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2 Marco conceptual 

2.1. El campo de los asalariados con incapacidad laboral permanente

     Como se explicitó en la introducción, la causa de origen atribuible o no al trabajo, marca la divisoria de aguas entre los campos de los trabajadores con incapacidad laboral permanente adquirida en el empleo y el de las personas con discapacidad. Este hecho determina un camino diferencial en el marco legislativo, el encuadre económico, el acceso a la atención de la salud e incluso de la continuidad de la trayectoria laboral.

El campo de las personas con discapacidad comprende a todas las personas que cumplan con la condición independientemente de las causas. Pero la incapacidad laboral permanente sólo incluye a los asalariados amparados por la Ley de Contrato de Trabajo que cumplan con los requisitos de causa-efecto avalados por la Ley de Riesgos del trabajo y la tabla de incapacidades laborales.

Con respecto a este campo, existe abundante bibliografía sostenida por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas (2006), la Clasificación Internacional de Funcionamiento de la Organización Mundial de la Salud (OMS, 2001) y las declaraciones de la Organización Internacional del Trabajo, en especial de la última década del siglo XXI, marcan un cambio de paradigma que se instauró en nuestro país a partir del año 2009.

En la historia reciente, los reclamos de los veteranos de las dos guerras mundiales, en especial de la segunda en los países desarrollados, podría explicar la presión social de los damnificados sobre la intervención de la OIT en la readaptación de inválidos para el trabajo (R. 99/55, C. 121/64, R. 168/83 y C. 159/83).

La entidad modificó su perspectiva que se reflejó en las publicaciones sobre personas con discapacidad y trabajo publicadas en el siglo XXI en consonancia con la Convención Internacional de Derechos de las Personas con Discapacidad. [1]

El colectivo de personas con discapacidad constituye una de las preocupaciones de OIT sobre el acceso al mercado de trabajo, como uno más de los grupos vulnerables, del mismo modo que aborda dificultades de inclusión laboral de jóvenes en diferentes países con carencias económicas o aislamiento (ilo.org/discapacidad).

Investigadores sobre temas de discapacidad y exclusión laboral, como Brett Barnes (2005), Paul Córdoba (2008), Eduardo Díaz Velázquez (2011), Patricia Brogna (2012) y Miguel Ferreira (2017) asumen que los obstáculos que se presentan para la inclusión laboral de personas con discapacidad es consecuencia del estigma social sobre el colectivo y no una incapacidad del sujeto para trabajar. La exclusión, desde esta posición, puede ser leída como discriminación sin considerar factores económicos del mercado de trabajo u otros condicionantes sociales. 

El concepto de discapacidad como condición de la persona pasó por diferentes etapas. Los movimientos sociales en Inglaterra y Estados Unidos de Norteamérica de la década del 60 junto a otros movimientos de reivindicación de derechos civiles, de autonomía y en la actualidad en un modelo de derechos humanos con coexistencia de los antecedentes mencionados dieron origen al Modelo Social de la Discapacidad (Dell ‟Anno, 2012, p. 15; Chávez Penilla, 2011, p. 30, 31).

Este Modelo abordó el reclamo por las dificultades en el acceso al mercado laboral de las personas con discapacidad (habitualmente mencionado como el techo de cemento comparado con el techo de cristal en el ascenso jerárquico de las mujeres). Consideraron el acceso como un derecho humano fundamental al autoevaluarse con capacidad para trabajar; predominaron las investigaciones provenientes de las ciencias sociales, los derechos humanos, de las ciencias médicas y de rehabilitación.    

En nuestro país los puntos de inflexión estuvieron marcados por la epidemia de polio y los reclamos de pequeños grupos combativos como el Frente de Lisiados Peronistas que en el año 1974 lograron la sanción de la primer Ley de Discapacidad, marcada por la discriminación positiva para la inserción laboral de personas con discapacidad (Sbriller, 2016a). 

La Ley 20.923, decreto 1121/74 abrió la posibilidad para que las empresas estatales y privadas empleen el 4% de la mano de obra que necesitaran con personas con discapacidad, determinada en función de las estadísticas de la época (2.400.000 personas). Al mismo tiempo la norma instaló por primera vez con valor jurídico la palabra discapacitado en su carácter político.

El anteproyecto de Ley fue presentado fue presentado por Oraldo Britos en la Cámara de Senadores el día 12 de septiembre de 1974, un día después de la presentación del anteproyecto de la Ley de Contrato de trabajo y fue la tercera en ser derogada por la Junta Militar en 1976 durante el Proceso de Reorganización Nacional.

Posteriormente, la Ley 22.431/81 bajo la firma del presidente de facto Jorge Rafael Videla, en el Año Internacional de los Impedidos o Minusválidos, retomó algunos de sus componentes como el derecho al cupo laboral del 4% y estableció la certificación de la discapacidad como así también servicios de asistencia y escolarización; instituyó regímenes diferenciales en la seguridad social y funciones para los Ministerios de Trabajo y de Cultura. [2]

El derecho al trabajo de las personas con discapacidad fue incluido en la Constitución Nacional (art. 75, inc. 22 y 23), en las Leyes Nacionales 25689/03 y 25378/13; en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 14 y 43) y la Ley 1502/04 (art. 2). La ley 26378/13 otorgó jerarquía constitucional en los términos del inciso 22 del artículo 75 de la Constitución Nacional a la Convención Internacional de los derechos de las personas con discapacidad.

En función de los términos de la Convención para Carlos Conte y Araceli López (2017) es imperante reconstruir el andamiaje social, político, jurídico y filosófico en relación con el reconocimiento del derecho de las personas con discapacidad para tomar decisiones sobre sus vidas, reconociendo su personalidad jurídica, tal como lo menciona el Art. 12.

