El Capítulo 4 está dirigido al análisis de la estrategia comunicacional diseñada para instalar el PCAC en el espacio público en el contexto de escenarios político-comunicacionales. Esto requiere estudiar el problema que da origen a la política pública, considerando sus formas de ingreso en la agenda pública y política, así como analizar los procesos de decisión que llevaron al diseño e implementación de la estrategia comunicacional. Para ello se recurre, fundamentalmente, a entrevistas de los actores involucrados en tales procesos y al análisis de documentos que permiten complementar información relativa a contextos y contenidos implicados.

1. Institucionalidad de los poderes del Estado vinculada al PCAC

El recorrido de la toma de decisiones en torno a la estrategia comunicacional del PCAC diseñada e implementada desde el Gobierno de Michelle Bachelet requiere conocer la estructura y las funciones elementales de la institucionalidad de los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Chile involucrados, que son, fundamentalmente: la Presidencia, el Ministerio Secretaría General de la Presidencia; el Ministerio Secretaría General de Gobierno, el Ministerio del Interior y el Congreso Nacional.

1.1. Poder Ejecutivo

La República de Chile es un Estado unitario democrático y presidencialista. El presidente de la República encabeza el Poder Ejecutivo “monista” en tanto desarrolla las funciones de Jefe de Estado y también las de Jefe de Gobierno (BCN, Guía de Formación Cívica). El presidente de la República cuenta con un cúmulo de atribuciones tanto en materia de gobierno y administración, como en la labor legislativa, judicial y económica.

Desde la reforma constitucional del año 2005, el periodo del mandato presidencial es de cuatro años. Quien ocupa el cargo no puede ser reelegido para el período inmediatamente siguiente.

Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Es la entidad asesora gubernamental al más alto nivel encargada de facilitar y coordinar el desarrollo y cumplimiento de la agenda programática y legislativa del Gobierno a través de diversas acciones. Le corresponde realizar las funciones de coordinación y asesoría directa al presidente de la República, al ministro del Interior y a cada uno de los ministros, sin alterar sus atribuciones y proveyéndoles, entre otros medios, de las informaciones y análisis político-técnicos necesarios para la adopción de las decisiones que procedan^[1]. La Segpres ‒tal como se conoce en Chile a este ministerio‒ cobra especial relevancia para esta investigación, ya que es el ministerio a cargo del diseño metodológico y planificación del PCAC que incluyó la dimensión comunicacional.

Ministerio Secretaría General de Gobierno. Su tarea es crear canales de participación y comunicación efectivos con las organizaciones sociales, respetando su autonomía. A la vez, deberá identificar las principales necesidades del Gobierno en el área de las comunicaciones y diseñar políticas que permitan su satisfacción (Ley 19.032^[2]). Su misión es “facilitar la comunicación entre el Gobierno y la sociedad chilena, difundiendo las decisiones, iniciativas, mensajes centrales, actividades, beneficios y oportunidades emanados desde el Ejecutivo”^[3]. Entre sus objetivos estratégicos se cuenta el desarrollo de espacios de comunicación entre el Gobierno y la ciudadanía y la coordinación de la política comunicacional del Poder Ejecutivo, que involucra a la Secretaría de Comunicaciones (SECOM) como una de las divisiones del Ministerio. A la SECOM le corresponden, entre otras, las siguientes tareas:

• servir de órgano de informaciones del Gobierno, proporcionando el material correspondiente a los medios de comunicación nacionales e internacionales, difundiendo sus planes, orientaciones políticas y obras realizadas a través de programas especiales de comunicación;
• identificar las necesidades globales y específicas de comunicación de las diferentes instancias gubernamentales y proponer a estas las estrategias adecuadas, y proporcionar la asesoría para satisfacerlas, para lo cual desarrollará los estudios e investigaciones pertinentes.

De esto se desprende que a la Segegob le corresponda un papel central en la implementación de la campaña comunicacional del PCAC cuyas definiciones conceptuales, en línea con el diseño metodológico, estuvieron en manos de la Secretaría General de la Presidencia.

Ministerio del Interior. Más allá del ámbito de la seguridad, también le compete —entre otras tareas‒ promover el desarrollo regional y fiscalizar el cumplimiento de normas legales, reglamentarias y técnicas y de las instrucciones que se dicten para la administración civil del Estado, en materias atingentes a las áreas de desarrollo regional, modernización y reforma administrativa. En el PCAC, el Ministerio del Interior está a cargo de la implementación de los Cabildos Provinciales y Cabildos Regionales.

Otros ministerios involucrados de distintas maneras, sobre todo en la fase de implementación, fueron el Ministerio de Educación; el Ministerio de Relaciones Exteriores —dada la posibilidad de organizar ELA desde el exterior‒; el Ministerio de Desarrollo Social —a cargo de la consulta a los pueblos indígenas‒.

1.2. Poder Legislativo

El Congreso Nacional se compone de dos cámaras: la de Diputados y la de Senadores. Sus principales funciones son representar a la ciudadanía en la elaboración y aprobación de las distintas leyes de nuestro país y, en el caso de la Cámara de Diputados, fiscalizar los actos del Gobierno.

El PCAC anunciado el 13 de octubre de 2015 por la presidenta Michelle Bachelet implica que la ley de presupuesto para el año 2016 contemple recursos para su implementación. El debate y la votación en el Congreso está atado a la identidad política de los legisladores. Cabe destacar que, en Chile, la herramienta del gasto público está en manos del Ejecutivo —presidente de la República‒ y el campo de acción de parlamentarios en la discusión presupuestaria es bastante limitado. El art. 65 de la Constitución dispone que el Congreso solo es competente para aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el presidente de la República. Sin embargo, dado el valor del voto del Congreso, la discusión parlamentaria es el espacio de negociación política en donde cada sector puede ampliar su campo de influencia, ya sea logrando el patrocinio del Gobierno para determinadas propuestas o suscribiendo acuerdos que acompañan la ley de presupuestos, y que implican compromisos que el Ejecutivo asume a cambio de su aprobación (Villarroel Cáceres, 2012).

Bancada transversal por una Asamblea Constituyente. Con respecto a la discusión específica sobre una nueva Constitución y el mecanismo para lograrla, cabe señalar que a comienzos de 2014 se conforma la bancada transversal de parlamentarios por una Asamblea Constituyente conformada mayoritariamente por diputados/as y senadores/as de la coalición gobernante, Nueva Mayoría, e independientes. La iniciativa contempla la futura presentación de un proyecto de ley que reforma la actual Constitución para facultar a la presidenta Bachelet a convocar a un plebiscito en el que la ciudadanía se pronuncie sobre si desea o no redactar una nueva carta magna a través de un mecanismo constituyente. En abril de 2015, la bancada transversal de parlamentarios por Asamblea Constituyente presenta un proyecto de reforma constitucional que le permite a la presidenta de la República, Michelle Bachelet, convocar a un plebiscito para definir el mecanismo mediante el cual se elaborará una nueva Constitución, no obstante, la iniciativa no avanza.

Composición de la Cámara de Diputados 2014–2018. En el período 2014-2018, la mayoría en la Cámara de Diputados está concentrada en el bloque oficialista (izquierda y centroizquierda) con setenta legisladores y legisladoras ‒suma tres independientes‒. La oposición (derecha y centroderecha) suma cuarenta y nueve diputados y diputadas; el Partido Liberal cuenta con un diputado, y los independientes fuera de pacto, tres.

Tabla 7. Composición de la Cámara de Diputados 2014-2018 según coalición oposición/oficialismo y partido político

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Cámara de Diputados de Chile.

Composición del Senado. En el período 2014-2018, el oficialismo (izquierda y centroizquierda) cuenta con mayoría en el Senado: veintiún senadores y senadoras ‒sumando dos independientes‒. La oposición (derecha y centroderecha) cuenta con quince senadores y senadoras. Los independientes fuera de pacto son dos.

Tabla 8

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Senado de Chile.

