan una indumentaria que en nada se diferencia de los no aborígenes (2009b: 139, d/p).

En los aborígenes se observa en algunos casos un discurso contradictorio, por un lado reclaman la tierra como derecho ancestral y quieren continuar con su forma de vida, su cultura y sus valores y por otro usan categorías de la modernidad como propiedad privada, empleo, salario, dinero, escuelas y puestos sanitarios entre otros (2009b: 232-233, d/p).

En las citas seleccionadas, se acusa a los pueblos originarios de contradictorios al encontrarse los consultores con posturas divergentes en un actor que se supone homogéneo (a pesar de afirmar que se trata de un actor heterogéneo a su interior). Asimismo, se critica que en sus reivindicaciones utilicen simultáneamente categorías “tradicionales” y “modernas” (presuponiendo pueblos indígenas aislados, ahistóricos y libres de todo contacto con la “civilización moderna”).

A pesar de los numerosos señalamientos hechos al EIAAc, la nueva versión presentada en septiembre de 2009 no mostró modificaciones sustanciales. De modo paralelo, fueron presentados ante la CSJN otros dos informes: uno, elaborado por un equipo de profesionales de la UBA (Paruelo et al, 2009) donde se presentaron los marcos conceptuales y metodológicos en los cuales debería inscribirse la realización de un EIAAc y las evidencias disponibles acerca del impacto de las acciones de tala y desmontes (se solicitó que sea incluido en calidad de “Amigo del Tribunal”),y el otro, elaborado por el ya citado ingeniero Saravia Toledo (2009) a través de la Fundación por un Medio Ambiente Sustentable (FUNDAMAS).

Detengámonos en este último. Allí se remarca que las actividades humanas que más han afectado a la vegetación, fauna, suelo y equilibrio hidrológico de los ecosistemas chaqueños, y cuyos efectos negativos continúan agravándose hasta el presente son la ganadería pastoril, la explotación forestal e infraestructura de caminos y las actividades de caza y recolección. Así las cosas, se carga la mayor responsabilidad por los “impactos antrópicos” acumulados sobre los BN sobre las actividades de los pueblos indígenas y del denominado “pastoralismo arcaico” de la población criolla. Se trata de un impacto que es calificado de “gravísimo” (2009: 11) y que, sumado a la “explotación forestal primitiva”, se torna “catastrófico” (2009: 11). Como vimos en el capítulo 3, si bien es cierto que el sobrepastoreo del ganado criollo ha significado una progresiva degradación en la calidad y cantidad de las masas boscosas del Chaco salteño, no podemos sino sopesar esto a la luz del innegable impacto ambiental que supone la conversión total del suelo para la introducción de la producción agropecuaria a gran escala. Nos remitimos a lo señalado por Seghezzo et al:

Lo que resulta interesante de los argumentos presentados (a la vez que contradictorio), es que la misma crítica realizada a la presencia de actores locales implica un reconocimiento de su presencia. Esta presencia de un grupo humano o de personas aisladas en una porción de territorio genera arraigo cultural y sentido de pertenencia. Si se verifica durante un lapso de tiempo considerable también da origen a una serie de derechos inalienables. Algunos de estos derechos provienen automáticamente de la pertenencia a pueblos originarios y otros son derechos humanos y personales que están tutelados por la Constitución Nacional y otros instrumentos jurídicos. Si bien muchas de estas cuestiones están abiertas al debate, creemos que un estudio de este tipo, que se presenta a la CSJN en nombre del Gobierno de la Provincia de Salta, debería reconocer y valorar la existencia de otras visiones del “desarrollo”, especialmente cuando están involucradas culturas originarias y población criolla campesina, y están en juego elementos críticos del ambiente tales como los bosques nativos (2009: 41-43, d/o).

En suma, la injerencia de la CSJN en el caso salteño supuso reposicionamientos de parte de los actores: el enfrentamiento entre indígenas en vinculación con las actividades de explotación forestal (poniendo de relieve el trabajo en negro en esta actividad además del vínculo indígena con la extracción ilegal de madera), las alianzas entre grandes productores agropecuarios y forestales en pro del desarrollo salteño (a pesar de la supuesta incompatibilidad de las actividades), entre otros. Esto, en el contexto de sanción de la ley provincial, que había puesto ya en evidencia las diferencias entre los organismos gubernamentales vinculados inicialmente a la UE-OTBN.

