Formosa a finales del siglo XX (1987-1994)

Sergio Sapkus^[1]

Introducción

Históricamente, el desarrollo capitalista ha requerido la intervención estatal. En un primer momento, para establecer las condiciones básicas de la relación social constitutiva del modo capitalista de producción, al separar a los productores directos de los medios de producción y de subsistencia. Es lo que Marx denominó “acumulación primitiva”. En un segundo momento, una vez que la “coerción sorda de las relaciones económicas pone su sello a la dominación capitalista sobre el obrero” (Marx, 1996, p. 122), el Estado cesa de desempeñar un rol constitutivo para convertirse “esencialmente [en] una agencia de regulación” (Clarke, 1991, p. 189) de las relaciones sociales de producción. El Estado, pese a desvanecerse su papel fundacional continúa actuando activamente debido a que, dicho muy sucintamente, la misma acumulación capitalista engendra contradicciones que desestabilizan sus propias bases, instigando a los capitalistas a usar cada arma a su disposición en su afán de superar esas incompatibilidades, “y una de ellas es, por supuesto, el poder del Estado” (Clarke, 1991, p. 189).^[2] Cabe aclarar, asimismo, que el Estado, desde esta perspectiva, aparece, por un lado, no como una agencia funcional que pueda resolver estas contradicciones, ni como un nivel de la sociedad relativamente autónomo, sino como un momento de la reproducción social –reproducción conflictiva y nunca plenamente garantizada de un orden social capitalista–.

En la diversa y desigual historia y geografía del capitalismo las formas concretas de actuación regulativa del Estado han sido múltiples. De las maneras de diferenciar estas formas, un eje de diferenciación segrega a los países del núcleo del sistema mundial capitalista de los países periféricos. Esto supone dar cuenta de la connotación y especificación que la “perifericidad” incorpora la condición capitalista (Thwaites Rey, 2020, p. 13). Ahora bien, el Estado capitalista, en tanto Estado nacional, es una entidad escalada, esto es, posee una división del trabajo según escalas (por ejemplo, Estado central, subnacional y local-municipal); siendo más acusada dicha división en países ordenados federalmente y de profundas asimetrías económicas regionales como Argentina. Esto supone una ulterior calibración en la especificidad de la estatalidad, calibración escalar/regional ésta relativamente poco transitada en la literatura (Das, 2006).

Teniendo en mente estas inquietudes, el presente trabajo acomete la tarea de indagar un episodio específico de acción estatal subnacional en Argentina. Abordamos la actuación del gobierno provincial de Formosa –entidad administrativa que constituye lo que hemos denominado una “periferia extrema”– en relación al manejo de la “cuestión agraria” –en su sentido amplio de los procesos sociales y políticos implicados desarrollo del capitalismo en el agro–. Ampliando indagaciones que hemos hecho de la situación contemporánea (Sapkus y Giuliano, 2020), en el presente capítulo estudiamos la coyuntura clave que implicó el cierre definitivo del momento desarrollista-intervencionista del capitalismo argentino y el inicio del “alto” neoliberalismo. En términos cronológicos, hablamos de los últimos años de la década de 1980 y los primeros de la década de 1990. Más específicamente, tomamos el lapso comprendido entre 1987 y 1994, período en el cual, por un lado, la gestión política del Estado subnacional estuvo a cargo, por lo menos en sus posiciones clave, del mismo personal político. Por otro lado, el año 1994 señala la finalización del primer momento en la construcción de la hegemonía política construida en torno a la implementación de políticas neoliberales por parte del presidente Carlos Menem, en lo que algunos autores llaman “la edad de oro del menemismo” (Novaro, 2021, p. 271).^[3]

La agonía de la ISI, la convertibilidad y el agro

Los traumáticos episodios hiperinflacionarios que sacudieron a la Argentina en 1989 y 1990, si bien implicaron una despiadada embestida del capital contra el trabajo, al mismo tiempo llegaron a amenazar las condiciones básicas para calcular costos y beneficios o para el mantenimiento de la cadena de pagos, poniendo en cuestión la propia continuidad de la acumulación (Bonnet, 2006). En tal sentido, condujeron a un punto muerto en la recomposición del capitalismo argentino que diversas administraciones veían ensayando desde mediados de la década de 1970. El Plan de Convertibilidad, lanzado en marzo de 1991, significó una intervención estatal que solucionó el atascamiento económico y social para prescribir, ahora sí, una recomposición durable de la acumulación y dominación capitalista en el país. Las medidas implementadas por el Estado nacional inauguraron el momento del “alto neoliberalismo” en Argentina, esto es, y para decirlo sintéticamente, la imposición brutal de la ley del valor –y, por ende, de la violencia del dinero sin mediaciones– sobre el cuerpo social. Sus efectos modelarán la vida nacional durante toda una década, hasta que una rebelión popular a fines de 2001 imponga una nueva reorganización del sistema de dominación.

