Propuestas y tensiones en el marco de las transformaciones productivas en Chaco y Formosa (1972-1983)

Adrián Almirón^[1]

Introducción

Las trasformaciones del agro en Chaco y Formosa desde la década de 1960 responden a un contexto socio-económico y político de modernización rural y expansión de la frontera agropecuaria; los resultados de este proceso llevan a describir rupturas en la organización territorial y el uso de los recursos naturales. Para ambas provincias la organización de los proyectos y propuestas de cambios fueron realizadas por las áreas especializadas de cada jurisdicción, sin embargo, en el marco de este avance se reconoce a otros actores que se encuentran en todo este proceso de reconstrucción y reordenamiento territorial uno de ellos: El Consejo Federal de Inversiones, el cual fomentó desde diversos estudios técnicos la realización de diferentes políticas públicas, a primera vista desarticuladas y específicas, pero que las mismas responden a un esquema similar de desarrollo de la región marginal nordeste. Estas acciones, además, se encontraron coordinadas con instituciones internacionales (IICA-OEA), las cuales también desarrollaron proyectos y financiaron trabajos en el territorio y articularon la creación de centros de investigación.

La planificación del agro fue un tema recurrente en América Latina, los organismos internacionales llevaron adelante importantes estudios para comprender el desarrollo y las características rurales del continente. Estos estudios, realizados desde una mirada desde arriba, presentaban además propuestas de desarrollo regional, estas producciones estuvieron desarrolladas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que tenía un organismo especializado en este tipo de tareas como el Instituto de Planificación Económica y Social (ILPES), el cual brindaba asesoramiento y apoyo a los gobiernos que lo requerían (González Montero, 1977). En el caso de las provincias de Chaco y Formosa, la acción del Estado en estos dos espacios subnacionales fue reconstruida desde distintos puntos de vista. Por un lado, encontramos aquellos estudios que han centralizado su mirada desde una perspectiva de centro-periferia y demostraron la consolidación de las provincias centrales a partir de características socio-económicas (Rofman y Marques, 1988; Rofman, 1999). Por otro lado, la preocupación por la desigualdad y las condiciones de quienes viven en estos territorios del NEA fueron también reconstruidas a partir de la explotación del medio ambiente y de circunstancias de vida de sus habitantes (Nun, 2001; Girbal Blacha, 2011 y 2020; Zarrilli, 2007). Al mismo tiempo, algunos aportes han centrado su análisis sobre los cambios ocurridos en la expansión de la frontera agropecuaria y destacaron las transformaciones en el espacio desde una perspectiva geohistórica (Bruniard, 1978; Borrini y Schaller, 1981; Schaller, 1986; Borrini, 1991; Beck, 1992; Schaller, 2017; Valenzuela, 2018). Finalmente, otros estudios han puesto el foco en los diferentes conflictos durante las décadas de 1960 y 1970, reconstruyendo a los actores políticos y sus características sociales y económicas (Slutzky, 2011; Bageneta 2015; Moglia, 2020; Roze 2007; Salamanca, 2015; Sapkus, Vázquez y Telesca, 2021).

Asumiendo tales trasformaciones que se han producido en el NEA, es fundamental entender al territorio desde una perspectiva amplia que incluya agentes, actores y sujetos sociales, los cuales llevaron adelante estrategias para controlar o disputar por los recursos o las relaciones. Las rupturas y continuidades de la política pública en el territorio nos permiten analizar a la sociedad que lo habita y las conflictividades que lo atraviesan. En este marco, comprendemos que la acción de colonizar y planificar la cuestión agraria nos lleva a pensar en las acciones del Estado como actor. En efecto, sus diferentes instituciones técnicas y administrativas han puesto en desarrollo una agenda de expansión de la frontera agropecuaria, modernización y ocupación de las tierras fiscales en el NEA. El Estado, en sus distintos niveles, desarrolló una capacidad de normalizar, controlar y establecer regularidades de comportamiento en los habitantes del territorio (O´Donnell, 2010). Para lograrlo, se legitimó a partir de estructuras cognitivas, saberes, conocimiento, discursos y representaciones que circulan a través de distintos actores (Bourdieu, 2014).

El capítulo propone una reconstrucción en torno al desarrollo de estas políticas de promoción de infraestructura y cambios en la producción agraria, destacando cómo se llevó adelante la articulación con cada una de las reparticiones locales, los conflictos generados en las áreas en donde se promovían los cambios y quiénes eran los beneficiados en torno a estas políticas. De tal forma, analizaremos a través de diversas reparticiones las articulaciones estatales, las tensiones y resultados vistos en el territorio. La posibilidad de realizar un estudio de ambas provincias permitirá analizar la realidad y reflexionar de forma micro en torno a la construcción de saberes sobre la región, las coyunturas de las instituciones de investigación y la ejecución en el terreno de las políticas públicas. 