Por último, no debemos dejar de destacar la importancia de la intervención de la CSJN al expedirse en favor de los demandantes. De no ser por el estado público que tomó el reclamo a partir de que el máximo tribunal hizo lugar a la acción de amparo, probablemente otro hubiera sido el resultado del OTBN provincial en su reglamentación. En palabras del abogado representante de la parte actora en la audiencia pública,

La pregunta del millón, que se puede hacer la Corte y que se pueden hacer los ciudadanos y ciudadanas, es cuántos de esos BN son susceptibles de ser coloreados de color rojo o de color amarillo, porque si fuera todo bosque verde, y no estuvieran las comunidades indígenas, esta audiencia no tendría sentido y nuestra presencia tampoco (d/p).

“Una cosa es ordenar y otra cosa es paralizar, y acá han paralizado”

Un nuevo capítulo estuvo signado por la reglamentación del OTBN, llevada adelante el 30 de junio de 2009 a través del Decreto N° 2.785 (por lo tanto, la zonificación no tiene carácter de ley provincial, como fuera solicitado por la ley nacional). Se presentó en esa oportunidad el soporte cartográfico, demarcando los colores correspondientes a cada porción de los BN salteños, de acuerdo a las categorías de conservación dispuestas.

En los considerandos del decreto reglamentario, se asevera que el ordenamiento no se agota con la zonificación allí plasmada y se anuncia que “se procura dar inicio a una nueva etapa paradigmática en las políticas públicas ambientales y de desarrollo social y productivo de Salta” (d/p). Por el contrario, Seghezzo et al afirman que más que de una nueva etapa, se trata de “un planteamiento desarrollista típico de la economía neoclásica” (2009: 50), que deja en evidencia la visión productivista del gobierno salteño, sustentada en una perspectiva del desarrollo parcial y obsoleta, al considerar al ambiente como un “recurso” a ser “utilizado”.^[35]

La zonificación que quedó plasmada en la reglamentación del OTBN no fue tan “verde” como se preveía tras la aprobación de la ley en la legislatura. Sobre un total de 8.280.162 has de BN (el 53,25% de la superficie total provincial), las categorías de conservación quedaron establecidas de la siguiente forma –nótese que las áreas que prevén algún tipo de protección y/o mantenimiento (categorías I y II) superan el 80% de la superficie zonificada–:

• Categoría I (rojo): 1.294.778 has (15,64%)
• Categoría II (amarillo): 5.393.018 has (65,13%)
• Categoría III (verde): 1.592.366 has (19,23%)
• Áreas de uso productivo actual: 1.950.632 has

De modo complementario, el 3 de julio el gobierno salteño dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 2.789, estableciendo en carácter precautorio la imposibilidad de ejecutar los desmontes autorizados en las tierras incluidas en la categoría II que se encuentren sometidas a reclamo formal de comunidades aborígenes (quedarían suspendidos los desmontes autorizados previo a la sanción de la “ley de bosques”). La prohibición rige hasta tanto no se dé término al relevamiento previsto en la Ley Nacional N° 26.160 de “Emergencia de la Posesión y Propiedad Comunitaria Indígena”.^[36]

Mapa N° 4. Zonificación del OTBN según Decreto N° 2785

Fuente: MAyDSS (2009a)

El Mapa N° 4 muestra la cartografía elaborada a los fines de la reglamentación del OTBN. Las zonas rojas responden principalmente a las cuencas hídricas y a las áreas protegidas, por lo que el decreto reglamentario fue calificado de “tibio” (Seghezzo et al, 2009), dado que se trata de áreas que ya estaban siendo preservadas por otros instrumentos jurídicos –ninguna provincia se “ha animado a poner en rojo algo que no está protegido, no se juegan” (AMB3)–, poseen bajo valor productivo o están bajo algún tipo de conflicto legal.