2. El problema constitucional y su ingreso en la agenda política

Desde una perspectiva que contempla la dimensión política de los procesos comunicacionales en juego y, por lo tanto, implica disputas de poder, un propósito que atraviesa cada instancia investigativa de este trabajo es identificar contextos sociopolíticos e institucionales que favorezcan u obstaculicen tales procesos. Estos contextos conforman escenarios político-comunicacionales que, a su vez, conllevan agendas preexistentes. En el caso de la nueva Constitución, remiten a los movimientos, organizaciones y personas que la impulsaban con anterioridad al ingreso del tema en el programa de Gobierno de Michelle Bachelet y que explican, en gran, parte, el ingreso del problema constitucional en la agenda política. A su vez, la vía de ingreso del problema a la agenda pública incidiría, también, en la persistencia de la problemática en la agenda.

La definición del problema que da origen a una política pública es un campo en disputa. En el caso de esta investigación se trata del problema que supone la Constitución vigente, cuestión que pone en evidencia diferencias históricas y cuya relevancia está dada porque conlleva la legitimación o el rechazo de respuestas posibles desde la política pública. Así, por ejemplo, cuestiones de fondo como el alcance de los cambios constitucionales o la opción por mecanismos para implementarlos se asocian a la definición de problema.

2.1. Agendas preexistentes en la gestación del problema

Desde la presidenta Bachelet hasta referentes políticos y sociales coinciden en que una clave en la definición del problema es el origen de la Constitución, cuestión que remite insoslayablemente a tramas histórico-políticas. Estas perfilan agendas preexistentes de larga data, en las que, a efectos de este trabajo, se distinguen las siguientes fases:

1. la primera fase comienza con la Constitución de 1980 y se extiende hasta la reforma del año 2005;
2. la segunda se inicia en 2005 con las reformas introducidas durante la presidencia de Ricardo Lagos y se extiende hasta el año 2011;
3. el tercer momento, iniciado en 2011, está marcado por la fuerza que cobra la demanda por una nueva Constitución y su ingreso al Programa de Gobierno de Michelle Bachelet en 2014.

1980–2005. La demanda por una nueva Constitución para Chile surge prácticamente a partir de la elaboración de la Constitución del 80, objetada por haber sido diseñada en el marco de una dictadura. Ya en 1988 Manuel Antonio Garretón (1988) advierte sobre la probabilidad de una transición incompleta debido a los enclaves autoritarios persistentes, entre los que destaca a la Constitución. Treinta años después, el Premio Nacional de Humanidades retoma esta constante en sus temas de investigación, ahora también desde el activismo que impulsa el movimiento “Plebiscito para una Nueva Constitución”. Garretón se remite a un hito histórico, como lo es el Plebiscito de 1988, y destaca lo estratégico del inicio del primer Gobierno tras la recuperación de la democracia, a cargo del presidente Patricio Aylwin:

Parte de los ejes del proceso democratizador de Chile ofrecido para el plebiscito del “NO” era precisamente dotarnos de una nueva Constitución, porque la del 80 tenía un origen absolutamente antidemocrático (…) Siempre planteé: ¿por qué no aprovechamos los primeros meses, por qué cuando asume (Aylwin), no va a la TV estando en Chile Felipe González y todos los demás y dice “yo no puedo gobernar con esta Constitución”? El punto es el momento en que tú haces reforma constitucional o nueva Constitución. (Garretón)

Desde la perspectiva regional resulta aún más evidente la dimensión de los condicionamientos que impone la dictadura a la democracia chilena y su incidencia actual en la vida de las personas, según Garretón:

La llegada a la Democracia usando la institucionalidad de la dictadura, es un rasgo del caso chileno, que fue el que tenía el mayor peso y extensión de enclave autoritario en la región, sobre todo en lo institucional. Brasil, por ejemplo, lo resolvió rápidamente con Asamblea Constituyente, Argentina no tenía mayores problemas porque no tenía una Constitución hecha en dictadura. Lo que pasa en la vida de la gente en Brasil, Uruguay o Argentina no tiene nada que ver con la dictadura. No hay una sola cosa importante en Chile no ligada a la dictadura: ordenamiento territorial, organización administrativa, educación, salud, vivienda. Se mercantilizó todo: las aguas, todo. (Garretón)

De esta forma, la transición democrática queda marcada por una profunda contradicción que condicionaría su camino. En los años 80 y al comienzo de la transición, la divisoria de aguas en la política chilena se da en torno al eje democracia/dictadura, que se corresponde, a grandes rasgos, con el clivaje derecha/izquierda. Sin embargo, al interior de cada gran bloque también hay contrastes que perduran en el tiempo. En 1998, cuando la Concertación celebra los diez años del plebiscito que dice “NO” a la continuidad de la dictadura, el debate entre “autoflagelantes” y “autocomplacientes” contrasta posiciones más o menos críticas frente a los avances y las deudas de la democracia, debate que se reactivará de allí en más y atraviesa, también, formas de ver el tema constitucional.

2005-2011. Las negociaciones y reformas que tuvieron lugar desde 1989 hasta 2005 no logran saldar el sello de ilegitimidad que marca a la ley fundamental chilena, ni siquiera la que llevó adelante Ricardo Lagos Escobar (1999-2005) “porque fue inconsulta con el soberano; es decir, fue una nueva Constitución negociada en el Congreso”, señala Manuel Lobos, coordinador del movimiento “Marca tu Voto AC”. Entre las filas de la propia coalición de Gobierno, las reformas del 2005 generaron diferencias y dejaron sinsabores, según relata quien fuera senador de la República entre 1992-2009 y, como tal, votó a favor de las reformas:

Viví mal la negociación constitucional del año 89 porque ahí se comenzó a diseñar un cierto arreglo que tuvo su culminación el año 2005. (Como senador) Mi posición está reflejada en las actas del Congreso. Yo votaba a favor de todas las reformas constitucionales, pero dejé claramente establecido que esto no cerraba la necesidad de un proceso constitucional y fui muy crítico de Lagos cuando dijo que Chile tenía un piso constitucional compartido. (Ominami)

Jorge Burgos, ministro del Interior del segundo Gobierno de Bachelet y diputado en la reforma del 2005, tiene matices respecto de tales críticas:

En ese momento muchos creían que se podía hablar de una nueva Constitución que ya no tenía la firma de Pinochet, pero esto no sucedió. Quedaban ciertas rémoras que no habían podido modificarse, particularmente, las leyes de quórum calificado. Aunque en materia de constituciones hay muchas que requieren altos quórums para su modificación: la española, la argentina. Pero como quiera que sea, la ciudadanía no lo vio como nueva Constitución. (Burgos)

Después de la reforma del año 2005, el tema constitucional pasa a un segundo plano por un tiempo que se extiende hasta alrededor de 2010-2011. Aun cuando en 2006 hay masivas protestas estudiantiles, sus reivindicaciones no pasan por un proceso constituyente.

En 2006-2007 está el tema de los estudiantes, y el de los subcontratistas del cobre, importantes los dos porque tocan cierto meollo del modelo neoliberal; lo que se cuestiona es el Estado subsidiario, la desigualdad. Pero el tema del enclave autoritario está muerto. (Garretón)

2011-2014. El comienzo de esta fase no es preciso, aunque se reconoce un hito en el año 2011, cuando manifestaciones masivas en torno a demandas medioambientales y del movimiento estudiantil, perfilan un clima de época en torno a transformaciones estructurales. Sin embargo, previamente el tema constituyente ya aparece incluido en documentos programáticos de actores políticos vinculados al progresismo, incluidos candidatos presidenciales, como se describe en el Capítulo 1, punto 2.2.1. (pág. 17).

Frente a esta multiplicidad de iniciativas, cabe considerar cuál es el alcance del tema. Aun cuando, como se demuestra en el Capítulo 4 a través del análisis de distintas encuestas de opinión, la ciudadanía en todas las fases señaladas se manifiesta mayoritariamente a favor de un cambio constitucional, la cuestión es cuándo y cómo ingresa el tema en la agenda política. Al respecto, y refiriéndose a la etapa previa al año 2013, Garretón establece distinciones:

Creo que la interpretación desde el punto de vista comunicacional siempre tiene ese problema: que esté en la agenda pública, no significa que esté en la agenda política. Que esté en los medios, no significa que esté en la agenda de los actores políticos. Tengo la impresión de que la nueva Constitución estaba en la agenda de algunos actores políticos, pero no en el conjunto, como sí lo estaba el sistema binominal o el tema de las pensiones. (Garretón)

El año 2013 marca un punto de inflexión en la demanda por una nueva Constitución: el tema irrumpe en la agenda pública y política, por una parte, producto de la acumulación de demandas ciudadanas iniciadas por movimientos estudiantiles en 2007 y 2011, por la otra, en virtud de los horizontes que se abren en un año electoral. La cuestión constitucional se transforma en uno de los temas centrales de la discusión programática de cara a las elecciones de octubre de 2013. De hecho, siete de las nueve candidaturas que compiten por la Presidencia de la República contemplan en su oferta programática una nueva Constitución, incluida la candidata electa, Michelle Bachelet (PNUD, 2015). También se conforma, en el mismo año, el pacto electoral Nueva Constitución para Chile que agrupa a partidos pequeños^[4] e independientes para las elecciones parlamentarias y de consejeros regionales de 2013, y cuyo objetivo principal era crear una nueva Constitución.

