Recorridos entre investigación y teoría
La organización de antecedentes que se desarrolla a continuación sigue criterios disciplinares, problemáticos y geográficos, ya que hacen énfasis en la producción en América Latina, sin omitir otras investigaciones significativas en la materia de estudio. El marco teórico, por su parte, presenta las principales referencias teóricas en las cuales se apoya este trabajo y que provienen de dos grandes vertientes: el campo de la comunicación, primordial en esta tesis, y el de las políticas públicas.
1. Estado de la cuestión: antecedentes
El estudio y despliegue de la comunicación de las políticas públicas está marcada, por una parte, por la evolución de la investigación de las comunicaciones, al mismo tiempo, por la intensa relación que se entreteje, en especial a partir de la segunda mitad del siglo xx, entre medios de comunicación y política. En América Latina, a su vez, es posible identificar vínculos entre los modelos comunicacionales que van adoptando las principales instancias de poder político —principalmente los gobiernos— y el mainstream político-económico. Por otra parte, un rastrillaje de la investigación empírica en comunicación de las políticas públicas indica que el foco ha estado puesto durante décadas en aspectos vinculados al modelo de transmisión de información y efectos de los medios de comunicación, como la eficacia, el diseño instrumental y metodológico, y el papel de los medios. Aun en aquellos planteos que buscan superar el modelo vertical de transmisión de información en pos de diseños participativos, la perspectiva está puesta en los cambios que podrían generarse en los actores o en los que ellos podrían impulsar. Más recientemente, diversas investigaciones abordan la investigación de la comunicación de las políticas públicas desde modelos dialógico/procesuales y vinculan el componente comunicacional con escenarios políticos, sobre todo en el campo de las políticas sectoriales.
1.1. La huella de los efectos en la investigación en el campo de la comunicación política
La investigación en el campo de la comunicación y en el subcampo de la comunicación de las políticas públicas está atada, por décadas, a las teorías de efectos de los medios. Así, en el contexto del paradigma de los efectos directos, entre las décadas de 1940 y 1950, se observa en Estados Unidos un fuerte impulso a todo aquel conocimiento referido a los cambios de actitudes y comportamientos que podían generar los medios de comunicación masiva. Esta tendencia se articula con la creciente mediatización de la política, investigada, entre otros, por Castells, quien señala que la democracia liberal comienza a ser desplazada por la “mediocracia” y busca corroborarlo empíricamente en un estudio sobre la cobertura de temas políticos en la TV estadounidense entre 1960 y 1990, en el que concluye que la información política ha quedado atrapada en el espacio de los medios (1996, pp. 344, 345 y 349). La relación que establece Castells entre medios, comunicación y política sugiere, si no una subordinación, una profunda adaptación del campo político al mediático; la captura de la comunicación e información en el espacio de los medios repercutiría en la organización política, en la toma de decisiones y en el gobierno. Paralelamente, la influencia de la publicidad y, con ello, la integración de estrategias propias de la mercadotecnia, permea distintos ámbitos de la comunicación política fuera de las campañas electorales. En un trabajo sobre limitaciones metodológicas y teóricas, el marketing político, Juárez (2003) rastrea las primeras investigaciones sobre mercadotecnia a finales de los años 60 e indica que se referían al marketing social y/o al marketing de servicios (Lazer y Kelley, 1973 como se cita en Juárez, 2003). Distintos estudios avanzan hacia precisiones propias del campo político y, en el contexto de una floreciente industria electoral, se intensifica el estudio de campañas electorales entre académicos de las Ciencias Sociales (McGuinnis, 1969; Wring, 1999; Kavanagh, 1996; Newman, 1994; Scammel, 1995; 1996 como se citó en Juárez, 2003), que ya cuentan con antecedentes, décadas atrás, en estudios como el de Lazarsfeld, Berelson y Gaudet (1944). A su vez, se publican libros o manuales de marketing político que combinan elementos de investigación y oferta instrumental (Maarek, 1995).
América Latina no es ajena a la influencia del marketing político y a los resabios de las teorías de los efectos. En un estudio de publicidad política realizado desde la perspectiva comparada en diecinueve países latinoamericanos, Aceves González (2009) concluye que los primeros pasos del marketing político en América Latina se manifiestan en la incorporación de consultores y publicistas en los equipos de campaña. Señala como primer caso el de la contratación de consultores norteamericanos para la campaña electoral en Venezuela en 1968; seguido por otros países como Argentina en la campaña presidencial de 1973 y la que llevó a Raúl Alfonsín a la presidencia en 1983. Trabajos de Muraro (1991) estudian el uso sistemático de técnicas inherentes al marketing y a la publicidad política en campañas, en tanto Borrini (2003) analiza “un siglo de campañas políticas” en Argentina. No obstante, la profusa producción en torno al marketing político a lo largo de décadas, en su exhaustiva revisión sobre la investigación en este campo, Juárez (2003) subraya su confusa identidad teórica.
La vigencia de modelos y paradigmas que definieron a la comunicación como un proceso lineal de transmisión ha sido tal que aún hoy numerosas definiciones hablan de emisores, mensajes, canales, receptores y retroalimentación, supeditadas al funcionamiento de los medios. Así, trabajos de Waisbord (s/f.), Bruno y Guerrini (2011a) concluyen que la comunicación para el desarrollo se inscribe en un paradigma de cambio de comportamiento vinculado a los efectos, sobre todo en primeras fases. Desde los años 50, esta impronta estuvo presente en estudios que investigadores de la Universidad de Stanford y del Massachusets Institute of Technology (MIT) dedicaron al papel que la comunicación desempeñaría en un proceso de desarrollo (Pye, 1969; Schramm, 1969; Rogers, 1976). También investigaciones que profundizan en la comunicación pública en los EE. UU. de la pos Segunda Guerra, la sitúan como instancia que oscila entre información/educación y adoctrinamiento (Sethi, 2012). Asimismo, estas tendencias se observan en los programas “Información, Educación y Comunicación” (IEC) promovidos por organismos internacionales en los 70 en América Latina, analizados en estudios de Prieto Castillo (1990 y 1999). Según Araujo y Cuberli (2015), la idea de la comunicación como clave en el cambio de actitudes y comportamientos para superar situaciones de pobreza se detecta en la constitución histórica del campo comunicación y políticas públicas e influiría “todas las áreas del campo comunicación y políticas públicas” en fases posteriores (p.8).
Hacia los años 70, la Comunicación para el Desarrollo toma impulso y vuelo propio en América Latina y, como una evolución, la Comunicación para el Desarrollo y el Cambio Social (CDCS). Comunicadores latinoamericanos proponen un replanteo profundo de la comunicación desde su asociación con propósitos de persuasión, hacia la idea de un proceso participativo de cambio social que busca producir avances sociales y materiales. Investigaciones de Cortés (2011) relevan el papel de comunicadores como Paulo Freire, João Bosco Pinto, Antonio Pasquali, Juan Díaz Bordenave, Luis Ramiro Beltrán, Mario Kaplún, Jesús Martín-Barbero, Francisco Gutiérrez y Daniel Prieto Castillo, en la generación de propuestas originales que influirían toda la historia posterior de los estudios de comunicación y educación, no solo en América Latina, sino también en el resto del mundo. Beltrán (2000) analiza la producción latinoamericana como aporte al cuestionamiento del concepto clásico de comunicación, derivado del pensamiento unilineal lasswelliano-aristotélico que prevaleció sin cambios en todo el mundo hasta fines de la década de los 60. Un trabajo de Mc Anny (1980) revela que, desde la investigación de las comunicaciones, se amplió la perspectiva al dejar de considerar la comunicación como una mera variable independiente, para abordarla como una variable dependiente e independiente. Sin embargo, un balance de tres décadas de comunicación realizado por la Academy for Educational Development (1985) pone de relieve un aspecto que remite, nuevamente, a la mirada centrada en los medios al señalar que numerosos proyectos estaban sesgados por la preferencia de los comunicadores por uno u otro medio.
En lo que respecta a la investigación en torno a la Comunicación para el Desarrollo y el Cambio Social en América Latina, un estudio de Ángel y Barranquero (2016) presenta una panorámica sobre las visiones predominantes, a partir de un estudio bibliométrico de artículos publicados en diez revistas latinoamericanas de comunicación, que busca vislumbrar las fronteras epistemológicas del campo y establecer diálogos con otras disciplinas de las Ciencias Sociales. Los autores concluyen que la incidencia de perspectivas críticas contemporáneas, como el poscolonialismo, el feminismo, el indigenismo y la ecología, puede verse en enfoques del CDCS como el buen vivir y la performatividad. Sin embargo, las conclusiones del estudio aluden a debilidades en la sistematización de los estudios existentes, lo que dificulta la identificación de fuentes, problemáticas y poblaciones específicas de estudio.