Algunas de las principales observaciones al mapa nos remiten a las inconsistencias en la asignación de categorías –“hay rojos que no tienen justificación” (FP3)–, la existencia de zonas rojas que colindan con zonas verdes (sin amarillos intermedios que oficien de amortiguamiento), la ausencia de corredores que vinculen las áreas de conservación y la excesiva superficie verde (por superar el umbral admisible de conversión del suelo por cuenca), entre otras (SAyDS, 2010; Seghezzo et al, 2009; Somma et al, 2011). También se ha destacado la falta de coordinación y acuerdos entre las provincias acerca de sus métodos y objetivos para la realización de los respectivos OTBN, por lo que cada jurisdicción aplicó criterios distintos a la hora de zonificar sus BN, lo que se evidencia en la falta de coherencia e integración entre las cartografías provinciales: “es ridículo, es un mismo espacio natural, la naturaleza desconoce los límites impuestos por el hombre” (AMB3).

En palabras de los actores vinculados al sector productivo, “el mapita tricolor es un mamarracho” (AEMP2), “una chanchada” y “una canallada” (OPA1): aseveran que “el Picasso fue general” (OPF1) y denuncian la existencia de superficies que fueron categorizadas en rojo “por portación de apellido” (OPA3). También hacen cuestionamientos técnicos, alegando la diferencia “entre el escritorio y la realidad”: “no le podés mostrar el mapa a las vacas para que no vayan al río” (OPF4) (en referencia a la zonificación de las áreas de ribera en la máxima categoría de conservación, lo cual se opondría a la actividad ganadera).

No perdamos de vista la Figura N° 1 con las distintas propuestas que giraron en torno al OTBN. De modo complementario, el Gráfico N° 8 nos permite visualizar los proyectos territoriales en pugna, al ofrecer una comparación entre las distintas superficies asignadas a cada categoría de acuerdo al proponente de la cartografía, lo que da cuenta de la gran variabilidad de destinos posibles para los territorios salteños y las poblaciones que en ellos habitan. En algunos casos, la variación entre una y otra propuesta habla no sólo de diferencias en los criterios técnicos utilizados, sino más bien de divergencias insondables entre modelos de desarrollo a seguir.^[37]

Gráfico Nº 8. Propuestas para la zonificación de BN (has) según categorías de conservación

Fuente: Elaboración propia

La aprobación de la cartografía del OTBN se dio a conocer antes de la presentación definitiva del EIAAc. Este hecho ha sido cuestionado: el estudio debería haber sido una fuente de información ineludible para la elaboración del OTBN, ya que este delimita la distribución espacial a futuro de las actividades que generaron impactos en el pasado (Seghezzo et al, 2009). Además, la elaboración final del mapa del OTBN quedó en manos de miembros de la Fundación ProYungas, en detrimento del trabajo realizado por la UE-OTBN: si bien se recuperó parte de lo realizado, como resultado del lobby agropecuario se terminó negociando un mapa en un “tira y afloje” (TN5).

El OTBN así reglamentado y cartografiado, contribuyó a desatar aún más la “ira” (APIFC2) de los grandes productores. Como lamentara el titular de PROGRANO: “los derechos adquiridos dejaron de serlo y la Legislatura provincial debe hacer algo porque se sancionó una ley por unanimidad que el decreto reglamentario ha desvirtuado” (Nuevo Diario, 12/07/2009, d/p). En este giro reglamentario –acusado como una transgresión al “espíritu de la ley” y como la condena al atraso social y al estancamiento productivo de vastas superficies y poblaciones de la provincia– debemos remarcar la importancia de la puesta en visibilidad del conflicto territorial logrado a partir del fallo de la CSJN, además del ya señalado impacto mediático y la vuelta al ruedo de los debates que había provocado el alud en Tartagal.

De este modo, se reactivó la complejidad y multiplicidad de voces formuladas en torno al qué, cómo, para qué y para quiénes “ordenar la provincia”. En palabras de un productor agropecuario:

De la observación del mapa que surge de la reglamentación de la Ley 7.543, la primera pregunta que nos planteamos es qué tipo de provincia queremos. Si queremos una que genere fuentes de trabajo y recursos, que motorice la economía, en resumen una provincia productiva, evidentemente esta interpretación de la ley –que consideramos errónea– marca el camino equivocado. Si queremos postergar el norte provincial, que es donde mayor pobreza y desocupación hay, al subdesarrollo este es el mapa adecuado para ello (El Tribuno, 13/07/2009, d/p).

