El objetivo de este capítulo es analizar la regulación normativa del proceso de incorporación de las mujeres al cuerpo de oficiales de la Policía Federal Argentina desde 1978, cuando se les habilita el ingreso a la carrera, hasta el año 2018 como un registro posible de las relaciones de poder a lo largo del tiempo. Si bien es cierto que toda interacción social tiende a exceder la letra escrita de la ley, las reglas formales ofrecen marcos que habilitan, niegan o incluso determinan las prácticas de los actores. El cuerpo de información consultado está constituido por bibliografía especializada, plexos normativos, documentos e informes de trabajo internos, revistas institucionales y entrevistas biográficas. En ellos se observan las políticas de formación, los requisitos de reclutamiento y la organización del personal como dimensiones que permiten identificar los espacios organizacionales asignados a estas mujeres y que a lo largo de sus trayectorias condicionan su modo de habitar la institución. Además de documentos oficiales, el análisis recupera las experiencias de aquellas pocas mujeres que lograron acceder a posiciones jerárquicas en la historia de la institución y que integraron las primeras cohortes de oficiales.

La perspectiva subjetiva de estas mujeres que ingresan a la organización desde el momento de creación del “escalafón femenino de apoyo” permite explorar los procesos de adaptación, negociación y disputa identificados en las siguientes etapas: 1) Ingresar desde los márgenes; 2) El texto en otro contexto. Inicio de aceptación de principios constitucionales mínimos; 3) La integración parcialmente igualadora a un escalafón común, y; 4) El pleno reconocimiento, parcialmente redistributivo.

Se recuperan a lo largo del capítulo dos conceptos desarrollados en el campo de los estudios urbanos que admiten cierto paralelismo con el proceso histórico de regulación formal de la relación entre los géneros en la profesión policial. En primer término, se adopta la noción de habitar (Giglia, 2012) como figura metafórica y expresiva de la relación con el mundo policial, asignándole carácter simbólico al vínculo con el espacio en un proceso continuo de interpretación y modificación que moldea y es moldeado por la intervención humana. Giglia incorpora los aportes de pensadores como Radkowski, De Martino y Heidegger para reflexionar sobre la relación entre el habitar y el estar presente en un orden socio espacial y cultural que resulta reconocible para el sujeto y lo sitúa respecto de su entorno. (Giglia, 2012: 13) En este caso, las formas en que estas mujeres habitan la institución, cambiantes a lo largo del tiempo, enriquecen el análisis de la constitución de espacios provistos de usos, significados, memorias compartidas y regulaciones formales e informales.

En segundo término, se toma de la propuesta teórica de Henri Lefebvre (1973) el concepto de espacio concebido^[1], en tanto espacio que se pretende abstracto e instrumental y busca regular y organizar los espacios percibidos y vividos. La regulación normativa es un registro relevante para comprender los espacios habilitados y vedados a aquellas pocas mujeres que integran la organización desde que su presencia es aceptada en el “escalafón femenino de apoyo” del cuerpo de oficiales en el año 1977 y que fueron las primeras en acceder a posiciones jerárquicas en la historia de la institución. En las cuatro etapas que se proponen a continuación se analiza el registro formal del proceso de integración de las mujeres a la oficialidad de la Policía Federal Argentina en tanto conjunto de normas que regulan y organizan las relaciones entre los géneros como clave de lectura de los procesos de adaptación, apropiación y disputa de los espacios de poder.

Los conceptos normativos que regulan las relaciones entre los géneros manifiestan la pretensión, socio históricamente construida de delimitar posibilidades de interacción que prueban su eficacia en tanto encuentren aceptación de las partes. La definición de género que aporta Joan Scott a mediados de la década del ochenta recupera su carácter relacional en cuatro dimensiones de la vida social, entre las cuales las definiciones prescriptivas contribuyen a reafirmar un universo de posibilidades y a ocluir otras. Desde esta perspectiva:

El género es un elemento constitutivo de las relaciones sociales basadas en las diferencias que distinguen los sexos y el género es una forma primaria de relaciones significantes de poder” que permite articular cuatro elementos: i) los símbolos y los mitos culturalmente disponibles que evocan representaciones múltiples; ii) conceptos normativos que manifiestan las interpretaciones de los significados de los símbolos, en un intento de limitar y contener sus posibilidades metafóricas. Esos conceptos se expresan en doctrinas religiosas, educativas, científicas, legales y políticas, que afirman categórica y unívocamente el significado de varón y mujer, masculino y femenino. iii) las instituciones y organizaciones sociales de las relaciones de género, como el sistema de parentesco, la familia, el mercado de trabajo segregado por sexos, las instituciones educativas, la política y, iv) la identidad subjetiva. (Scott, 1986:25-36).

Las pautas institucionales formales que delimitan el proceso de incorporación de las mujeres a la oficialidad son puestas en perspectiva con ciertos intentos de reformas policiales y políticas de seguridad pública que en los últimos veinte años interpelaron el carácter vertical y endogámico de la institución policial. Su relación no es lineal ni homogénea, por el contrario, distintos especialistas han destacado el carácter pendular e inacabado de las mismas, especialmente en cuanto a su capacidad de ruptura y transformación de perspectivas securitarias (Saín, 2011; Sozzo, 2016; Ayos y Fiuza Casais, 2018).

3.1. Las etapas del proceso de inserción de las mujeres a la oficialidad de la PFA

Las cuatro etapas del proceso de inserción de las mujeres a la oficialidad de la PFA son presentadas en el marco de distintas propuestas de periodización histórica desarrolladas en los países de habla inglesa y francesa, fundantes en el análisis de la problemática. Históricamente las mujeres ingresan a las instituciones policiales en el marco de procesos de segregación horizontal y vertical. Los roles socio históricamente asignados en la división sexual del trabajo delimitan funciones de cuidado, asistencia y control de niños, mujeres y ancianos. Sin ánimos de exhaustividad, algunos ejemplos son ilustrativos. En los Estados Unidos y el Reino Unido las oficiales se integran como guardias penitenciarias de jóvenes y mujeres, pero con tareas y rangos diferenciados de los varones (Seagrave, 1952). Las primeras mujeres policías holandesas fueron incorporadas por la creciente preocupación institucional frente a la prostitución en 1911 y en Nueva Zelanda se sumaron al control de niños en orfanatos (Hazenberg y Ormiston, 1995). Más tardíamente, luego de la Segunda Guerra Mundial similares modelos son seguidos en Asia y África. En India se incorporan para lidiar con la inmigración posterior a la independencia y separación de Pakistán y en Singapur forman una brigada especial dedicada a asistir a mujeres y niños en situación de calle (Loon Geok Ho, 1974).

Recién en la década del setenta del siglo pasado las mujeres son asignadas a tareas de patrullaje en los Estados Unidos bajo condicionamientos y obstáculos que son analizados por uno de los textos pioneros en la materia (Martin, 1980) y en la década del ochenta en Inglaterra y Australia. Las instituciones policiales de estos tres países se destacan en términos comparativos por la temprana integración de mujeres, la implementación de políticas de género y la disolución de brigadas separadas. Si bien existen distintos modelos de periodización del proceso de feminización de instituciones policiales ellos concuerdan en la identificación de una primera etapa de ingreso que suele ser ubicada con el fin de la Segunda Guerra Mundial o el inicio de la década del sesenta caracterizada por la asignación de roles típicamente femeninos en brigadas o cuerpos separados con diferencial acceso a cargos jerárquicos (Beauchesne, 2009; Brown y Heindensohn, 2000).

En las décadas del setenta y ochenta la segunda etapa se distingue por el reconocimiento institucional de normativas respetuosas de la igualdad de derechos de género, lo que no impide la persistencia de obstáculos formales e informales que limitan el acceso colectivo de las mujeres a las áreas y funciones más competitivas de la profesión a posiciones de mando. En este punto es relevante señalar dos procesos coextensivos. En primer lugar, la noción colectiva no es menor. Brown (1997) plantea que entre las primeras promociones de mujeres policías la conformación de grupos selectos identificados como defensoras o vanguardistas pueden adaptarse a contextos restrictivos aplicando la “mentalidad del cangrejo” (“crab basket effect”). La metáfora hace referencia a la emergencia de grupos minoritarios de mujeres que logran destacarse, en el marco de reglas institucionales desventajosas para la mayoría, desempeñando funciones que no rompen con los roles tradicionalmente asignados en la división sexual del trabajo. En el desarrollo de estrategias individualistas y adversas al cambio arrastran hacia el fondo del balde a otros cangrejos que intentan subir.