En forma paralela a las distintas etapas que atravesaba la comunicación para el desarrollo y las propuestas derivadas de ella, surge el concepto de democracia semiótica para referirse a la autonomía cultural, que implica que grupos y/o subculturas construyan sus propias significaciones. Desde estas perspectivas, Verón y Sigal (2014) estudian la excepcionalidad de un movimiento político, el peronismo, a través del análisis de su funcionamiento discursivo. Verón, a su vez, integra el grupo de investigadores especializados en comunicación política del Centro Nacional de Investigación Científica de Francia (CNRS) en donde se registra una vasta producción que vincula los ámbitos de la cognición, la comunicación y la política (Wolton, Letonturier, 2016) desde perspectivas superadoras del marketing político a través del estudio y la conceptualización de enfoques que vinculan a la comunicación política con el espacio público (Wolton, 2012; Verón, 2012; Achache, 2012; Mercier, 2012).
1.2. Comunicación de las políticas públicas: evolución de la investigación en América Latina
En el continente latinoamericano, la perspectiva de la comunicación asociada al marketing —sobre todo en lo que hace a la comunicación entre gobiernos/Estado y ciudadanía— cobra bríos en los años 80 y 90, en el marco de la aplicación de las políticas económicas prevalecientes en la región a partir del Consenso de Washington. La impronta neoliberal que promovió el traslado de las lógicas del mercado al Estado podría explicar, en parte, el hecho de que la búsqueda de literatura sobre comunicación de las políticas públicas derive al área del marketing gubernamental, ámbito en el que abundan publicaciones que ofrecen instrumentos para la práctica comunicacional. Enfoques de este tipo se traslucen también en trabajos como los de Elizalde y Fritz (2013) quienes, en un análisis comparado entre organismos gubernamentales de la Argentina en el nivel municipal, provincial y nacional, señalan reiteradamente la falta de diseño estratégico y táctico en las áreas de comunicación, asumiendo un modelo de efectos sobre el público.
En décadas recientes, las propuestas influidas por modelos centrados en los efectos, conviven con otras que enlazan estratégicamente la comunicación con la propia construcción de política pública desde una propuesta dialógica. Desde una mirada crítica al primer modelo, investigadores/as latinoamericanos/as (Beltrán, 1995, 2000; Prieto Castillo 1990 y 1999; Cuberli, 2008; Martín-Barbero, 1981 y 1987; Lois, 2012; Díaz y Uranga 2011; Uranga, 2016) señalan su apego al esquema estímulo-respuesta, en donde los medios se conciben como espacios neutrales en la construcción de sentidos. También Uranga retoma la dimensión política de la comunicación pública a partir de diversas investigaciones empíricas (Universidad Nacional de La Plata, 2012-2015; Universidad Nacional de Quilmes, 2011-2017) identificando la comunicación como un componente esencial de la acción política de incidencia sobre lo público; no obstante, el foco de estos estudios se dirige a las organizaciones sociales y no a instancias gubernamentales. Por su parte, investigadoras como Hermelin (2011) y Bruno (2012) relacionan el enfoque comunicacional con la construcción de política pública desde una perspectiva de democratización del conocimiento. Sin embargo, sus propios trabajos ponen en evidencia que perspectivas más próximas a entender la comunicación “como cuestión de grupos que conversan” asociada no solo a lo instrumental, sino también a lo procesual, seguirían encontrando obstáculos para su despliegue en la persistencia de concepciones y prácticas asociadas a viejos paradigmas (Bruno et al, 2011).
En particular en los ámbitos de Salud, y de Ciencia y Tecnología, existe una considerable producción de investigaciones en torno a las comunicaciones, en donde es posible encontrar denominadores comunes en los hallazgos de los investigadores: la prevalencia del modelo de transmisión de información (Daza y Arboleda, 2007) y de una idea de comunicación como proceso lineal y unidireccional (Briggs, 2005); la concepción de procesos comunicacionales como traducción del conocimiento experto (Bruno 2012) alejados de la apropiación social del conocimiento (Pérez Bustos et al., 2012). Otros trabajos relativamente recientes aportan valiosos elementos para analizar distintas facetas de la investigación en políticas públicas, como el de Niedhart Capella (2016) que se concentra en un aspecto poco abordado de la Agenda Setting: los mecanismos de omisión de la agenda gubernamental. Por su parte, la cuestión de las asimetrías de poder en las posibilidades de incidencia en la agenda pública es abordada por Bruno (2012) y Vilas (2011). Bruno abre la pregunta sobre la interlocución entre agendas ciudadanas, mediáticas y políticas en contextos de concentración mediática; en tanto que Vilas se enfoca específicamente en la relación entre poder, estructuras socioeconómicas y supuesta pluralidad en la comunicación de las políticas públicas.
La producción académica en torno a la comunicación y salud en América Latina amerita especial desarrollo. En su texto “Comunicación y Salud en América Latina”, Araújo y Cuberli (2016) abordan la formación del campo, las teorías y metodologías más relevantes, y las prácticas, en donde convergen diversos enfoques, a la vez que buscan identificar tendencias de investigación. Las investigadoras sitúan las primeras articulaciones del “campo compuesto” Comunicación y Salud (CyS) en los inicios del siglo xx. No obstante, la constitución del campo de la CyS sería más reciente. Según Petracci (2015), a partir de la segunda mitad del siglo pasado, el entramado socio-comunicacional de la salud pública dio lugar a la formación de un campo de conocimiento (Beltrán, 2000; Casas y otros, 2004; Regis, 2007; Cuberli, 2008; Petracci y Waisbord, 2011; Cuberli y Soares de Araujo, 2014, como se citó en Petracci, 2015) que se vio acompañado por documentos de conferencias internacionales que incluyen definiciones sobre comunicación y salud (Alma Ata, 1978; Ottawa, 1986; Adelaida, 1988; Sundsvall, 1991; Jakarta, 1997; Ciudad de México, 2000; Bangkok, 2005; Nairobi, 2009; Helsinki, 2013). Así, Petracci y Waisbord (2011) cuentan con una compilación de trabajos sobre comunicación y salud, que contempla la construcción de las noticias sobre salud en los medios (Gambaccini, Ramírez y Salerno; Eynard y Droveta; Jait; Kaufman, Loewy; Román; Waisbord; la comunicación en instituciones de salud en las que se valoriza la comunicación interpersonal y educacional (Schvartz; Diez, Ghitia, Jait y Oliva; Jalley y Goyos; Albardonedo y Cuberli); el análisis de campañas e intervenciones comunicacionales en salud (Vara; Ortiz y Ravalli; Cuberli, y la incidencia de la comunicación en las políticas de salud (Mejía; Arrosi y Thouyaret; Gonzalez; Belardo; Santoro y Chaher).
La relación entre comunicación pública y construcción de ciudadanía es abordada, entre otros, en trabajos de Labrín (2018) y Petracci (2015). Por su parte, trabajos de Lois (2013) remitirían a enfoques propios de la comunicación para el desarrollo, en tanto la investigadora advierte que, en fases iniciales, los trabajos en este campo se han centrado en una visión instrumental de la comunicación vinculada con la difusión de innovaciones en donde la comunicación masiva sería un factor de modernización de sociedades atrasadas. Así, un mapeo realizado a más de un centenar de trabajadores del área de la comunicación en el sector salud de la Argentina señala la vigencia del modelo “pocos emisores calificados y muchos receptores” (Bruno, 2011) y permite concluir que las tareas habituales de comunicadoras/es siguen reducidas a la producción de materiales informativos y a la prensa institucional, con escasa o nula participación en procesos de articulación intersectorial, o de incidencia en decisores y formadores de opinión y agenda. A su vez, los tomadores de decisión en salud pública serían un actor social poco estudiado (Petracci, Rodríguez Zoya, 2018) en comparación con el más prolífico análisis comunicacional de planes y programas (Petracci y Waisbord, 2011; Obregón &Waisbord, 2012; del Pozo-Cruz et al., 2015; Petracci, 2015; De Francisco, 2017).