Sobre la problemática del Trabajo y el Empleo en el artículo 27 de la citada Convención puede leerse: 

1. Los Estados Parte reconocen el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, en igualdad de condiciones con las demás; ello incluye el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado y un entorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a las personas con discapacidad. 2. Los Estados Parte salvaguardarán y promoverán el ejercicio del derecho al trabajo, incluso para las personas que adquieran una discapacidad durante el empleo, adoptando medidas pertinentes, incluida la promulgación de legislación.

Las premisas pueden resumirse en: a. Prohibir la discriminación por motivos de discapacidad; b. Proteger sus  derechos en igualdad de condiciones con las demás; c. Asegurar que puedan ejercer sus derechos laborales y sindicales, en igualdad de condiciones con las demás; d. Permitir que  tengan acceso efectivo a programas generales de orientación técnica y vocacional, servicios de colocación y formación profesional y continua; e. Alentar las oportunidades de empleo y la promoción profesional en el mercado laboral y apoyarlas para la búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo; Promover oportunidades empresariales, de empleo por cuenta propia, de constitución de cooperativas y de inicio de empresas propias. Los Estados Parte asegurarán que las personas con discapacidad no sean sometidas a esclavitud ni servidumbre y que estén protegidas, en igualdad de condiciones con las demás, contra el trabajo forzoso u obligatorio.

La terminología utilizada por los profesionales, legislativos y el público en general también tuvo modificaciones porque es allí donde comienza la discriminación de las personas con discapacidad. La referencia a tullido o inválido como sinónimos constituyen juicios de valor sobre la condición humana de las personas afectadas. Hablan de carencia, imposibilidad, incompetencia, no valor o menos valor (Eroles et al, 2008, p. 26). 

La palabra discapacitado (…) dis (prefijo del griego) indica algo dificultoso, perturbador; sugiere la idea de anomalía y no implica algo totalmente negativo; capacitar: verbo que figura en el diccionario de la Academia Española, definido como “hacer a uno apto, habilitarlo para alguna cosa” (Pantano, 2007).

La denominación surgió en la década del ´70 y se fue modificando desde su aspecto puramente negativo e improductivo hacia el concepto de facilitadores, como la legislación para favorecer la inclusión en políticas activas y pasivas de inclusión en el trabajo y las barreras como los factores macroeconómicos para generación de empleo, que afecta a toda la población y lo hace con más profundidad en los grupos vulnerables (OMS-OPS, 2001; Pantano, 2013; Dell “Anno, 2012; Ferreira, et al; Chávez Penilla, et al; OIT, 2001)

En el paradigma del siglo XXI a una condición de salud definida por la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE-10) se asocia una forma del funcionamiento clasificada mediante la Clasificación Internacional de Funcionalidad (CIF). Cabe destacar que para la OMS no se trata de una clasificación exclusiva para la discapacidad, sino que se aplica a todas las personas a partir de una condición de salud. Por lo tanto, cambia el significado del término discapacidad que ahora “abarca las deficiencias, las limitaciones de la actividad y las restricciones de la participación”. [3]

El viraje respecto de la conceptualización de la discapacidad abandona la idea de enfermedad del individuo. Hoy en día discapacitado es entendido como forma de ser; constituye claramente una discriminación siendo persona con discapacidad el término adecuado para esta condición del ser (Conte, et al).

Desde el marco legal, las secuelas del trabajo tuvieron una ruta diferente, no asociada a los derechos humanos, sino a la reparación económica de los daños sufridos.

En las investigaciones predominan los aportes de economistas, del derecho laboral y de las ciencias de la ocupación; se conjugan la prevención de riesgos del trabajo con los costos y derechos para la patronal, para el sistema asegurador y para los asalariados. Podría aventurarse que el interés sobre el objeto de estudio evidencia un enfrentamiento de visiones entre los Derechos Humanos y la Economía de mercado. 

Los damnificados de los riesgos del trabajo no son designados como personas con discapacidad sino como trabajadores con incapacidad. Para definir incapacidad laboral permanente es necesario, entonces, preguntarse por su inversa: ¿qué es la capacidad total obrera?

Alberto Krause (2006) considera que un individuo en buen estado de salud, sin enfermedades previas que afecten su conformación y funcionalidad anatómica, dispone del 100% de su Capacidad Total Obrera Esta se mide independientemente de la capacitación para una actividad; solo se considera la disponibilidad de acción física para el trabajo a realizar. Constituye un criterio, un sistema de compensación económica que solo considera el costo de la pérdida de funcionalidad física de los trabajadores, pero no estima un máximo del costo de las eventualidades que por imprevisión, negligencia y/o lenidad los afectaren.

Esta definición tampoco considera las propiedades que comprende la evaluación del desempeño laboral referido a la situación del trabajador con respecto a sus habilidades, intereses, aptitudes, actitudes, condiciones del contexto socioeconómico y otras variables que se relacionan indefectiblemente con los requerimientos del puesto al que el sujeto se postula.

En el campo de los Riesgos del Trabajo se considera que un trabajador sufre una Incapacidad Laboral Permanente (ILP) cuando el daño producido por el accidente de trabajo o la enfermedad profesional le ocasionó una disminución de su capacidad de trabajo que durará toda su vida. La ILP puede ser de grado parcial o total (menor o mayor al 66%) a la que se suman factores de ponderación como la dominancia manual, la edad y si requiere un cambio del puesto específico que ocupaba al momento del hecho traumático.