Frente al avance de regulaciones formales de reconocimiento a la igualdad de género, adquieren mayor relevancia los mecanismos informales de segregación sobre las mujeres para contener el proceso de integración. En este punto la cultura policial cuenta con un amplio repertorio de estrategias de probada efectividad.

La tercera etapa suele caracterizarse por procesos de integración a una amplia cantidad de funciones, por las posibilidades de acceso a posiciones jerárquicas de una minoría que no suele superar el 25%, por una redistribución más equitativa de posiciones intermedias entre los géneros y por la implementación de reformas institucionales integrales de diversa magnitud. El mero aumento de la cantidad de mujeres en las instituciones policiales no es considerado un indicador auspicioso en sí mismo (Pruvost, 2008) sino las posibilidades de transgresión de construcciones culturales heteronormativas que se expresan en la división y organización del trabajo policial. En este punto Brown (1997) señala que la disposición institucional a aceptar la incorporación de personal u organismos externos en funciones de auditoria, capacitación o reclutamiento es una estrategia que puede favorecer la desestructuración de grupos homogéneos y reticentes al cambio. Los mecanismos de resistencia se expresan en fenómenos de segregación vertical y techos de cristal. Estos procesos no son lineales, la estilización conceptual de todo intento de modelización recupera en el análisis empírico las heterogeneidades, contradicciones y movimientos pendulares propios de cada caso.

3.2. Ingresar desde los márgenes

Las mujeres forman parte de las fuerzas de seguridad como sub oficiales especialmente, desde etapas fundacionales producto de un proceso de incorporación lento y sostenido, aunque heterogéneo y resuelto en diferentes momentos en cada fuerza y muchas veces, dentro de una misma institución. El proceso de ingreso fue desigual entre los cuerpos de oficiales y suboficiales, compartiendo en todos los casos una representación numérica significativamente menor a la de sus pares varones. La incorporación de las mujeres a la oficialidad de las fuerzas federales es un fenómeno relativamente reciente, si bien la Policía Federal Argentina es la primera que abre la carrera de oficiales en el año 1978, en un contexto completamente diferente al de las otras fuerzas, la Prefectura Naval lo hizo en el año 2000 y la Gendarmería Nacional y la Policía Aeroportuaria en el 2007.

Inicialmente, la sub valoración de funciones asignadas a las mujeres, están asociadas al desempeño de tareas relacionadas con la atención de problemáticas sociales, de ayuda a otras mujeres, niños y ancianos, a funciones administrativas, periciales y de servicios. Para muchas de ellas, el entorno de la profesión policial comienza a hacerse próximo a través de la domesticidad, de la reiteración de aquellas prácticas naturalizadas en la división sexual del trabajo y que habilitan un habitar de manera no efímera y familiar (Gigia, 2003). Como en la mayoría de las fuerzas, las primeras incorporaciones femeninas a los cuerpos de oficiales se ubican en los márgenes, a partir de la creación de cuerpos separados: brigadas, destacamentos o cuerpos auxiliares femeninos, que con el transcurso de los años se van disolviendo y fusionando en un único cuerpo policial. Toda organización está dotada de género y a su vez es generizadora (Acker, 2000). Bajo la aparente neutralidad de las estructuras burocráticas se reproduce hetero normativamente la autoridad masculina (Kanter, 1979) En esta primera etapa de apertura a las oficiales, ellas ocupan un espacio separado y marginal del organigrama institucional. Son mujeres “en la policía” no mujeres policías (Beauchesne, 2009).

La primera etapa de incorporación de mujeres al cuerpo de oficiales revela la necesidad de adaptación a condiciones de desigualdad formalmente establecidas en el organigrama institucional. La carrera de oficiales se abre a mujeres que ya formaban parte del cuerpo de suboficiales (al que habían ingresado uno o dos años antes) como asimiladas en el contexto autoritario y represivo de última dictadura militar (1976 – 1983) por decisión del General Edmundo René Ojeda, quien ocupaba el cargo de jefe de la policía. El criterio de reclutamiento fue diferencial para ellas ya que a los varones nunca se les exigió que formaran parte del cuerpo de sub oficiales para incorporarse a la oficialidad. Aproximadamente, 200 mujeres se presentaron a la convocatoria de las cuales solo 33 cumplieron con los requisitos para reingresar a la fase de formación en la Escuela de Cadetes: aprobaron los exámenes de ingreso, tenían nivel secundario completo, eran solteras y sin hijos, contaban con los avales de algún superior que las recomendó y pasaron el “examen de belleza”. Cursaron un año más de instrucción como complementación a la formación previa que habían recibido en la escuela de suboficiales y, de hecho, de esta primera promoción se nutren los primeros cargos de mayor jerarquía alcanzados por mujeres en la historia de la institución^[2]. Este primer grupo de mujeres hizo una cursada conjunta hasta junio de 1979 y a mitad de año fueron divididas en dos grupos de acuerdo a su rendimiento: quienes tuvieron las mejores notas fueron promovidas a segundo año mientras las restantes continuaron cursando el primero (Calandrón, 2021). Años más tarde, una minoría de estas graduadas serán consideradas representantes del proceso de feminización en la institución.

Las posibilidades de desempeño y ascenso profesional de las mujeres en campos altamente masculinizados involucran mayores costos formales e informales en la competencia por las posiciones de mando. No sólo se trata de sortear paredes y techos de cristal, metáforas espaciales de construcciones socio históricas de subordinación, sino de enfrentar, sortear o evadir un conjunto de mecanismos explícitos que obstaculizan las oportunidades de acceso. Los cuerpos de oficiales fueron concebidos por y para varones (heterosexuales) y en este sentido, las primeras oficiales se relacionan con un orden y unos principios impuestos que condicionan los modos de habitar la organización y las relaciones con sus habitantes.

En esta primera etapa las formas de segregación se plasman no solo en reglamentaciones formalmente establecidas y en el tipo de actividades en las que pueden ejercer su profesionalidad sino también en el uso del espacio institucional: hasta 1990 las mujeres tienen un régimen de externado en los cursos de formación, es decir que al terminar el día de instrucción deben regresar a sus hogares. A partir de ese año comienzan a compartir el espacio áulico con los varones si bien se mantiene la prohibición a interactuar fuera de clases.

Hasta el año 2001 las mujeres solo pudieron incorporarse al escalafón de seguridad en el área de apoyo, creada ad hoc sólo para mujeres, en la que se realizaban funciones de asistencia, administrativas o de peritaje, pero no operativas y con menor capacidad de promover ascensos de carrera. Sólo podían acceder al cargo de Oficial Principal, limitación que aceptaron mediante la firma de un contrato al momento de ingresar a la carrera.^[3] La trayectoria de carrera para las mujeres también sufría demoras ya que ellas debían pasar siete años en una misma jerarquía para promover ascensos, en tanto que para sus pares masculinos debían transcurrir sólo cuatro. En todos los testimonios de las mujeres que integraron las primeras promociones de oficiales surge el señalamiento respecto de las condiciones particularmente desfavorables en las que se produjo su incorporación a la institución y la imposibilidad decualquier cuestionamiento a las normas establecidas. Los primeros años de carrera constituyen parte fundamental de un relato fundacional, que no está exento de una carga emotiva. Una de las entrevistadas que alcanzó uno de los cargos más altos en la historia de la Policía Federal Argentina recuerda:

“Sí, porque había muchas con las condiciones y después hacían falta los avales. Y ahí rendimos los exámenes como si fuéramos cualquier cadete (geografía, historia, lengua y lo físico) De ahí salimos 33 mujeres que hicimos un año de curso y no dos como hacían los cadetes en esa época, porque ya éramos policías, ya portábamos armas. Nos llamaron agentes en comisión. Recordamos siempre con mucho cariño ese año. Y después cada una de las 33 mujeres fuimos a un destino diferente. A mí me toca la escuela de suboficiales, la escuela de formación de agentes suboficiales. Ahí estoy los primeros tres años. Te hago una aclaración, nosotras cuando salimos de la escuela de cadetes, recién egresadas, teníamos que estar siete años en la jerarquía para acceder a Subinspector, nuestros compañeros tenían que estar tres años. Ellos eran casi inspectores y nosotras seguíamos de ayudantes. Yo no lo digo con mala onda porque llegué a ser General y Sub jefe de la policía, pero lo digo porque tienen que saberlo, esto es historia, todas las mujeres policías tienen que saberlo. Están legitimadas esas cosas, están escritas”. (Comisaria General M.P.)