Entre las iniciativas que hacia 2013 promueven públicamente una nueva Constitución se destacan “Marca Tu Voto AC” y “Plebiscito por una Asamblea Constituyente”, descritas en el Capítulo 1, punto 3 (pág. 25). Retomando el planteo de Garretón sobre el peso relativo que puede adquirir un tema en las distintas agendas en determinados momentos, cabe indagar las razones por las que la demanda por una nueva Constitución trasciende una especie de estado latente para ocupar la agenda pública y política. Quienes fueran coordinadores del movimiento “Marca Tu Voto AC”, Genaro Cuadros y Manuel Lobos, apuntan a una combinación entre vacancia política y tensión social que potencia demandas larvadas:

La diferencia sustantiva de Marca Tu Voto es que calzó con una generación política, y un momento político también de orfandad programática por parte de la Nueva Mayoría, que hizo que se tomara una serie de demandas que estaban ahí latentes en el conflicto social. (Cuadros)

La Constitución ya no estaba dando el ancho para representar el nuevo pacto social que Chile estaba requiriendo y que sigue requiriendo. (Lobos)

Por su parte, la iniciativa “Plebiscito por una Asamblea Constituyente” surge a partir de un equipo inicial que amalgama cierta elite político-intelectual del progresismo chileno y activistas sociales:

“Plebiscito por una Nueva Constitución” surge de una coordinación con Jaime Ensignia, director de la Fundación Ebert; Manuel Antonio Garretón; Patricio Segura —que venía del mundo regional, con la fuerza que le daba haber sido uno de los protagonistas del paro de Aysén, gran movilización contra Piñera‒; y Patricio Rodrigo, de Chileambiente, que había echado abajo megaproyectos hidroeléctricos a través de la iniciativa Patagonia sin Represas. Tenían gran legitimidad en el mundo ambiental. (Ominami)

El Programa de Gobierno 2014-2018, Michelle Bachelet, comienza con el capítulo “Las Reformas de Fondo”, que incluye la Nueva Constitución. La figura del constitucionalista Fernando Atria es también mencionada en lo que hace a la inclusión del tema y del término “Nueva Constitución” en el programa de Gobierno de Michelle Bachelet:

Uno de los actores más relevantes en esta discusión, dentro del equipo programático de la presidenta Bachelet del año 2013, fue Fernando Atria. Ya venía la urgencia, a partir de la crítica que se le hace a la gran reforma del año 2005 de Ricardo Lagos. Por lo tanto, en el programa de gobierno de la presidenta Bachelet, se incorporó la necesidad de una nueva Constitución. (Lobos)

Tanto “Plebiscito para una Nueva Constitución” como “Marca Tu Voto AC” se centran en el mecanismo para elaborar la nueva carta magna y abogan por instancias participativas que incluyen una asamblea constituyente. No obstante, en la coalición de Gobierno la Nueva Mayoría, existen diferencias sustantivas y explícitas al respecto. En síntesis, los factores que convergen en el ingreso del tema nueva Constitución en la agenda pública, catalizados por el empuje de organizaciones sociales y la voluntad presidencial de impulsarla son:

1. el origen de la actual Constitución;
2. las limitaciones técnico-jurídicas que impone el texto constitucional vigente frente a demandas por cambios estructurales;
3. la deslegitimación de la política exige impulsar prácticas distintas, superadoras de los acuerdos a nivel de elites.

3. El proceso de toma de decisiones: actores, contexto y contenidos

El estudio del proceso de toma de decisiones vinculado al diseño e implementación de la estrategia comunicacional, materia central de estudio de esta investigación, se aborda a través de su reconstrucción cronológica. Siguiendo enfoques de Dente y Subirats (2014) se intenta sistematizar el proceso de toma de decisiones considerando las siguientes dimensiones:

• Definición del problema e ingreso en la agenda pública, desarrollado en el punto anterior.
• Análisis de los actores involucrados, que incluye la consideración del tipo de actores, los recursos de los que dispondrían; modalidades de interacción; las redes y subredes de actores (arenas decisionales).
• Análisis del contenido y contexto decisional: nivel y tipo de cambio en juego, a su vez, indisociables de los actores y de los escenarios político-comunicacionales.

A la luz de estas dimensiones se realiza el recorrido del proceso de toma de decisiones vinculado a la instalación del PCAC, en el cual es posible identificar tres etapas.

3.1. Primera Etapa: Desde el Programa de Gobierno hasta el Anuncio del Proceso Constituyente Abierto a la Ciudadanía

Actores institucionales. Apenas asume el gobierno, en marzo de 2014, la presidenta Bachelet encarga la puesta en marcha de un proceso constituyente al Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que queda a cargo del diseño metodológico. En las primeras semanas de gestión, la Ministra Secretaria General de la Presidencia, Ximena Rincón, conforma un equipo muy pequeño para el diseño del proceso “democrático, participativo e institucional” que debía conducir a una nueva Constitución., integrado por el abogado constitucionalista Tomás Jordán y la Jefa de Estudios, Pamela Figueroa, quien reconstruye el inicio de proceso:

Mi tarea como Jefa de Estudios fue armar un equipo profesional que nos permitiera hacer los estudios de análisis comparado: procesos y metodologías utilizadas en otros países. Era un trabajo muy reservado porque había percepciones muy distintas respecto de cómo debía ser el proceso. (Figueroa)

Las resistencias frente a una nueva Constitución en el interior del gobierno también condicionaron la decisión de trabajar en un equipo muy reducido. Organizaciones y referentes vinculados a iniciativas por una nueva Constitución como “Marca Tu Voto AC” y “Plebiscito para una Nueva Constitución” señalan haber tenido poco contacto con el equipo gubernamental en la fase inicial de diseño metodológico.

La instalación del proceso dirigido a la elaboración de una nueva Constitución tiene un hito en la mención que hace la entonces candidata a la presidencia, Michelle Bachelet, en su Programa de Gobierno, como se cita textualmente en el Capítulo 1 punto 4 (p. 26). Siguiendo los lineamientos dados por la presidenta de la Nación, el equipo de la Segpres encara el proceso como el diseño de una política pública con fuertes componentes participativos y desecha la posibilidad de recurrir a expertos asesores a cargo de elaborar propuestas para un nuevo texto constitucional.

La impronta participativa parte de la presidenta Bachelet ya desde su programa de Gobierno. Según reconoce el equipo a cargo de esta fase, el carácter participativo era un punto clave para Bachelet. El componente participativo también responde a un criterio de legitimidad, en contraposición a las marcas de origen del texto vigente:

Creo que “legitimidad” era una palabra clave, teníamos una Constitución que venía de la dictadura, la nueva Constitución debía ser participativa. La presidenta entendía perfectamente que la participación debía venir de abajo hacia arriba. (Figueroa)

La necesidad de la dimensión participativa es reconocida como un imperativo de la presidenta Bachelet por diversos actores gubernamentales. El Ministro Secretario General de Gobierno, Marcelo Díaz, evoca su contundencia:

Ella dijo que no estaba disponible para otra cosa. Sí o sí tenía que surgir la propuesta de la ciudadanía. (Díaz)

La División de Estudios de la Segpres trabaja durante más de un año en el diseño metodológico. Para ello se reúne en un principio con organizaciones sociales y centros de pensamiento que impulsan un cambio constitucional y también recurre a expertos en procesos participativos del ámbito nacional e internacional, a la vez se hizo un considerable trabajo interdisciplinario.