El nivel de ILP es determinado por las Comisiones Médicas dependientes de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (Ministerio de Producción y Trabajo) y su protocolo de medición es el Baremo Ley 24557, decreto 659/96. Todas las ILP dan lugar al pago de una prestación dineraria de pago único. [4]

Los antecedentes históricos referidos en el capítulo 1 que asociaron invalidez-discapacidad con incapacidad para trabajar o ineptitud y sus intentos por desligarse del estigma a través de las luchas por el derecho a la inclusión laboral liderada por los movimientos sociales mencionados, devino en una bifurcación de la terminología  que se focalizó legislativamente en el concepto de ILP y eludió el término discapacidad  hasta su incorporación en el art. 5 de la Resolución 180/2015 en relación a los requerimientos de las prestaciones de rehabilitación y adaptación ambiental (prestaciones en especie) pero no en consideración de la capacidad para trabajar.

En su análisis de legislación comparada, Juan Pablo Aguilera (2018) encuentra diferencias entre los términos utilizados en la Ley de Riesgos del Trabajo 24557/95 y la Resolución SRT 216/03 de Recalificación profesional fundamentada en la R 99/55, la R 168 y el Convenio 159/83 sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas emitidos por la OIT. La LRT en vigencia y con más de 460 normas complementarias, suplementarias y modificatorias continúa siendo blanco de observaciones por investigadores del Derecho.

Con la sanción de la R. SRT. 216/03, la Ley intentó transpolar las Recomendaciones y Convenios de OIT sobre readaptación de inválidos y la colocación selectiva para la reinclusión laboral de los damnificados de los riesgos del trabajo. Pero en esta transpolación se encontraron con algunos obstáculos ya que los conceptos de invalidez o discapacidad no abarcarían a la totalidad de los trabajadores con incapacidad laboral permanente adquirida.  De hecho, la denominación inválido que la OIT modificó a Personas con Discapacidad luego de la Convención de los Derechos para las Personas con Discapacidad (O.N.U.) aparece en forma velada en las resoluciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo sobre casos graves (R. SRT 283/2002) y casos crónicos (R. SRT 180/2015). [5]

En la R. SRT 216/2003 sobre Recalificación Profesional (título que alude a la controvertida reconversión productiva y recalificación de los trabajadores; términos propios de la década del ´90), se consideró trabajador impedido a aquella persona que por causa de accidente de trabajo o por una enfermedad profesional “está substancialmente impedida para realizar la tarea que efectuaba previo a dicho acontecimiento en las condiciones en las que la realizaba”. La resolución citada reproduce textualmente la definición elaborada en la R. 99/55 de la OIT, Título I – Definiciones:

A los efectos de la presente Recomendación: (a) la expresión adaptación y readaptación profesionales designa aquella parte del proceso continuo y coordinado de adaptación y readaptación que comprende el suministro de medios -especialmente orientación profesional, formación profesional y colocación selectiva- para que los inválidos puedan obtener y conservar un empleo adecuado. 

El concepto de trabajador impedido no aparece en la LRT y tampoco en sus principales normas complementarias, suplementarias o modificatorias (tampoco consta en la R. 99/55 de OIT) lo que permite interpretar que la resolución intenta suplir la inexistencia de la figura conceptual definitoria del trabajador damnificado, siguiendo los lineamientos de las definiciones propuestas en las R. 99 y R. 168 de la OIT; de la cual la primera establece en el Capítulo I – Definiciones. Art. 1: 

A los efectos de la presente Recomendación: […] (b) el término inválido designa a toda persona cuyas posibilidades de obtener y conservar el empleo adecuado se hallen realmente reducidas debido a una disminución de su capacidad física o mental.

Por su parte en la R. 168/83 de OIT, en el Capítulo I – Definiciones y Campos de Aplicación, Art. 1 dice: 

Al aplicar las disposiciones de esta Recomendación, así como las de la Recomendación sobre la adaptación y readaptación profesionales de los inválidos (1955), los Miembros deberían considerar que la expresión persona inválida se refiere a toda persona cuyas posibilidades de obtener y conservar un empleo adecuado y de progresar en el mismo estén sustancialmente reducidas a causa de una deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconocida.

Sin lugar a dudas la definición que hace la R. 216/2003 sobre trabajador impedido no es equiparable a las recomendaciones y convenios de OIT que la fundamenta, dicha definición sólo fue utilizada en esta norma y no corresponde a ninguna de las expresiones utilizadas por la ley que, para entonces, ya contaba con el dictado del Decreto 1278/2000 que introducía importantes modificaciones al sistema y que hacía referencia a trabajadores damnificados y no a trabajadores impedidos. La definición es imprecisa ya que, al igual que la de trabajador damnificado, no termina de definir la circunstancia en los términos de la R. 168/83 de la OIT, sino que resulta con mayor asociación a la definición que hace la Ley 22431/81 en su art. 2 que define: 

A los efectos de esta ley, se considera discapacitada a toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral.

Cabe aclarar que ser un trabajador damnificado alude a ser afectado por un hecho externo pero trabajador impedido inviste de imposibilidad al propio sujeto.

La LRT no explicita en ningún momento el concepto de trabajador discapacitado o hace alusión a la discapacidad del trabajador (término incorporado en la Argentina desde la década del 70) sino que ésta se limita, al igual que sus modificatorias, a referirse a la incapacidad como situación incapacitante y al trabajador damnificado como aquel que ha sufrido un daño.

Para Aguilera suena lógico que el Sistema de Riesgos del Trabajo, constituido como un sistema de seguro obligatorio para el empleador haya preferido utilizar términos distintos al de la Ley 22431/81. Pero a la luz del Decreto de Necesidad y Urgencia 54/2017 que en sus considerandos afirma que la Ley 24557 creó un subsistema de seguridad social denominado de Riesgos del Trabajo la distinción entre discapacitado y trabajador damnificado pareciera perder relevancia a los efectos de brindar a este último un adecuado resguardo jurídico y social.