En este marco, las principales entidades regionales que nuclean a los grandes productores agropecuarios –PROGRANO, la Sociedad Rural Salteña (SRS) y la Asociación de Productores de Legumbres del Noroeste Argentino (APLNOA)– publicaron una solicitada bajo el título “Esperanza frustrada y realidad del atraso”. En la misma, se afirmaba que la ley:

Demostraba, en los hechos, que la inclusión social tan declamada es posible cuando se contemplan armónicamente los intereses de todos sin dejar afuera a nadie. El progreso y desarrollo de SALTA no debía detenerse, sino fomentarse ordenadamente. Tal era el ESPÍRITU inspirador de la nueva ley (El Tribuno, 11/07/09, d/p).

Se apuntaba a que la zonificación plasmada en el decreto reglamentario del OTBN implicaba “aceptar que tan inmensa extensión y los pocos habitantes que allí residen todavía, tienen cerradas por ley las puertas del progreso y desarrollo, al que aspira cualquier comunidad de cualquier lugar del Mundo” (El Tribuno, 11/07/2009, d/p). De tal modo, los productores renegaron de la reglamentación por distorsiva e injusta, por vulnerar los fundamentos esenciales de la ley y estar “cargada de subjetividad”, acusando al gobierno de haber perpetrado un “atropello al derecho de propiedad” (Intransigente, 14/07/2009).

Acerca de los departamentos del este provincial (en su mayoría “pintados” de rojo y amarillo), se aseveró que el mapa era “el certificado de defunción del desarrollo del Chaco Salteño” (El Tribuno, 13/07/2009, d/p), tal como si las condiciones de atraso fueran producto exclusivo de estos últimos sucesos. Más aún, en el contexto internacional vigente, con un mercado agropecuario altamente demandante de territorios para la producción de alimentos, se sentenciaba que “la paralización de la actividad agroforestal en todos los departamentos del norte provincial es suicida” (El Tribuno, 21/07/2009, d/p) y que conducía, al suspender toda la actividad llevada a cabo de manera legal, a la proliferación de las actividades ilegales.

Uno de los artífices de los cambios incorporados al proyecto original de ley durante su tratamiento en el Senado, Alfredo Olmedo, también expresó su opinión respecto del resultado de la reglamentación:

El ordenamiento territorial que existe hoy justamente es para los lugares donde más hace falta trabajo, donde cerraron esas fuentes. Por eso tenemos problemas en el departamento de San Martín, en el departamento de Rivadavia que es donde más hace falta cultivar. El desarrollo para la gente es necesario en las áreas de frontera, lo mejor que se puede hacer es que esa zona se encuentre desarrollada y curiosamente hoy en esos lugares no se puede hacer nada. […] El mayor perjudicado de todos va a ser el hombre porque no va a tener cómo desarrollarse y la provincia, que ya tiene problemas de desocupación, va a tener problemas de desorden (Intransigente, 02/11/09, d/p).

Al leer estos pasajes, no olvidemos la desvalorización (en términos económicos) que esta zonificación supuso para los campos categorizados en amarillo y rojo, y el desaliento a la inversión y a los negocios inmobiliarios que trajo aparejado, en oposición a la escalada en la valorización territorial y en los niveles productivos habidos en los años previos. El argumento estaba entonces resumido en dos palabras: “dame verde, y después decime qué puedo y qué no puedo hacer”, a partir de lo cual, con ayuda de los avances tecnológicos, se apostaba a “convertir al Chaco en un vergel” (TP4). De allí que la reglamentación del OTBN haya sido acusada como una violación a los derechos adquiridos: “ordenar el territorio pone en cuestión la propiedad” (FP1).

Ahora bien, con respecto al discurso sustentado en la paralización de la producción, un análisis de las superficies y volúmenes cultivados en los años posteriores a la sanción de la “ley de bosques” nos muestra que lejos de decaer, los números se acrecentaron. En el caso específico de los departamentos de Anta y San Martín (Gráficos N° 9ayb), y si bien con ciertos altibajos, las superficies sembradas con soja, trigo y maíz han proseguido una tendencia relativamente estable (sino creciente, dependiendo del cultivo) desde la campaña 2006/07 –tiempos en que comenzó el debate por la conservación de los BN a merced de la deforestación masiva– en adelante.