Intervinieron organismos como el BID, Idea Internacional y el PNUD, además se incorporaron psicólogos sociales, antropólogos, publicistas, periodistas, para el diseño de la metodología. La parte participativa la trabajamos con profesionales expertos en participación pública. Con ellos hicimos los diseños, piloteamos los cabildos, y vimos que sí funcionaba. La gente podía hablar de la Constitución, no se asustaba. (Figueroa)

La transversalidad de la dimensión comunicacional. Las decisiones metodológicas y conceptuales resultan claves para las definiciones de la estrategia comunicacional, ya que se asume a las conversaciones sobre la Constitución como parte del proceso constituyente y, a la vez, como parte de la campaña. Un rasgo distintivo del diseño metodológico es el enfoque procesual, que el equipo a cargo asocia a una perspectiva sobre lo que debe ser la Constitución. A su vez, la dimensión comunicacional se entrama con el enfoque procesual y con la dimensión participativa desde las fases iniciales de diseño de la política pública:

Nos dimos cuenta de algo muy importante, que creo que fue lo innovador: la discusión sobre la Constitución era parte del proceso constituyente, y eso debía ser parte de la campaña. No debíamos hacer el diseño y después promoverlo. Se trataba de un proceso que tenía cosas muy distintas a otras políticas públicas: una, porque un cambio constitucional es una política de Estado que tiene que involucrar a todos. No es sectorial, ni partisana. Entonces cuando hicimos el diseño, la estrategia comunicacional y la estrategia participativa eran transversales a todo el diseño. (Figueroa)

Prácticamente desde el comienzo de su tarea, el equipo a cargo del diseño metodológico trabaja junto con los asesores en comunicación, es decir, la dimensión comunicacional no es concebida como un instrumento adicional, sino que atraviesa todas las fases del diseño:

Teníamos la campaña en diseño desde el principio. Mi experiencia hasta ese momento es que unas personas hacen el diseño de la política y después vienen unos publicistas a los que les piden afiches, spots, y cosas así”. (Figueroa)

Las decisiones operativas de selección y contratación de equipo de asesores comunicacionales están asociadas al enfoque mencionado, ya que se efectúan por vía directa desde el Ministerio Secretaría General de la Presidencia bajo el concepto de asesorías, no de licitación de campañas. Esta cuestión, aparentemente vinculada a un mero mecanismo burocrático, también sería indicio de la deliberada distinción entre contratar la provisión de un producto —campaña, en este caso— y la integración de asesores en comunicación a un equipo a cargo del diseño de una política pública.

Contratamos desde la Segpres a Martín (Vinacur) y a Victoria (Massarelli), no a la agencia de publicidad, para que nos asesoren en la elaboración de una estrategia sobre cómo acercar a la ciudadanía a una nueva Constitución. Creo que muchos publicistas y comunicadores están acostumbrados a campañas puntuales, pero este era un proceso de recuperación de la política, de muchas cosas en un momento complejo. (Figueroa)

El trabajo paralelo e interactivo entre los equipos a cargo del diseño metodológico y de la estrategia comunicacional se extiende por más de un año. Los asesores comunicacionales no reciben un briefing por parte del ministerio contratante, sino que van construyendo la estrategia a partir de un trabajo de diagnóstico que incluye un rastreo de posibles significados del término “Constitución”.

Fue un trabajo largo de investigación y aprendizaje; no es un proceso menor entender qué entiende la gente por “Constitución”, entender el escenario político, cuál era la idea de Bachelet. (…) No había un producto definido, una bajada como “esto va a ser tal proceso participativo”, se iba armando e íbamos leyendo todos estos datos para generar una estrategia comunicacional que compartimos con Pamela (Figueroa) y Tomás (Jordán) constantemente. (Vinacur)

Para los equipos a cargo del diseño metodológico y de la estrategia comunicacional, la consideración de escenarios sociopolíticos, como contexto de toda la tarea por desarrollar, es un requerimiento básico.

Cualquier diseño estratégico que no contemple el escenario está condenado al fracaso. El contexto es clave en cualquier proceso comunicacional, y esto va mucho más allá de lo político. Ahora, en cualquier proceso de comunicación de políticas públicas, es ineludible el contexto político. Por ejemplo, en una campaña de vacunación, hoy no podés evitar el contexto de los movimientos antivacunas o de los posibles intereses en juego. (Vinacur)

Un eslogan o treinta años de historia. La tarea requerida al equipo de publicistas fue, fundamentalmente, convocar a la ciudadanía a un proceso constituyente. Este equipo de dos personas se integra al de máxima confianza ministerial y presidencial en calidad de asesores comunicacionales. Trabajan en primer lugar en torno al producto por posicionar, lo que requiere consideraciones estratégicas y conceptuales. Aportando su propia perspectiva cultural, el equipo asesor en comunicaciones define una cuestión basal, al establecer como punto de partida y desafío central de la estrategia comunicacional el mismo problema que genera la política pública: el origen del texto constitucional vigente.

En una de las primeras reuniones que tuvimos, lo primero que pregunto ‒como argentino que sabe el preámbulo de la Constitución de memoria y se emociona— es ¿cuál es el preámbulo de la Constitución chilena? Es un memo de oficinista y leída con acento de milico, eso es lo que es. Y ahí empezás a materializar la ilegitimidad. (Vinacur)

El sello anhelado desde la perspectiva comunicacional es, entonces, la cuna democrática de la nueva Constitución:

Empezamos preguntándonos: ¿de qué producto se trata?, ¿es una reforma constitucional? No, es una nueva Constitución. ¿Por qué una nueva Constitución? Porque tiene que ser nacida en democracia, tiene que ser un gran acuerdo social entre ciudadanos que no tenemos una bota encima. (Vinacur)

El diseño comunicacional se sitúa en el contexto político, asumiendo que la Constitución vigente es funcional a los intereses de un poderoso sector político y económico. En este contexto surge el primer slogan de la campaña.

¿Cómo declarar ilegítima una Constitución con una derecha que no quiere que le digas que es ilegítima? “Una Nueva Constitución nacida en democracia” está pensado estratégicamente, como convocatoria que la derecha no pudiera rechazar. Discursivamente, apelamos a valores inobjetables en un marco democrático, sin señalar expresamente la ilegitimidad. (Vinacur)

El jefe de asesores de contenidos de la Presidencia, Pedro Güell, profundiza en esta línea:

Toda la estrategia comunicacional es básicamente pedagógica y tranquilizadora de temerosos, es democrática, participativa e institucional. No es una estrategia de creación de escenarios; la presidenta no hubiera aceptado que creáramos discursivamente un escenario que, políticamente, se estaba manejando de otra manera. (Güell)

El desafío comunicacional integra las demandas de los escenarios sociopolíticos del país; no obstante, Vinacur los sitúa en contextos histórico-políticos más amplios

Empezamos a pergeñar esta idea de recuperar valores y recuperar ideas republicanas, democráticas, que fueran absolutamente incuestionables. No estaba en ese momento esta derecha que hay ahora, xenófoba, durísima, de Trump y Bolsonaro. Era un mundo que empezaba a ver que habría un lugar entre el capitalismo y la socialdemocracia en donde nos podríamos empezar a sentir cómodos. Por eso desarrollamos una estrategia, antes de la campaña, que apelara a recuperar valores incuestionables. (Vinacur)

En esta primera etapa, que incluye muy pocos actores, la sintonía entre el reducido equipo metodológico y comunicacional y la autoridad que lidera el proceso —la presidenta Bachelet— fluye con facilidad.

Nos reunimos con Bachelet hacia la mitad del proceso, le dijimos lo que íbamos a hacer y fue “perfecto, listo”. (Vinacur)

3.2. Segunda etapa: de la agenda gubernamental a la instalación en el espacio público

El 13 de octubre de 2015, la presidenta Bachelet anuncia el PCAC y detalla su cronograma, que se inicia con un proceso de “educación cívica constitucional”. Entre enero y marzo de 2016 se lleva a cabo una campaña de difusión del PCAC convocando a participar en los cabildos y encuentros. Un hito desde el punto de vista de la comunicación política es el discurso presidencial que presenta y describe el PCAC, según Manuel Antonio Garretón, “el más importante después del discurso fundacional de la Independencia”. Desde el puntapié inicial, la presidenta Bachelet encuadra el discurso definiendo el problema que requiere respuesta desde la política pública:

La actual Constitución tuvo su origen en dictadura, no responde a las necesidades de nuestra época ni favorece a la democracia. Ella fue impuesta por unos pocos sobre la mayoría. Por eso nació sin legitimidad y no ha podido ser aceptada como propia por la ciudadanía.