La incorporación a la institución se produce bajo un doble condicionamiento ampliamente estudiado por el feminismo. A la socialización en estructuras jerárquicas se sobre imprime la asimetría de género como horizonte de posibilidades. No pueden interactuar con sus pares masculinos desde el momento de la formación porque tampoco pueden construir sus mismas aspiraciones, no pueden integrar el mismo organigrama porque no podrán ejercer las mismas funciones, ni pueden acceder a la misma distribución de cargos porque no podrán gozar del mismo prestigio. Muy lentamente este esquema regulatorio será modificado, pero no surge de los testimonios ninguna estrategia de acción colectiva formal que hubiera impulsado esos cambios^[4]. Las formas de intervención serán solapadas y articuladas con actores externos a la institución.

Si la policía “se hace” en la calle o en la comisaría, no podían desempeñarse profesionalmente, ni adquirir las competencias indispensables en las áreas más competitivas de la profesión policial. Una vez más, en estos relatos fundacionales de trayectorias que resultaron exitosas, se recupera la capacidad de desarrollo profesional en contextos limitantes:

“Cuando me mudé revolviendo cosas encontré la orden del día donde está cuando sale el curso nuestro, las cosas que dicen son graciosas. Nosotras ocupábamos lugares de administrativas, íbamos a hacer pasaportes, cédulas de identidad, cuatro fuimos a las escuelas de instrucción, otras 7 u 8 a dirigir tránsito, pero no más que eso. Después esas cosas fueron cambiando, pero no tan rápido, cuando yo salgo de la escuela de suboficiales, después de tres años voy a actividades juveniles, era trabajar con niños, con adolescentes. Chicos de la calle, los hacíamos jugar al fútbol, hacíamos viajes, era una actividad muy social, siempre enmarcado en que las mujeres tienen que ir con los niños, los ancianos y otras mujeres. Esta era la categoría. Después de allí yo me voy a la comisaría del menor. Date cuenta. Yo estuve once años en la comisaría del menor, date cuenta, pero fue una manera de marcarme hacia donde iba yo en la policía, porque ese camino también me permitió llegar a donde llegué. La comisaría del menor, yo ya había trabajado en el año 80, alojaba varones solamente.” (Comisaria General M.P.)

Resulta interesante la reconstrucción del momento en que se abre a las mujeres la carrera de oficiales. Habitualmente, los estudios de género especializados en fuerzas armadas y de seguridad advierten que la incorporación de mujeres fue un proceso poco planificado ligado a la democratización y a la búsqueda de una imagen más moderna y abierta de instituciones que eran objeto de fuertes cuestionamientos en la sociedad civil. El contexto de auge represivo en el que se adopta la medida en la Policía Federal Argentina habilita la reflexión respecto a un doble movimiento: si, por un lado, la incorporación de mujeres a las fuerzas muchas veces operó como mecanismo moralizante y legitimador, por el otro, su rol en los operativos de persecución, secuestro y tortura de ciudadanos entre los que la población femenina era abundante pudo haber sido un engranaje más en la organización de los recursos humanos represivos. Un trabajo de Sabrina Calandrón y Diego Galeano (2013) sobre la Policía Bonaerense plantea frente a la reapertura de los cursos de agentes mujeres en 1977 “una vigencia del potencial de estas mujeres en el empleo de violencias legales y paralegales. Muchas de las integrantes de esta segunda generación de agentes, ingresadas a la institución en 1977 y preparadas en el curso por policías mujeres de la generación del primer peronismo, se mantuvieron en el cargo desde el retorno de la democracia. Algunas informaciones producidas en los recientes juicios por delitos de lesa humanidad aportan datos sobre la participación de policías mujeres en grupos de secuestro, tortura, desaparición de personas y apropiación ilegal de menores de edad”. (Calandrón y Galeano, 2013:2) En los testimonios de las entrevistadas en esta investigación no surge ni una sola mención al contexto político autoritario en que ingresan a la institución como suboficiales entre los años 1975 y 1976.

Debe mencionarse otro incidente referenciado por las entrevistadas y por informes especializados en la temática como antecedente. El impulso a la apertura de carrera estuvo ligado a una medida de la Escuela de Carabineros de Chile que a mediados de la década del setenta lanzó una convocatoria para formar a mujeres provenientes de distintos países de la región, firmando convenios con Estados de la Región Andina y Centroamérica. Un grupo de mujeres policías de Bolivia, Ecuador, Honduras y Argentina realizaron un curso de dos años de duración y se convirtieron en las primeras oficiales en sus respectivos países (RESDAL, 2009). Según las entrevistas a mujeres que formaron parte de la primera promoción de oficiales, a su retorno a la Argentina, el General Ojeda que oficiaba como Jefe de la Policial Federal impulsó la apertura de la carrera de oficiales. Las dos obras publicadas por la Editorial Policial que suelen referenciarse sobre la historia de la institución editadas en los años 1975 y 1978 (Romay, 1975; Rodríguez; 1978) no llegan a incorporar en su contenido la apertura de la carrera de oficiales mujeres, pero sí en la Revista Policial, publicación de circulación interna, donde se enumeran a las treinta y tres ingresantes, en un tono formal y celebratorio de los logros institucionales sin hacer referencia a los considerandos de dicha medida.

Pese a que en esta primera etapa los espacios de interacción entre oficiales varones y mujeres son limitados y despiertan cierta desconfianza por parte de las autoridades, se establecen relaciones de domesticidad en el entorno próximo que habilita prácticas productivas en la ocupación del espacio (Gigia, 2003). En la etapa de formación, las actividades de instrucción están estrictamente separadas y no se promueven momentos de interacción informal, aunque como señala una de las entrevistadas:

“Solo mujeres, era prohibidísimo el contacto. Como todas las cosas, después hubo tres matrimonios a fin de año y de hecho hay hijos de esa primera promoción”. (Comisaria Mayor L.V.)

En esta etapa la Academia Superior de Estudios Policiales, antecedente institucional del Instituto Universitario de la Policía Federal fue incorporada al régimen de la Ley de Universidades Provinciales Nro. 17.778 en el año 1977^[5]. El desempeño en comisarías también fue limitado en este primer periodo ya que la convivencia durante las guardias, especialmente las nocturnas, habría despertado suspicacias entre la conducción. Ante la pregunta respecto del desempeño en comisarías, otra de las entrevistadas comenta:

“No, ninguna de nosotras. No se animaron. El comentario era que tener horarios rotativos, de noche… Tener que estar con gente de la guardia en contacto con los detenidos. En mi opinión era para evitar problemas, el primer problema eran los romances, el primer problema es el romance con las consecuencias que eso puede tener. Lo mismo escuché decir a gente de Prefectura al poner chicas en las naves. Eso trae problemas de orden y de disciplina. A veces es peor cuando son de distintas fuerzas.” (Comisaria Mayor L.V.)