La LRT no habla de trabajador discapacitado, tampoco de trabajador impedido o inválido, sino que hace referencia a la incapacidad del trabajador, pero no al trabajador incapacitado, lo que podría traer debates en torno a la definición de capacidad, capacidad restringida o incapacidad que emplea el Código Civil y Comercial de la Nación (ver Tabla I).

La postura de Aguilera sobre la equiparación de términos, que abre puertas insospechadas hacia la discusión sobre capacidad o incapacidad para trabajar a nivel jurídico, no tiene en consideración los niveles de incapacidad laboral dictaminados por las Comisiones Médicas (desde el paradigma del modelo médico positivista), no considera la “condición de discapacidad” presente en la C.I.F. y mucho menos las consecuencias de incorporar el término discapacidad en la dinámica del mercado formal del trabajo.

Su utilización implicaría el acceso de los trabajadores con incapacidad laboral adquirida en igualdad de condiciones que las personas con discapacidad para la reinclusión en el campo formal del trabajo en el marco normativo de la Constitución Nacional y los Derechos Humanos. El concepto de trabajador damnificado, en cambio, muestra los efectos de la exposición a riesgos del trabajo y recorre toda la LRT.

En el año 2002, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo incorporó una nueva denominación mediante la R. SRT 283/02 en la que elaboró un listado de lesiones que las ART (Aseguradoras de Riesgos del Trabajo) y las E.A (empresas autoaseguradas) están obligadas a denunciar en forma prioritaria como casos graves, por ejemplo, las quemaduras graves (Tipo AB mayor al 20%; Tipo B mayor al 10%) o la amputación por encima de carpo o tarso, parcial o total (ver Tabla 2).

Como ya se explicitó, para la cobertura de la LRT debe considerarse el mecanismo que produjo el accidente en relación directa al puesto de trabajo y el diagnóstico inicial.

Con respecto a los casos crónicos, la R. SRT 180/2015 amplió los art. 20, 26 y 30 de la LRT 24.557 que dispuso como deber de las A.R.T. y de las E.A.: “el otorgamiento íntegro y oportuno de las prestaciones en especie hasta la curación completa del trabajador damnificado o mientras subsistan los síntomas incapacitantes”.

La LRT reconoció que los trabajadores damnificados pueden presentar secuelas incapacitantes resultantes del siniestro o la enfermedad profesional que ameriten prestaciones en especie de mantenimiento vitalicias como el equipamiento ortésico u ortopédico y ayudas técnicas, evaluaciones, adaptaciones ambientales y de actividades de la vida diaria a cargo de terapistas ocupacionales y otras prestaciones de mantenimiento de por vida. La R. 180/15, en su artículo 1 define:

Establécese como Caso Crónico del cual – como consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional y/o complicaciones de las lesiones o su evolución – resulten secuelas físicas, psíquicas, viscerales o sensoriales permanentes que requieran del otorgamiento de prestaciones en especie de mantenimiento en forma vitalicia. Ello, luego de la atención en agudo del paciente ya sea durante o al momento de finalización del proceso de rehabilitación.

La SRT esperó 20 años para considerar los casos crónicos en su función como seguro social privado y recién en el artículo 5 de la R. 180/15 sentenció:  

La A.R.T./E.A. deberá llevar un registro digitalizado de todos aquellos casos identificados como Crónicos de la gestión y de la documentación, determinando la frecuencia en las evaluaciones a realizar por los distintos profesionales médico asistenciales para el otorgamiento íntegro y oportuno de las prestaciones en especie de mantenimiento vitalicias, de acuerdo con las particularidades de la deficiencia o de la discapacidad que presente cada damnificado y de conformidad con los requerimientos y plazos mínimos establecidos en el artículo precedente.

Si bien se evidencia que los términos responden al CIDDIM (Clasificación internacional de deficiencia, discapacidad y minusvalía) en lugar de la C.I.F. (Clasificación Internacional de Funcionalidad), salvo la secuela de VIH (virus de inmunodeficiencia adquirida) que responde a una legislación propia, en el resto del listado se podría encontrar alguna relación entre los casos crónicos y las personas con discapacidad como la amputación sobre carpo o tarso, las quemaduras graves con secuelas físicas, viscerales, sensoriales o el desorden mental orgánico (ver Tabla 2).

Este listado constituye una tabla para considerar las prestaciones en especie y seguimientos que son fiscalizados por la SRT. Salvo en los casos de secuelas graves que afecten el sistema nervioso central en los que la SRT acepta que el trabajador no amerita Recalificación profesional porque carece de capacidad laborativa, nunca emitió listado alguno que especifique qué trabajadores requieren apoyo para la reinclusión laboral dentro de los que predominan los casos crónicos y graves, aunque también pueden requerirlo trabajadores con incapacidad laboral permanente leve.

Con respecto a la certificación de acceso a derechos, para el colectivo de personas con discapacidad los requisitos para obtener un CUD (Certificado único de Discapacidad, Ley 22431/81, art 3) abarcan la discapacidad motora, mental, visual, auditiva y visceral (ver Tabla 2).  La condición de discapacidad está asociado a secuelas multicausales, incluso, como consecuencia de causas desconocidas. La incapacidad laboral permanente, en cambio, siempre presenta una causa definida por el hecho de trabajar; es la causa la que la define y no las secuelas.

Contrariamente a lo legislado en materia de derecho a la inclusión laboral, según el registro de PCD en la Administración Pública Nacional del año 2017 el cupo cubierto alcanzaba el 0.98 % -Decreto 868/2017-. Por otro lado, el art. 1 de la R. 37270/2012 de la Superintendencia de Seguros de la Nación estableció que las entidades aseguradoras no podrán emitir o renovar contratos que prevean como personas no asegurables a quienes padezcan cualquier tipo de discapacidad. Es decir, en la Argentina a partir del año 2012, el empleo de las personas con discapacidad no es asegurable en el mercado formal de trabajo (Superintendencia de Seguros de la Nación, 2012).