Para la elaboración de este trabajo, consultamos documentación oficial. El estudio de este tipo de fuentes nos permite generar una mirada sobre la práctica estatal a través de las decisiones y las resoluciones llevadas adelante por sus diversos expertos, los cuales interaccionan y trabajan en distintos estamentos planificando obras y acciones para promocionar la colonización y la regularización de la tenencia del suelo. Estas medidas se evidencian como muestras de una política estatal que tiene como finalidad lograr una transformación territorial y productiva en ambos espacios subnacionales considerados.

La cuestión de la tierra en Chaco y Formosa

La región NEA se encuentra conformada por cuatro provincias (Chaco, Formosa, Misiones y Corrientes) y fue caracterizada como una región marginal, en donde se evidencian desigualdades estructurales. Además, las características socio-económicas y las políticas públicas construyeron al territorio con una desigualdad en la distribución de los recursos. Este carácter asimétrico se evidencia en los distintos espacios subnacionales y características de la región. La construcción de una región marginal obedece a un ejercicio del poder por parte del Estado, el cual es un proceso histórico-social en donde diferentes factores, actores y sujetos se encuentran comprometidos, los factores que inciden dependerán de las características endógenas de la región y de las circunstancias externas en las que se desarrolla (De Arce, 2011; Girbal Blacha, 2020). La región marginal también nos permite analizar el crecimiento económico sin precisión de objetivos, la concentración de los recursos, la distribución inequitativa de la población y la falta de planificación del espacio.

La conformación de la regionalización del país trajo aparejado el conocimiento de las características de las provincias que integraban cada área; diversas fueron las estrategias nacionales para dar a la región un cuerpo de conocimiento científico, en primer lugar se reforzó el lugar de las investigaciones de la Universidad Nacional del Nordeste, asimismo en 1978 se creó el Centro de Estudios Regionales del Nordeste Argentino (CERNEA), dependiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), y la Fundación para el Desarrollo del Nordeste (FUNDANORD), un año después se crea el Instituto de Investigaciones Geohistóricas (IIGHI). En cada una de estas instituciones se llevaron adelante investigaciones sobre la región, que luego se constituyeron en aportes e insumos importantes para comprender la realidad socio-económica de las provincias.

Asimismo, a partir de los diagnósticos de los estudios desarrollados, desde la década de 1960, la acción del Estado se propuso llevar adelante programas de planificación tendientes al desarrollo integral, intentando con ello subsanar las desigualdades. Una de ellas fue la población y la ocupación del territorio.

Cuadro N° 1: Población del Nordeste en 1965

	Superficie (km2)	Población (hab.)	Habitantes por km2
Misiones	29.801	424.688	14,25
Corrientes	89.355	601.269	6,73
Chaco	99.633	614.680	6,17
Formosa	72.066	201.168	2,79

Fuente: Rossi (1971).

Las diferencias entre cada una de las provincias fueron los motivos para llevar adelante las políticas de colonización. Durante la década de 1960, la política agraria para el NEA ingresaba a una etapa de transformación que respondía a diferentes factores externos e internos. El primero de ellos, la denominada “Revolución Verde”, llevó a que los distintos países del Cono Sur asumieron una política de tecnificación en la producción. Los conocimientos técnicos y la inversión permitieron en poco tiempo cambiar la fisionomía de la producción agrícola. Para ello, se jerarquiza el lugar de las instituciones técnicas a nivel nacional e internacional, teniendo un lugar importante en este proceso la constitución de expertos, los cuales han sido relevantes en su trayectoria formativa y en los desplazamientos en distintos ámbitos de decisión. En el orden interno, la crisis de producción primaria de los principales productos agrícolas de la región (como el algodón) llevó a planificar estrategias para modificar la producción. En este sentido, se desarrolló una redefinición de la inserción productiva chaqueña al sistema nacional, diversificándose la producción y complementándose con la región pampeana. De este modo, se inició la pampeanización de la región (Brodeherson, Slutzky y Valenzuela, 2009).

Estas políticas comenzaron a proyectarse desde la década de 1960 y permiten analizar las acciones del Estado a partir de objetivos estratégicos, los cuales tuvieron tensiones e inconvenientes en su proyección y aplicación.