A nivel institucional una experiencia significativa es el impulso dado en 2009 por la Coordinación General de Información Pública y Comunicación (CGIPyC) del Ministerio de Salud de la Nación a la elaboración de artículos académicos en este campo. También en el subcampo de la comunicación de las políticas públicas, Quevedo, Petracci y Vachieri (1998) abren perspectivas al investigar modelos político-comunicativos en los casos de epidemias del sida y del cólera. En su trabajo, los investigadores analizan escenarios político-comunicacionales e integran las agendas preexistentes al análisis.
1.3. La comunicación de procesos constituyentes recientes en la región
Trabajos sobre la planificación de la comunicación de los procesos constituyentes en Bolivia y en Colombia plantean expresamente la opción por modelos de comunicación orientados a la participación ciudadana. En un seguimiento de la elaboración de un Plan de Comunicación del Congreso de Bolivia para la Asamblea Constituyente, proceso que se extendió desde 2003 a 2004, Herrera Miller (2005) describe exhaustivamente aspectos teórico-metodológicos desarrollados sobre la base de propuestas de J.C. Jaramillo López. Sin embargo, según concluye el estudio de Herrera Miller, el Plan de Comunicación del Congreso de Bolivia para la Asamblea Constituyente solo pudo ejecutarse en su etapa inicial, dados los avatares de la situación política y social del país.
En lo que respecta al caso chileno, de acuerdo a estudios del PNUD (2015) la discusión académica sobre el tema constitucional se ha centrado, principalmente, en la conveniencia de elaborar un nuevo texto constitucional; cuáles son los elementos que este debiese incluir y su estructuración; el mecanismo de aprobación y, en menor medida, los efectos de dicho cambio sobre el funcionamiento del sistema político o las características de quienes promueven la elaboración de una nueva Carta Fundamental. La investigación vinculada con la dimensión comunicacional del proceso constituyente se refiere a aspectos puntuales relativos a la opinión pública y a la cobertura del tema desde los medios de comunicación. Así, la Universidad de Chile ha desarrollado un estudio sobre la generación de opinión pública en torno a la nueva Constitución (Universidad de Chile-FACSO, 2014) que analiza la cobertura en medios e iniciativas “ciudadanas y contra-públicas”, excluyendo a los actores gubernamentales. Por otra parte, algunas investigaciones se han enfocado en el papel de los medios de comunicación en la cobertura del proceso constituyente en Chile, centrándose en la prensa escrita. En este sentido, Ferreiro (2014) ha investigado en qué términos se refiere el diario El Mercurio a la Asamblea Constituyente entre 2012-2013, recurriendo a metodologías cuantitativas y a la técnica de análisis del discurso a partir de frecuencias. Ferreiro y Coddou (2016) realizan un trabajo sobre medios de comunicación y procesos constituyentes en donde subrayan lo poco explorado del tema. Tal como en Ferreiro (2014) la técnica de investigación es el análisis del discurso desde metodologías cuantitativas, no obstante, los investigadores destacan la necesidad de complementarla con un análisis de discurso cualitativo “capaz de dar cuenta de las distintas estrategias discursivas de los medios escritos chilenos para referir el proceso constituyente” (2016, p. 124). También Carmona (2017) investiga el análisis de las maneras en que los editoriales de El Mercurio y La Tercera han informado acerca de la demanda ciudadana por una nueva Constitución. El estudio es cualitativo, de carácter inferencial-interpretativo y recurre al análisis crítico del discurso.
Los antecedentes relevados a lo largo del punto desarrollado hasta aquí, derivan en la formulación del problema, tal como se plantea a continuación.
2. ¿Por qué y para qué esta investigación? Problema y justificación
Pese a la importancia que se otorga a la comunicación de las políticas públicas y a la comunicación de los gobiernos, los enfoques prevalecientes en la materia aún suelen encuadrarse en modelos comunicacionales de transmisión de la información y reducen la intervención comunicacional a la fase final de “venta” de la política pública.
La comunicación de las políticas públicas transita, en muchos países de la región, desde las muy difundidas lógicas del marketing político y de modelos centrados en los medios de comunicación, hacia perspectivas procesuales, a menudo, con fuerte impronta participativa. Este tránsito dispar se refleja, en la práctica, en que gran parte de las tareas de las áreas de comunicación de organismos públicos se limite a las tareas de prensa y elaboración de contenidos y productos de difusión, más allá del soporte.
El recorrido de antecedentes permite observar que abundan los abordajes desde el análisis y el desarrollo de contenidos e instrumentos, mientras que se ha prestado menos atención a los procesos de toma de decisiones y a los escenarios políticos asociados al despliegue de la estrategia comunicacional. La investigación en torno al análisis del discurso, por su parte, suele concentrarse en las regularidades en el uso del lenguaje a partir de la detección de frecuencias, mientras que el carácter político del territorio en juego está cruzado por disputas por la interpretación de sentidos que requieren abordajes relacionales.
No solo la elección del tema y del caso, sino también las decisiones atinentes a la estrategia de investigación y metodológica se enmarcan en el contexto descrito, en el anhelo de ofrecer nuevos aportes conceptuales y metodológicos a un subcampo de la comunicación que exhibe vacancias.
3. Marco teórico
3.1. Bandos en el campo de juego de las teorías de la comunicación: difusionistas vs. procesuales
Como se ha señalado ya en la presentación de antecedentes de esta investigación (punto 2, pág. 52), a lo largo de décadas, los estudios de teorías de las comunicaciones de masas han estado marcados por enfoques contrastantes: aquellos centrados en modelos de transmisión de información o “difusionistas” frente a perspectivas que entienden el proceso comunicativo como una puesta en común, o “procesuales”. En términos generales se observa una “construcción dicotómica”, en donde el primer modelo se asocia a miradas que permearon la investigación de las comunicaciones de masas durante la mayor parte del siglo xx, centrada en los medios de comunicación y sus efectos, y en el otro extremo, el modelo procesual-relacional “que da cuenta de procesos de producción social de sentido” (Lois, 2013, p. 18). La influencia de los enfoques desde los efectos de los medios, no obstante, se extiende hasta nuestros días.
Pese a las críticas planteadas hacia lo que Maigret (2005, p.335) llama “el paradigma lazarsfeldiano” centrado en los efectos a corto plazo de los medios, en el contexto de este trabajo se consideran precursores aportes de Paul Lazarsfeld en el “descubrimiento” de la figura de los líderes de opinión. Este sociólogo austríaco ya hacia 1940 alude a la influencia de las comunicaciones no solo de los medios, sino la más general que fluye entre las relaciones comunitarias. Observando la existencia de un mayor grado de interés y reconocimiento en ciertos temas al ser presentado por personas que intentan influir al resto del electorado, Katz y Lazarsfeld (1955) formulan el concepto de “influencia” y señalan la importancia de pequeños grupos de liderazgo en la opinión pública y formulan la teoría del doble flujo (two-step flow of communications). De acuerdo con este planteo, los medios de comunicación tendrían una influencia limitada en la opinión pública, en parte, vinculada con la existencia de “grupos primarios” o grupos de liderazgo social que constituyen un espacio determinante en la formación de opinión. En este ámbito se recibe y se procesa información de los medios y desde allí se interactúa con ellos. Este grupo produce una segunda mediación o proceso de influencia hacia el resto del público. Los individuos aislados, no sujetos a la comunicación directa o indirecta con los líderes, serían los más frágiles ante los medios, ya que ellos no contarían con aquella instancia de mediación. La propuesta de Lazarsfeld sobre “grupos primarios” ofrecería elementos para abordar el análisis del papel desempeñado por distintos actores sociales y políticos —en especial lo que entenderemos como “grupos de interés” y/o actores terciarios— en el proceso que se pretende investigar.