El parteaguas que supuso el Plan de Convertibilidad, entonces, vino a completar un rumbo que –siguiendo el ciclo de la economía capitalista mundial en su “largo declive” y el asalto de los empresarios y los gobiernos al salario y las condiciones de vida de los trabajadores para atenuar la rentabilidad menguante– la economía argentina estaba atravesando desde mediados de la década de 1970. En dicho decenio, ciertamente, comenzó a entrar en crisis el momento desarrollista-intervencionista del capitalismo argentino (también conocido como Etapa –o modelo– de Industrialización por Sustitución de Importaciones –ISI–) y a ensayarse tentativas, por parte de los gobiernos que se sucedieron entre 1976 y 1989, por reestructurarlo teniendo en vista su re-inserción en el mercado internacional como proveedor de productos primarios y agroindustriales. Esta reestructuración, que implicaba una re-regulación profunda por parte del Estado de la dinámica de la acumulación y de la relación entre las clases sociales, tuvo sus momentos de progresión y de bloqueo –pese a los sucesivos ajustes anti-inflacionarios que se fueron sucediendo, cada más vez más severos para los trabajadores– hasta llegar a la coyuntura crucial de 1989, cuando asumió la presidencia de la Nación Carlos Menem.

Menem, quien pasó a ejercer como presidente en julio de 1989 en un marco hiperinflacionario y de profunda recesión, implementó durante los primeros veinte meses de gestión varias terapias de choque antiinflacionarias que, si bien avanzaron en la senda neoliberal ya trazada por los gobiernos anteriores –fundamentalmente reforzando el recorte del salario real–, e intensificándolas, no consiguió la estabilización monetaria. En marzo de 1991, y ante el fracaso de los anteriores gestores del área económica, asumió Domingo Cavallo como Ministro de Economía e inmediatamente lanzó el conocido Plan de Convertibilidad, que ató la moneda argentina al dólar estadounidense. La política cambiaria se convirtió entonces en el pivote entre los varios elementos de la reforma de la política económica neoliberal que ahora sí alcanzaba su plenitud: estabilización de la inflación, liberalización del comercio, desregulación financiera y privatización. A partir de estas medidas se consiguió estabilizar los precios y con ello ordenar el campo social y político, en el contexto de un profundo retroceso de las luchas obreras y populares, para dar paso a la “edad de oro” del menemismo –el período de crecimiento económico que duró hasta 1994– con un crecimiento promedio de 6.5%.

La Convertibilidad Monetaria implicaba una moneda argentina sobrevaluada, que favorece a las importaciones y menoscaba las exportaciones. En tal sentido, es una medida ambigua para la burguesía agraria argentina que siempre ha mantenido una estrecha relación con activos mercados internacionales. Por esa razón, hay que ponderar otras medidas que repercuten directa o indirectamente en la actividad agropecuaria para tener un cuadro más acabado de la relación que comenzó a establecerse entre el Estado central y el núcleo dominante de la fracción agraria de esa clase social. Convocan nuestro interés, en primer lugar, las medidas concernientes a los impuestos a la exportación y a la importación. El gobierno de Menem satisfizo uno de los reclamos históricos y centrales de las entidades corporativas del agro: se eliminaron los derechos de exportación (retenciones) para la mayoría de los productos agropecuarios. Asimismo, también se redujeron los aranceles a la importación de insumos agropecuarios clave, sea bienes de capital (cosechadoras de algodón, maquinaria para producción y conservación de forrajes, etc.) o agroquímicos. Esta última medida resultó vital para reducir sensiblemente los costos al transformar los métodos de producción del conjunto de la patronal agropecuaria y, de esta manera, potenciar la expansión de la producción.

En segundo lugar, otra medida significativa para el agro fue la eliminación de todos los entes de regulación de la producción existentes hasta el momento: Junta Nacional de Granos, Junta Nacional de Carnes, Comisión Reguladora de la Yerba Mate, Dirección Nacional del Azúcar, todos organismos que cumplían un papel fundamental en la fiscalización, regulación y promoción del sector. Esta medida, vinculada a la apertura general de la economía argentina a los flujos de la economía mundial, convirtieron al sector agropecuario argentino “en uno de los más desregulados del mundo, sujeto como ningún otro a los vaivenes de la economía mundial” (Teubal, Domínguez y Sabatino, 2005, p. 44).

El conjunto de medidas implementadas “influyeron significativamente en las tendencias y la variabilidad de la actividad agropecuaria, los precios de su producción y de sus insumos, el acceso al crédito, la rentabilidad general de la actividad y las condiciones de vida de los grupos mayoritarios que integran el sector” (Teubal, Domínguez y Sabatino, 2005, p. 45). Azcuy Ameghino puntualiza una cuestión importante en relación a este tema: “no todas las medidas… contribuyen o contribuyeron a un resultado final similar, ni ese resultado es el mismo para todas las clases y grupos sociales…” (Azcuy Ameghino, 2000, p. 193).

Las medidas impulsadas por el gobierno tenían el objetivo de provocar una depuración sistemática de las unidades productivas con altos costos y bajos beneficios, y abaratar consiguientemente los medios de producción y reducir el precio de la mano de obra. De hecho, los propios funcionarios pronosticaban un futuro sombrío para el 60 por ciento de las unidades productivas de la Pampa Húmeda (De Nicola, Propersi y Qüesta, 1998, p. 121). Los futuros censos agropecuarios mostrarán que la meta fue cumplida en gran parte. No obstante, y para atenuar estas consecuencias funestas, el Estado nacional lanzó dos políticas sectoriales: Cambio Rural^[4] y el Programa Social Agropecuario (ver Carballo, 1995). Pero, en lo que atañe a por lo menos parte de las capas agrarias que a la postre resultaron beneficiadas, ellas tampoco se vieron inmediatamente beneficiadas por las medidas del gobierno nacional y recién comenzaron a reconciliarse con las mismas cuando los precios internacionales empezaron a mostrar una curva ascendente, a finales de 1993. Mientras tanto, las relaciones entre las entidades corporativas agropecuarias y el gobierno se habían caracterizado por la tirantez.^[5]