3.3. El texto en otro contexto. Acceso mínimo a derechos formales de igualdad entre varones y mujeres

En la segunda etapa, ubicada entre los años 1983 y 2002, se propone inicialmente que en la década del ochenta los modos de habitar la organización policial para las oficiales no sufren transformaciones sustantivas, pero en el contexto de revitalización del ejercicio ciudadano se incorporan algunas regulaciones afines a la perspectiva de género que amplían el horizonte de expectativas de la mujer en la sociedad. La Argentina adhiere a la “Convención sobre la eliminación de toda forma de discriminación contra la Mujer” (CEDAW) en 1985 la cual impone a los Estados la revisión de la totalidad de su legislación para adecuarse a los derechos humanos de las mujeres. En la gestión presidencial del Dr. Raúl Alfonsín, se crean en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional diversos espacios dedicados al tema de la mujer. En 1984 se crea la Dirección Nacional de Derechos Humanos y de la Mujer; en jurisdicción del Ministerio de Salud y Acción Social, el Programa Mujer Salud y Desarrollo dependiente de la Secretaría de Salud y el Programa de Promoción de la Mujer y la Familia, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia. En el marco de este último Programa, se crea por resolución ministerial del año 1985 un Consejo Asesor formado por mujeres provenientes de diversos ámbitos: políticas, sindicalistas, académicas, representantes de organizaciones feministas y comunitarias (Bilbao, 2017: 6). Los estudios con perspectiva de género comienzan a ocupar espacios institucionales en el mundo universitario y buena parte de la militancia feminista se organiza en torno a la Multisectorial de la Mujer y el Movimiento Feminista. La Ley de Divorcio Vincular y la patria potestad compartida del año 1987 son logros emblemáticos de la década. En el ámbito de la Policía Federal se crean los centros de asistencia a la víctima y violencia familiar.

Simultáneamente, las fuerzas armadas son objeto de escrutinio público, especialmente de organismos de defensa de los derechos humanos por su participación en la comisión de crímenes de lesa humanidad durante la última dictadura militar. En un primer momento, las instituciones castrenses condensan los temores del proceso de transición democrática y concitan el mayor interés de los intelectuales (Kaminsky y Galeano, 2008). Con el progresivo afianzamiento de las instituciones democráticas comenzaron a plantearse análisis críticos respecto del funcionamiento interno de las policías por ser las encargadas de garantizar la seguridad ciudadana en el marco del respeto de las garantías constitucionales.

Una de las primeras medidas implementadas en el retorno democrático es la reglamentación de la Ley Nro. 21.965 para el “Personal de la Policía Federal Argentina” derogándose un conjunto de decretos implementados durante la última dictadura y la incorporación de asignaturas afines a la profesionalización policial en la etapa de formación como Derecho procesal penal, Derecho penal, Derecho constitucional, Derechos humanos e Instrucción policial. Por medio de un decreto se reglamentó la Ley de Personal de esta policía^[6]. En diferentes artículos se estableció entre los requisitos para pertenecer a determinados escalafones, contar con una altura determinada (establecida entre rangos de medida) por un lado para los postulantes hombres, y por otro para las postulantes mujeres. Posteriormente, en 1988 por medio de otro decreto^[7] se modificó el artículo 1 del decreto de 1983. En tal artículo se establece que los requisitos que deben cumplir los postulantes a cadetes femeninos son los mismos que los masculinos, con la excepción de la altura. A principios de la década de los 90 se integraron mujeres y varones en un mismo espacio de formación con igual régimen de internado en las instalaciones de la escuela de oficiales. Eso significó algunos cambios en lo edilicio (agrandar el sector de las habitaciones, hacer nuevos baños) y establecer una integración en lo académico. El régimen de internado fue obligatorio para los tres años del ciclo lectivo hasta 2007, momento en que pasó a serlo sólo para el primer año (Frederic, 2016).

En cuanto a la integración de mujeres en el cuerpo de oficiales, recién en el año 1995 se las habilita a promover ascensos hasta el cargo de Comisario y se acorta el tiempo de permanencia en cada grado de siete a cinco años. En la reconstrucción de sus trayectorias persiste la identificación del motor de estos cambios con la figura de una autoridad masculina abiertamente incuestionable, pero puesta en cuestión en los intersticios irónicos del relato. Al respecto una Comisaria Mayor recuerda:

“Sí, porque nosotras cuando entramos firmamos un contrato cuando pasamos a ser oficial y dejamos de ser agentes que íbamos a llegar a la jerarquía de principal nada más. Con el transcurso del tiempo hubo una mente brillante, un Comisario Inspector que presentó un proyecto para que llegáramos a ser Comisario, después de la vuelta a la democracia”. (Comisaria Mayor L.V.)

Respecto del mismo acontecimiento, otra entrevistada recuerda:

“Yo asciendo a inspector en la comisaría del menor. Cuando cumplo los siete de ayudante, asciendo a sub inspector. También hay otra cosa para marcar, no había en esa época curso para ascender. No existía en esa época curso de ayudantes, pero las mujeres tuvimos que hacerlo, lo inventaron. Dijeron: estas chicas hace siete años que están en el cargo y no saben nada. Maravilloso, ahí fuimos todas a hacer el curso, es gracioso la verdad. Ascendí a sub inspector, seguí en la comisaría del menor. Ahí se modifica la ley, no me acuerdo el año, pero ahí es la primera vez que nos permiten llegar a Comisario, es decir oficial jefe y nos permiten ascender cada cinco años, en vez de cada siete. Una mano humana.” (Comisaria Mayor L.S.)

Con la sanción de la Ley de Educación Superior (LES) Nro. 24.521 en el año 1995, y en el marco de profundas reformas en el sistema educativo universitario de perspectiva neoliberal, el Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (IUTFA) inició un nuevo proceso de transformaciones que derivarían en su actual expresión institucional, funcional y académica. En cumplimiento de lo exigido por el Decreto Nro. 499/95, que incorporaba al IUPFA al seno del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), la estructura y el estatuto del instituto fueron revisados, reelaborados, y puestos a consideración del Ministerio de Educación de La Nación. Mediante su Resolución Nro. 1431/97, este último aprobó la propuesta estatutaria y la creación de nuevas facultades y carreras, como la Facultad de Ciencias de la Criminalística y Ciencias de la Seguridad, la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales y la Facultad de Ciencias Biomédicas, pero pese a la numerosa cantidad de carreras y orientaciones creadas en la segunda parte de la década del noventa las temáticas asociadas a la problemática de género no se incorporan a la oferta académica del instituto, sino que responden a la irrupción del problema de la seguridad y a nuevos enfoques como el de seguridad ciudadana^[8].

Por una parte, la oferta académica del instituto se reorienta a brindar servicios educativos arancelados a una población que excede a los miembros de la Policía Federal Argentina. Por otra, esa oferta responde al crecimiento de un campo de conocimiento experto sobre el problema de la seguridad de manera concomitante con la centralidad que adquiere en la opinión pública la preocupación por ciertos delitos urbanos contra la propiedad y sobre las personas por parte de individuos u organizaciones criminales (robos seguidos de muerte, secuestros extorsivos y narcotráfico, entre los más resonantes).

El pasaje de la centralidad de la noción de la seguridad centrada en el paradigma de la seguridad nacional a la seguridad ciudadana que se opera luego de los primeros años del retorno democrático en nuestro país es materia de análisis y debates (Rangugni, 2010 y 2014; Gorgal 2003; Frederic, 2008) pero se ha alcanzado cierto consenso respecto de su irrupción en el contexto del proceso de consolidación del neoliberalismo como racionalidad política, el desmantelamiento del Estado protector, el retroceso de los derechos sociales y la redefinición de las fronteras entre las organizaciones públicas y privadas responsables de la seguridad (Dallorso y Seghezzo, 2016; Daroqui y Pegoraro, 2004, Lorenc Valcarce, 2011). Distintos especialistas comienzan a llamar la atención sobre la consolidación de un discurso hegemónico que establece relaciones de asociación entre las nociones de inseguridad, delito y pobreza en un contexto de creciente aceptación del encarcelamiento y del endurecimiento de las penas.