A partir de estas indagaciones el Estado Nacional reconstruye un Nordeste desigual, Chaco y Formosa compartían características similares, en cuanto a lo económico ambas contaban con el desarrollo de un ciclo algodonero y ganadero, con diferencias importantes dada las particularidades de la ocupación.

Ambas provincias disponían de extensos territorios fiscales con potencial para llevar adelante proyectos de colonización. En cuanto al proceso de ordenamiento de la tierra, esto comenzó a desplegarse en ambas provincias desde la década de 1970, desarrollando en este sentido un traspaso legal a ocupantes de hecho. La provincia de Formosa fue reconocida como tal en 1955 y su primer gobernador constitucional fue elegido en 1958. Durante estos años se produjo una transición entre la administración territorial a una provincial autónoma, con cambios legislativos y nuevos recursos disponibles.

En cuanto a la cuestión de la tierra y colonización, la nueva provincia tuvo que administrar a partir de las acciones y procesos de distribución durante la etapa territoriana (Borrini, 1991). Los desafíos del período provincial demandaban la construcción de un aparato normativo y de burócratas especializados y técnicos que pudieran llevar adelante la continuidad de la ocupación y colonización del suelo. En este sentido, la primera ley de tierras fue sancionada en 1960. Esta normativa era una síntesis de la legislación nacional aprobada en 1950. La entidad encargada de llevar adelante fue la Dirección General de Colonización y Tierras Fiscales. Una década después, se creó el Instituto de Colonización y Tierras Fiscales en 1970.

Chaco, por su parte, fue reconocida como provincia en 1951 con el nombre Presidente Perón, y en 1955 cambió su nombre a partir de la Revolución Libertadora. En cuanto a la ley de tierras, la primera sancionada fue la N° 16 en 1953; entre las principales consideraciones establecía que antes de realizarse la entrega del suelo, se debía inspeccionar su entrega en concesión provisoria o venta de la tierra. La ley sostenía que los terrenos se otorgarían en venta, ocupación o arrendamiento acordes con el principio de la función social de la tierra. Esta norma perduró hasta 1972, cuando se creó el Instituto de Colonización y se estableció un nuevo régimen de la tierra. El Instituto tenía como objetivo poder completar y resolver los problemas en torno a la incapacidad del Estado provincial para la regularización del suelo. Este tenía mayor disponibilidad de recursos y posibilidad de llevar adelante los trabajos de campo por ser un ente autárquico.

En lo que se refiere a la tierra, la selección y entrega de la misma estaba fijada a partir de una explotación racional del predio. Se mantenían las inhibiciones establecidas por la Constitución Provincial que vedaba el acceso a las sociedades mercantiles e instituciones religiosas o militares y promocionaba el desarrollo del empresario rural, con esta mirada se intentaba dejar de lado el modelo productivo minifundista de subsistencia para mecanizar y lograr una mejora en los cultivos primarios.^[2] La tierra se otorgaría en venta mediante ofrecimiento público o concurso de selección. Sin embargo, podría venderse en forma directa a los productores ya radicados o cuando se tratare de una superficie menor a la unidad económica. En 1974 se llevó adelante una modificación de la ley de tierras con un enfoque social; se intenta con el mismo acelerar el proceso de regularización. Pero en 1977 una ley se aprobaba para responder al contexto de expansión hacia el oeste. Se establecían diversas formas de adjudicación, destacándose la venta por concurso, la conveniencia de las ofertas y los planes de inversión. En cuanto a la posibilidad de acceso a la tierra en forma de propiedad, lo que establece la normativa es una serie de posibilidades tendientes a poder tomar créditos los cuales en general están vinculados con el Banco del Chaco. En este caso especial, el Banco será un protagonista de gran peso a la hora de comprender el proceso de la entrega del suelo, dado que los créditos otorgados a una tasa de interés luego serán los desencadenantes de profundos descontentos.

Por su parte, en la normativa también se plantea, en el marco de la colonización del oeste, la posibilidad de que empresas pudieran explotar la tierra si a partir de allí se realizaban obras públicas; esto estaría a la aprobación del ejecutivo,^[3] y era un apartado novedoso en su momento, dado que la constitución provincial prohibía e imposibilitaba el acceso del suelo a tales empresas sin hacer distinción de excepcionalidades.^[4] En este sentido, la ley permitía llevar adelante todo el avance necesario en materia de inspección, mensura y venta de la tierra. Se fortalecía en sostener la racionalización de la explotación agropecuaria, en la rotación de cultivos y en la tecnificación del campo a partir de la compra de maquinaria rural.