Ahora bien, lo descripto hasta aquí habla sobre todo del agro pampeano. Pero, como se sabe, en realidad hay “dos Argentinas agropecuarias” (Giberti, 2001, p. 125), por un lado, la Agricultura Pampeana y, por otro, la Agricultura No Pampeana (AnP). La AnP, que históricamente ha producido una parte sensiblemente inferior de los bienes exportables, tiene una dinámica más claramente regional, por lo que las intervenciones estatales –en donde la escala subnacional comienza a jugar un rol preponderante– dependen del tipo de producto considerado. En la provincia que nos interesa, Formosa, el rubro descollante en su economía agraria fue, hasta el período que estamos estudiando, el algodón. Por esta razón, comentaremos ahora el rumbo general que siguió la actividad algodonera para adentrarnos en las características más específicas de la actividad agropecuaria provincial en el próximo acápite.

Desde comienzos de la década de 1970, la producción algodonera argentina mostró, en medio de algunas fluctuaciones violentas, un curso cercano al estancamiento hasta la segunda mitad del decenio de 1980. El dato más importante de ese período es que el mercado internacional comenzó a cobrar mayor protagonismo como destino de la producción nacional de fibra –ante el retroceso irreversible de la industria hilandera nacional, retroceso intensificado por los efectos negativos del nuevo marco macroeconómico establecido a partir de mediados de la década de 1970–. Hacia la segunda mitad de la siguiente despuntó una tendencia ascendente en la producción ante la creciente demanda externa.

Así las cosas, las medidas adoptadas por la administración de Menem, particularmente las de 1991, afectaron sensiblemente la producción algodonera fundamentalmente en un aspecto: la incorporación masiva de la cosecha mecánica.^[6] En efecto, la apertura de importaciones se sumó a la sobrevaluación del tipo de cambio –y, en 1993, algunas medidas impositivas que beneficiaron a los grandes productores– para abaratar la compra de cosechadoras importadas, lo que, al producir una verdadera revolución tecnológica ahorradora de mano de obra, transformó decisivamente la composición de los actores sociales dedicados a la fase primaria (Iñigo Carrera, 2001). Se consolidó a partir de entonces la gran explotación empresarial –que es la que motorizará el último, y corto, ciclo expansivo del textil en Argentina, ya totalmente vinculado al mercado externo– entre 1995 y 1998.^[7] El salto en las economías de escala implicado en esta modificación de los métodos de producción dejó afuera del mercado a una enorme franja de productores “familiares” incapacitados de superar esta nueva barrera de entrada para la producción rentable, que hasta ese momento constituían el grueso de las unidades productivas dedicadas al rubro.

Esta mutación social, comprimida en la idea de que en ese momento el algodón dejó de ser un cultivo “social” para pasar a formar parte del “agronegocio”, también implicó transformaciones geográficas de la actividad, siendo particularmente afectada, de manera negativa, la provincia de Formosa. Al no participar la provincia en esta profundización del capitalismo algodonero, la producción del textil sufrió un quebranto del que nunca pudo recuperarse, y de ocupar las primeras posiciones –aunque siempre muy lejos de Chaco– en volúmenes producidos y área de siembra hasta principios de los noventa, pasó rápidamente a ocupar los últimos lugares entre las provincias algodoneras argentinas –lugar en el que todavía se encuentra–.

El agro formoseño

Si bien la escasa diferenciación de actividades económicas y la supremacía de la producción de materias primas en el sector productor de bienes es el rasgo más fácilmente identificable de las “economías regionales” argentinas, en el caso de Formosa estos rasgos aparecen más acentuados. En tal sentido, Formosa puede ser calificada como “periferia extrema”.^[8] En esa línea, de las diversas maneras de clasificar a la provincia en el concierto nacional, la que considero más pertinente para el período que nos interesa –fines de la década de 1980 y principios de la siguiente– es la de Pérez Barrero (1993). En dicho trabajo, la autora identifica cinco “agrupamientos de provincias” argentinas según sus características económicas más sobresalientes, colocando a Formosa en el “agrupamientos III”. Este agrupamiento se refiere “a una economía basada en la economía algodonera y la ganadería tropical” y se distingue de agrupamientos con rasgos similares por “la menor diversificación del mix productivo” (Pérez Barrero, 1993, p. 10).

Para adentrarnos en el panorama agropecuario provincial de fines de la década de 1980 podemos recurrir a la información suministrada por el Censo Agropecuario Nacional llevado a cabo en 1988. En ese momento, la provincia de Formosa, cuyo perímetro cubre un poco más de siete millones de hectáreas, tenía cuatro millones doscientas mil hectáreas en manos de explotaciones agropecuarias. De ese total, solo un 2,8 por ciento estaba cultivada, unas 120.000 hectáreas.