Las intervenciones de política pública especialmente en materia de prevención del delito y de sucesivos intentos de reforma policial constituyen desde mediados de la década del noventa un campo heterogéneo en el que conviven integrantes de organismos defensores de los derechos humanos y de grupos de investigación académica, permeados por las propuestas regionales de organismos internacionales. Los estudios sobre las fuerzas de seguridacrecieron y se institucionalizaron en el país a partir de la irrupción del llamado problema de la inseguridad en la agenda pública y del logro de cierto consenso político sobre la necesidad de avanzar en procesos de reforma de las policías, “cuando el tan proclamado aumento de los delitos acabó con la inercia política en materia policial, problema heredado de la escasa atención que se le prestó a la policía en los debates sobre la transición a la democracia” (Galeano y Barreneche, 2008: 73).

Los ejes de intervención tuvieron por objeto su democratización interna, la re organización de su personal, la revisión de programas de formación y de criterios de reclutamiento muchas veces vinculados a un esfuerzo por lograr la imagen pública de organizaciones modernas y respetuosas de las garantías del Estado de derecho. La Ley de Seguridad Interior aprobada en 1991 por medio de la cual se establecen las bases orgánicas, jurídicas y funcionales de las fuerzas de seguridad es parte de la formalización de este proceso de desmilitarización de las policías. En el año 1995, bajo la jefatura de Adrián Pellacchi se conforma el centro de violencia sexual y tratamiento de víctimas coordinado por Mabel Franco, quien años más tarde llegará a ocupar la sub jefatura de la fuerza.

Los proyectos de reforma no sólo de las fuerzas federales, sino también de la Policía Bonaerense conviven con la exacerbación de un modelo punitivo anclado en intervenciones reactivas y represivas localmente popularizado bajo la noción de “mano dura”. Su polarización frente a un modelo preventivo caracterizado por la centralidad asignada a herramientas extra penales constituye una agenda mixta (Crawford, 1998) que en el escenario local se traduce en la implementación heterogénea y pendular de distintas políticas de seguridad.

En la década del noventa las condiciones limitadas y desiguales de ejercicio profesional persisten, pero muy lentamente se producen algunos gestos e intervenciones parciales de ampliación de funciones y posibilidades de mando. En el año 1995 las mujeres ingresan al cuerpo de caballería montada, otras oficiales son destinadas a trabajo en comisarías y Mabel Franco coordina un equipo interdisciplinario en el centro de atención de violencia sexual y tratamiento de las víctimas, aunque no tuviera el cargo para desempañar roles directivos.

El lugar simbólico que ocupan estas mujeres en la organización es dinámico y objeto de transformaciones, pero no todos los momentos históricos ofrecen las mismas posibilidades performativas. En las dos primeras etapas señaladas hasta aquí se propone que el espacio concebido para ellas a través de la regulación formal de las relaciones entre los géneros impone condiciones especialmente opresivas y limitantes de las posibilidades concretas de desarrollo profesional y del horizonte de expectativas imaginable para sus trayectorias. Tal como proponen distintos modelos de periodización del proceso de feminización de instituciones policiales, el período inicial de inserción que en países centrales se ubica en los primeros años de la segunda posguerra, se caracteriza por una integración segregada, por la asignación de roles típicamente femeninos en brigadas o cuerpos separados con diferencial acceso a cargos jerárquicos y el refuerzo de estereotipos de género a través del uso de uniformes ornamentados por polleras, pañuelos y carteras, entre otros. (Martín, 1980; Beauchesne, 2009; Brown y Heindensohn, 1998 y 2000; Calandrón, 2021).

Resulta pertinente en este punto recuperar las reflexiones de Erving Goffman (1970) sobre las instituciones totales y sus posibles paralelismos con las organizaciones policiales, no para insistir sobre el carácter totalizante del proceso de inmersión institucional del sujeto policial, sino al contrario para prestar atención al concepto de “explotación” que el autor utiliza para referir a la forma que tienen los pacientes de habitar el manicomio. Los internados desarrollan un saber ambiental que les permiten conocer en detalle espacios y rutinas útiles para obtener algún beneficio del tránsito por zonas total o parcialmente prohibidas. La analogía propone indicar que, en un contexto opresivo como el que caracteriza a la organización para estas mujeres, es posible desarrollar mecanismos de adaptación pero también de apropiación que facilitan el tránsito por regiones vedadas así como reconocer senderos de ascenso profesional que comienzan a habilitarse en etapas posteriores.^[9]

En el año 2001, se implementa una reforma normativa que es recuperada por las entrevistadas como un acontecimiento vértice. Mediante decreto del Poder Ejecutivo Nacional se elimina el Escalafón Femenino por no adecuarse a las disposiciones de la Constitución Nacional^[10] en lo concerniente a la igualdad entre las personas, se suprime el principio de precedencia (según el cual a misma jerarquía prima la autoridad masculina), se iguala la exigencia de antigüedad en el cargo para cursar ascensos y se habilita a las mujeres a acceder al rango de Comisario General.

El impacto de la medida es valorado entre las entrevistadas y en la reconstrucción de la génesis de esta medida, la participación informal de este grupo de mujeres por primera vez surge como factor interviniente:

“Yo creo que primaron dos cuestiones, primero que con el doble de esfuerzo la primera promoción trabajó probando que podíamos. Por otro lado, nosotras hemos hecho el lobby suficiente, y esto hay que decirlo, como para que los funcionarios públicos y el poder judicial nos vieran, nos conocieran y supieran quiénes éramos. Hemos puesto una placa con nuestros nombres en el departamento central, para eso hicimos una reunión, invitamos juezas, mujeres políticas. Eso no era tan permitido hace años atrás. Me parece que es porque lo demostramos, el personal masculino de oficiales superiores de esa época vio que éramos capaces no solamente de trabajar con ancianos, mujeres y niños y también creo que, con una visión internacional, el mundo avanzaba”. (Comisaria Mayor L.S.)

Susana Durão (2017) en una investigación sobre la etapa de ingreso de las mujeres a la policía analiza la tensión entre dos lógicas. Si, por una parte, se reproducen prácticas y representaciones discriminatorias para las mujeres (como las pruebas físicas asociadas al rendimiento masculino) por el otro, recupera las dinámicas intersticiales que incluyen negociaciones, solidaridad socio-profesional y mecanismos de integración que les permiten a las mujeres aliviar las cargas y preparar el terreno para el futuro profesional. Como en toda organización, la distancia entre los puestos y tareas prescriptas y su ejecución práctica depende de un repertorio de mecanismos informales de negociación y solidaridades. Los avances relativos labrados en esas zonas intersticiales pueden favorecer trayectorias de integración parciales, pero requieren de una continuidad institucionalizante para consolidar cambios organizacionales.

La desaparición de un escalafón constituido ad hoc para las mujeres obliga a un proceso de rescalafonamiento que es señalado por las entrevistadas como un acontecimiento significativo, pero con resultados parciales en el proceso de reconocimiento de género del cual sólo algunas se vieron beneficiadas y muchas otras no.

3.4. La integración parcialmente igualadora a un escalafón común

La tercera etapa, ubicada entre los años 2003 al 2010, se caracteriza por la integración de las mujeres a los escalafones generales del cuerpo de oficiales, que hasta el momento estaban constituidos solo por varones y que habilita a algunas de ellas a comenzar a ocupar espacios de conducción y mando en un contexto institucional y social marcado por dos movimientos con rasgos propios. El primero de ellos es la institucionalización de un conjunto de políticas de Estado destinadas al tratamiento y prevención de las violencias por motivo de género, que tiene como correlato la conformación de áreas afines en la Policía Federal Argentina y que quedan a cargo de algunas de las oficiales en ascenso profesional. En este sentido se señala que si bien la asignación de roles y tareas feminizadas suele ser interpretada como parte de un proceso de segregación horizontal de género, también ofrece senderos de ascenso profesional que estas mujeres pudieron recorrer como mecanismo de apropiación de espacios de acumulación de poder. El segundo movimiento es más amplio y complejo en la medida en que se instala como tema relevante en la agenda pública la seguridad ciudadana y la presencia de las fuerzas de seguridad en el espacio público adquiere nuevos significados y creciente visibilidad.