Este proceso de ordenamiento legal e institucional que se produjo desde los años 1970 se tradujo en una acelerada entrega de la tierra en ambas provincias.

Cuadro N° 2: Estado legal de la tierra en Chaco y Formosa- 1970-1983

	Chaco		Formosa
	Títulos de propiedad	Concesiones en venta	Títulos de propiedad	Concesiones en venta
1970	20.390	20.327	4.073	45.3475
1971	9.456	12.065	114	235.910
1972	17.358	20.230	17.117	220.070
1973	26.200	25.834	16.549	37.183
1974	25.890	29.494	5.365	1.474
1975	39.940	42.004	183.625	28.377
1976	70.512	81.306	10.410	28.3787
1977	123.967	80.823	118.607	1.215
1978	47.786	91.286	207.621	4.272
1979	60.356	78.218	229.329	125.469
1980	60.515	311.693	216.124	150.055
1981	49.330	359.613	172.047	103.867
1982	107.890	604.604	172.047	1.647
1983	88.007	357.895	31.384	25.409
Total	747.597	2.115.392	1.384.412	1.672.210

Fuente: Brodersohn, Slutzky y Valenzuela (2007); Instituto de Colonización, Resumen estadístico; Beck (1992).

Como se evidencia, el proceso de regularización en ambas provincias presenta interesantes diferencias en cuanto a la cantidad de hectáreas (ha) concedidas y escrituradas, aunque se encuentran diferencias en la cantidad de tierras por años, se puede evidenciar que durante estos años la provincia el Chaco pasó mayor cantidad de tierras a manos privadas. Este proceso de ordenamiento legal debe circunscribirse además en proyectos de colonización que fueron generando a lo largo también de esa década. En Formosa el proyecto de colonización el Porteñito fue muy significativo: se proyectaba ocupar 100.000 ha, siendo un proyecto ambicioso en cuanto a la intervención de acción estatal, coordinado con la Federación Agraria Argentina. La propuesta tenía dos etapas: la primera, con la adaptación de 32.000 ha; y una segunda etapa con la entrega de 70.000 ha. Se señalaba que la principal meta era incrementar los procesos de poblamiento y transformar el territorio. Para ello, desde el gobierno provincial se propuso incentivar a los colonos mediante un mayor beneficio económico en la adjudicación del lote. Este beneficio implicaba entregar tierras ya desmontadas con mejoras, siendo además apoyados por un capital para los colonos con la finalidad de que puedan afrontar las diferentes demandas en su instalación. Hacia la década de 1980, El Porteñito se había consolidado en su ocupación del área. En efecto, se habían entregado en propiedad unas 75.000 de las 100.000 ha.

En Chaco el gobierno provincial llevó a cabo tres planes que implican la modificación y el reordenamiento territorial, en especial de la región Impenetrable: 1. El operativo Centenario (1972); 2. El Plan Trienal provincial (1973-1976); 3. La Campaña del Oeste (1976-1983) y el Proceso de Reorganización Agraria del Chaco – PRACHACO (1981-1983). La realización de cada uno de estos planes implicó una transformación sustancial en la entrega y normalización de la tenencia legal del suelo, principalmente en la región algodonera y en el oeste chaqueño.

Sin embargo, estos cambios que se desarrollaron debemos comprenderlos en el marco de un Estado nacional-provincial que llevó adelante programas y propuestas de cambios en el territorio. En tal aspecto, analizaremos a continuación cuáles han sido los principales aportes que se desarrollaron durante estos años para reconstruir y contextualizar los cambios producidos en ambas provincias.

Informes y planificación del agro de Chaco y Formosa

El desarrollo de las políticas agrarias en las provincias estuvo orientado y pensado desde entidades nacionales las cuales fueron fundamentales para la construcción de una agenda y de decisiones en torno a la consolidación del territorio. En el caso de Chaco y Formosa, los estudios sobre la cuestión agraria comenzaron a desarrollarse con mayor frecuencia a partir de 1966 en el marco de las políticas para ocupar los territorios fiscales y avanzar en la consolidación de infraestructura básica. Para ello, la acción del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) fue elemental para la realización de una planificación del territorio a través de diferentes diagnósticos y propuestas. Durante los años de la denominada “Revolución Argentina” (1966-1973) la planificación de la región Nordeste se orientó no sólo en lo económico sino también en políticas de seguridad que posibilitan la preservación de determinados elementos y afianzará el crecimiento económico a partir de polos de desarrollo -ideas promovidas por François Perroux-.