3.2. Comunicación política y espacio público
El concepto de espacio público ha sido explorado en múltiples teorías y análisis sobre política y sociedad, sea como lugar de escenificación de la política, como arena de lucha de distintos actores, como instancia condensadora de procesos políticos y sociales asociada a la civilidad (López, 2018). Entre las distintas miradas que permean el campo de la comunicación política, este estudio se encuadra dentro de propuestas elaboradas por autores como Gilles Achache, Dominique Wolton y Eliseo Verón[1], quienes vinculan la comunicación política con el espacio público en cuanto papel estructurante de lo político y proponen superar miradas reduccionistas asociadas al marketing (Mercier, 2012). En sintonía con Maigret (2005), Wolton señala que la comunicación política no produce una sociedad consensual, mágicamente reconciliada a través de los intercambios a partir de lo cual surge una voluntad general, sino un espacio de construcción contradictoria, conflictual, marcada por las tensiones. El espacio propio de la comunicación política sería aquel en donde se confrontan discursos cuya apuesta es la interpretación de la situación aun cuando en esta interacción, los actores no tienen el mismo status ni la misma legitimidad (Wolton, 2012). Achache, por su parte, considera que, en el espacio público, los receptores se transforman en receptores colectivos, ya que la comunicación política supone la dimensión comunitaria. El autor contrapone modelos marketineros vs. dialógicos, y señala que en la propuesta dialógica, el requisito de todas las declaraciones intercambiadas en el espacio público, entonces, sería el interés común; y el espacio público, el lugar de intercambio de argumentos que buscan ese horizonte común. En lo que respecta a los medios de comunicación más adecuados para la circulación de enunciados, el modelo dialógico “prefiere el discurso a la imagen” y, por lo tanto, los medios discursivos; según Achache (2012), una imagen no es dialógica y sugiere ser experimentada antes que entendida (p. 54). En la misma línea, Eliseo Verón critica el marketing político sustentado fuertemente en imágenes. Verón subraya que el elemento distintivo del discurso político es que “uno de sus ejes es la construcción argumentativa de un proyecto, entonces es cualitativamente diferente de un discurso unidimensional orientado, porque nunca es persuasivo” (p. 71). Según el autor, el valor de la democracia no sería la libertad de elección política, sino la libertad de participar en procesos de identificación colectiva, y los derechos de estos a no ser determinados únicamente por el poder del Estado. La crisis de la política podría radicar en su incapacidad para generar colectivos de identidad para la ciudadanía. Para Verón, un factor que incide en la decadencia del campo de la comunicación política es la mediatización de la política, que imprime una lógica unidimensional y a corto plazo, a la vez que condiciona la evolución de la comunicación política misma y las lógicas estratégicas que allí se establecen. La clave de la crisis de legitimidad de la política se encontraría en el deterioro del campo en el que se gestionaban colectivos de largo plazo —la política— junto con la dominación creciente del campo de los medios de comunicación, estrictamente orientado a la gestión colectiva de corto plazo.
Autores como Castells, Uranga, Verón, Laclau, Mouffe, entre otros, hacen diversas referencias al escenario de la comunicación política como ámbito de incidencia cruzado por la producción de significados y por la disputa de sentidos.
La política es el proceso de asignación de poder en las instituciones del Estado. Las relaciones de poder se sustentan en gran medida en la capacidad para modelar las mentes construyendo significados a través de la creación de imágenes. Recuérdese que las ideas son imágenes —visuales o no— en nuestro cerebro. (Castells, 2012, p. 261)
El poder se construiría, entonces, conformando la toma de decisiones, ya sea por coacción, o por construcción del significado (Castells, 2012).
3.3. El discurso político desde la lectura de la producción de sentido
Las prácticas sociales implican procesos de significación y producción de sentido en donde los sujetos —emisores y/o receptores— se constituyen ellos mismos en el espacio discursivo (Uranga, 2016). Verón y Sigal (2014) afirman que, como todo comportamiento social, la acción política “… no es comprensible fuera del orden simbólico que la genera y del universo imaginario que ella misma engendra dentro de un campo determinado de relaciones sociales” (p. 15). El único camino para acceder a los mecanismos imaginarios y simbólicos, según los autores, es el análisis de los discursos sociales. Sin embargo, en el caso del análisis del discurso político no se trata de un análisis de contenido, ya que del análisis de las propiedades de un discurso no es posible deducir efectos de sentido. Una propiedad fundamental del funcionamiento discursivo político puede formularse como principio de indeterminación relativa del sentido; el sentido no opera según una causalidad lineal. Lo que interesa, según Verón y Sigal (2014) es la “descripción de la configuración compleja de condiciones de producción de sentido” que abre el camino a la aprehensión de orden simbólico, matriz del comportamiento social (p. 16).
Si bien esta investigación no se propone profundizar en el campo del análisis del discurso, recurre a estas perspectivas de Verón y Sigal, y con especial énfasis a otras proporcionadas por Laclau y Mouffe, en tanto propuestas investigativas del análisis discursivo para el estudio de lo político. En línea con estos autores, este trabajo asume que, al tratarse de procesos de significación social, el establecimiento de sentidos no puede ser definitivo ni acabado, ya que los sistemas de significado son contingentes y nunca pueden agotar completamente un campo de significado. Los elementos del discurso se considerarán dentro de un sistema de posiciones, despojados de una identidad intrínseca, dado que esta se constituye de modo relacional. La idea inicial es que el discurso es el conjunto de fenómenos que interactúan en la producción social de sentido que configuran a una sociedad.
En sintonía con Verón y Sigal, la concepción de Laclau y Mouffe contrasta con la corriente propia del análisis del discurso que busca identificar regularidades a partir del análisis del uso del lenguaje. En la corriente del APD de Laclau y Mouffe, la definición de discurso va más allá de lo escrito o de lo hablado y abarca cualquier tipo de práctica significativa, a la vez que no hay práctica que no sea significativa en alguna de sus dimensiones (Di Paolo, 2012). La diferencia entre la visión del APD y el Análisis Crítico del Discurso (ACD) es, precisamente, la posición de lo extradiscursivo. El ACD aborda el discurso como una dimensión de lo social que se encuentra en una relación dialéctica con otras dimensiones que no funcionan discursivamente. Por el contrario, el APD rechaza la distinción entre prácticas discursivas y no discursivas. Paralelamente, para Laclau (2014) la retoricidad es una dimensión de la significación y no tiene límites en su campo de operación. Se vincula así con la noción de discurso, vinculado a toda práctica significante, es decir, a toda práctica social de sentido, al tejido mismo de la vida social. No hay posibilidad de separar estrictamente significación, acción y afectos, ya que son parte de una red interdependiente (p. 83).
Los discursos se constituyen por medio de una dinámica hegemónica que reconoce su carácter contingente y antagónico y circulan, más bien, en arenas de lucha por la significación social (Laclau y Mouffe, 2010). Según Laclau (2011), la frontera entre lo que es social y lo político se desplaza constantemente y lo contingente de todo orden social obtura la posibilidad de un cierre concluyente; en sentido similar, también los discursos son contingentes desde el punto de vista histórico y se construyen políticamente. Los discursos siempre están incompletos, ya que nunca existen bajo la forma de una positividad dada y delimitada (subrayado de los autores), sino en una “lógica relacional incompleta y penetrada por la contingencia” (Laclau y Mouffe, 2010, p. 150). El discurso no surge de la voluntad transparente de un sujeto, sino que es el proceso de una lucha social por el establecimiento de determinadas reglas de significación entre fuerzas que se relacionan contingentemente (Laclau, 1993). El concepto de “antagonismo” apunta a la imposibilidad de los agentes y de los grupos de adquirir identidades completas y positivas:
En la medida en que no hay antagonismo no puedo ser una presencia plena para mí mismo. Pero tampoco lo es la fuerza que me antagoniza: su ser objetivo es un símbolo de mi no ser y, de este modo, es desbordado por una pluralidad de sentidos que impide fijarla como positividad plena. (Laclau y Mouffe, 2010, p. 145)
La lógica interna de lo político es el antagonismo; solo las prácticas que delimiten fronteras entre formas antagónicas de construir identidad pueden ser una manifestación de “lo político”. Cualquier análisis discursivo de lo político parte del reconocimiento del antagonismo como rasgo inherente a toda identidad; la rivalidad con el otro es inherente a la definición de la propia identidad (Laclau, 1993). La definición de antagonismo involucra a relaciones que no son objetivas, sino que son relaciones en las cuales se muestran los límites de toda objetividad (Laclau y Mouffe, 2010). El antagonismo no supone una contradicción lógica ni una oposición real, sino que implica una relación entre fuerzas enemigas en la que cada una niega la identidad de la otra. En lo que respecta a la relación entre antagonismo y hegemonía, Biglieri y Perelló (2011) señalan que el antagonismo problematizado por Laclau tiene que ver con el intento de síntesis, de unificación, de cierre de sentido. Así, ante la imposibilidad de que una identidad se configure de manera cerrada, se da la necesaria identificación con otro que, de manera especular, indica la propia presencia, a la vez que la amenaza. A través de esta relación especular, el antagonismo permite establecer una identidad precaria, porque su existencia es tributaria de la presencia del otro. La relación entre antagonismo y hegemonía radica en que, justamente, porque existe el antagonismo, existe la posibilidad de una construcción hegemónica. Sin antagonismo, la sociedad sería posible en tanto unidad o totalidad coherentemente unificada, constituida por identidades plenas, de modo tal que la posibilidad misma de lo social en cuanto relación hegemónica simplemente quedaría eliminada (Biglieri y Perelló, 2011). En este proceso de representación resultante del antagonismo con respecto a otra fuerza, surge el concepto de “punto nodal”, como la conjugación de una cadena significante antagonizada que encuentra allí el núcleo articulador constituyente del significado. La imposibilidad de fijación última de sentido, junto con la necesidad de representación, abre el camino de fijaciones parciales. La práctica articulatoria consiste en la construcción de puntos nodales, elementos que condensan la mayor cantidad de contenidos por mera asociación (o sustitución). Así, el punto nodal asume una función estructurante en tanto permite cierta sutura, cierta fijación siempre parcial del juego de diferencias, de manera que la cadena significante pueda adquirir sentido.