La primera etapa de la administración de Néstor Kirchner recupera un diagnóstico según el cual se considera a las policías en un doble vínculo: como actor interviniente en la génesis del problema de la inseguridad –corrupción y connivencia con prácticas delictivas, ejercicio ilegal de la violencia, abuso de poder especialmente contra grupos vulnerables, verticalismo, militarización, centralización, autonomía y desgobierno político- pero también como agente indispensable a articular en una política de seguridad que apunte a resolver el problema.

Se adopta un discurso progresista en materia securitaria que en una primera etapa se visibiliza en una serie de acciones tendientes a aumentar el control político de las fuerzas de seguridad y a despolicializar las protestas sociales, pero que cíclicamente adopta giros de tono conservador y punitivista frente a casos resonantes como el de Axel Blumberg^[11] o en la antesala de contiendas electorales. Distintos especialistas cuestionan el carácter pendular y contradictorio de la política de seguridad de la gestión kirchnerista a lo largo de la primera década de 2000 (Rangugni, 2010; Saín, 2011; Sozzo, 2016; Ayos y Fiuza Casais, 2017).

En materia de políticas de seguridad con perspectiva de género la Secretaría de Seguridad Interior y el Consejo Nacional de la Mujer desarrollan el Programa Las Víctimas contra las Violencias bajo la coordinación de Eva Giberti, figura icónica de la lucha contra la violencia de género y la trata de personas. Por otro lado, junto con el Consejo Nacional de la Mujer, la Secretaría también pone en práctica el Convenio Marco de agosto de 2005, que tiene por finalidad desarrollar un programa de cooperación institucional y asistencia recíproca con el objetivo de cumplir los compromisos internacionales asumidos (Masquelet, 2008). Específicamente se pretendía identificar problemas de interés común y, de esta forma promover el cumplimiento de los compromisos asumidos por el país al ratificar por ley la CEDAW y Convención de Belem do Pará.

En el año 2003 comienza a implementarse la integración de mujeres a los escalafones generales del cuerpo de oficiales, atento a la reforma normativa dictada en el año 2001, que hasta ese momento estaban integrados solo por varones. Esa fusión se implementa en dos etapas, en la primera se unifican las jerarquías más bajas de ayudante y subinspector y en el año 2008 las de comisario, subcomisario, principal e inspector. En un modelo organizacional verticalista donde la competencia por los ascensos está limitada por una política de cupos, el rescalafonamiento se materializó en una política de redistribución de futuros ascensos según el criterio de antigüedad en el cargo anterior, pero no de la antigüedad general (éste había sido el criterio formalmente establecido pero finalmente no se aplicó).

Este arreglo institucional provocó que la medida tuviera un efecto parcialmente igualador especialmente para aquellas que contaban con más años de antigüedad en la fuerza, a excepción de aquellas que ya encabezaban las posiciones más altas. La segunda medid conexa a la anterior es que comienzan a otorgárseles algunos destinos operativos ya que desaparecen los argumentos para una asignación diferenciada de funciones. Una de las entrevistadas comenta:

“Nos intercalaron con los hombres pero en cualquier lugar. No nos benefició. Nos intercalaron con gente de 4 o 5 promociones después de las nuestras. Porque ¿qué pasa? Nosotras teníamos tanta antigüedad, que íbamos a ascender solamente nosotras a Comisario, por tanta antigüedad, era imposible. En la categoría de inspector, ahí si empezaron a ir mujeres a destinos operativos. A delegación, a comisarías, a investigaciones.” (Comisaria Mayor L.S.)

El relato retrospectivo de estas mujeres que ya contaban con más de veinte años de trayectoria en la institución adquiere un tono crítico en el cual discriminan el potencial igualador de las medidas, pero también los escollos que aun impedían compartir con sus pares masculinos un horizonte de carrera. Las oficiales recuerdan el rescalafonamiento como una medida que resultó ser parcialmente ventajosa:

“Porque el rescalafonamiento fue por el tiempo mínimo en el grado, los años que llevaba de inspector. No fue por la antigüedad general, si hubiera sido por eso yo tenía 8 años, con esa misma antigüedad nuestros compañeros, los mejores promedios ya eran inspectores o inspectores jefes”. (Comisaria Inspectora F.B)

Pero también valoran la ampliación progresiva de funciones a las que comienzan a acceder en un marco limitado:

“Así como te dije que íbamos a destinos tradicionales, con el correr del tiempo, se empezó a abrir y empezamos a cubrir otros lugares, a asuntos internos o a drogas. Ahí fue un despertar, no pensaban en jefa o subjefa de la policía, no había semejante mirada, pero sí que podíamos ubicar lugares de conducción. Eso seguro”. (Comisaria Inspectora F.B.)

Respecto de la misma etapa, otra oficial comenta:

“Previo al año 2010 seguimos ascendiendo normalmente, con la esperanza de una jerarquía superior, nunca pensábamos llegar a general, pensábamos que nos íbamos a ir antes. Ascendían 10 varones y 3 mujeres, pero ya era un logro.” (Comisaria General M.P.).

En materia formativa, desde el año 2005 se egresa de la Escuela de Cadetes con el título de Técnico Superior en Seguridad. La oficialización de los títulos se produjo cuando el Ministerio de Educación de la Nación aprobó la resolución en 2007, retroactiva a 2005.

Ese mismo año, resultó especialmente crítica la evaluación presentada por la CONEAU respecto del Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (IUPFA). Entre las observaciones se destaca que:

• Se evidenciaba una total ausencia de sentido estratégico institucional en vistas a la formación policial.
• Prevalecía una orientación privatista en función de las demandas del mercado educativo local, bajo una lógica análoga a la de una institución privada: predominio de estudiantado ajeno a la institución policial (sólo el 15% era personal policial); carreras aranceladas aún para el personal policial.
• No existía articulación académica alguna entre el Instituto y las distintas Escuelas de la Policía Federal.
• Las Facultades estaban conducidas por funcionarios que no reunían los requisitos propios del cargo: ex Facultad de Ciencias de la Seguridad (oficial superior retirado sin título universitario); ex Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales (interinamente a cargo de un docente designado por vía extra reglamentaria).

En esta etapa la Secretaría de Seguridad Interior (dependiente del Ministerio del Interior de la Nación) adquiere un papel hegemónico en el diseño de programas de formación orientados a la profesionalización de las fuerzas de seguridad no sólo federales, sino también provinciales a través del Programa Nacional de Capacitación y Apoyo a la Formación y Actualización Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad (Pronacap) que son divulgados a partir del año 2006 en los “Cuadernos de Seguridad”, revista editada por la misma secretaria.

En la agenda Mercosur la incorporación de la mujer a las fuerzas armadas y de seguridad es contemplada en mayo de 2009 en la XXI Reunión Especializada de Mujeres que tuvo lugar en Paraguay. Las delegaciones participantes destacaron que “los ascensos, la interrupción de carreras por motivos de maternidad y las barreras en el acceso por razones de raza, orientación sexual, no son sólo aspectos que debían atenderse en la promoción de políticas de incorporación: la participación de las mujeres en las instituciones policiales y armadas permite modificar su carácter belicista, eliminar barreras de género y superar todo tipo de exclusiones, coadyuvando a los procesos de paz” (RESDAL, 2009: 257)

3.5. Reconocimiento pleno a la igualdad de géneros con resultados parcialmente redistributivos

La creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en el año 2010 constituye un acontecimiento bisagra en tanto expresa la incorporación del problema de la seguridad en la agenda de políticas públicas y del arribo a cierto consenso respecto de la necesidad de instrumentar mecanismos de gobierno político de las instituciones policiales que confluyen en la progresiva institucionalización de un organismo competente en el ámbito del poder ejecutivo.

Los debates que se habían desarrollado en la década precedente identificando a las fuerzas de seguridad como un actor que está en la génesis y en la solución del problema de la seguridad se articula con la instalación de una conducción civil de estas instituciones y con un conjunto de cambios organizacionales internos que fortalecen el proceso de profesionalización. En la primera etapa de creación ministerial las intervenciones tienen un tono crítico respecto de las políticas reactivas, el abuso de la fuerza sobre sectores vulnerables y el autogobierno policial. En este sentido, la profesionalización de los cuerpos y especialmente la noción de gobierno político de las fuerzas de seguridad operan como condición de gobernabilidad democrática de las instituciones policiales.