El país se encontraba dividido en regiones, se aspiraba con el mismo lograr una mejor distribución de los recursos consiguiendo el crecimiento económico de cada uno de estos espacios, para ello, el plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 elaborado por la Secretaría del Consejo Nacional de Desarrollo y el Consejo Nacional de Seguridad, propuso la integración nacional desde el desarrollo regional justo y equilibrado. Este plan retoma análisis de años anteriores estructurales en torno a las características del país y promovía el reconocimiento de los sectores financieros para la identificación de las áreas menos prósperas.

Esta política estuvo directamente vinculada al contexto internacional de la Guerra Fría y también de los avances en la producción agropecuaria con la revolución verde. En el primer caso, la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) tenía como orden dos metas, modernización y desarrollo, en el marco del combate contra la subversión, la política de seguridad fue un punto fundamental que se sostuvo a lo largo de las décadas de 1960 y 1970, en las que las fuerzas armadas tuvieron un protagonismo importante al momento de diseñar estrategias de diversos aspectos y áreas de trabajo.

El plan no logró ejecutarse, pero con el inicio del tercer peronismo este proyecto fue un antecedente para la realización del Plan Trienal. Acompañado a la CONADE, los trabajos desarrollados por el Consejo Federal de Inversiones (CFI) en torno a la cuestión agraria y de infraestructura desde distintas dinámicas y aspectos, fueron fundamentales para la promoción de políticas públicas. Entre 1972 y 1983 el CFI estableció un número de actividades a partir de estudios sobre la realidad agraria de la región, uno de sus expertos que llevó adelante importantes indagaciones sobre la realidad del Chaco fue Jones Valentín Howell Washington quien realizó análisis sobre la problemática del monocultivo algodonero en la región (Bageneta, 2015). En 1980 se produjo una importante reestructuración del CFI, este a fin de poder llevar adelante una mejor distribución de las tareas en el país se decidió aplicar una regionalización a partir de zonas de desarrollo. El NEA quedaba comprendida en la zona 2 integrada por Corrientes, Chaco, Formosa, Misiones, Santa Fe y Entre Ríos, este nuevo ordenamiento tenía como representante al gobernador de Corrientes para el asesoramiento y gestiones desarrolladas en el marco de la planificación de estudios y obras públicas.^[5]

Cada gobierno nacional entre 1955 a 1983 marcó su impronta y objetivos en el estudio del país, y las políticas de desarrollo se enfocaron en distintos aspectos. Una de las problemáticas identificadas fue la cuestión de la frontera nacional, en el NEA Misiones, Corrientes, Formosa y parte de Chaco, compartían límite internacional. En tal aspecto, en 1974 se destacaba como principal problemática.

Pretendemos que no nos suceda lo mismo que al Paraguay, donde los habitantes brasileños ya son dueños de casi 600.000 ha y algunos pueblos hasta tienen comisarios de ese origen (…) Según el ministro, las características de esa penetración parecen formar parte de un plan perfectamente elaborado (…) a juicio de Michitte, la base de la solución del problema consiste en lograr un adecuado desarrollo económico en la zona, para fomentar la radicación de argentinos y autoridades constituidas que permitan controlar la infiltración (…) si logramos construir caminos, fomentar nuevos pueblos, con escuelas, municipalidades y política facilitando las explotaciones agropecuarias y fomentar el turismo- afirmó el ministro- daremos un gran paso adelante.^[6]

La colonización de las áreas fiscales era una acción geoestratégica que aplicaba para la consolidación de la región, en este caso hemos mencionado cómo la ejecución del Porteñito y la conquista del Impenetrable respondían a un propósito económico, pero también el mismo representaba una estrategia para controlar el territorio.

El CFI, en este sentido, realizó distintos estudios en el territorio que perseguían este objetivo de reordenamiento de la tenencia y transformación del agro; para ambas provincias se realizaron estudios sobre la evolución y conformación urbana, caracterización socio-económica, procesos de transformación, comercialización y financiamiento de los principales productos de la región, la organización de productores y trabajadores rurales, el rol del Estado en el desarrollo y estudio de los bajos submeridionales (solo Chaco).