Gráficos N° 9. Departamentos de Anta (N° 9a) y San Martín (N° 9b). Superficie sembrada con soja, trigo y maíz (has). Campañas 2006/07 a 2015/16

Fuente: Elaboración propia en base a MAI

Uno de los principales argumentos en oposición a la suspensión de la actividad productiva en las regiones más postergadas y con más altos índices de pobreza, ha sido que los emprendimientos agropecuarios suponen la inyección de recursos genuinos a la economía provincial y regional, que generaría un círculo virtuoso de producción, empleo y mejora en la calidad de vida de la población en su conjunto. Pero, ¿qué alcance real tiene esta “teoría del derrame” por sobre las poblaciones indígenas y criollas, por ejemplo? ¿qué oportunidades de empleo efectivas trae la profundización de este modelo? Ya vimos que los emprendimientos agropecuarios modernos –que es el desarrollo que legisladores y productores estaban defendiendo, y no el desarrollo asociado a los modos de producción indígenas y campesinos– no se han traducido en una mejora inmediata de las condiciones socio-económicas de la población local, más allá de la generación de empleos temporarios y la mejora de ciertas infraestructuras.

Para finalizar señalemos que, más allá de argumentaciones y contra-argumentaciones, entre los todos los OTBN, el de Salta ha sido calificado como “bastante bueno, bastante aceptable” (AMB2), “un término medio, ni el mejor ni el peor”, como “uno de los más lindos” y también como “uno de los pioneros, por eso se ligaron todas las trompadas” (TN6). Se trató de “la primera vez que se ponía sobre la mesa semejante conflicto socioambiental en la provincia” (TP2), frente a lo cual “las cosas no van a volver a ser como antes, eso es un hecho” (TP1).

A modo de síntesis

La ley nace de conflictos reales: masacres, conquistas, victorias que tienen su fecha y sus horroríficos héroes; la ley nace de las ciudades incendiadas, de las tierras devastadas; la ley nace con los inocentes que agonizan al amanecer. Todo esto no significa, empero, que en esta guerra la sociedad, la ley y el Estado sean una suerte de armisticio o la sanción definitiva de las victorias. La ley no es pacificación, porque detrás de la ley la guerra continúa enfureciendo, y de hecho enfurece, dentro de todos los mecanismos de poder, hasta de los más regulares

(Foucault, 1996: 47)

En este capítulo, nos abocamos a una crónica minuciosa del proceso de OTBN en Salta, desde el inicio de los debates por la “ley de bosques” nacional hacia el año 2006 –que tuvo a esta provincia en el centro de la escena, en ocasión del intenso avance deforestador para la incorporación de tierras a la producción agropecuaria– hasta su reglamentación y zonificación a mediados de 2009 (Figura N° 2).

Figura Nº 2. Línea de tiempo del OTBN salteño 2007-2009

Fuente: Elaboración propia

Si bien todos los territorios están siempre sujetos a algún tipo de ordenamiento, sea planificado desde el Estado o “espontáneo” –entiéndase: librado a las decisiones, intenciones e intereses de los actores con mayor capacidad y recursos para imponer sus ordenamientos particulares, presentándolos no obstante como el ordenamiento “natural y necesario” de las cosas para el “bien común”–, la “ley de bosques” supuso instalar al OTBN como una política de Estado a nivel nacional y exhortar a las provincias a “ponerlo sobre la mesa” (AMB2). Así las cosas, y “todas con sus trampitas” (TN6), las jurisdicciones han ido orientando en mayor o menor medida sus OTBN hacia una mayor protección de las masas boscosas.^[38]

El salteño se presenta como un caso especialmente significativo por su complejidad: “es un polvorín” (TN6). No sólo por tratarse de una de las jurisdicciones con mayor superficie de BN en Argentina (a pesar de todo), sino también por ser una de las que presentaba más potencial productivo agropecuario, por la gran cantidad de tierras en disputa en manos de población indígena y criolla, y por haber sido precursora, tanto en los niveles de deforestación masiva como en la pronta puesta en marcha del OTBN.