Esta primera definición presidencial es central, ya que asume la dicotomía a partir de la cual se construye la política pública en cuestión: dictadura/democracia. La presidenta Bachelet cierra todo margen de duda respecto de opción alguna entre reforma o nueva Constitución:

… (el texto vigente) aún tiene mecanismos que obstaculizan el pleno ejercicio de la democracia y que no pueden ser eliminados con nuevos intentos parciales. Por eso, ha llegado el momento de cambiarla. Chile necesita una nueva y mejor Constitución, nacida en democracia y que exprese la voluntad popular.

La presidenta subraya que las características del proceso que tendrá lugar serán participación e institucionalidad y presenta el cronograma del, que decantará en un proyecto de ley para una nueva Constitución. Sin embargo, anticipa también que “la actual Constitución no contempla mecanismos para elaborar una nueva Carta Fundamental”. Esto hace necesario un proyecto de reforma de la Constitución vigente para que el Congreso, por dos tercios de sus miembros en ejercicio, establezca los procedimientos que hagan posible dictar una nueva Carta Fundamental. Una decisión política clave, es que Bachelet traslada el nudo gordiano al siguiente Congreso.

Las reacciones frente al anuncio de Bachelet oscilan entre la crítica desde quienes anhelaban mayor claridad respecto de un mecanismo participativo vinculante, e interpretaron el discurso como un triunfo de sectores conservadores ‒ya que sería el cuestionado Congreso Nacional la instancia que habilite al próximo Congreso para que decida entre los cuatro mecanismos planteados por el Gobierno‒, y quienes valoran positivamente el hecho de dejar abierta la posibilidad de una Asamblea Constituyente. “Lo que dice es que el país necesita una nueva Constitución, podrá ser Asamblea Constituyente, podrá ser otra forma” (Garretón). En todo caso el discurso que anuncia el PCAC y deja abierta la decisión sobre el mecanismo constituyente, aun cuando otorga un papel central a la vía institucional, alarma a los sectores más refractarios a una nueva Constitución. El 14 de octubre de 2015, El Mercurio publica, a doble página, el artículo de Carlos Peña titulado “Cuadrar el Círculo”, que se analiza más detenidamente en el Capítulo 6, punto 2.1. (p. 234).

Y es tan importante el discurso de Michelle Bachelet que El Mercurio se hace inmediato eco. El mismo día del discurso, El Mercurio le encarga una columna a Carlos Peña, intelectual de los más renombrados, que hace un discurso feroz, y lo mete en página central. Así, a través de Peña, El Mercurio le dice a la gente lo que hay que pensar. (Garretón)

Complejidades de una política suprasectorial. En procesos de decisión que involucran redes particularmente complejas, tienden a formarse subredes que, en este trabajo, reconocemos como arenas decisionales y resultan más o menos homogéneas desde el punto de vista de los actores involucrados. Desde esta perspectiva, a partir del anuncio de la presidenta Bachelet, se activan dinámicas gubernamentales de cara a la implementación del PCAC, que implican la ampliación de la subred “arenas institucionales” al involucrarse otros actores político-institucionales. Desde el diseño de política pública, el caso en el que se enfoca este estudio tiene la particularidad de no tratarse de una política sectorial, lo que implica desafíos específicos, también desde la perspectiva comunicacional. Por una parte, por el nivel de acuerdos que requieren transformaciones de esta envergadura, por la otra, por la cantidad de instituciones involucradas en el proceso, como se pone en evidencia desde las primeras fases del diseño metodológico. La jefa de Estudios del Ministerio Secretaría General de Gobierno alude a la falta de antecedentes en políticas públicas con estas complejidades:

En Chile, el sector público tiene experiencia de participación de larga data, pero en general es sectorial y, fundamentalmente, del Ministerio de Salud, no sobre temas políticos más amplios. (Figueroa)

Aunque el diseño del proceso se inició en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, una vez transcurrida la primera fase se requirieron coordinaciones con el Ministerio del Interior, la Secretaría de Comunicaciones dependiente del Ministerio Secretaría General de Gobierno, el Ministerio de Educación, la Cancillería —por la inclusión de chilenos y chilenas residentes en el exterior— y el Ministerio de Desarrollo Social, ya que se incorpora, con tratamiento específico, la participación de los pueblos indígenas. Las partidas presupuestarias aprobadas por el Congreso en 2015, para ejecutar en 2016, implican a tres ministerios. El Jefe de Comunicación Estratégica de la Secretaría de Comunicaciones, Bruno Bettati, especifica los montos involucrados:

La Segpres tenía la tarea metodológica y de planificación ‒mil millones de pesos^[5]‒; la Secretaría de Comunicaciones estaba a cargo de la campaña comunicacional ‒mil millones de pesos‒, y el Ministerio del Interior estaba a cargo de la producción de los Cabildos Provinciales y Cabildos Regionales ‒otros mil millones de pesos‒. (Betatti)

La estimación del presupuesto, por su parte, presenta particulares dificultades, en tanto no es posible precisar ciertos costos. El equipo de la Segpres trabaja conjuntamente con la Dirección de Presupuestos (Dipres), dependiente del Ministerio de Hacienda, en el presupuesto que luego debe aprobar el Congreso. Parte importante de los recursos requeridos para la implementación de ELA y Cabildos se vincula a la cantidad de participantes, algo que resulta imposible precisar o siquiera estimar con anticipación, como señala la jefa de Estudios de la Segpres:

Potencialmente podían participar todos los chilenos, incluidos los que estaban fuera de Chile, era un presupuesto gigante. Tuvimos que hacer una proyección presupuestaria que trabajamos con la Dipres, esa fue la que salió al Congreso y, finalmente, se aprobó. Pero eran recursos limitados para lo que debía ser una campaña para todos los chilenos. (Figueroa)

A la complejidad del entramado institucional se le suman tensiones políticas, ya que entre los ministerios mencionados y en el interior de cada uno de ellos, no hay posiciones homogéneas de apoyo frente al PCAC, como se describe más adelante.

3.2.2. El Papel del Congreso

El financiamiento del PCAC está previsto en la ley de presupuesto para el año 2016 bajo el ítem “Estudios para una Nueva Constitución”. Se distribuye entre tres ministerios: el Ministerio Segegob; el Ministerio Segpres y el Ministerio del Interior. La Tabla 10 refleja los montos previstos para cada una de las partidas presupuestarias afectadas.

Tabla 9. Presupuesto público 2016 para el PCAC

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Presupuesto (2016).

La ley de presupuesto se presenta cada año ante la Comisión Mixta de Presupuesto, compuesta por legisladores y legisladoras de ambas Cámaras. En el caso del PCAC, tras el primer trámite —despacho de la iniciativa a la Cámara de Diputados‒, el proyecto fue enviado a Comisión Mixta en el Senado que, a su vez, se divide en cinco subcomisiones para discutir cada partida. La segunda subcomisión queda a cargo de tratar las Partidas 20 y 22, correspondientes a funciones y presupuesto correspondiente a los ministerios Secretaría General de Gobierno y Secretaría General de la Presidencia, el 21 de octubre de 2015. El período de difusión estaría a cargo de la Secom del Ministerio Segegob, que deberá realizar una licitación “para que una agencia de publicidad realice un plan de medios… La casi totalidad de los recursos asignados a la Secom será destinada al plan de medios, vale decir a la publicidad del proceso”.

A su vez, los cabildos implican instancias participativas en modalidad virtual o presencial, que demandan recursos tecnológicos y organización territorial. Esto requiere que el Ministerio del Interior pueda proveer la infraestructura necesaria para los lugares de reunión y deliberación de la ciudadanía, por lo tanto, el proyecto de Presupuesto de la Nación considere “los recursos presupuestarios correspondientes en la Partida de esa Cartera de Estado^[6]”.