Esta asignación no obedece –solamente– a la dotación de recursos naturales del territorio. Si bien la aridez de la zona occidental de la provincia impide la agricultura de secano (un 30% de la superficie provincial), el rincón oriental posee un régimen pluvial suficiente para una variedad de rubros de cosecha. Los estudios agronómicos indicaban que la superficie pasible de ser cultivada bajo la modalidad de secano se ubicaba entre las 400.000 y el millón de hectáreas (por ejemplo, Brodersohn y Slutzky, 1975, p. 186). El curso de la historia social agraria de la provincia se había desplegado, en efecto, siguiendo una “tendencia al uso ganadero de tierras con aptitud agrícola” (Brailovsky, 1980, p. 59). Traducido a la jerga de las elites económicas provinciales, esto implica una “vocación ganadera” de los agentes económicos locales.

Al observar el área cultivada, se destaca la presencia de cultivos industriales que, con 58.537 hectáreas implantadas, absorbían casi el 50 por ciento de la tierra dedicada a la agricultura. En la provincia el único cultivo industrial de relevancia era –y sigue siendo–el algodón. El rubro que le sigue en importancia al algodón en el destino de la tierra cultivada son las forrajeras, esto es, la praderización artificial de terrenos para el pastoreo de vacunos. El pasto implantado, sea por especies anuales o perennes, afectaba al 23 por ciento del área registrada por el CNA. En resumen, la economía primaria formoseña a fines de la década de 1980 estaba asentada abrumadoramente en la ganadería bovina y la producción algodonera.

El suelo no dedicado a la ganadería tropical o al algodón estaba consagrado a la producción cerealera, en la que se destacaba el arroz –en manos de explotaciones empresariales de inversores extraprovinciales– y, en menor medida, el sorgo. Otra parte del suelo estaba dedicado a la horticultura y la fruticultura.^[9]

¿Cómo se organizaba socialmente la producción de estos rubros? En relación al acceso a la tierra, el 17 por ciento de las fincas no tenían límites definidos, y el 18 por ciento de las que contaban con límites definidos usufructuaba el suelo en calidad de “ocupantes”. O sea, algo más de un tercio de las unidades productivas estaba en una clara situación precaria en relación con la tenencia de la tierra. Aquí la tierra se presenta como instrumento de producción, para proveer trabajo y sustento a la unidad doméstica que la gestionaba, más que como tierra apropiada privadamente con vistas a proveer al propietario con una ganancia –sea ésta el fruto de la especulación, de la renta o de la plusvalía–. Pero esto no es todo. Si bien la modalidad de tenencia dominante entre las explotaciones con límites definidos era la propiedad, buena parte de estos propietarios en realidad no había concluido el proceso administrativo de titularización de los predios y permanecían usufructuándolos, de manera indefinida, bajo la categoría de “adjudicación en trámite”. Esto sucedía fundamentalmente en las pequeñas parcelas. En definitiva, alrededor de dos tercios de los establecimientos censados ocupaban el suelo sin tener regularizada su situación dominial.

Por otra parte, y en el otro extremo en lo que atañe a las formas productivas, las modalidades de tenencia asociadas a emprendimientos claramente empresariales estaban escasamente desarrolladas. Las empresas por acciones, por ejemplo, absorbían solo el 18 por ciento de la superficie –por debajo de la media nacional–. Asimismo, la incidencia de las formas de tenencia de la tierra utilizadas usualmente por nuevos agentes económicos capitalistas que comenzaron a emerger en el campo argentino para esa época, más concentrados y móviles, como el contrato accidental, apenas se hacían presentes (0,02 por ciento del total).

Las 4.221.000 ha estaban repartidas entre 9.582 explotaciones, con una extensión promedio de 440,5 ha. La composición según estratos mostraba que las explotaciones de hasta 100 ha de superficie representaban el 71 por ciento del total de explotaciones y controlaba el 4 por ciento del suelo. El estrato con más de 1.000 ha, a su vez, controlaba el 80 por ciento de la tierra mientras que representaban el 11 por ciento de las explotaciones.

Los grandes fundos se dedicaban a la producción ganadera tropical. Si bien desde la década de 1960 se había iniciado un proceso de modernización de la actividad, la productividad de las explotaciones estaba lejos de la media nacional.^[10] Las explotaciones “medianas” y pequeñas centraban sus afanes en la labranza del algodón. Entre estas unidades productivas se pueden discriminar una delgada capa de burguesía pequeña, más cercano al tipo farmer, y una extensa base de productores mercantiles simples, con dificultades crecientes para alcanzar la reproducción simple de sus unidades productivas.

En definitiva, lo que nos ofrece esta breve descripción del agro formoseño es una estructura agraria provincial con los rasgos típicos de un ordenamiento agrario “atrasado”: enormes latifundios escasamente capitalizados –cercanos al latifundio improductivo “parasitario” de la visión productivista clásica de la transición agraria– y una numerosa base de minúsculas explotaciones gestionadas por pequeños productores mercantiles (en su mayoría cercanos al tipo semiasalariado) –asociadas al también “improductivo” tipo social “minifundista” de aquella visión–. Entre ella se vislumbraba apenas una capa de emprendedores agropecuarios cercanos al tipo farmer.