Para la reinclusión laboral de los asalariados siniestrados no reubicables en otros puestos de la empresa, en cambio, la concepción jurídica y económica propició su derivación directa al mercado informal y precario, apuntando al descenso de la responsabilidad de los empleadores y la disminución de las indemnizaciones por despido avalado por la Ley de Contrato de Trabajo.

La orientación para la inclusión de las PCD, aún con una gestión deficiente, se orientó hacia el ingreso a la Administración Pública o al auto empleo. Para los trabajadores con incapacidad laboral permanente adquirida en el empleo que no pudieron retornar a sus puestos el destino prefijado siempre fue el auto empleo informal o precario.

Para ambos campos, el de los asalariados con incapacidad laboral permanente adquirida en el empleo y para el de las personas con discapacidad en el período 1990-2015 se aumentaron los obstáculos para la inclusión, reinclusión o permanencia en el mercado formal de trabajo en el ámbito privado.

Nuevos formatos de viejas prácticas para el tratamiento de los ineptos para trabajar descriptos por Adam Smith en el siglo XVIII.

Tabla 1: Tabla comparativa entre los términos Incapacidad laboral permanente y discapacidad.

TRABAJADOR CON INCAPACIDAD LABORAL PERMANENTE

PERSONA CON DISCAPACIDAD

CAUSAS

CAUSADO POR EL TRABAJO.

La causa determina la cobertura de la LRT

MULTICAUSAL.

Las consecuencias en la actividad y la participación social son prioritarias para determinar la discapacidad.

LEGISLACIÓN

Ley de Riesgos del Trabajo 24557/95, Resolución 216/03 y Resolución 1300/04

Sistema de protección integral de los discapacitados. Ley 22431/81. Constitución Nacional (art. 75, inc. 22 y 23), Leyes Nacionales 25689/03, 25378/13 y 26378/13. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 14 y 43) y la Ley 1502/04 (art. 2).

DICTAMEN

Por Comisión médica integrada por 5 médicos seleccionados por concurso público de oposición.

Ley 24557/95. La R. SRT 1329/2011 creó el cargo de médico cotitular de las CCMM.

Junta Evaluadora Interdisciplinaria. Art.10 del Anexo I del Decreto 1193/98 -reglamentario de la Ley 24.901-R. del Ministerio de Salud 675/2009, modificado por R. 558/2016 también de esa Cartera Ministerial (R. 232/2018). 

TERMINOS ASOCIADOS

Trabajador impedido, damnificado, impedido, caso grave, caso crónico.

Inválido, minusválido, tullido, impedido, lisiado, incapacitado, rengo, deforme.

AGENTES INTERVINIENTES PARA LA INCLUSIÓN O REINCLUSIÓN LABORAL

R 216/03. Recalificación profesional.

Recalificador profesional. Habitualmente la función es ejercida por terapeutas ocupacionales.

Ley 22431/81. Sistema de Protección Integral de los Discapacitados.

Ministerios de: Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nación, de Trabajo y Seguridad Social, de Educación de la Nación y de Salud de la Nación;

Tabla 2: Tabla comparativa entre los términos casos graves, casos crónicos y discapacidad según los listados de causas incluidas en la legislación.

CASOS GRAVES

CASOS CRÓNICOS

DISCAPACIDAD

LEGISLACIÓN

Resolución SRT 283/02

Resolución SRT 180/ 2015

Ley 22431/81, art 3. Certificado único de discapacidad

CAUSAS INCLUIDAS EN LA LEGISLACIÓN

1. Quemadura grave (Tipo AB mayor al 20%; Tipo B mayor al 10%); 2. Amputación por encima de carpo o tarso, parcial o total; 3. Amputación de uno o más dedos de manos o pies (con internación); 4. Intoxicaciones agudas con alteración de parámetros vitales; 5. Coma de origen traumático; 6. Traumatismo de cráneo con pérdida de conocimiento (se excluyen los casos sin alteraciones neurológicas, con TAC normal); 7. Politraumatismo grave. (Cuando se presente más de una lesión de este listado); 8. Aplastamiento torácico; 9. Fractura expuesta, incluidas fracturas abiertas (con internación); 10. Fractura o luxación de una o más vértebras (con internación); 11. Fractura de pelvis; 12. Herida abdominal transperitoneal con o sin perforación de víscera;13. Perforación o enucleamiento ocular; 14. Rotura/estallido de vísceras; 15. Castración o emasculación traumática; 16. Fracturas cerradas de miembros inferiores o superiores (con internación o con internación y cirugía inmediata al accidente o programada como consecuencia de la lesión inicial); 17. Herida y/o traumatismo de mano con internación; 18. Lesiones producidas por arma de fuego o arma blanca (con internación); 19. Muerte

1. Secuelas de lesiones del sistema nervioso central y/o periférico; 2. Lesión medular; 3. Amputación sobre carpo o tarso; 4. Desorden Mental Orgánico (D.M.O.) postraumático; 5. Daño orgánico cerebral de origen tóxico; 6. Cuadro psiquiátrico post traumático; 7. Síndrome de Südeck; 8. Virus de Inmunodeficiencia Humana (V.I.H.); 9. Hepatitis B y C; 10. Asplenia; 11. Ostomizados; 12. Enfermedad de Chagas-Mazza; 13. Enfermedad Pulmonar Obstructiva Crónica (E.P.O.C.). (con o sin oxígeno dependencia); 14. Asmas ocupacionales; 15. Trasplantados.; 16. Patología oftalmológica crónica.; 17. Quemaduras graves con secuelas físicas, viscerales o sensoriales; 18. Osteomielitis crónica; 19. Neumoconiosis; 20. Neoplasias; 21. Todo otro caso definido en el respectivo Dictamen de Comisión Médica como patología crónica que amerita prestaciones de mantenimiento de por vida.