En cada instancia del proceso está involucrado el Consejo Ciudadano de Observadores, a cargo de la supervisión de contenidos, de la transparencia de procesos de contrataciones y concursos. El CCO funcionaría ad honórem, excepto una secretaría ejecutiva que, con un personal mínimo, realizaría tareas de apoyo administrativo.

Como se detalla en la Tabla 5, el presupuesto para el PCAC de $ 2 836 496 000 es aprobado en su totalidad, sin embargo, se registran diversos intentos desde la oposición por obstaculizar la aprobación a través de la formulación de indicaciones o de votos de rechazo que, en general, se pierden por encontrarse en minoría. Especialmente resistida fue la asignación presupuestaria a la Segegob, a cargo de la difusión del PCAC. La oposición intenta recortar el presupuesto destinado al PCAC previsto para la Segegob (Partida 20) y Segpres (Partida 22) a través de indicaciones que proponen reducirlo a $1. En ambos casos, la iniciativa es de legisladores/as de distintos partidos de la oposición. Finalmente, en Comisión Mixta ‒en donde se trata el proyecto de ley a fin de resolver las discrepancias entre ambas Cámaras‒ la partida total para la Segegob (Partida 20) es aprobada por 10 votos a favor y 9 en contra, y la partida total para la Segpres (Partida 22) fue aprobada por 16 votos (unanimidad). Tras el trámite en Comisión Mixta, el proyecto se despacha a la Cámara de Diputados para su aprobación final, instancia que tiene lugar el 19 de noviembre de 2016 en sesión ordinaria (BCN, 2018).

El debate legislativo. Más allá del resultado final, en el transcurso del debate legislativo es posible identificar ejes argumentativos, tanto en las objeciones por parte de la oposición, como en la defensa del oficialismo frente a la posibilidad de financiar el PCAC. En primer lugar, se trataría de un proyecto vinculado a un sector político, y no de una política de Estado.

A su vez, se objeta la supuesta parcialidad e intenciones proselitistas que entrañaría el PCAC. En la sesión que se extiende desde las diez de la mañana del 18 de noviembre de 2015 hasta las dos de la madrugada del día siguiente, una intervención a cargo del diputado de la Unión Demócrata Independiente, Patricio Melero, concentra los ejes en disputa desde la oposición. En primer lugar, reivindica el punto fundamental de la derecha, al señalar, una vez más, lo innecesario de una nueva Constitución; a continuación, asumiendo que el PCAC se llevará a cabo, subraya la necesidad de garantizar pluralismo y propone posibles instancias extragubernamentales de control y fiscalización que incluyan a “todos los partidos y movimientos políticos con representación parlamentaria”. (Sesión 97, 18/11/2015-19/11/2015) (BCN, 2018)

Más allá de múltiples intervenciones de legisladores y legisladoras subrayando las posiciones de los respectivos sectores, el Ministro Secretario General de la Presidencia, Nicolás Eyzaguirre, cierra puntos a partir de decisiones del Poder Ejecutivo respecto de las garantías de pluralidad y de la participación de partidos políticos, que excluye.

El gobierno tiene toda la intención de velar por la debida pluralidad y diversidad de los contenidos que discuta la ciudadanía en materias constitucionales, y (…) en la contratación de las personas que las partidas en Segegob, Segpres e Interior consideran para efectos de llevar adelante el proceso constituyente (…) En cuanto a la participación de los partidos, esta comienza de manera muy crítica y central cuando las bases ciudadanas se hayan transformado en un proyecto constitucional. Según la visión del Gobierno, no corresponde la participación directa de los partidos en una etapa que es de mera organización de la ciudadanía para un ejercicio de participación ciudadana. (Cámara de Diputados, sesión ordinaria del 18/11/2015-19/11/2015) (BCN, 2018)

En todo caso, a través del Consejo Ciudadano de Observadores se pretende, en alguna medida, dar respuesta a la demanda de garantía de independencia y pluralismo planteada por la oposición.

El Consejo Ciudadano de Observadores. La introducción del CCO en diciembre de 2015 suma a otro actor cuya composición desde el punto de vista político es, justamente, el factor que obstaculiza y/o viabiliza el proceso, ya que incluye a figuras próximas al oficialismo y a la oposición, es decir, hay quienes son favorables a una nueva Constitución —e incluso a una asamblea constituyente— y quienes son contrarios a tal proyecto. ¿Qué explica, entonces, que quienes se oponen a una nueva Constitución conformen una instancia veedora del Proceso Constituyente? Su presidente, Patricio Zapata, señala factores históricos y otros estratégico-políticos en un momento de especial debilidad de la presidenta:

En un sentido político existía en Chile una tradición a esas alturas: para ciertos temas de Estado, te asesoras con comisiones plurales. Lo había hecho Aylwin con la comisión Rettig, también Lagos, Bachelet, Frei con otros temas. La idea de comisiones que incluyeran gente de oposición era habitual. (Zapata)

El objetivo de sumar a la derecha se vincula también con el constante ataque que había sufrido el gobierno en el intento de instalar otras reformas. A este objetivo respondería también el importante rol desempeñado por el entonces ministro del Interior en la designación de los miembros del CCO. El entonces ministro del Interior reconoce sus redes hacia sectores de derecha como un elemento positivo para facilitar el proceso:

Y ahí se echa a andar esta instancia, el Consejo Ciudadano de Observadores. Me tocó trabajar en eso, buscar nombres, conversar con ciertas personas más de centro y de la derecha. (Burgos)

La decisión presidencial de otorgar espacios tan relevantes a sectores asumidos como “moderados” tanto a través del ministro del Interior, como del presidente del CCO resulta significativa como indicio del camino elegido, pese a que la nueva Constitución gozaba de amplio apoyo ciudadano, según lo reflejan diversas encuestas (analizadas en el Capítulo 4).

Según uno de sus integrantes, Salvador Millaleo, el CCO no apunta a dirigir ni orientar el proceso, sino más que nada a supervigilar que en la etapa participativa “no hubiera manipulación y fuera inclusiva”. Dado que el CCO incluía representantes vinculados al oficialismo y a la oposición, también operaba como una instancia de resolución de conflictos entre estos sectores.

La figura y las funciones del CCO son polémicas y generan diversas objeciones. Entre ellas, una apunta a la ausencia de representantes de los movimientos ciudadanos que venían trabajando en este tema, según señala uno de los coordinadores de “Marca Tu Voto AC”:

El Gobierno daba por sentada nuestra participación porque estaba Ruth Olate (del Sindicato de Trabajadoras de Casas Particulares); pudiendo haber puesto a cualquier persona (el ministro del Interior) Burgos se opuso terminantemente a que fuera cualquiera de nosotros, que éramos los representantes de Marca AC. (Cuadros)

En la perspectiva de los equipos a cargo del diseño e implementación de la campaña de difusión del proceso constituyente, el CCO podía ser, a menudo, una instancia obstaculizadora, desde el momento que vetó el concepto basal “Nueva Constitución”, a la vez que ponía especial atención en el carácter propagandístico —en sentido de publicidad gubernamental‒ de las piezas en cuestión, aspecto no tan claramente discernible.

Este tipo de concesiones parecen, finalmente, costos que se pagan sin contrapartida, ya que la estrategia de integrar representantes de sectores de derecha para generar confianza y facilitar el PCAC, finalmente, no habría resultado. El cálculo, desde la oposición, parece muy distinto al del oficialismo:

La derecha, confiada en que le tocaba ganar a ellos en la próxima (elección presidencial), no estaba dispuesta a darle un balón de oxígeno a la presidenta. Empezaron a caer capturados en su propio discurso tremendista sobre Venezuela, entonces les costaba sumarse a plantearle a su electorado sumarse a un esfuerzo, por moderado o razonable que fuera. El resultado político del esfuerzo de integrarlos fue pobre, porque el 95% de la derecha siguió teniendo la actitud de francotiradores frente al proceso. (Zapata)

Integrantes del CCO valoran su rol como instancia de validación y viabilización del PCAC en un contexto político en que las tensiones políticas ponían en riesgo su avance.