¿Cómo se expresaban estos grupos sociales en el ámbito socio-político de los reclamos gremiales? Los ganaderos ya contaban con organizaciones desde la década de 1930, cuando se fundó la Sociedad Rural de Formosa. Las organizaciones de los estratos “medios” y bajos de los productores rurales, más dedicados a la agricultura, recién aparecen en la década de 1970. Por una parte, la Unión de Ligas Campesinas de Formosa (ULiCaF), aglutinando a las franjas más empobrecidas de los productores agrícolas. La ULiCaF emerge en 1971 como parte de las Ligas Agrarias del Nordeste y tuvo una intensa actividad en el primer lustro de esa década hasta que comenzó a ser brutalmente reprimida a fines de 1975, para ser finalmente disuelta durante la última dictadura militar. Lo que resulta importante destacar del accionar de la ULiCaF, y que suele ser pasado por alto, es que reclamaban una reorganización radical de la tenencia de la tierra en la provincia, con medidas que incluían la expropiación de latifundios en manos privadas y, mediante ello, el acceso a parcelas de suficiente extensión para garantizar la reproducción, con un adecuado nivel de bienestar, del núcleo familiar. Al regreso de la democracia, el nucleamiento se reorganizó bajo la sigla Movimiento Agrario Formoseño (MAF), aunque ya alejados de su programa original.

Otra entidad era Defensa del Productor Agropecuario (DEPROA). DEPROA reunía a la burguesía agrícola provincial propiamente dicha (los productores “medios”, cercanos al tipo farmer que comentábamos), atados en mayor o menor medida al cultivo de algodón. El surgimiento de DEPROA también tiene que ver con el momento particularmente intenso de lucha social de los primeros años del decenio, ya que se creó en 1974 y, en parte, como respuesta a la movilización de la ULiCaF. En efecto, DEPROA surgió alentada por el gobierno provincial de ese momento, como alternativa “moderada” a la ULiCaF que sirviera como interlocutor a las autoridades del Estado provincial. Con el tiempo se consolidó como la corporación oficial de los productores algodoneros de la provincia.

El campo político provincial

A estas alturas, quisiera presentar descriptivamente al campo político formoseño, por lo menos tal como emergió a la vuelta de la democracia argentina a fines de 1983. En realidad, la historia político-institucional relativamente autónoma del Estado provincial recién se inicia ese año. Efectivamente, desde que el segundo gobierno de Perón terminara de convertir en provincias los espacios geográficos hasta ese momento administrados por el gobierno nacional como Territorios Nacionales, en 1955, la vida político institucional de la novel provincia estuvo bloqueada, debido a diversos factores, hasta octubre de 1983. Primero, como resultado de la propia inestabilidad política nacional en dicho lapso donde, como es sabido, hubo elecciones con sufragio universal solo entre 1973 y 1976. El resto del tiempo existieron regímenes políticos no democráticos de diferente tipo: autoritarismos entre 1955 y 1958, 1966 y 1973, y entre 1976 y 1983; y democracias restringidas entre 1958 y 1962, y 1963 y 1966. Cabe aclarar, asimismo, que incluso en el período 1973-1976, los dieciocho meses posteriores a la muerte de Juan Domingo Perón en julio de 1974, “la violencia generalizada había arrastrado consigo los derechos políticos y civiles elementales” (Abal Medina y Suárez Cao, 2002, p. 165).

Con este telón de fondo, la constitución provincial fue redactada en 1957 y, durante los interregnos entre administraciones militares, fungieron dos gobiernos civiles (1958-1962 y 1963-1966), uno de la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI) y otro de la UCRP (Unión Cívica Radical del Pueblo). Por fin, el regreso de la democracia en 1973, al final de la Revolución Argentina, vio el triunfo de un gobierno peronista –que acompañó la victoria peronista en el país–. No obstante, los conflictos internos que agrietaban a este movimiento político condujeron, a nivel provincial, al reemplazo del gobernador elegido en marzo por una intervención federal en noviembre. Hasta el golpe que derrocó al gobierno peronista en marzo de 1976, en Formosa estuvo en vigencia la intervención federal. La vida política ajustada a los cánones institucionales democráticos se vio obstaculizada, además, por la represión estatal y paraestatal al movimiento popular, represión que se volvió particularmente intensa en la provincia a fines de 1975.

Es así que recién en 1983, con el regreso de la democracia, comenzó a tener vigencia plena la autonomía provincial obtenida en el período 1955-1957. Y fue recién entonces cuando empezó a emerger el ensamblaje y la elite política propiamente formoseña que dura hasta el presente, con su propia condensación específica en las relaciones sociales de poder. En 1983 triunfó la fórmula presentada por el Partido Justicialista (PJ) (42,85 por ciento de los votos), seguida por la UCR (27,58 por ciento de los votos) y, en un tercer lugar, el Movimiento de Integración y Desarrollo (MID) (23,1 por ciento de los votos). Formosa, junto a otros distritos también del norte argentino, fue uno de los pocos distritos provinciales en donde el PJ logró imponerse por un margen abultado. Esta preeminencia del PJ en la provincia volvió a reafirmarse en las elecciones de medio término de 1985 cuando fue uno de los tres distritos donde triunfó el PJ (en el contexto de la cúspide de la popularidad del gobierno de Raúl Alfonsín, de la UCR). Pero, en estas mismas elecciones la UCR, a su vez, había cosechado 43 por ciento más de votos que dos años antes y había terminado a muy poca distancia del PJ. Esta situación, consecuencia de diversos factores, entre ellos las propias disensiones internas del PJ, además del influjo electoral nacional de la UCR, hizo que la dirigencia del PJ pusiera las barbas en remojo. Para ello, logró que la legislatura aprobara la ley de doble voto simultáneo (ley de lemas) en abril de 1987. De esta manera pudo vencer, aliándose a otras fuerzas políticas, y nuevamente por estrecho margen, a la UCR en las elecciones para gobernador de octubre de ese mismo año.