1.Discapacidad motora como consecuencia de patología de columna vertebral, miastenia gravis, artritis reumatoidea o esclerosis múltiple. 2.Las personas con discapacidad mental comprenden limitaciones de tipo intelectual, trastornos de aprendizaje, trastornos motores y de la conducta, funcionales mentales superiores, trastornos psicóticos, por stress posttraumático y algunos tipos de epilepsia. Personas con discapacidad visual, auditiva y visceral (secuelas cardiológicas, renal y/o urológica, y respiratoria).

2. 2.  El recorrido laboral de los trabajadores con incapacidad laboral permanente

  Para analizar las biografías laborales de los asalariados con incapacidad laboral permanente seleccionados se consideraron tres conceptos teóricos que reflejan los procesos dinámicos operados: el proyecto biográfico laboral, el punto de inflexión y las bifurcaciones. 

La fundamentación de la elección se basó en el abordaje subjetivo de los recorridos laborales a partir de las entrevistas en profundidad y el análisis de los relatos (ver Capítulo IV. Metodología).

En primer lugar, tanto Francis Godard (1998) como Ludger Pries (1999) mencionan un nivel objetivo y uno subjetivo para analizar las trayectorias laborales.

Godard es uno de los principales sociólogos franceses que estudió la dimensión biográfica laboral. Este autor señala la importancia de distinguir entre el concepto de recorrido y de trayectoria. Según sus afirmaciones cuando se habla de recorrido se hace referencia a los procesos de encadenamiento de acontecimientos a lo largo de la vida de las personas que son narrados por ellas mismas. Cuando se habla de trayectoria, en cambio, se hace mención a los esquemas de movilidad definidos por el investigador a los que se incorpora un individuo. Lo que importa son los diferentes momentos a través de los cuales se construyen las trayectorias.

Existe una distinción entre la interpretación subjetiva de la realidad que puede aprehenderse a partir del concepto de recorrido y la objetivación del proceso de historia de vida que puede comprenderse a partir del concepto de trayectoria, entendiendo a esta última a partir de la noción de temporalidades sociales. Esto resulta especialmente relevante, ya que un individuo no es una sola historia, sino que se constituye a partir de varias historias: cada individuo es por lo menos cuatro historias: historia residencial, historia familiar, historia de formación e historia profesional.

Estas historias se conjugan, se articulan y permiten explicar de manera abarcativa los cambios en las biografías. La cadena de acontecimientos estaría así dada por la combinación de los diferentes eventos que se producen en cada una de estas historias y en su particular influencia en las demás.

Para el alemán Pries, especialista en sociología del trabajo, economía, organización y en temas de migración, la reconstrucción de trayectorias laborales debe ser realizada partiendo de la utilización del concepto proyecto biográfico laboral que debe ser entendido como una proyección hacia el futuro de lo que para el individuo como actor es lo “normal”, lo deseable, lo alcanzable, lo realizable y al mismo tiempo es producto de las experiencias de vida anteriores. El concepto de proyecto afirma lo emergente y lo abierto de las orientaciones, ideas, prácticas y planes que tienen los actores tanto de su pasado como de su presente y futuro.

El proyecto biográfico intenta, de esta manera, integrar cosas muy diferentes en dos dimensiones: en el eje de tiempo combina lo pasado, presente y futuro y en el eje de la relación actor‐sociedad integra la estructura social histórica, tal y como está percibida e interpretada por el actor, como bases y limitaciones de sus planes y acciones individuales. El proyecto biográfico laboral está estructurado a grandes rasgos por cuatro instituciones sociales: el mercado, la empresa/ organización, el oficio/ profesión, el clan y su correspondiente articulación a lo largo del tiempo.

En suma, según Pries, en la reconstrucción del proyecto biográfico laboral debe estar presente la idea de construir una síntesis entre el aspecto más objetivo y medible del trabajo y las concepciones y perspectivas más subjetivas de éste, señalando su mutua interrelación y dependencia a lo largo del tiempo. En Alemania estos conceptos se expandieron en el contexto de los estudios de la cultura del trabajo, el uso de la noción de historia de vida laboral, trayectoria y proyecto biográfico laboral.

La preocupación teórica por los itinerarios laborales de los actores sociales también ha sido un tema de interés y desde distintas perspectivas tanto en Inglaterra como en Estados Unidos con términos como curso de vida y carrera. La teoría del curso de vida desplegada sostiene, en líneas generales, que es posible analizar la transición de las personas a lo largo de su vida. Mira los movimientos de los individuos en forma diacrónica que afectan su transición.

Estos estudios han desarrollado una multiplicidad de definiciones y análisis que pueden subdividirse en dos corrientes alternativas. Por un lado están las investigaciones que ponen el acento en el papel que juegan los actores en la elaboración de la carrera y por otro están los análisis más estructuralistas que explican a las mismas como procesos condicionados y dirigidos por fuerzas estructurales de diversa clase.

Desde la perspectiva que le otorga un rol central a los actores pueden encontrarse tanto los desarrollos de la sociología interaccionista como los del enfoque económico clásico.  Para la primera las carreras son el resultado de un encadenamiento de secuencias en la vida laboral de los actores. A través de la transición entre secuencias se pueden ver las intenciones de los actores, sus representaciones, su desarrollo complejo y dinámico. La interacción es la que propicia y produce el cambio en la carrera de las personas. Desde el enfoque económico clásico o convencional se define a la carrera laboral como el resultado de las inversiones que hacen los trabajadores en una serie de recursos de capital humano. 