Con el concepto de “significante flotante”, Laclau y Mouffe (2010) explican el proceso por medio del cual un significante logra articular múltiples diferencias. Si el discurso no puede ser una totalidad cerrada en razón de los antagonismos y la contingencia, la conexión entre significante y significado tiene lugar en el territorio político, allí se decide qué significado le corresponde a cada significante. En el espacio social aparecen así significantes dispersos que cada discurso político pretende como propios (“democracia”, “libertad”, etc.); en la lucha política, múltiples fuerzas se disputan el significado de tales significantes. Para lograr distintas adhesiones, un significante debe vaciarse de sus contenidos específicos. El significante flotante es condición para la producción de significantes vacíos. En el caso del significante flotante, hay un aparente exceso de sentido, mientras en el vacío, por el contrario, un significante sin significado. Sin embargo, la equivalencia, como lógica de la simplificación del terreno social, involucra dos operaciones centrales: el flotamiento y el vaciamiento. Se trata, entonces, de “dos caras de la misma operación discursiva” (Laclau, 2014, pp. 31-36). Este planteo indica que toda identidad se constituye en la tensión irresoluble entre equivalencia y diferencia. Una relación de equivalencia se produce cuando dos términos pueden remplazarse mutuamente dentro del mismo contexto de significación. Cuanto mayores conceptos abarquen, menor especificidad tendrán los eslabones de la cadena para mantener vivo lo que quiere expresar (Laclau, 2014, p. 31). Un significante vacío está expuesto a la progresión expansiva de equivalencias dado un conjunto creciente de demandas. De este modo, el significante vacío empieza a ser dominado por una lógica de equivalencia que no controla. Si se logra articular diferencias alrededor de un mismo significante, y surge una nueva construcción social, es decir, “cuando un contenido particular pasa a ser el significante de la plenitud comunitaria ausente, es exactamente lo que llamamos relación hegemónica” (Laclau, 1996, p. 82). La posibilidad de construcción hegemónica se vincula con la existencia del antagonismo; al instituir orden, el antagonismo también construye las identidades políticas.
3.4. La comunicación de las políticas públicas desde perspectivas latinoamericanas
En América Latina se registra una producción relativamente reciente e intensa de investigación y propuestas conceptuales y epistémicas en el campo de la comunicación de las políticas públicas. Según Araujo y Cuberli (2015), “Comunicación y Políticas Públicas” hace referencia a un conjunto de posturas —teóricas, metodológicas y políticas— y de prácticas que orientan los procesos de elaboración, implementación y gestión de políticas públicas. Está asociada, así, a los procesos de intervención social y a lo largo del tiempo se vinculó a denominaciones que correspondían a los contextos de cada época, como Comunicación para el Desarrollo y Comunicación para el Cambio Social. Sus modelos teóricos, que van desde el desarrollismo hasta la producción social de los sentidos, varían de acuerdo con la época y con el locus de producción y circulación del conocimiento. Según enfatizan Araujo y Cardoso (2007), se trata más bien de un espacio de divergencias y disputas de intereses antes que de consenso. El principio organizador de este subcampo se situaría en el proceso en que las políticas se tornan públicas, esto es, al contemplar intereses públicos y dejar de ser tan solo documentos, “al circular y ser apropiadas por la población” (Araujo y Cuberli, 2015, p. 7). A su vez, Araujo y Cardoso (2007) distinguen dimensiones de esta relación: una intrínseca, que tiene lugar en el ámbito de la gestación de las políticas públicas, en donde la comunicación resulta estructurante, y una operacional referida a la faz más visible de esta relación, que implica la utilización de medios de comunicación para el cumplimiento de los objetivos de las instituciones públicas o de sectores organizados de la población que hacen intervención social. También desde una mirada que incluye lo procesual y lo operacional, Petracci explicita que, en el proceso político de una política pública, la comunicación se despliega en una discursividad social que comprende una amplia gama de acciones: intervenciones en medios de comunicación —incluidas las redes sociales—; el diseño de campañas y sitios web ministeriales; las comunicaciones internas; los modos de atención a la ciudadanía —presencial o virtual—.
A partir de estas miradas, una primera cuestión que encuadra este trabajo apunta a la intervención de la comunicación en todas las fases de la expresión del Estado en el espacio público (Petracci, Schwarz y Rodríguez Zoya, 2017). En segundo lugar, en línea con planteos de Martín-Barbero (1987); Lois, (2013); Petracci, Quevedo y Vacchieri, (2003), se asume la necesidad de observar los procesos de comunicación de políticas públicas en el contexto de la trama histórico-cultural en la que se producen, y en la que los actores sociales están inmersos, dentro y fuera del organismo estatal (Bruno, 2012, p. 4). Finalmente, este estudio recoge también una perspectiva compartida por las/los investigadores mencionadas/os y que apunta a relevar la dimensión política de los procesos comunicacionales en juego, es decir, reflexiva sobre la lucha por el poder y los contextos políticos e institucionales que pueden favorecer los procesos de cambio u obstaculizarlos.
A su vez, siguiendo trabajos de Quevedo, Petracci y Vacchieri (1993) se estudian escenarios políticos-comunicacionales incorporando al análisis agendas preexistentes en la conformación de estos escenarios. En sintonía con perspectivas de Dominique Wolton señaladas anteriormente, estos autores definen el espacio político como un “lugar” del espacio público “determinado por un tema conflictivo, que remite a intereses contrapuestos que pugnan entre sí por imponer al conjunto de la sociedad una acción estatal y, correlativamente, una normativa específica” (p. 7). Esta pugna implica por lo menos dos o más partes que despliegan discursos competitivos destinados a legitimar la acción y la normativa propuesta por cada una de ellas.
La cuestión sobre la relación entre el ciclo de la política pública y el poder incluye el análisis de estructuras socioeconómicas (Vilas, 2011). A efectos de este trabajo, resulta de particular relevancia considerar la estructura económica de los medios de comunicación en relación con la comunicación de las políticas públicas. La cuestión de la concentración de la propiedad de medios y sus posibles implicancias sobre el pluralismo es abordada desde investigaciones y perspectivas desarrolladas por autores como Becerra y Mastrini (2006, 2009, 2017) y se asocia con conceptos de “libertad de expresión”, de acuerdo a abordajes de Loreti y Lozano (2012 y 2014) que se exponen en el Capítulo 6.
Distintos investigadores proporcionan elementos para abordar la dimensión participativa en procesos de construcción de política pública desde una perspectiva comunicacional. Labrín (2018) vincula el alcance de una política pública con el proceso de apropiación significativa que viva la ciudadanía al respecto, cuestión que se enlaza, a su vez, con el proceso profundamente dialógico entre los múltiples espacios en donde opera la comunicación: “… la convergencia de lo mediático con lo interpersonal, la relación entre las modificaciones simbólicas con las transformaciones materiales en los entornos culturales, la relación entre lo comunicativo y lo educativo” (p. 211). También Petracci y Waisbord (2011) rescatan, en sus trabajos, una visión de la comunicación vinculada con el proceso de participación en la producción e intercambio de ideas y opiniones, perspectiva que comparten con distintos investigadores. En línea con estas propuestas, este trabajo adopta también perspectivas que observan aún más específicamente el proceso comunicativo como instancia participativa, de construcción de ciudadanía y apropiación de derechos (Petracci, 2015).
3.5. Claves para el análisis de la agenda gubernamental: definición del problema, actores, proceso de toma de decisiones
La aproximación a la especificidad del ámbito estatal y gubernamental que requiere el estudio de la comunicación de las políticas públicas avanza hacia el concepto de agenda gubernamental. Esta puede ser entendida como “conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar” (Aguilar, 1993, p. 29). Tal definición indica los dos elementos que distintos autores han identificado como parte sustantiva del juego de formación de la agenda: los problemas y los actores.