La creación del Ministerio de Seguridad de la Nación queda a cargo de Nilda Garré, quien ya se había desempeñado en el mismo cargo ante el Ministerio de Defensa. La gestión Garré se caracterizó por un discurso marcadamente reformista y por la implementación de una serie de cambios que tuvieron entre sus objetivos generales democratizar el funcionamiento de las fuerzas de seguridad y aumentar el control de las instituciones políticas sobre las mismas. La participación de investigadores del campo de las ciencias sociales y de organismos de defensa de los derechos humanos en la primera etapa de gestión ministerial impulsa, no solo una mirada disruptiva respecto de las políticas de seguridad de enfoque securitario sino también un conjunto de investigaciones y debates que se publican en los años subsiguientes.

Siguiendo a Saín, entre las primeras medidas se desarticula el control monopólico del uso de datos personales y de la información sobre la actividad criminal al disponer que la Policía Federal Argentina dejara de confeccionar las cédulas de identidad y los pasaportes así como de administrar las bases de datos generadas, a las cuales no podía acceder ningún otro organismo estatal o policial. En el año 2011 se conforma el Consejo Asesor para la Gestión de la Información Criminal, constituido por universidades y organizaciones no gubernamentales con experiencia en la temática y en el año 2012 se crea la Dirección Nacional de Gestión de la Información Criminal (DNGIC), con el objetivo de gestionar y sistematizar la información criminal y las estadísticas producidas por las instituciones policiales (Saín, 2015).

Se toman un conjunto de medidas que tienden a atacar la tradicional opacidad policial particularmente de la Policía Federal en el manejo de la administración y control del personal, entre ellas pasa a decisión ministerial la asignación de custodias, consignas y traslados; se produce un cambio integral de las titularidades de las comisarías de la Ciudad de Buenos Aires basada en nuevas evaluaciones de desempeño y las autoridades políticas comienzan a tener competencia en las oficinas de control interno especialmente en los casos de abuso de la fuerza (Saín, 2015).

En materia formativa las reformas curriculares y de los contenidos de todos los programas de formación inicial, continua, de capacitación, de entrenamiento, cursos de ascenso y actualización profesional se orientan a la promoción del respeto de los derechos humanos y a la profesionalización de sus miembros.

El IUPFA adopta una orientación más afín al campo disciplinar de la seguridad atento a las recomendaciones y observaciones que había hecho la CONEAU en su Informe Final de Evaluación del Instituto del año 2007 que había sido especialmente crítico. El nuevo Estatuto del IUPFA (Resolución Nº 1363/2012 del Ministerio de Educación de la Nación) estableció bajo la órbita y gobierno académico del IUPFA la totalidad de las dependencias educativas de la PFA, constituyéndolo en el soporte académico de la totalidad del Sistema de Formación Profesional, Especialización y Capacitación de la Policía Federal Argentina bajo nuevos órganos de gobierno colegiados, se revió la oferta académica y sus planes de estudio, se impulsó un proceso de reconversión docente, se pusieron en funcionamiento la Secretaría de Extensión Universitaria y de Investigación y se estableció la gratuidad de las carreras de grado y posgrado para el personal de la Policía Federal. En el año 2014 se puso en ejecución (Resolución Nro. 600/2014 del Ministerio de Seguridad) la articulación de carreras de niveles de pregrado, grado y posgrado según orientación y escalafón que permiten establecer un plan de carrera desde la formación de oficiales donde se obtiene el diploma de técnico superior, si bien se dictan más títulos de grado en la institución.

Las políticas de género ocuparon un espacio importante en el conjunto de reformas gestionadas por el equipo que se hizo cargo del Ministerio y que ya contaba con cierta experiencia de trabajo en el Ministerio de Defensa.

A partir de un diagnóstico inicial (febrero de 2011) y de una serie de recomendaciones realizadas por el Grupo de Trabajo para el Estudio de las Condiciones de Acceso, Permanencia y Progreso de Mujeres y Varones en el ámbito de las Fuerzas Policiales y de Seguridad (Resolución 58/11) en julio de ese mismo año la gestión Garré emitió una Resolución en la cual se modificaron aspectos muy relevantes del ordenamiento estatutario que regulaba el ejercicio de los derechos humanos, sociales y laborales particularmente de las mujeres.

Entre las políticas de administración del personal que se implementaron, algunos fueron de carácter democratizador y muchas otras fueron especialmente compensatorias desde la perspectiva de género. A partir del informe y de las recomendaciones realizadas por el Grupo de Trabajo precitado en febrero de 2011 (Resolución 58/11), en julio del mismo año la gestión Garré emitió una Resolución en la cual se modificaron aspectos del ordenamiento estatutario que regulaba el ejercicio de los derechos humanos, sociales y laborales. En primer lugar, la administración del personal y las reglamentaciones de carrera interna establecían que quien quisiera ingresar a la escuela de cadetes en la PFA debía ser soltero/a sin hijos o viudo/a sin hijos, normativa que se eliminó. Una de las normas más criticadas por su carácter abusivo establecía que “para contraer matrimonio el personal superior formulará la solicitud en nota por vía jerárquica a la Superintendencia de Personal, Instrucción y Derechos Humanos…” y que “el Jefe de la dependencia que revistara el peticionante acompañará en todos los casos los datos de identidad de la persona con la que éste desea contraer enlace, sus padres y hermanos y otros miembros de su grupo familiar con los que pueda convivir” (conf. Art 260 Decreto N° 1866/83) requisito que fue eliminado.

En cuanto a medidas estrictamente orientadas a los derechos de las mujeres, se estableció para las cuatro fuerzas federales, duplicar el horario de lactancia a dos horas diarias, exceptuar a las mujeres embarazadas del servicio de armas, de jornadas superiores a las seis horas y del trabajo nocturno. En cuanto al reclutamiento y formación del personal se autorizó el ingreso a la carrera de las mujeres embarazadas o en período de lactancia (pudiendo rendir sólo los exámenes intelectuales) y se prohibió toda acción que impidiera el ingreso o permanencia de personas con hijos o en estado de pregnancia a los institutos de formación, reclutamiento y en los cursos de ascenso.

Estas reformas fueron acompañadas por otras iniciativas de gestión interna, una de las primeras fue la creación de Centros Integrales de Género en el ámbito de las direcciones de personal y de recursos humanos destinados a la orientación, asesoramiento y denuncia de acoso sexual o violencia laboral. Otra de las resoluciones relevantes que se adoptan en ese momento fue la instrucción a las fuerzas de seguridad a respetar las identidades de género de personas travestis, transexuales y transgénero respetando el nombre y la identidad elegido por el/ella^[12]. El mismo derecho asiste a toda persona ajena a las fuerzas, incluyendo a las que son objeto de detenciones. Esta decisión se inscribe como respuesta política a una serie de muertes y represiones en las que particularmente estuvo involucrada la PFA, y que buscó mitigar la corrupción, el autoritarismo, la autonomía policial —entre otras cuestiones— que atravesaban a sus estructuras y no estuvo exento de resistencias, dificultades y contradicciones (Sozzo, 2014).

Según un relevamiento realizado en el año 2012 por el Ministerio de Seguridad de la Nación a miembros de las cuatro fuerzas de seguridad, era muy importante el desconocimiento de la posibilidad de que las mujeres con hijos, embarazadas o lactantes pudieran ingresar a los institutos de formación y reclutamiento (42,5%), siendo la PNA (49,7%) y la PFA (45,9%) las fuerzas que registraban mayor ignorancia sobre la normativa. El conocimiento de que ya no era necesaria la autorización o venia de un superior para contraer matrimonio se encontraba difundido en el personal encuestado (71,1%), no observándose diferencias significativas según el género del/la respondente. En las fuerzas, el personal se encontraba al tanto de esta normativa en forma homogénea (alrededor del 65%) a excepción de la Gendarmería donde el nivel de conocimiento se elevaba al 80,8%

A partir del primer año de gestión ministerial la dimensión de género es recuperada como uno de los ejes prioritarios de las políticas de reforma a implementar en la institución policial. El carácter multidimensional y polisémico de la categoría de género admite una jerarquización inicial en el diseño institucional coordinado por las autoridades políticas del Ministerio de Seguridad: las áreas de formación, reclutamiento y organización de personal son objeto de intervención, proceso que no queda exento de desconfianzas mutuas.