Más allá de las fechas, lugares y nombres aludidos, interesa rescatar una serie de argumentos:

• En torno al destino de los BN en Salta se han dado lugar una multiplicidad de territorialidades en tensión. Los proyectos e intenciones de dominación y/o apropiación territorial de los diversos actores –también heterogéneos a su interior– debieron hacerse explícitos y materializarse en propuestas de OTBN que, en definitiva, eran modelos de desarrollo y modos de valorización de la naturaleza en disputa, sino antagónicos en algunos casos. El proceso de diseño, formulación e implementación del OTBN nos habla pues de los históricos conflictos inscriptos en estos territorios y nos devela la existencia de actores con mayor capacidad para hacer hegemónico su proyecto territorial.
• Estos proyectos contrapuestos permiten dar cuenta de diversas ideas acerca de los territorios y poblaciones chaquenses en Salta. Algunas de ellas, sustentadas en imaginarios territoriales y poblacionales que, en ocasiones, presentan claras reminiscencias de aquellas narrativas históricas que pregonaban la potencialidad de los vastos territorios “desiertos” del Gran Chaco, y que aún esperan ser incorporados al “progreso” y al “desarrollo” al que “todos” aspiran. En este camino, es posible detectar la permanencia (y eficacia) de una visión productivista del desarrollo, entendido como sinónimo de modernización y crecimiento, de incorporación de capital y tecnología.
• Aquellos que quieren pintar “todo de verde” apuntan hacia indígenas y criollos como responsables de la histórica degradación de los BN, y esta condición degradada justifica la necesidad de desmontar y avanzar con la agricultura y ganadería “modernas” en el “desierto” para “ayudar” a estas poblaciones a salir de la pobreza y la miseria. Del otro lado, entre quienes abogan por la preservación de los BN, la apelación a la imagen de los pueblos originarios y familias criollas, a sus derechos territoriales e identitarios, fue un catalizador para argumentar su defensa, así como también para traducirlo en términos jurídicos y trasladar la demanda al plano nacional.
• La discusión sobre los BN y el ambiente no es el problema de fondo, sino el de las tierras y la histórica configuración territorial subalterna en torno a la cual se construyó al este salteño por parte de las elites hegemónicas nacionales y provinciales. No obstante, es el lenguaje a través del cual se lo pudo traducir (en consonancia con el de los derechos indígenas), para llevarlo al plano legal-jurídico nacional. Quienes buscan asimilarlo a un tema meramente ambiental, rechazan toda intromisión de criterios subjetivos y/o sociales en pos de una excesiva valoración de lo técnico y lo objetivo (y se desvalorizan otras formas de producir territorio y vincularse con la naturaleza).
• Si bien podemos advertir por parte de los distintos actores la intención de concebir el territorio como un espacio constituido por relaciones sociales, reafirmando la importancia del análisis en perspectiva histórica e intercultural, no se ha profundizado en el carácter conflictivo de las dinámicas espaciales. Queda en segundo plano el hecho de que la organización espacial en un momento dado y la apropiación territorial por parte de los diversos actores responde a las heterogéneas condiciones que éstos encuentran para su territorialización. Se invisibilizan así las desiguales capacidades de tornar hegemónica la propia visión del territorio, a pesar de los llamados a la participación social para la construcción colectiva del OTBN.
• Los debates en torno a la “ley de bosques” fueron ocasión para la revitalización de las pujas en torno al federalismo-centralismo y a las potestades concurrentes de la Nación y las provincias en torno a la gestión, uso y control de los “recursos naturales”. En última instancia, se lo designó como un atropello y/o avasallamiento a los derechos de propiedad individual y su “solución” fue traducida en términos monetarios.

De gran parte de estos planteos se ocupa el capítulo 6. Por un lado, allí profundizamos el análisis y descripción de los múltiples y complejos actores en el OTBN (los “ordenadores” y los “ordenados”) y nos detenemos en una figura central: los pueblos indígenas. Por otro, nos proponemos dar cuenta de los obstáculos y limitaciones en la implementación del OTBN, haciendo notar cómo el inicial interés por los “recursos naturales” se tornó hacia una disputa por los “recursos federales”.

Para finalizar, recuperamos la cita de Foucault (1996) que da inicio al acápite: habrá que seguir de cerca las luchas, conflictos y disputas que se continúen sucediendo en torno a estos territorios y poblaciones, en tanto el OTBN sancionado y reglamentado en Salta no ha sido el resultado final de este proceso sino su puntapié inicial.

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