La definición del problema, primera batalla política. La política pública surge o se plantea como respuesta a un problema que requiere solución, por lo tanto, para los actores políticos, la definición del problema resulta clave para la construcción política. Según Cobb y Elder (1993, p. 77), “los problemas de políticas son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad”. Como tales, son significados atribuidos por actores sociales y políticos a hechos, circunstancias o situaciones, llenos de valoraciones y de percepciones selectivas. No se trata de que existan propiedades inherentes a ciertas condiciones, dificultades o temas que les otorguen el status de problema, sino que los actores políticos perfilan deliberadamente estas situaciones para ganar apoyo. Los actores políticos no aceptarían modelos casuales provistos por la ciencia, la cultura popular u otra fuente, sino que “configuran sus historias” y en función de esta construcción reclaman el derecho de invocar la acción gubernamental para terminar con el daño o perjuicio causado por el problema (Stone, 1989, p. 282). En sentido similar, Aguilar (1996) afirma que la definición del problema pasa a ser una actividad eminentemente política, en donde resulta clave que un actor político con capacidad para llevarlo al estadio de su procesamiento lo adopte como propio, y por lo tanto esté decidido a invertir recursos y capital político en tal cuestión. A su vez, para que el problema gane lugar en la agenda política formal, necesita integrar “abogados adicionales, redefiniendo la cuestión” (Cobb y Elder, 1993, pp. 44-47). En consecuencia, el problema es un campo en disputa, lo que implica que los problemas no tengan una formulación definitiva y más bien sean contingentes. Su relevancia está dada porque implica alternativas de solución, es decir, perfila posibles respuestas e incluso los instrumentos que pueden viabilizarla. Los motivos que conducen a que la atención de los gobiernos se dirija a ciertos problemas de la agenda pública y excluya a otros, puede obedecer a motivos ideológicos, políticos y/o constitucionales, ya que estos establecen límites a la legitimidad de la intervención del Estado y generan mayor sensibilidad u hostilidad en torno a ciertos asuntos. Según Aguilar Villanueva (1993), de esta forma se configura un patrón de atendibilidad y aceptabilidad de los problemas públicos. El problema puede tener distintas vías de ingreso a la agenda pública, sin embargo, uno de ellos es considerado clave: la apropiación por parte de grupos específicos que se movilizan en torno a sus demandas. Esta apropiación tiene consecuencias sobre la modalidad de ingreso y la persistencia de una problemática en la agenda pública. Cobb y Elder (1993), por su parte, distinguen las posibilidades de ingreso de una problemática a la agenda pública, en función de dos tipos de agenda: sistémica e institucional. La sistémica está compuesta por “todos los temas percibidos por los miembros de una comunidad política como asuntos que merecen la atención pública y que entrañan cuestiones pertinentes a la legítima jurisdicción de la autoridad gubernamental en funciones” (p. 85). La agenda institucional se define, por su parte, como “la serie de puntos explícitamente señalados para recibir la consideración activa de los tomadores de decisiones” (p. 86). Difícilmente llegue un tema a la agenda institucional sin ocupar, primero, la agenda sistémica. Los autores también profundizan en la dinámica de la expansión de un tema en la agenda, que tendría lugar a partir de que un grupo con una preocupación específica la expande a un público especialmente interesado en los asuntos públicos y que incluye a líderes de opinión; finalmente, el tema recibe la atención del público general. Cuanto más se defina un tema como de relevancia en el largo plazo, tanto mayor será la probabilidad de que sea expuesto a un público más numeroso (relevancia temporal). Sin embargo, también indican que, cuanto menos técnica sea la definición de un tema, tanto mayor será la probabilidad de que llegue a un público más extenso (grado de complejidad).
Actores de la política pública. En el estudio de la incorporación de un asunto público en la agenda de gobierno, diversos autores destacan la centralidad del papel de los actores en la formación de agenda (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone; Aguilar; Schattschneider; Baumgartner y Jones; Cobb y Elder, entre otros). Según Aguilar (1993), el actor que incorpora la definición aceptada del problema público suele ejercer mayor influencia en el proceso de búsqueda y asignación de soluciones. Analizar los actores implica reconocer valores, creencias y modelos mentales que dan lugar a definiciones específicas de un problema de política y al perfilamiento de estrategias y tácticas que definen su margen de acción. Subirats et al. (2008) destacan que el contenido sustantivo e institucional de la acción pública es el resultado de interacciones, por un lado, de las autoridades político-administrativas y, por el otro, de los grupos sociales que están afectados por el problema colectivo que la acción pública intenta resolver.
La identificación de los actores de la política pública varía según qué fase se tome y de qué manera. En lo que hace al análisis de actores y procesos de toma de decisiones, este trabajo seguirá, fundamentalmente, propuestas de Dente y Subirats (2014). Como punto de partida, los autores plantean que los actores son personas u organizaciones que llevan a cabo acciones capaces de influir sobre los resultados del proceso de toma de decisiones; serían “actores” quienes llevan a cabo acciones relevantes y no los meramente interesados en actuar ni los que deberían hacerlo. Sin embargo, que haya stakeholders, es decir, interesados o implicados, es relevante, porque sus intervenciones podrían tener consecuencias sobre los actores. A su vez, actores no son solo aquellos que deberían intervenir en el proceso según las reglas legales que definen las modalidades de toma de decisiones de política pública en las sociedades democráticas contemporáneas. Los mismos autores consideran que es un error frecuente limitar el análisis a los sujetos que, según las normas, deberían cumplir con un papel en el proceso al que denominan “constitucionalismo metodológico” (p. 86).
Dente y Subirats (2014) reconocen actores políticos, burocráticos; terciarios o informales. Los actores políticos serían aquellos que justifican su participación en los procesos de política debido a que representan a los ciudadanos dada la manera en que llegaron al poder. El supuesto de legitimidad que justifica su participación es que un sistema democrático no admite que se tomen decisiones sin el consenso popular. Esto implica que, cuanto más alta sea la cuota de consenso que el sujeto en cuestión se atribuye, mayor será la influencia que ejerza en el proceso de política pública. Finalmente, la categoría de actores terciarios o informales se refiere al conjunto de participantes que, sin que las estructuras legales y burocráticas los involucren directamente, actúan considerando la probabilidad de cierto impacto de los resultados de la estrategia de intervención en ellos o en sus intereses. Entre ellos se encuentran los grupos de interés y los intelectuales expertos. Los actores terciarios o informales se vinculan, a efectos de esta investigación, con el papel que las teorías de la esfera pública atribuyen a las asociaciones informales en las que reconocen una orientación política refiriéndose a movimientos sociales, grupos de protesta, las ONG, públicos democráticos, etc., grupos que ocupan el espacio público como un espacio intermedio entre lo íntimo y lo propiamente político.
Para que un actor pueda influir en los resultados de un proceso, es necesario que sus acciones generen efectos relevantes para los otros participantes de la decisión. Estos efectos estarán condicionados por los recursos de que disponga, según Dente y Subirats (2014) pueden ser “políticos, económicos, legales, cognitivos” (p. 98). Los recursos legales se refieren a posiciones de ventaja que, en general, los pronunciamientos de autoridades legislativas y administrativas atribuyen a algunos sujetos en el aparato público. Los recursos cognitivos se vinculan con la disponibilidad de informaciones o de modelos interpretativos relevantes en relación con la adopción de una decisión, asumiendo que el conocimiento sea un bien necesario para tomar decisiones apropiadas. Los recursos políticos se entienden como la cantidad de consenso que un actor es capaz de poner en juego y que puede estar incidido por varios factores como carisma, prestigio, identificación ideológica entre actores que prestan o reciben el consenso, etc. Los recursos económicos y financieros, consisten en la capacidad de movilizar recursos económicos de cualquier tipo (dinero u otros bienes) para modificar o influenciar los comportamientos de los otros actores.
En todo caso, lo que cuenta es la significación de ese tipo de recursos para quien lo vaya a recibir. En el contexto de esta investigación cobran especial interés los recursos políticos; en cierto modo, el resto de recursos son importantes solo y en tanto “sean capaces de transformarse en consenso durante el intercambio político” (Dente y Subirats, 2014, p. 102). Una cuestión relevante para el trabajo en curso que relevan los autores mencionados es la importancia de la percepción de la distribución de los recursos, aunque esa percepción no se corresponda finalmente con la realidad. En su perspectiva, buena parte de los bloqueos decisionales tienen que ver con una equivocada percepción de la distribución de los recursos.