Para las primeras promociones de mujeres oficiales que habían alcanzado posiciones jerárquicas a lo largo de su carrera, y especialmente para la minoría que fueron reconocidas en el proceso de rescalafoniamiento, esta etapa constituye un momento de coronamiento y de visibilidad pública que a su vez nutre un discurso de modernización y democratización institucional. Algunas de ellas son asignadas a áreas históricamente negadas a toda conducción femenina como la Superintendencia de Asuntos Internos, la Dirección General de Asuntos Jurídicos y la Superintendencia de Delitos Complejos. Unos años más tarde Mabel Franco será la primera en alcanzar las Subjefatura de la PFA.

Podemos recuperar el concepto de inclusión simbólica introducido por Kanter (1977) para delatar la práctica de efectuar pequeñas concesiones hacia un colectivo discriminado, con una escasa influencia real en la modificación del orden establecido. Estos cuestionamientos asumen como victorias pírricas el hecho de que pocas mujeres logren integrarse a posiciones de poder en organizaciones o profesiones monopolizadas por figuras masculinas sin tomar en consideración los complejos mecanismos de discriminación de género (Yoder, 1989; Zimmer, 1988). La amplitud de las medidas instaladas en la primera etapa de creación del Ministerio de Seguridad da cuenta de una perspectiva integral de los procesos de segregación de género, acompañados de un conjunto de gestos políticos y comunicacionales que los reafirman en el corto plazo. Si bien estas mujeres juegan un rol icónico, referencial y gestual hacia adentro y hacia afuera de la institución, su papel no queda vaciado de contenido en el proceso de reformulación organizacional.

El cambio de autoridades ministeriales en el año en el año 2012 no profundiza el proceso iniciado en materia de igualación de género y reinicia una etapa de tono conservador en cuanto a las políticas de seguridad. El triunfo en las elecciones presidenciales de Mauricio Macri al frente de la coalición Cambiemos en diciembre del año 2015 reinicia una etapa de populismo punitivo que se irá profundizando después del año 2017, a medida que los indicadores económicos empeoren. Desde un primer momento el gobierno asume posiciones marcadamente conservadoras y reaccionarias respecto de la seguridad y ancla en la lucha contra el narcotráfico uno de sus objetivos de gestión. La designación de Patricia Bullrich al frente del Ministerio de Seguridad es parte de la puesta en escena de un pretendido orden restaurador que encuentra plena aceptación en un segmento importante del electorado. La criminalización de la protesta social y la defensa de proyectos de reforma legislativa que bajen la edad de imputabilidad se incorporan posteriormente a la agenda de gestión.

En enero de 2016, Bullrich incorpora a una funcionaria trans, Mara Pérez Reynoso — vicepresidenta de Unión PRO Diversidad— para que se haga cargo del área de Diversidad y No Discriminación del Ministerio de Seguridad de la Nación, el gesto de apertura a la comunidad LGTBI es acompañado por otro no menos importante: la Dirección de Ejecución de Políticas de Género y Diversidad es reducida en el año 2018 al nivel de coordinación.

En materia educativa en el primer año de gestión se fortalece en la currícula obligatoria de todas las escuelas de formación el tema de trata, género y diversidad y en el año 2018 se implementa un taller sobre “Vínculos Sanos” para varones denunciados en las fuerzas federales por violencia de género. Se otorgan nuevas licencias para la realización de exámenes ginecológicos y para aquellas mujeres que hubieran denunciado situaciones de acoso o violencia de género tanto en el ámbito de las fuerzas federales como del Ministerio de Seguridad. En el año 2017 se aprobó un Protocolo que instruye la conformación de mesas técnicas para el análisis del personal propuesto para ascensos con perspectiva de género. Hacia el final de la gestión de gobierno se desarrolla un sistema de protección administrativa para quienes denunciaran situaciones de corrupción, violencia institucional y de género. Esta última iniciativa puede resultar protectora ya que en muchas oportunidades quienes toman la decisión de iniciar una denuncia son trasladadas a nuevos destinos que obligan a una re estructuración de la organización familiar o son “resguardadas” del entorno laboral a través de la concesión de licencias psiquiátricas, que en el desarrollo de su carrera profesional constituye una inhabilitación para el tratamiento de ascensos. La dificultad de la denuncia sobre la amplia gama de violencias ejercidas por motivos de género está directamente relacionada con la dificultad de encontrar sanción institucional a las mismas y por la persistencia de un conjunto de intervenciones que de rutinarias se vuelven naturales (Sirimarco, 2021; Calandrón, 2014 y 2016). A diferencia de muchas instituciones policiales en la Argentina, la Policía Federal cuenta con un marco normativo protector de las violencias por motivos de género que se ha ido robusteciendo desde la creación del Ministerio de Seguridad, pero al igual que en todas las instituciones, la interacción social excede los límites de la letra escrita no sólo en los variados recursos informales de reproducción del sometimiento sino también en un continuum que va del sexo libre al forzado, de un flujo que va de la relativa libertad a la relativa coerción (Lamas, 2016 citado de Sirimarco 2021: 3) pero que nunca deja de estar ligado al ejercicio del poder y la desigualdad.

3.6. Recapitulando

Este capítulo analiza la regulación normativa de las relaciones de género en la fase de formación, reclutamiento y organización del personal perteneciente al cuerpo de oficiales de la Policía Federal Argentina desde el año 1977 cuando se abre la carrera de oficiales a las mujeres, si bien el bagaje documental se incrementa a partir de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en el año 2011 dada la magnitud de medidas incorporadas a partir de ese momento en materia de género.

Si bien existen interpretaciones historiográficas que cuestionan la supuesta originalidad de los procesos de reforma desde una perspectiva de mediano y largo plazo (Barreneche y Galeano, 2008) puede plantearse que las fuerzas federales no son interpeladas por la cuestión de género ni son presentadas iniciativas que reforman las condiciones de acceso, mantenimiento y ascenso de las mujeres a posiciones de mando hasta la consolidación del modelo de la seguridad democrática en el marco de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación, a excepción de la Policía de Seguridad Aeroportuaria que fue creada bajo lineamientos propios y que se destaca por estar integrada por una conducción civil.

El desarrollo de medidas de reconocimiento a la igualdad entre los sexos no necesariamente se traduce en una distribución igualitaria de posiciones de mando. Esta es una problemática sobre la que existe cierto consenso, no sólo en los países de la región, sino también en países desarrollados. Las fuerzas comparten un número significativamente menor de representación femenina. Incluso en países europeos, la incorporación de mujeres a posiciones de mando, continúa siendo un objetivo por cumplir. Estudios realizados en Gran Bretaña y los países centrales de Europa señalan que aún no hay evidencia empírica de la integración de mujeres a puestos de dirección (Laverick, 2012; Van Ewijk, 2012) ni de diversidad cultural o étnica.

El análisis del proceso de integración formal de las mujeres a la oficialidad da cuenta del carácter mutable, negociado, ambivalente y segmentado de las relaciones de poder entre los sexos en el marco de organizaciones particularmente piramidales, endogámicas y masculinizadas. Las transformaciones no son protagonizadas por colectivos orgánicos, la escasa tradición de formación de organizaciones defensoras de los derechos de trabajador policial en la Argentina – heredada de la cultura castrense- opera como obstáculo. La hipótesis tantas veces esgrimida respecto del potencial trasformador de la mujer en las fuerzas de seguridad debe ser matizada. No necesariamente constituye una oportunidad de problematizar otras áreas del funcionamiento organizacional si su proceso de incorporación y reconocimiento responde a las mismas dinámicas verticales y cupulares que caracterizan al cuerpo.