Estado provincial y cuestión agraria en Formosa en la neoliberalización profunda

En diciembre de 1987 asumió un nuevo elenco gubernamental encabezado por el electo gobernador Vicente Joga. La fuerza política que había ganado las elecciones era el Frente de la Victoria, una alianza electoral que aunaba al PJ y el Movimiento de Integración y Desarrollo (MID). Precisamente del MID, partido cuya base social se nutría fundamentalmente de las capas burguesas medias de los productores agrícolas, provenían los dos titulares del Ministerio de Asuntos Agrarios y Recursos Naturales (MAARN), la cartera gubernamental encargada de la regulación de la organización productiva de la tierra provincial, que tuvo Joga en sus dos períodos consecutivos a cargo del Poder Ejecutivo Provincial.^[11]

Como decíamos en el apartado anterior, la provincia ya venía siendo gobernada por el PJ. El eje de intervención en relación al agro hasta diciembre de 1987 había sido una gestión de carácter habitual, que intentaba asegurar la reproducción de las relaciones agrarias existentes en la provincia, heredadas de la dictadura, y en el marco de la reestructuración regresiva del capitalismo argentino que comentamos previamente. En tal sentido, el gobierno intervenía rutinariamente en la fijación de subsidios y créditos para las diferentes franjas de productores que, sin ellos, no podían reproducirse (sea como pequeños productores simples de mercancías agrarias o de pequeños –y hasta medianos– capitalistas). En tal sentido, el Estado brindaba un apoyo sustantivo (Jessop, 1982) a los agentes económicos. El gobierno incluso tuvo que intervenir fuertemente en la fracasada campaña 1985/86 para condonar la deuda que con el Banco oficial de la provincia habían adquirido los productores más capitalizados. A todo esto, el problema de la tierra, eje central sobre el que se había desarrollado las confrontaciones sociales y políticas del decenio anterior, había desaparecido de la agenda pública, aunque sus resonancias se hacían sentir en la política de regularización dominial que emprendió el Estado provincial en beneficio de los ocupantes de tierras fiscales y que ahora, a diferencia de la época dictatorial, intentaba tener en cuenta a las unidades parcelarias más pequeñas.

El nuevo gabinete, conformado por profesionales de la pequeña burguesía de mediana edad, y en buena parte oriundos de otras provincias, que ya habían formado parte del gabinete anterior, se presentó frente a la sociedad corporizando un impulso modernizante que transformaría la economía formoseña y que integraría los espacios desarticulados dentro de los confines provinciales e integraría al conjunto de la provincia definitivamente al resto del país. El eje de la propuesta, para diferenciarse de la gestión anterior (aunque del mismo signo político) consistía en una intervención que priorice la facilitación sustantiva (Jessop, 1982) de condiciones generales para la producción capitalista. En efecto, gran parte de la acción política simbólica del elenco gubernamental en este período estaba centrado en las obras de manejo hídrico que se estaban construyendo en el oeste provincial, denominado Aprovechamiento Múltiple Río Teuco-Laguna Yema (aunque los primeros tramos de estas obras se inauguraron recién a mediados de 1993),^[12] complementadas con la construcción de infraestructura vial.^[13] Todavía en 1991 el gobernador prometía que “nuestra provincia contará en un plazo relativamente corto, con más 45.000 hectáreas áridas, semiáridas y anegadizas bajo un sistema de agua regulada…”.^[14] La alianza con el MID, dada la asociación en el imaginario provincial de esta sigla con la modernidad, la tecnología industrial y cierta ética del trabajo duro, y al margen de constituir una exitosa maniobra electoral para derrotar a una oposición amenazante, implicaba en este aspecto reforzar la imagen de un giro a la “modernidad” y de superación del “atraso” que intentaba transmitir el nuevo personal a cargo del aparato estatal.

Más allá de estas fantasías desarrollistas de la elite provincial en el primer período de la gestión, que vive los últimos días del gobierno de Alfonsín en la Nación y el primer año de la gestión Menem, el MAARN continúa la gestión pública de carácter habitual del gobierno anterior, y sus intervenciones de apoyo sustantivo, aunque en un marco social y productivo cada vez más precario.

Es que, en los hechos, en toda la década, la actividad productora de bienes primarios tuvo un estancamiento –que llega a la caída absoluta en la rama pecuaria–. Si bien esto formaba parte del agravamiento de la situación productiva del país. Pero una característica peculiar de la provincia, que compartía con otras nueve jurisdicciones, es la expansión de la actividad económica global manifestada en el crecimiento del Producto Bruto Geográfico. Ahora bien, lo que explica este crecimiento de la actividad económica, a contramano del resto del país, es la expansión del sector terciario de la economía y particularmente del sector público. Más aún, en Formosa “prácticamente todo el incremento debe ser atribuido al aumento del empleo público” (Rofman, 1994, p. 124).