Roles de los actores. Los actores presentan distintos grados de heterogeneidad según sus roles en la interacción, incididos por los objetivos que persiguen, los intereses que representan y los recursos que son capaces de poner en marcha. Dente y Subirats (2014) reconocen objetivos de contenido en aquellos vinculados a las preferencias y objetivos relativos al problema por tratar y/o a la solución por adoptar de quienes están involucrados en la política pública. Sin embargo, identifican también objetivos de proceso, propios de las interacciones relativas a la cuestión del reparto de la autoridad y del poder político. Estos objetivos estarían más vinculados con las relaciones con otros actores que con el problema, y se relacionan con el manejo de recursos y sobre las posiciones de los otros participantes. La influencia de los objetivos de proceso en la explicación de los resultados, del éxito o del fracaso de una política pública suele ser central; su omisión explica “el fracaso de muchos procesos de reforma” (p. 93).
Según los objetivos e intereses de los actores, Dente y Subirats (2014) distinguen:
- Promotor o iniciador: propone intervenir para modificar las modalidades de tratamiento de un problema colectivo y/o que propone adoptar una solución determinada. Este rol se caracteriza por (a) la presencia de objetivos de contenido y (b) la determinación.
- Director/a del proceso: pilotea el proceso, desde la propuesta inicial hasta su conclusión y en sus manos está la articulación de distintos intereses.
- Opositor: sujeto individual o colectivo que actúa y destina sus recursos a impedir las transformaciones, debido a objetivos de contenido y/o de proceso.
- Aliado: tiene objetivos congruentes con los del promotor y/o director; aporta recursos a la coalición transformadora de diversas formas.
- Mediador: persigue exclusivamente objetivos de proceso y está interesado en favorecer acuerdos.
- Gatekeeper: tiene capacidad de ejercitar poder de veto y de bloquear el proceso de toma de decisiones a causa de los recursos que controla. Tendencialmente negativo ya que es potencialmente disfuncional respecto al resultado decisorio.
El proceso de toma de decisiones. Los resultados de un proceso de toma de decisiones de política pública dependen de la interacción de diferentes tipos de actores, cuyos objetivos y roles varían, dentro de un entramado o network que puede tener distintas características, en donde se intercambian recursos utilizando diversas modalidades de interacción para conseguir un acuerdo dentro de un contexto decisional determinado (Dente y Subirats, 2014, p. 80). Los autores proponen también abordajes para estudiar formas de redes decisionales de acuerdo con la complejidad en que los actores actúan, el contenido de la decisión y las modalidades de interacción entre los actores, otorgándole relevancia al contexto y a su influencia en los procesos decisionales. Tomando como eje la toma de decisiones de la política, identifican mecanismos causales de tipo relacional que pueden operar en las diversas facetas de análisis, a la vez que señalan la necesidad de situar el análisis en el contexto (social, político, económico e incluso geopolítico) que determina, condiciona y moldea el curso de las acciones de política que componen un proceso de decisión. El análisis del proceso de decisión no debería reducirse a algún instrumento o mecanismo elegido en cierto momento para dar respuesta a una demanda latente.
Dente y Subirats hacen énfasis en que los actores, sus recursos y sus interacciones en las redes o entramados decisionales tendrían un peso muy significativo en determinar los resultados de la decisión, un factor del que todos ellos dependen en distinta medida, es el contenido mismo de la decisión. Este sería el factor capaz de predecir cuáles serán los actores más influyentes en la adopción de la opción final; entendiendo que la modalidad de tratamiento de un problema colectivo incide en la distribución del poder político entre sujetos dotados de autoridad. Sin embargo, no es sencillo despejar la cuestión del poder político, ya que los lugares en donde se deciden las políticas públicas ‒las arenas del poder‒ son múltiples y tienen protagonistas y modalidades de funcionamiento muy diferentes. Hall (1993) toma otro aspecto de los procesos decisionales relevante para esta investigación, vinculado con el nivel de cambio en juego. Cuando se trata de la posibilidad de transformar el statu quo, como es el caso de una nueva Carta Fundamental, se haría aún más evidente la necesidad de analizar los procesos de decisión y/o transformación de una política en su contexto.
Finalmente, el contexto o entorno decisional es el conjunto de factores y condiciones, estructurales o coyunturales, que influyen en los procesos decisionales y contribuyen a determinar los resultados. Se trata de factores que no pueden ser modificados por los actores (Dente y Subirats, 2014).
3.6. Agencia sociohistórica
La relación planteada por Aguilar Villanueva (1993) entre la apropiación por parte de grupos específicos que se movilizan en torno a sus demandas, la modalidad de ingreso y la persistencia de una problemática en la agenda pública permite abrir el análisis hacia conceptos como la capacidad de agencia colectiva y la agencia sociohistórica. En lo que respecta a definiciones conceptuales elementales del enfoque del desarrollo humano, Sen (1999) define la “capacidad” como las libertades fundamentales que una persona disfruta para llevar el tipo de vida que tenga razones para valorar, en tanto que “agencia” alude a la capacidad para perseguir los objetivos que cada cual valora y tiene razones para valorar. Cuando las personas y los grupos sociales —y en este último punto haremos especial énfasis‒ se reconocen como agentes, pueden establecer sus prioridades e identificar los medios para lograrlas. Las capacidades se articulan de distintas formas en esferas colectivas, ya sea, por ejemplo, porque existen decisiones que se toman colectivamente, o porque instancias colectivas inciden en las libertades y capacidades individuales, o bien porque existen dimensiones colectivas o comunitarias de la capacidad de agencia no reductibles al plano individual. Diversos autores introducen conceptos para ampliar el espacio de análisis a la dimensión colectiva: entre los primeros en introducir el concepto de “capacidades colectivas” se destaca Evans (2002, como se citó en Ibrahim, 2018), quien asume que las colectividades juegan un rol en la expansión y logro de las capacidades humanas y reconoce el valor intrínseco de la acción colectiva, dadas las satisfacciones que derivan de la interacción social. Coincide con otros autores en que las capacidades colectivas no resultan de la mera suma de capacidades individuales, sino que son aquellas que resultan del ejercicio de la agencia colectiva, y cuyos beneficios se acumulan para el individuo y la colectividad. Las capacidades colectivas que surgen de las asociaciones voluntarias colaborarían en el aumento de poder y de libertad en sus miembros. Dentro de los enfoques de capacidades colectivas y agencia colectiva, la idea de agencia sociohistórica hace referencia a la necesaria vinculación entre la capacidad de elegir de cada persona y la comunidad en donde la ejerce; implica un proceso dinámico entre la consecución de resultados normativos y el cambio institucional necesario que, en esta investigación, se vincula al proceso constituyente (Deneulin, 2008).
4. Diálogo teórico-metodológico
Las opciones conceptuales y teóricas desarrolladas en el Marco Teórico conversan con el proceso de decisiones metodológicas y analíticas que se plantean a continuación.
4.1. Abordaje epistémico: desafíos del pensamiento complejo
En el campo de la investigación de las comunicaciones, y en particular en el subcampo de la comunicación de las políticas públicas, existen propuestas que tienden a superar posiciones teóricas tradicionales y divergentes entre aquellas “difusionistas” y “procesuales”. Petracci y Rodríguez Zoya (2017) plantean la necesidad de repensar las matrices de pensamiento para abordar la comunicación dadas las transformaciones contemporáneas en este campo. Desde su trabajo en el ámbito de la comunicación y de la salud, Rodríguez Zoya (2017) propone lecturas a partir de los principios epistémicos de la complejidad y desde lógicas multidimensionales e interdisciplinarias que superen esquemas dicotómicos.
Descartando, también, un abordaje compartimentado, Najmanovich (2018, p. 27) aborda la comunicación como un proceso “radicalmente vincular”, partiendo de la aceptación de nuestra existencia como seres vivos. Para resignificar las nociones de información y de producción de sentido, la autora propone una nueva matriz de pensamiento, dinámica, interactiva y multidimensional; y un recorrido por tramas —no por partes— en donde la producción de sentido “se teje en forma ambigua entre significante y significado“ (p. 27). En contraste con la concepción positivista de la ciencia que tiende a los modelos estructurados en contextos estancos, el recorrido de entramados permitiría “construir una cartografía compleja de un campo problemático tenso y multiforme” (p. 37. Esta perspectiva encuentra comunes denominadores con propuestas de Verón y Sigal ya recorridas en este trabajo (pp. 69-70), que apuntan a un discurso que jamás provoca un efecto solo, sino que, al ser producido en un contexto social dado, genera un campo de efectos posibles (Verón y Sigal, 2014, pp. 15-16). En el contexto de este trabajo, tales perspectivas cobran especial sentido dada la esencia misma del objeto de estudio, a saber, procesos comunicacionales.