Los antecedentes del concepto de capital humano pueden encontrarse en un discurso en 1960 de Theodor. W. Schultz, profesor de economía agrícola de la Universidad de Chicago – Premio Nobel de economía en 1979-. Esta teoría intenta explicar la relación entre la “inversión” en educación y su rendimiento en el ámbito económico, es decir, que el nivel educativo de una persona está positivamente relacionado con su nivel de ingreso deduciéndose así que a mayor “inversión” educativa mayor tasa de retorno; lo que constituiría a la educación en un incentivo económico.

El término, popularizado por Gary Stanley Becker -premio Nobel de economía en 1992 -en su libro Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis with Special Reference to Education (1964), fue recuperado por el neoliberalismo como un modelo capaz de responder a las diferentes estructuras de inversión en salud, alimentación, recursos humanos, educación y en las teorías de crecimiento y desarrollo económico basadas sobre el ser humano (Destinobles, 2006, p. 4, 21, 23). [6]

Con respecto a la incidencia del factor salud en las carreras laborales desde la visión del capital humano, el trabajo de Schultz fue continuado por Lewis (1980) quien consideró la alimentación y la salud como factores determinantes de la productividad de los trabajadores. Para Grossman (1972), en cambio, la inversión en capital-salud determinaría la cantidad total de tiempo que puede pasar una persona generando ganancias en dinero y mercancías aumentando de esta manera su función de utilidad (Perez Fuentes, et al 2016, p. 655).

Desde esta perspectiva el factor salud como capital humano en las trayectorias laborales fue estudiada por el economista argentino Julio Elías (2018) que concentró sus investigaciones en tres temas principales: 1) el análisis de la inversión óptima en salud de las personas, de las compañías farmacéuticas y del gobierno; 2) el valor estadístico de la vida y 3) la importancia de las complementariedades entre salud y educación, entre distintas enfermedades y entre distintas edades.

Para la teoría es crucial reconocer que el valor de la vida considerado por los economistas no es una constante ni aún para la misma persona, sino que varía con su riqueza, edad, nivel y magnitud del cambio en la supervivencia entre otras variables. Como valor estadístico de la vida algunos estudios han estimado cuánta compensación requieren las personas para tomar riesgos de vida adicionales en sus trayectorias laborales como los trabajos de la construcción o manejar a alta velocidad.

El concepto de valor de la vida se relaciona directamente con el cálculo de primas que las empresas aportan a las ART para la cobertura de sus empleados y en el cálculo indeminizatorio mediante baremos que miden la capacidad laboral obrera perdida que perciben los trabajadores luego de un dictamen médico, que coarta la continuidad de la carrera laboral y cuyas implicancias subjetivas se analizarán en el capítulo IV.

La influencia de la teoría del capital humano en las carreras ha tenido diferentes críticas, fundamentalmente por la teoría del filtro que considera que los tests empíricos demostraron que esta teoría desempeña un papel de filtro para la selección de los empleados. Arrow (1973) reconoció que si bien es cierto que un mayor nivel de educación puede generar mayores salarios y productividad no constituye su causa.

Otro argumento en contra es presentado por los modelos de competencia que consideran que la productividad es parte del puesto de trabajo y no generado por el trabajador. La educación y el conocimiento no promueven por sí mismos el crecimiento de la economía, sino que el mismo depende de cómo la educación se combine con otros aspectos. En especial por cómo se defina la estructura económica de una sociedad con factores determinantes como la industria, la tecnología incorporada al proceso de producción, la estructura ocupacional y la posición relativa de un país en la división internacional del trabajo.

La alusión al concepto de capital humano no constituyó un objetivo de esta investigación, pero fue explicitado reiteradas veces por los entrevistados como uno de los términos impuestos por la lógica del mercado laboral de los ’90.

Para definir el segundo concepto utilizado en esta investigación se optó por la teoría del curso de vida del sociólogo estadounidense Glen Elder (1985) cuya dinámica puede analizarse a partir de tres conceptos básicos o ejes organizadores: trayectoria, transición y el punto de inflexión (turning point)

El punto de inflexión da cuenta de lo contingente e inesperado que introduce cambios en la biografía laboral como un momento de ruptura. Elder y Godard han señalado que en el transcurso de las biografías laborales también cobra relevancia lo inesperado y lo contingente.[7]

El punto de inflexión comprende eventos que provocan fuertes modificaciones que, a su vez, se traducen en virajes en la dirección del curso de vida. Un cambio de estado que puede surgir de acontecimientos fácilmente identificables son desfavorecedores, como la muerte de un familiar muy cercano y significativo o todo lo contrario; o bien puede tratarse de situaciones que se califican como subjetivas. En cualquier caso, se presenta un cambio que implica la discontinuidad en una o más de las trayectorias vitales.

A diferencia de las trayectorias y las transiciones que, en alguna medida, pueden presentar alguna proporción de probabilidad en su aparición, los puntos de inflexión no pueden ser determinados prospectivamente; “solo se puede hacer retrospectivamente y en relación con las vidas individuales e implica un cambio cualitativo en el largo plazo del curso de vida del individuo” (Blanco 2011, p. 12).

En esta misma sintonía la corriente de estudios francesa ha desarrollado una importante perspectiva en torno a lo inesperado. Así Godard ha señalado que existen algunos acontecimientos en la vida de las personas que constituyen nudos o puntos de bifurcación que pueden cambiar su destino.

Estos acontecimientos pueden ser tanto propios de los actores (un casamiento, un nacimiento, la muerte de un familiar, la migración) o externos a los mismos (períodos históricos que traen consecuencias para las personas). Godard señala concretamente que determinados períodos históricos pueden propiciar momentos de ruptura que traen consigo cambios en la vida de los sujetos, constituyéndose así nudos o puntos de bifurcación que significan ciertas transformaciones en el destino de los individuos.