Este sendero recorrido por la estructura ocupacional y demográfica de la provincia –cada vez más urbanizada– nos conecta a uno de los puntos esenciales, pero no siempre visibles, de la acción estatal en relación a socorrer a las capas propietarias del agro para que pudieran sostener sus procesos de acumulación. Nos estamos refiriendo al rol de suministrador de mano de obra (a precio subsidiado) que jugaba el Estado provincial al habilitar anualmente a los agentes de la administración pública para que participen de la zafra algodonera.^[15]

Esto ilustra la naturaleza real de buena parte del empleo en la administración pública en la provincia (sea que labore en el Estado provincial o en las municipalidades) que se muestra de esta manera como un refugio para la “población sobrante” total o parcial para las necesidades inmediatas del capital (esto es, para su uso productivo en procesos productivos que generen plusvalía). Asimismo, como ya expresé, el rol del Estado provincial en subsidiar, ya no solo en créditos e insumos subsidiados, sino también el “factor trabajo” de las capas capitalistas agrarias.

Así las cosas, en diciembre de 1990, ya con el plan de ajuste estructural del presidente Menem en marcha, el gobernador decidió un cambio ministerial y entre los funcionarios reemplazados figuraba el responsable del MAARN. Asumió entonces un ingeniero agrónomo, empresario agropecuario y miembro de DEPROA. Este funcionario permaneció incólume en el cargo hasta la finalización del segundo período de gestión de Joga, en 1995.

Es en este período cuando dio inicio plenamente la transición al nuevo orden agrario de Formosa. Aquí fue cuando la gestión pública de carácter más rutinario se vio tensada y el gobierno comenzó a ensayar mecanismos para contener el creciente malestar de los diferentes sectores del campo provincial. En este período el discurso gubernamental redobló su tono modernizante, ahora en clave de apertura exterior (prometiendo la abundancia que ofrecería el MERCOSUR). En el terreno específicamente productivo, en este período también se potenció un tema que ya aparecía desde inicios de la gestión, aunque más tímidamente, la voluntad de abandonar el algodón y dedicar la labranza provincial a rubros “alternativos”.^[16] Entre ellos se mencionaba reiteradamente el arroz, el poroto negro –que se dirigiría al mercado brasileño– y la ganadería bovina. Incluso en algún momento se llegó a plantear, desde las altas esferas gubernamentales, la voluntad de producir camarones de agua dulce. Ninguna de estas ideas se ejecutó exitosamente.^[17]

No obstante, el curso de las desgracias económicas sufridas por los agentes económicos ligados al agro –particularmente en las capas medias y bajas– en esta difícil coyuntura volvió a instalar el tema algodonero. El agravamiento de los problemas se tornó más visible en la campaña 1989-1990, ante el empeoramiento dramático de las condiciones macroeconómicos del país. Desde 1990 en adelante, todos los años DEPROA difundió sus quejas, en general centradas en el problema del endeudamiento:

la situación económico-financiera nacional, agravada en estos dos ciclos agrícolas, donde las altísimas tasas de interés han herido de muerte a la producción y desarticulado el sistema cooperativo, única herramienta con la que contábamos para defender los precios mínimos de nuestra principal producción que es la algodonera con lo cual el panorama futuro que se presenta es sumamente incierto.^[18]

Un año después, en un ambiente aún más caldeado, el mismo dirigente expresó:

el problema general del sector radica fundamentalmente en el alto grado de endeudamiento de los productores que ha bloqueado su capacidad económica y moral para realizar emprendimientos en sus campos.^[19]

Durante esos meses también el MAF salió al ruedo a expresar el malestar campesino:

no existe ninguna alternativa que aliente a seguir trabajando. A medida que sembramos nos vamos endeudando más… somos conscientes que no estamos en condiciones de “jugarnos” el todo por el todo por el algodón, pero advertimos que si no se lanza un fuerte apoyo del gobierno tampoco podremos hacer nada… nosotros estamos muy preocupados porque no se menciona si la comercialización de lo que se propone estará asegurada. Esta es la preocupación generalizada del hombre de campo….^[20]

De hecho, la situación se tornó tan crítica en esa aciaga campaña 1992/1993 (que, como hemos comentado, fue una mala campaña en todo el país) que catalizó una división dentro del MAF (hasta ese momento un puntal del gobierno entre las capas agrarias subalternas). Se recortó un sector crítico del gobierno provincial que decidió usar otras medidas para canalizar el descontento de sus adherentes, hasta llegar a formas de reclamo disruptivas con cortes de ruta. El pliego de demandas de este sector era amplio e incorporaba pedidos inmediatos como la asistencia monetaria a los campesinos y el cese de entrega de mercadería y el apoyo crediticio adaptado a sus necesidades, hasta posicionamientos políticos como el pedido de renuncia “del directorio que fundió el Banco Provincia” y la cúpula del MAARN.^[21]

La única entidad agropecuaria provincial que no se manifestaba disconforme con el accionar de las autoridades estatales era la Sociedad Rural –los ganaderos–, que, cuando emitía enunciados públicos, siempre eran elogiosos para el gobierno provincial. Uno de sus dirigentes llegó a expresar, refiriéndose a las medidas tomadas por el gobierno provincial para la campaña 1993/94, “todo esto hace a un accionar muy positivo” y que “Formosa es realmente envidiada por otras provincias”.^[22]