En tal aspecto, durante el tercer peronismo, en el marco del desarrollo del Plan Trienal de Liberación Nacional, cada provincia tuvo un programa de acciones tendientes al desarrollo de la región, los cuales fueron apoyados por el CFI con sus estudios técnicos. El gobierno nacional implementó la propuesta Programa de expansión de la frontera agropecuaria región semi-arida chaqueña, el trabajo fue elaborado por la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires. Las áreas de trabajo en Chaco y Formosa fueron el centro de ambas provincias.^[7] El plan propuso mejorar los planes de colonización del Consejo Agrario Nacional (CAN) en ambas provincias. En Formosa se encontraba llevando adelante tres proyectos de colonización, en Las lomitas con un área de 120.000 ha para dedicarlas a la agricultura, mientras que en el Colorado y en Punta Pora se encontraba llevando adelante un proyecto de colonización con la Secretaría de Agricultura. En Chaco, por su parte, las colonias de Ñandubay con 38.508 ha y Mesón de Fierro representaba el área en donde se proyectaba la realización y mejora de la producción algodonera (Plan Trienal, Tomo IV, p. 55).

En 1974 ambas provincias firmaron el acta compromiso de llevar adelante los trabajos, el ministro José Ber Gelbard realizó el acuerdo con el gobernador de Formosa, Juan Carlos Beni, y en Chaco, con Deolindo Felipe Bittel. Para ambas provincias, el reordenamiento agrícola, el tratamiento del minifundismo y la expansión de la frontera agropecuaria fueron las principales tareas a promover desde las distintas agencias estatales.

Para la cuestión de la frontera, el CFI coordinó acciones con la Organización de los Estados Latinoamericanos (OEA) y se llevó adelante un plan de trabajo a partir de diferentes expertos, los cuales se desempeñaban en distintas dependencias estatales, a partir de esto se realizó el proyecto Cuenca Baja del Río Bermejo el cual fue un estudio integral de la región chaqueña argentina. Este trabajo técnico se relaciona con el análisis llevado adelante en Alta Cuenca; en 1978 se organizó el grupo de trabajo Argentino-Boliviano para la realización de lo que se consideraba como un Plan Maestro: este fue finalizado en 1980, un año después se creó la Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE) a partir de la ley 6135, la cual fue rectificada por los gobernadores de facto de Chaco, Formosa, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Santa Fe (Beck, 1992).

Además de estudiar y planificar sobre el curso del agua, se llevó adelante una programación de expansión de la frontera agropecuaria, se enfocaron en realizar trabajos de colonización en áreas fiscales. En este sentido la acción que tuvo el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, luego llamado Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) (de Arce y Salomón, 2021) fue fundamental para establecer proyectos y nuevas formas de colonización en las áreas fiscales. En Chaco, el trabajo Plan de Colonización para la Reconstrucción Nacional, el cual fue una adaptación del Plan de reorganización Nacional, estuvo desarrollado por técnicos del IICA.

Por su parte, en Formosa también se desarrolló un plan integral de colonización y adaptación a los objetivos propuestos a nivel provincial, pero en este caso quienes desarrollaron la planificación fueron los técnicos del CFI. Se buscaba la normalización de más de 1500 pequeños productores en cuanto a la tenencia legal de la tierra y mejorar los cultivos (CFI, 1974).

En este contexto, en la década de 1980 los estudios sobre el minifundio continuaron siendo una prioridad fue la cuestión productiva y mejorar la calidad de vida de los campesinos, en Formosa se creó el programa Desarrollo Rural Integrado (DRI) diseñado por el ingeniero agrónomo Jorge Giménez Dixón. Este planteaba ser una estrategia de política pública que intentaba resolver parte de las desigualdades estructurales y de infraestructura. En tal aspecto, se plantea con el programa aplicar políticas que llevaran a la modernización del campesino minifundista,^[8] esto implicaba la capacitación a través de una actividad participativa entre la población campesina y técnicos que trabajaban en el terreno (CFI, 1981, p. 17), los técnicos eran del INTA y el Centro de diagnóstico e investigaciones veterinarias de Formosa (CEDIVEF). El programa planteaba la organización y trabajo territorial a la par de los campesinos, este proyecto se enmarca en las características de las políticas de financiamiento y apoyo extranjero a países en subdesarrollo y áreas marginales.^[9]

Este enfoque del desarrollo rural se apoya fuertemente, como condición necesaria para su validez, en la organización de los beneficiarios. No tanto en el papel de un agente externo sino en la organización de los minifundistas constituye el componente genuinamente activo de la propuesta. Así, no solo canaliza un modo de participación en el programa sino que se apunta a promover integralmente a las familias campesinas con vistas a su desarrollo autosostenido (CFI, 1982, p. 3).

Esta propuesta de trabajo se retomaría como estrategia para trabajar entrada la década de 1990.