En los recorridos laborales de los entrevistados se consideró el concepto de punto de inflexión para analizar las interrupciones y discontinuidades que se manifestaron en dos tiempos (el hecho traumático y la desvinculación laboral) que trajeron como consecuencia la bifurcación en los recorridos posteriores.

La bifurcación fue descripta por Godard como la transformación del destino del individuo es la reconstrucción de la biografía laboral tras el punto de inflexión que muestra una encrucijada biográfica imprevisible y cambios importantes de orientación. Para Claire Bidart (2006) la crisis (punto de inflexión para esta investigación) constituye una bifurcación que abre una encrucijada biográfica imprevisible, en la cual los caminos tomados son imprevistos y representan opciones para un cambio importante de orientación. Es en estos momentos de crisis, de balance y de apertura de lo improbable cuando se revelan los sistemas de coacción y las lógicas de elección que son invisibles cuando el trayecto sigue tranquilo su curso. “Lo impredecible ayuda a comprender cómo se toman las decisiones, con qué “ingredientes” (factores), producto de qué elementos estructurales, subjetivos y contingentes y cómo se pueden rearticular con lo previsible”.


  1.  Temáticas como Gestión de las discapacidades en el lugar de trabajo (OIT, 2002); Cómo ayudar a las personas con discapacidad a encontrar un empleo (OIT, 2004); Datos sobre Discapacidad en el mundo de trabajo (OIT, 2007); Enfermos pero capaces: la gestión de casos gana terreno como herramienta de reintegración laboral (OIT, 2011). Otras publicaciones abordan la Prevención inclusiva (2013) en la que aborda el tema de la seguridad y la salud en el trabajo con un enfoque para crear una cultura organizacional inclusiva. Conceptos como igualdad de oportunidades en el empleo, ajustes razonables y diversidad predominan en la Agenda de OIT en las investigaciones posteriores a 2010. 
  2.  En 1997, la Ley 24.901 estableció el “Sistema de Prestaciones Básicas en Habilitación y Rehabilitación Integral a favor de las Personas con Discapacidad” que estipula que las obras sociales tienen a su cargo, con carácter obligatorio, la cobertura total de las prestaciones básicas. Establece su financiamiento y define los servicios de atención específicos. 
  3.  La Convención elude mencionar la “causa de la discapacidad” para incorporar el concepto de “condición” a lo largo de su exposición. Lo mismo ocurre con la definición en la Ley 22431/81 en la Argentina: “Art. 2° – […] se considera discapacitada a toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional y laboral”. Para el art 2 la discapacidad considera a priori una desventaja laboral por el solo hecho de registrarse como discapacitado. La discapacidad misma, desde esa perspectiva, se constituye en un obstáculo para el acceso al mercado formal del trabajo. 
  4.  Las CM (Comisiones Médicas) son las entidades encargadas de resolver las diferencias entre las ART y los trabajadores damnificados sobre el accidente laboral o enfermedad profesional, el porcentaje de incapacidad, el contenido y alcance de las prestaciones en especie otorgado, determinar la naturaleza laboral del accidente o enfermedad; homologar acuerdos entre las ART, el damnificado y la aseguradora siempre que el porcentaje sea menor al 66%. Visar una enfermedad preexistente, determinar la disminución de la capacidad laboral de los trabajadores incorporados en el Sistema de Seguridad Social. Las CM realizan también la evaluación de otros beneficios previsionales como la Ley 20.475 (minusválidos), la Ley N 20888 (ciegos) y la Ley 24.347 (edad avanzada). En colaboración con ANSES determina la invalidez de solicitantes y beneficiarios de la Ley 24.241 (de todo el país) y en derechohabientes de la mencionada ley. La CM emite un dictamen técnicamente fundamentado en los procedimientos establecidos y con la aplicación de los contenidos de las Normas de Evaluación, Calificación y Cuantificación de Invalidez (Baremo). Funcionan CM en todo el país y hay una Comisión Médica Central ubicada en la Ciudad de Buenos Aires que actúa ante la apelación del dictamen de alguna de las CM. Están integradas por cinco médicos que son seleccionados mediante concurso público (Ministerio de Trabajo y Producción, 2019). 
  5.  Se debe considerar que el concepto inválido desde la OIT no se equipara a personas con discapacidad que ameriten un CUD, sino que incluye a cualquier trabajador con desventaja para retornar a su puesto, independientemente del nivel de su incapacidad. 
  6.  En la Argentina la categoría “capital humano influenció las carreras laborales y se incorporó rápidamente en el mundo empresarial y económico en la década del ´90 que estableció que las personas pueden verse como portadoras internas de capital. A más educadas y más sanas tendrán un valor mayor que vender a sus posibles compradores. Una propiedad en común que les permitiría a los hogares garantizar mejores ingresos para salir de la pobreza y contribuir al desarrollo económico del país (Gonzalez Guzman, 2015, p. 140,141). Esta teoría, haciendo uso de microfundamentos, considera que el agente económico posee un comportamiento racional y una responsabilidad puramente individual para evaluar costos y beneficios de la inversión para sí mismo en educación que mejorará su productividad y estará mejor posicionado en la competencia por los salarios (Ponzoni, 2013, p. 25). 
  7.  La orientación teórico-metodológica conocida como curso de vida tuvo su origen en la década del 70. Es un enfoque que investiga fundamentalmente cómo los eventos históricos y los cambios económicos, demográficos, sociales y culturales, configuran las vidas individuales, familiares y los agregados poblacionales –cohortes o generaciones–. 


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