Ante esta situación política y el malestar del sector más vulnerable de la burguesía agraria provincial, la base de apoyo y principal beneficiaria de su accionar, más el creciente descontento social de las capas empobrecidas del campesinado y el semi-proletariado rural (este último ya sea mediante la canalización de sus demandas vía acción colectiva gremial, sea contenciosa o no, o vía los movimientos moleculares que se manifestaba en el éxodo rural), el gobierno continuó y profundizó su política acostumbrada de representación clientelística. Asimismo, tuvo que dirigir los recursos de asistencia a socorrer el cultivo del algodón, cuya superficie de siembra había caído un 75 por ciento en la campaña 1992/93 en relación a la campaña anterior y solo se sembraron 15.000 hectáreas.^[23]

Los fondos para esta actuación provenían, en esta coyuntura, de dos fuentes. Por un lado, de transferencias de recursos por parte del gobierno central y, por otra, del endeudamiento con la banca privada.^[24] Ambas fuentes, si bien permitieron al elenco gubernamental consolidarse en el poder,^[25] transfirieron los costos al futuro. Estos costos serán pagados durante las posteriores gestiones gubernamentales provinciales por el pueblo trabajador y permitirán también sentar las bases para el fortalecimiento de un sistema de dominación política que hizo famosa a Formosa en todo el país.

Luego de la campaña 1992/93 se recuperó levemente el área de siembra, alcanzando 35.000 hectáreas y en esos valores continuó hasta fines de siglo, cuando volvió a descender a niveles ínfimos. Pero nunca más el área de siembra, pese al armado de ayuda sustantiva al capital agrario puesto en práctica por el Estado provincial, volvió a tener los niveles previos a 1992. Cabe comentar también, como ya fue mencionado, que desde 1992/93 hasta 1998 el área de siembra del país creció a niveles nunca antes vistos –motorizada ya por emprendimientos canónicamente capitalistas–, evidenciando el particular rumbo involutivo de la agricultura de plantas en la provincia. El cierre de la última cooperativa algodonera de la provincia, en septiembre de 1994,^[26] señaló, quizás, el final definitivo de toda una etapa del agro formoseño, y, en cierto sentido, de una agricultura de plantas de importancia en el territorio provincial.

Más allá de las intenciones del personal político del Estado provincial, entonces, su manejo del tema agrario en esta coyuntura clave fue negativo en términos de resolver los problemas agrarios de la provincia, tanto en términos productivistas como de bienestar. En todo caso, sí tuvo efectos positivos para la reproducción de una estrecha capa de pequeños capitales agrarios cada vez más alejados de los estándares nacionales de productividad e integrados a una maquinaria política provincial que, en el futuro, seguirá teniendo victorias electorales cada vez más aplastantes.

Reflexiones finales

Partiendo de la idea de que el Estado es, básicamente, un recurso del que se vale la burguesía para lidiar –con resultado siempre abierto– con las contradicciones que aquejan al curso de la acumulación de capital, nos aproximamos a una coyuntura específica de profundización de las relaciones capitalistas en una jurisdicción subnacional argentina. La coyuntura es aquella en la cual se produjo la profundización de la neoliberalización de la economía argentina que dejó atrás el capitalismo de economía semi-cerrada propio del momento “desarrollista”. Tomamos como referencia la provincia de Formosa, una entidad política que alberga una formación social en la cual el núcleo productivo de la economía se concentra en el sector primario y con bajo nivel de relaciones sociales burguesas en lo que concierne directamente a la producción. En este escenario, la cuestión agraria, en su problemática productivista, adoptó la forma más “tradicional” de escasa productividad por unidad de tiempo de trabajo y unidad de superficie, y, en concomitancia, con bajos niveles de abastecimiento y de bienestar de la población trabajadora.

Los gestores del Estado formoseño encararon la cuestión agraria provincial en la década de 1980 respetando el ordenamiento de la propiedad y uso de la tierra heredado de la dictadura militar, y que se había puesto en cuestión con las movilizaciones campesinas de la década de 1970. El personal político que asumió en 1987 intentó, al menos discursivamente, superar la intervención económica de mera ayuda sustantiva para imaginar un capitalismo plenamente empresarial con políticas de facilitación sustantiva, todo esto en un entorno económico nacional que se deterioraba progresivamente. El giro dado en 1989 hacia la neoliberalización profunda los enfrentó a la realidad de la periferialidad de Formosa y de las dificultades reales de promover un desarrollo de formas agrarias capitalistas nítidas. Su base social y la agencia que promovería el salto tecnológico y organizativo para una nueva senda capitalista o se hallaba ausente (la burguesía innovadora que desarrollaría rubros nuevos en la provincia) o no estaba en condiciones de hacerlo y elevaba el reclamo de más ayuda sustantiva (la débil burguesía agraria que canalizaba sus demandas a través de DEPROA). Entonces redobló su política de ayuda sustantiva a partir de la representación clientilística y, con ello, logró mantener su base de sustentación política y se fortaleció en el poder.

En ese movimiento, al mismo tiempo, socavó las bases del pequeño capitalismo agrícola realmente existente en la provincia, que todavía no ha sido suplantado, en el ámbito estrictamente productivo, por otro tipo social productivo. La agricultura algodonera formoseña implosionó. En tal sentido, la cuestión agraria con la que se había encontrado la elite provincial en el decenio de 1980 no solo que no fue resuelta, sino que se le fueron agregando dimensiones problemáticas, como la “cuestión social” cada vez más severa a la que tendrán que hacer frente las posteriores administraciones provinciales.

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