Asimismo, en el decenio de 1980 el CFI llevó un programa agroindustrial, con un lento proceso de ejecución, en tal aspecto el gobierno provincial durante estos años destacaba el trabajo de la entrega de tierra (CFI, 1980, p. 14), sin embargo para mejorar y potenciar las zonas de producción agropecuaria, en 1979, desde la Secretaría de Planeamiento y Desarrollo de Formosa se llevó adelante un diagnóstico y análisis de la situación de la provincia. Este último indicaba que existía una notable diferencia en cuanto al progreso agropecuario, identificándose regiones con producción extensiva e intensiva. Se estimaba que para lograr una mejora en la comercialización se debía promover áreas de colonización, encontrándose una superficie libre de ocupación más de 700 mil ha (CFI, 1980, p. 114). Estos estudios fueron importantes para el reconocimiento de la provincia y las posibilidades de completar y expandir la frontera agropecuaria.

También el CFI, en el marco de la política de establecer mejora en las fronteras en Ingeniero Juárez, realizó un estudio sobre las posibilidades de colonización. Esta área fue conformada en 1979, compartía 9.245 km con Paraguay estaba compuesta de los departamentos de Ramón Lista, Matacos y Bermejo. Vivian 10.000 personas de los cuales la mayoría de los mismos eran de las comunidades indígenas, los estudios encargados de proponer estudios sobre el desarrollo productivo fueron responsabilidad del CFI, reconocían que el 47% del área se encontraba ocupada, pero en cuanto a las posibilidades de llevar adelante proyectos de colonización agrícola, las mismas eran limitadas pero podían llevarse cultivo de cereales y hortalizas, siendo la principal actividad la ganadería extensiva con la cría de bovinos y cabras (CFI, 1981).

En esta área, dada la mayoritaria presencia de comunidades originarias wichi, los técnicos del CFI solicitaron información al Instituto Provincial del Aborigen (IPA), la finalidad del Estado nacional y provincial fue fortalecer las políticas de integracionismo hacia las comunidades, a partir del trabajo en el monte (hacheros). El IPA hacía de nexo para la comercialización de los postes. El análisis general del CFI destacaba que el desarrollo de la región no podría lograr un impulso sin la decidida intervención del Estado en materia de políticas de infraestructura y acompañamiento para las comunidades y criollos.^[10]

Una mirada crítica sobre la realidad de la provincia la manifestó el Ateneo Formoseño de estudios sociales-Luis Jorge Fontana, los cuales realizaron un estudio general sobre el final del gobierno de 1983, llevando adelante un estudio minucioso sobre la acción estatal. De acuerdo a la investigación realizada, se encontraban más de 2 millones de hectáreas por mensurar en el oeste de la provincia y se tenía información incompleta sobre las características del área para llevar adelante emprendimientos económicos.

La provincia presenta una estructura económica, endeble y distorsionada. Sus causas están referidas tanto a factores internos como externos a ellas. Las internas incluyen desde la marginalidad de los factores de producción (tierra), respecto de los productores tradicionales del país, hasta la falta de visión de la clase dirigente y del sector empresario; para aprovechar eficientemente la potencialidad de sus recursos, fomentando y/o desarrollando actividades compatibles con ella.

Los externos se han manifestado, a través de una sistemática marginación discriminatoria, en todos los campos y sectores, por ser considerada la provincia, como parte constitutiva del territorio económico nacional (Ateneo Formosa 1984, 4).

Por su parte en Chaco, el CFI también ha tenido importantes acciones en el plan de reorganización y transformación de la producción agraria. De las principales acciones que llevó adelante el CFI para la política agraria durante el Proceso de Reorganización Nacional,^[11] podemos identificar, por un lado, las tareas desarrolladas con los Bajos Submeridionales y, por otro, los estudios vinculados al modelo productivo algodonero. En el primero de ellos, el objetivo era recuperar áreas propensas a inundaciones y sequías para disponerlas y contar con ellas para la producción. Así, se estimaba incorporar unos 10 millones de hectáreas entre las provincias de Santiago del Estero, Santa Fe y Chaco. De estas se calculaba que correspondía unos 4 millones de hectáreas para la provincia, estos estudios se habían iniciado en 1973 y, aunque se dieron interrupciones por los gobiernos provinciales, el plan se sostuvo durante toda la década.

