Este trabajo puede ser considerado a la vez como propuesta y análisis. Respecto de lo primero, y tal como se apunta en el prefacio, Argentina está pagando un alto precio por demorar una inserción más dinámica en los flujos de comercio internacional. Más aún, entendemos que la transformación en cuestión es un desafío complejo, que excede largamente aspectos técnicos. Se requieren acuerdos básicos de actores políticos, del conjunto de la sociedad y una formulación integral. Si bien el análisis se concentra en un sector, difícilmente la propuesta puede ser llevada a cabo de manera aislada. En esa tarea, todos los sectores productivos están en condiciones de realizar un aporte significativo. En particular, los argumentos que se ofrecen en este trabajo sostienen que la agroindustria puede jugar un papel clave. En cierta medida, esta actividad ya ocupa un lugar destacado en la modernización productiva, el desarrollo territorial y el aporte de divisas. Sin embargo, su potencial se ubica significativamente más arriba del escalón actual. Se puede observar así que ciertas actividades primarias están huérfanas de desarrollo y a la vez eslabones de la cadena de valor en el sector agroindustrial están incompletos o requieren de mayores expansiones. Las razones que subyacen a esta suerte de inhibición de la frontera productiva de la agroindustria son múltiples. A riesgo de simplificar el planteo, puede reducirse a tres fenómenos principales.
El primero, de raíz histórica, se relaciona con la dificultad de operar la transformación de una economía impulsada durante décadas por la estrategia de sustitución de importaciones, hacia otra traccionada por el dinamismo de actividades productoras de bienes y servicios transables internacionalmente. Esto supone ampliar de manera significativa la escala de la demanda y del horizonte productivo, al pasar desde el mercado interno a la potencialidad que ofrece la economía regional y global. El proceso implica un sendero de expansión que va reduciendo gradualmente las brechas de productividad doméstica con respecto de la frontera internacional y que, a su vez, impulsa el desarrollo de la estructura productiva interna.
Los sucesivos intentos no sólo condujeron a reiterados fracasos, sino que también fueron incorporando mayores restricciones. A su vez, éstas operaron como condiciones iniciales de cada nuevo ensayo y como limitaciones adicionales a la hora de intentar el replanteo de la estrategia. De esta forma, el contexto —la inestabilidad y volatilidad macroeconómica, acompañada de la fragilidad fiscal— afectó negativamente a la agroindustria. En otras palabras, a pesar de la probada productividad del sector, éste no salió indemne del deterioro económico general.
El segundo fenómeno, estrechamente vinculado al anterior, se relaciona con políticas específicas que han inhibido la inversión y han dificultado el acceso a mercados externos. En este respecto, el trabajo también sugiere una revisión de las políticas hacia el sector que han predominado en distintos gobiernos.
Es allí donde aparece la segunda dimensión del trabajo mencionada al comienzo: el análisis de los cambios operados en el desempeño de la agroindustria en sus diversas dimensiones —empresarial, entramado productivo, innovación tecnológica, desarrollo de productos, entre otras—. Las transformaciones que se vienen operando en este plano son conocidas por expertos en el sector, pero no forman parte del acervo de la discusión de política pública. Esta comprensión limitada de la producción agroindustrial es un factor que contribuye a la subsistencia de políticas equivocadas.
Este conjunto de transformaciones ha operado fronteras adentro, pero no ha sido independiente de las señales de los mercados internacionales. Es aquí donde es necesario reparar en un tercer aspecto: el nexo con el comercio. Ésta es una arena donde Argentina ha logrado posicionarse de manera destacada, pero donde además es continuamente desafiada por otros países productores. Asimismo, el comercio internacional en este tipo de productos —ahora ampliado a los biocombustibles y los biomateriales—, si bien se proyecta dinámico hacia el futuro, estará sujeto a nuevas restricciones y dificultades en los accesos a los mercados. La demora en la acción de hoy se enfrentará a mayores obstáculos el día de mañana.
Teniendo en cuenta lo anterior, el trabajo está organizado en cinco capítulos. El primero de ellos, de carácter más general, ubica el papel cumplido por la agroindustria dentro de ese prolongado y esquivo intento de pasaje de la sustitución de importaciones hacia una inserción internacional más dinámica. El acento está puesto allí en el contrapunto de las diferentes estrategias, los marcos conceptuales, las herramientas de políticas y el papel de la producción agroindustrial en ese contexto. El segundo capítulo hace el nexo entre los elementos de contexto económico general, las medidas hacia el sector y las consecuencias sobre él. El capítulo tercero analiza las transformaciones productivas que se señalaron arriba: se trata de una modernización de amplio espectro que recorre desde el primer eslabón de la producción primaria hasta el resto de la cadena de valor, obviamente con intensidad variable según las actividades en cuestión. El capítulo siguiente incursiona en los aspectos del comercio internacional de los productos agroindustriales. Discute primero las tendencias pasadas y pone el foco en las diferencias principales que ha tenido el comercio agrícola vis a vis la manufactura. Los cambios tecno-productivos asociados a la aplicación de la moderna biotecnología y la consecuente reconfiguración de la oferta, la irrupción de China y la demanda asiática han sido, entre otros, los hechos más significativos de las dos últimas décadas. En la segunda parte, se destacan los rasgos salientes de la inserción argentina dentro de los flujos de comercio y la singularidad que asume el MERCOSUR con relación a ellos. El capítulo quinto sintetiza los principales conceptos del texto y resume las conclusiones más importantes.
En una mirada de conjunto, el trabajo permite dos ángulos de lectura. De una parte, para quienes están familiarizados con la temática sectorial, muy probablemente encuentren que gran parte de los problemas que aquejan a la producción agroindustrial devienen de desajustes del funcionamiento económico general. La búsqueda de soluciones escapa así al terreno específicamente sectorial y tiene imbricaciones con el resto de la economía. Los capítulos 1 y 2 recorren ese temario. Por otra parte, el lector con conocimiento de las raíces y complejidades de la economía argentina muy probablemente encuentre que la descripción y análisis que se hacen aquí del sector agroindustrial le resulte novedoso. Al menos, le exigirá la revisión de ciertos modelos y supuestos de comportamiento sobre cómo funciona tanto la agroindustria como el mercado internacional de alimentos, y las significativas diferencias del panorama actual de aquel que se discutía medio siglo atrás. Los capítulos 3 y 4 incursionan en ese terreno.
Finalmente, una nota de cautela. La redacción de este manuscrito ha tenido lugar en tiempos particularmente difíciles para la sociedad argentina, golpeada simultáneamente por los rigores de la pandemia y la crisis económica. No sin dificultades y de manera gradual, la crisis sanitaria parece ir entrando en su fase final. En contraste, el interrogante de cómo se habrá de resolver la coyuntura económica está abierto. Argentina atraviesa una de sus recurrentes crisis externas y de alta inflación. Hay incertidumbre de cómo se habrá de resolver el escenario actual y de cuáles serán sus consecuencias futuras. No obstante, los problemas que se abordan en el texto no sólo no pierden validez, sino que ofrecen claves de interés para dar respuesta a la situación actual. La esencia de la cuestión, la reorientación de la estrategia de desarrollo, está planteada y requiere una respuesta. Tal como se argumenta más abajo, la producción agroindustrial puede sumar a esa tarea.