4.2. Enfoque metodológico
El enfoque metodológico de este trabajo es cualitativo, ya que es el más consistente con el problema de investigación, aunque se recurre a datos cuantitativos para complementarlo. Se ha optado por la técnica de estudio de caso, ya que este se centra en la comprensión de las dinámicas presentes en escenarios específicos (Eisenhardt, 1989).
En el caso de este trabajo, las preguntas de investigación y objetivos propuestos demandan la implementación de más de un método de investigación para ser respondidas, a la vez que se integran diversas técnicas de recolección y de análisis de datos por considerarlas útiles a los objetivos y/o preguntas que guían la investigación. La triangulación en investigación social alude, justamente, a la combinación de distintas fuentes de datos, teorías, investigadores, métodos, o múltiple, en el estudio de un fenómeno.
4.3. Hipótesis
Los siguientes supuestos guían la investigación.
Hipótesis principal. El diseño e implementación de la estrategia comunicacional del Proceso Constituyente está sujeta a escenarios políticos en donde se disputa el modelo político-económico del país y se dirimen deudas no saldadas en el proceso de transición democrática. Estos factores inciden en el ingreso del tema nueva Constitución en la agenda pública, condicionando el despliegue comunicacional gubernamental en torno al PCAC.
Subhipótesis 2. La estrategia comunicacional diseñada desde el Gobierno se asocia a perspectivas de puesta en común que se entrelazan con el diseño metodológico participativo del PCAC, favoreciendo la dinamización de capacidades de agencia colectiva.
Subhipótesis 3. Los principales obstáculos en el despliegue comunicacional del PCAC se concentran en el ámbito en donde se negocian contenidos y el sentido general de la iniciativa política, antes que en recursos económicos y/o técnicos.
Subhipótesis 4. Los principales diarios, El Mercurio y La Tercera, operan como voceros de los poderes fácticos en defensa de la Constitución vigente, contrastando con las principales tendencias registradas en la opinión pública frente a la nueva Constitución desde los años 90 hasta la fecha de implementación del PCAC.
4.4. Estrategia metodológica
La idea de estrategia comunicacional adopta en este estudio las especificidades propias del campo de la política pública. Entenderemos por “estrategia comunicacional” el conjunto de acciones desplegadas desde el Gobierno destinadas a instalar la reforma conocida como Nueva Constitución en el espacio público. Al asumir que la dimensión comunicacional atraviesa todo el proceso de la política pública, el análisis de la estrategia comunicacional conlleva el estudio del diseño e implementación de la política pública misma. En línea con los autores que guían este trabajo, la estrategia comunicacional se considera entrelazada al contexto de la trama histórico-cultural en la que se despliega y en la que los actores políticos y sociales están inmersos, dentro y/o fuera de los organismos estatales. Al relevar la dimensión política de los procesos comunicacionales en juego ‒reflexiva sobre la lucha por el poder‒ se busca identificar contextos sociopolíticos e institucionales que puedan favorecer los procesos de cambio u obstaculizarlos; estos conforman escenarios político-comunicacionales que conllevan agendas preexistentes. En este sentido, resulta clave el concepto de “problema”, como campo en disputa que no tiene formulación definitiva. Sucesivas precisiones de este encuadre permiten aproximarse a la definición de unidades de análisis y las dimensiones a investigar, que se describen a continuación.
El qué y el cómo: unidad de análisis y técnicas de investigación
De acuerdo con la pregunta y con la dinámica de la investigación, la unidad de análisis de este estudio está conformada por la estrategia comunicacional diseñada e implementada desde el Gobierno para instalar el PCAC en la agenda pública. En línea con los objetivos explicitados que guían esta investigación, el foco estará puesto en los criterios metodológicos, conceptuales y políticos que guiaron el proceso de toma de decisiones en torno al diseño e implementación de la estrategia comunicacional, no así en el análisis de piezas e instrumentos elaborados a efectos de las campañas de difusión del PCAC. El análisis de la estrategia comunicacional recurre a una doble vía de indagación que perfila, a su vez, subunidades de análisis:
- Procesos de decisión en torno a la estrategia comunicacional. Estos se abordan, fundamentalmente, desde la definición del problema y los actores involucrados. A fines de sistematizar el análisis, se consideran las siguientes dimensiones:
- Definición del problema.
- Actores: función, objetivos, recursos, modalidades de interacción, arenas decisionales, redes y subredes.
- Contenido y contexto decisional: nivel y tipo de cambio en juego.
- Escenarios político-comunicacionales implicados en el despliegue de la estrategia comunicacional; comprenden la vía de ingreso del problema a la agenda pública y las disputas por la determinación de sentidos. Las dimensiones contempladas son, en principio:
- Percepción de la opinión pública sobre la necesidad de cambio constitucional y del mecanismo para lograrlo.
- Posicionamiento público de la oposición política: antagonismos, puntos nodales, sentidos.
Selección de fuentes y estrategia de recolección de datos. Esta investigación recurre a fuentes primarias y secundarias para la recolección de información e involucra:
- Actores gubernamentales involucrados en el diseño e implementación de la estrategia comunicacional del PCAC, incluidos creativos vinculados a los equipos gubernamentales a cargo del diseño e implementación de la estrategia comunicacional.
- Actores sociales y políticos involucrados en acciones por el cambio constitucional, aquí llamados “actores terciarios”.
- El debate y votación que tiene lugar en el Congreso Nacional en torno al presupuesto 2016 para definir las glosas destinadas a la difusión del PCAC.
- El posicionamiento público de la oposición, que se aborda a través de la agenda de los medios vinculados a sectores opositores al Gobierno, reflejada en los dos diarios de las mayores empresas periodísticas del país, El Mercurio y La Tercera.
- La percepción desde la opinión pública respecto de la Constitución vigente y la posibilidad de una nueva Constitución desde comienzos de los años 90 hasta el inicio del PCAC en 2016.
Tabla 5. Actores gubernamentales y terciarios entrevistados según cargo y función
Función | Descripción |
Autoridades del Poder Ejecutivo |
|
Jefes técnico-políticos del Poder Ejecutivo |
|
Directores del equipo técnico/creativo asociados al equipo de Gobierno |
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Función | Descripción |
Consejo Ciudadano de Observadores (designado por la presidenta de la República) |
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Actores terciarios o informales | |
Líderes de movimientos y organizaciones por una nueva Constitución |
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Fuente: Elaboración propia.
Finalmente, el análisis documental apoya el análisis e interpretación de datos en distintas instancias de investigación. Las principales fuentes consultadas son las siguientes:
- Programa de Gobierno de Michelle Bachelet 2014-2018.
- Discurso de Michelle Bachelet del 13/10/2019 anunciando el PCAC.
- Guía metodológica para la etapa participativa local, territorial y provincial (2015-2016).
- Informe sobre la Participación Ciudadana en el Proceso Constituyente en Chile de la OCDE (2017).
- Actas del Congreso.
La Tabla 6 permite visibilizar tipos de triangulación a los que recurre esta investigación a la luz de las fuentes y de las técnicas antes descritas.
Tabla 6. Fuentes y técnicas de investigación implicadas en la triangulación
Variable | Dimensión | Fuente | Técnica |
Procesos de decisión en torno a la estrategia comunicacional | Definición del problema. | Actores gubernamentales* Actores terciarios* | Entrevistas en profundidad |
| Actores: función, objetivos, recursos, modalidades de interacción, arenas decisionales, redes y subredes | Actores gubernamentales* Actas Congreso* Actores terciarios* Informes | Entrevistas en profundidad Análisis documental | |
| Contenido y contexto decisional: nivel y tipo de cambio en juego | Actores gubernamentales* Actores terciarios* Informes | Entrevistas en profundidad | |
Escenarios político-comunicacionales | Percepción pública sobre la necesidad de cambio constitucional y del mecanismo para lograrlo | Opinión pública* Informes | Análisis documental |
Ingreso del problema a la agenda pública | Actores terciarios* | Entrevistas en profundidad | |
Posicionamiento público de la oposición: antagonismos, puntos nodales, sentidos | Diarios El Mercurio y La Tercera* | Análisis Político del Discurso |
* Fuentes primarias. En el caso de la opinión pública, se consultan fuentes primarias y secundarias.
Fuente: Elaboración propia.
- Gran parte de estos trabajos fue producida desde el Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) de Francia y publicada en la revista Hermés.↵