En cuanto a los informes sobre la cuestión agraria, el CFI llevó adelante estudios sobre la realidad de los pequeños productores algodoneros, en tal sentido, el programa de apoyo al desarrollo social de los pequeños productores minifundistas en la provincia del Chaco iniciado en 1982 estuvo coordinado con la Dirección de Extensión Agropecuaria del Ministerio de Agricultura, bajo la denominación “Estudio y metodología de aplicación de tecnologías para minifundistas”. El objetivo del gobierno fue lograr llevar adelante la transferencia de tecnologías que podían utilizar los productores del departamento Sargento Cabral. Esta investigación replanteó el foco de estudio y concreción hacia dónde debía dirigirse la atención de las políticas focalizadas. En este sentido, la noción construida en el informe sobre el rol estatal es relevante, dado que se encuentra atravesado entre el final de la dictadura y el inicio de la etapa democrática, el informe final destaca el rol estatal que debía tenerse presente para el tratamiento del problema:

Lejos de las perspectivas economicistas, eficientistas, tanto de apoyo como de erradicación que han caracterizado el accionar intervencionistas del sector público provincial en años recientes-sin resolver, en todo caso, el histórico marginamiento en que se encuentran los pequeños productores minifundistas respecto a otros actores y grupos sociales- se propaga privilegiar la capacidad de acción y evolución autosostenida de estos actores sociales concretos (CFI, 1982, p. 9).

La política sostenida durante estos años nos permite comprender diferentes tratamientos en torno al minifundismo. Otro informe que presenta características similares es el desarrollado por el contador José María Vernet, con el Plan de Asistencia a la Comercialización Agropecuaria provincias de Catamarca, Chaco y Tucumán. Esta investigación estuvo coordinada entre el CFI y funcionarios técnicos de la provincia. El responsable de este equipo era el director general de Programación Económica, Luis Pellegrino. El objetivo del mismo era lograr reconstruir un análisis sobre las condiciones de producción y comercialización a partir de fuentes y datos diversos que se habían realizado y recopilado a lo largo de los años. Hacia 1981 se mencionaba en los avances del informe:

El equipo de trabajo se halla abocado en estos momentos a la tarea de procesamiento de la información de computación que posee la Provincia en relación al pago del subsidio algodonero del año pasado, en donde figuran los productores de algodón, con la cantidad de hectáreas sembradas para cada uno de ellos. Se trata de configurar una escala de productores por hectáreas, y la participación porcentual de estos en el perfil de la oferta (CFI, 1981, p. 151).

Entre las consideraciones realizadas en la relevancia de este informe fue lograr la transferencia de tecnología a los sectores productivos. Un punto que rescata Vernet como positivo fue la constitución de expertos en distintas áreas de investigación en cada provincia. Señalaba como relevante la idea de tener en cuenta la realidad de cada provincia, dejando de lado la visión y el criterio productivista, entendiendo la producción agropecuaria desde una mirada macro. El objetivo de este informe también a nivel provincial plantea una postura disímil a los trabajos planteados a nivel regional.

Hacia el retorno de la democracia, en 1983, el CFI renovó los enfoques y las agendas construidas para ser atendidas por el gobierno nacional y provincial, las demandas y las problemáticas en torno a la cuestión agraria se mantendrán latentes y necesitarán nuevas intervenciones y reflexiones sobre el territorio.

Consideraciones finales

La política agraria desde la década de 1970 proyectada desde el Estado Nacional y de las provincias de Chaco y Formosa estuvieron enfocadas en lograr el desarrollo territorial para insertarlo en un nuevo ciclo económico, caracterizado por una mayor productividad, el cual es comprendido como parte de la revolución verde. En este contexto, ambas provincias se caracterizaron por acciones que regularizaron la tenencia legal del suelo y afianzaron proyectos de colonización. Para lograrlo se llevaron adelante modificaciones en lo normativo y en la ejecución en el territorio. El proceso de entrega del suelo se aceleró en los años de estudio, generando una nueva clase propietaria en cada una de las provincias.

Por su parte, los planes de colonización como el Porteñito y el Impenetrable chaqueño fueron programas llevados adelante por los gobiernos provinciales que, pese a los cambios institucionales que se desarrollaron, se mantuvieron. La acción del CFI en este plan como consultor, planificador y diseñador fue importante, a la par de otras instituciones como el IICA, la OEA, los ministerios de cada provincia a través de sus distintos profesionales que realizaron densos estudios sobre la realidad marginal de cada provincia.

Durante estos años hemos registrado la permanencia de proyectos en distintos momentos, como por ejemplo el intento de erradicar el minifundismo en ambas provincias y también los planes para lograr una mejora en la política de frontera, que se sostuvieron en el tiempo. En cada uno de estos trabajos podemos encontrar, como se sostuvo, una política de estudios y readaptación de la región marginal. Los análisis realizados en cada uno de estos estudios fueron elementales para la construcción de una nueva ruralidad.

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