La presidenta se la jugó porque haya participación ciudadana, cosa que los ministros de ella no sabían o no querían hacer. Los partidos políticos no se iban a poner de acuerdo. Entonces, el llamado a participar era darle fuerza política, y el Consejo tenía que darle verosimilitud, credibilidad a esa participación. Y yo creo que lo hicimos. (Millaleo)

Un segundo objetivo, que explica por qué había gente como Benito Baranda, Jean Beausejour, el mismo Salvador (Millaleo), Juanita Parra, era generar confianza hacia sectores de izquierda que venían luchando por la Asamblea Constituyente y tenían desconfianza frente al establishment concertacionista. Se trataba de decir “esto no es un tongo, no se van a manipular las opiniones”. Creo que eso se logró. (Zapata)

La omisión de las organizaciones de la sociedad civil. Nuevamente, en esta fase los movimientos que impulsan una nueva Constitución y/o Asamblea Constituyente no están contemplados. Uno de los coordinadores de “Marca Tu Voto AC”, señala dos razones que justificaban la inclusión del movimiento en instancias de diseño e implementación del proceso: la fuerza política que otorga el considerable respaldo ciudadano obtenido por la iniciativa, y la expertise acumulada en la militancia:

Teníamos quinientas mil marcas de votos. No conozco una demanda social en Chile que nazca con quinientos mil votos; es inédito. Eso da fuerza para incluirla en la agenda (…) Nosotros íbamos más adelante, teníamos más información, estábamos dedicados a esto las veinticuatro horas del día y teníamos la voluntad política de materializarlo. El Estado de Chile iba más atrás que nosotros. (Cuadros)

El integrante del CCO, Salvado Millaleo, señala dos factores vinculados con la escasa o nula inclusión de organizaciones sociales en las etapas mencionadas, a saber: desconfianza y maximalismo.

Desconfianza, porque estábamos en medio de la crisis política más importante del último tiempo; maximalismo, porque muchas de las organizaciones sociales que estaban por la Asamblea Constituyente creían que esta era una forma de escamotear eso y, en parte, algo de razón tenían. (Millaleo)

Ante la complejidad que presenta el escenario entre el conjunto de actores gubernamentales y terciarios, la pregunta que se plantea es cuál es el margen para integrar a los actores informales en el diseño metodológico y en la campaña. Victoria Massarelli, asesora comunicacional del equipo Segpres, lo explica por el tipo de trabajo implicado en las primeras fases del diseño metodológico y comunicacional:

El trabajo en principio era teórico-técnico, esto es, producir un documento para lo que serían después los cabildos. Si en toda esa fase hubieran empezado a trabajar las alianzas para la participación, no salían los cabildos, porque todo se hubiera muerto en el desangramiento de las alianzas”. (Massarelli)

Tampoco los partidos políticos estuvieron presentes en esta fase ni en las siguientes, excepto en la convocatoria y en la realización de cabildos. Hay quienes consideran que esta exclusión responde al clima de época, marcada por la desconfianza hacia los partidos. El entonces Ministro del Interior subraya su desacuerdo con tal perspectiva al hacer una precisión que define, a su vez, quiénes son “actores” desde una mirada que tampoco incluye actores sociales extrapartidarios:

Yo en lo personal creo que una nueva Constitución requiere acuerdo político previo entre los actores, siempre he creído eso. Me refiero a los partidos y a los parlamentarios. (Burgos)

El proceso constituyente debe avanzar en el marco de las crisis de confianza gestada ya en tiempos previos a la administración gubernamental de Bachelet II, a las que se suma una serie de escándalos por las objetables relaciones entre la clase política y el empresariado, conocidos como casos “Penta”, “SQM” y “Caval”, descritos ya en el punto 4 del Capítulo 1 (p. 28). El caso Caval, que se desata en plena campaña de instalación del PCAC en febrero de 2015, golpea fuertemente a la presidenta Bachelet en lo personal y esto se traslada, de manera visible, al campo político. ¿En qué medida impacta, a su vez, en la estrategia comunicacional y su despliegue?

Afecta en un cien por cien. El escenario político es el escenario de la campaña, no hay manera de que no la afecte. En todo sentido. El caso Caval fue un golpe duro, un misil bajo la línea de flotación que después fue la constante. Allí hay una bisagra en la percepción de Bachelet como un todo, digamos. (Vinacur)

Manuel Antonio Garretón conecta directamente el caso con el proyecto en torno a la nueva Constitución:

Resulta que el 30 de enero se aprueba el sistema binominal. Entonces nos vamos todos de vacaciones convencidos de que el 1° de marzo se planteaba el tema constitucional como cuestión central. ¿Qué pasa en el medio? Caval. Y ahí ella pierde la libido política, las ganas de vivir, la capacidad de liderazgo político. (Garretón)

La crisis que desata el caso Caval debilita los recursos políticos del actor principal: la presidenta Bachelet. Los opositores a las reformas gubernamentales dentro de la propia coalición gubernamental aprovechan el cuadro de crisis política para justificar bloqueos a los procesos de cambio. Así lo percibe, desde las más altas instancias del poder gubernamental, el Ministro Secretario General de Gobierno, Marcelo Díaz:

No querían tocar nada. Dejar el proceso pendiente, dejar las cosas como estaban porque, decían, esto podía terminar alterando más aún los ánimos. (Díaz)

El clima “antirreformas” se expande junto con el debilitamiento de la figura presidencial y del proyecto político en general.

Todos los que tenían algo que perder preferían no arriesgar nada. Y eso es completamente transversal, incluso quienes estaban a favor dudan, porque no vaya a ser peor el remedio que la enfermedad y arriesgar salir más atrás aún de lo que se está. (Cuadros)

Las diferencias frente a la posibilidad de una nueva Constitución no se limitan a una brecha entre quienes apoyan y quienes se oponen a tal proceso. Aun dentro de los sectores que estarían por avanzar hacia un nuevo texto constitucional, hay contrastes en cuanto a si se trata de una reforma o de la elaboración de una nueva ley fundamental, y, sobre todo, existen profundas diferencias en cuanto al mecanismo adecuado para hacerlo. Estas tensiones y contrastes de fondo atraviesan decisiones en el plano comunicacional. Desde los actores sociales, se distinguen dos sectores dentro del gobierno.

Se trata de dos almas. Una representada por (el Ministro Secretario General de Gobierno) Marcelo Díaz empujando la Asamblea Constituyente. Marcelo había presentado un proyecto por Asamblea Constituyente cuando era diputado, y, por el otro lado, por (el Ministro del Interior) Burgos que siempre ha sido un hincha de las resoluciones de la elite a nivel de Congreso. (Lobos)

El Ministro del Interior corrobora su opción por la vía parlamentaria. A su vez, considera un error haber excluido a los partidos políticos como canal ineludible para incidir en el debate parlamentario porque, finalmente, no se logra modificar un punto clave que es la modificación de los quórums requeridos.

Yo era proclive de hacer la nueva Constitución en el propio Congreso o una alternativa a eso, como una instancia mixta (…) Siempre estuve por ir por la vía del Congreso por una cuestión práctica: nosotros no tenemos los dos tercios para modificar el mecanismo. De hecho, el mecanismo quedó botado, y dijeron “bueno, igual mandemos la Constitución”. Creo que el Gobierno debió haber profundizado las reformas del 2005 para construir condiciones para negociar, por ejemplo, que no sean necesarios dos tercios para modificarla, sino menos. Pero no se negoció. Y no teníamos los quórums requeridos. (Burgos)

El equipo del Ministerio Segpres tuvo que lidiar constantemente con las resistencias al interior de la coalición de gobierno:

Los principales actores políticos y sociales no estaban a favor de una nueva Constitución y no me estoy refiriendo solamente a un grupo conservador de la derecha. (Figueroa)

Las autoridades de la época asumen abiertamente estos contrastes, como lo explicita el entonces Ministro del Interior:

Algunos estábamos por hacer un cruce con algunas cuestiones de la (reforma) del 2005, diría que de los ministros más influyentes estábamos (el Ministro de Hacienda) Rodrigo Valdés y yo como los más representativos de esa posición. (El Ministro Secretario General de la Presidencia) Nicolás Eyzaguirre estaba en una posición media. Y en una más militantemente asambleísta y nueva Constitución completa, (el Ministro Secretario General de Gobierno) Marcelo Díaz. (Burgos)

También el Ministro Secretario General de Gobierno subraya la existencia de diferencias de fondo dentro de la coalición gubernamental en torno al proceso constituyente:

Había muchas dudas en la coalición sobre quién llevaba adelante el proceso. No había acuerdo en el Comité político sobre la conveniencia de llevar adelante el proceso constituyente, las críticas eran muy fuertes. Los partidos representados en el Comité político no estaban de acuerdo con impulsar el proceso constituyente. (Díaz)

El poder del Ministro del Interior es percibido como decisivo por varios actores consultados y reconocido, a menudo, como obstaculizador del proceso constituyente

Yo creo que Burgos es la pieza clave que frena al menos dos cosas; y lo absurdo es que la presidenta es quien lo pone, y él frena el juego. Además, tiene representantes en el Consejo de Observadores: Zapata es hombre de Burgos. (Cuadros)

Burgos fue capaz de trancar la pelota. (Lobos)

Burgos es del partido del orden, por decirlo así. Junto con (el dirigente socialista) Camilo Escalona, son actores políticos relevantes que marcaron posiciones escépticas, por decir lo menos, respecto del proceso. (Millaleo)

Entre los apoyos más relevantes a la iniciativa de la presidenta Bachelet en el ámbito gubernamental, se cuentan sus equipos de confianza para esta materia: la Secretaría General de la Presidencia, el Ministro Secretario General de Gobierno y una parte del Consejo de Observadores. Fuera del Gobierno, el respaldo principal se da en los movimientos involucrados en impulsar una nueva Constitución y en una ciudadanía que se manifiesta mayoritariamente a favor de este cambio. Sin embargo, también hay percepciones contrastantes en estos sectores, por una parte, en lo que respecta al mecanismo para generar una Nueva Constitución:

El debate sobre el mecanismo congelaba la discusión y no se avanzaba. (Figueroa)

Por otra parte, a pesar de que Michelle Bachelet sostiene la propuesta de la Nueva Constitución desde su programa, hay quienes plantean dudas respecto de su convicción de concretarla en los plazos que impone su período gubernamental. Desde sus equipos de gobierno no hay matices sobre la posición presidencial:

La convicción de la presidenta era que el cambio constitucional era necesario y que se estaba pensando en una forma correcta de hacerlo. Lo que está entremedio es la política. (Jordán)

Ella fue siempre muy clara; o sea: “Yo esto lo quiero hacer. Esto es parte fundamental del Gobierno, esto es uno de mis pilares”. (Vinacur)

No obstante, desde organizaciones de la sociedad civil activas en el tema constitucional, existen miradas divergentes respecto de las voluntades políticas en juego:

Lo toma de manera oblicua, y ese es el gran error de la entonces candidata y después presidenta. Creo que no lo toma con una convicción absoluta de la pertinencia del momento político y del rol que podía jugar en este escenario. (Cuadros)

La batalla por los sentidos en los instrumentos de campaña. La disputa por el campo simbólico va de la mano del análisis de actores desde sus roles de oposición/alianza. En esta fase, la batalla por los significantes y sus sentidos se pone en juego de maneras visibles, ya que corresponde al momento de toma de decisiones sobre contenidos de piezas claves de las campañas de difusión del PCAC. Cabe recordar que, en el discurso de anuncio del PCAC del 13/10/2015, Michelle Bachelet se refiere a “Una nueva Constitución nacida en democracia”. Sin embargo, este slogan sufre mutaciones en su paso por los circuitos previstos desde el propio Gobierno, a la vez que surgen y coexisten otros:

• Nueva Constitución nacida en Democracia.
• Por una Constitución en Democracia.
• Para la Constitución, una conversación.
• Una Constitución para Chile.

La primera opción del equipo de asesores comunicacionales “Nueva Constitución para Chile” no solo tiene que ver con la opción por un texto enteramente nuevo, sino por evitar el término “reforma”, sello del Gobierno de Bachelet en sus principales iniciativas políticas:

Una de las primeras indicaciones de Martín (Vinacur) fue no hablar de reformas, porque la palabra estaba desacreditada. La gente no quería saber nada de algo que se llame “reforma”. (Figueroa)

Efectivamente, tras un primer año de gobierno en el que se impulsan las reformas tributaria y educativa, seguidas por la laboral y la del sistema electoral, el término “reforma” está desacreditado tal como se detalla en los estudios de opinión púbica analizados en el Capítulo 4. Desde lo comunicacional, subyacen nociones de marca:

Se trataba de no inscribirse dentro de estos fracasos comunicacionales de reformas; alejarnos de la “marca Reforma”, por otra parte, no podemos hablar de ilegitimidad de una Constitución porque está ahí y es la ley fundamental, pero todos sabemos cómo fue hecha. Por lo tanto, ese primer apellido que tuvo es “nacida en democracia”. Nos alineamos con valores republicanos, democráticos, ciudadanos. (Vinacur)

Sin embargo, la referencia a “Nueva Constitución”, también resultó objetada cuando el equipo de publicistas presenta la campaña por primera vez ante el Consejo de Observadores:

La derecha dijo: “No. Si dice Nueva Constitución, no queremos”. (Vinacur)

La definición del término que designaría el proceso en ciernes condensa parte significativa de la contienda histórica en torno a la Constitución. A su vez, conlleva decisiones relativas al público objetivo de la campaña de instalación y convocatoria del PCAC.

Si la presidenta quería que ciudadanos opositores participen en estos conversatorios, que sea un ejercicio abierto, no era buena idea prefigurar la respuesta. (Zapata)

Frente a este escenario, y pese a haber avanzado en el diseño de piezas de campaña, el equipo a cargo del diseño metodológico y de la comunicación estratégica opta por renunciar al adjetivo “nueva” priorizando el avance del proceso:

Ya teníamos las gráficas con “Nueva Constitución nacida en Democracia”, tuvimos que sacar “Nueva” y dejar “por una Constitución en Democracia” y eso significó hacer todo de nuevo. Teníamos muy claro a dónde queríamos llegar y eso nos dio flexibilidad. (Figueroa)

Figura 16. Imagen de la campaña de difusión del PCAC

Fuente: unaconstitucionparachile.cl

Finalmente, conceptos centrales de la campaña fueron “Una Constitución nacida en democracia” y “Para la Constitución, una conversación”, acuñados por este primer equipo conformado desde la Segpres. Este hecho es altamente significativo porque devela un rol del Consejo de Observadores que supera al de mediador ‒actor que persigue exclusivamente objetivos de proceso y está interesado en favorecer acuerdos‒ y asume el de gatekeeper, capaz de ejercitar poder de veto y de bloquear el proceso de toma de decisiones en virtud de los recursos que controla. en este caso, netamente políticos (Dente y Subirats, 2014). El presidente del CCO reconoce, nuevamente, el fracaso relativo de la estrategia de sumar a parte de la derecha al PCAC al costo de moderar las consignas al punto de desplazar de la agenda pública la noción de “Nueva Constitución”:

(Como CCO) Nos pusieron para velar por la integridad de un proceso de conversación abierto a todos los chilenos. Si poníamos “Nueva Constitución”, podrían no participar chilenos que no la quieren. En cambio, “Una Constitución discutida en democracia” daba amplitud. Pero esos esfuerzos políticamente no resultaron porque para la derecha ninguna garantía es suficiente. Es triste comprobarlo; nada es suficiente. (Zapata)

Ante la presunta necesidad de moderar los impulsos transformadores e integrar a sectores conservadores en procesos de decisión política, se abre la interrogante sobre la percepción del poder del opositor; en la perspectiva del coordinador de “Marca Tu Voto AC”, Manuel Lobos, un factor de algún modo sobreentendido desde sectores de la derecha política:

Yo tengo mis sospechas de que las elites chilenas tienen clarito que estamos lo suficientemente domesticados como para no pasarnos de la raya, así que nos baipasean. (Lobos)

Figura 17. Gráfica utilizada en materiales de difusión del PCAC

Fuente: unaconstitucionparachile.cl

Por su parte, el Director de Políticas Públicas de la Presidencia, Pedro Güell, asocia esta disputa con la carga simbólica que conllevan las palabras para sectores conservadores en Chile:

En Chile la elite se constituye sobre la base de la autoridad moral. Y las palabras van al corazón de la autoridad moral (…) A la derecha le aterran las palabras. Es posible hacer una historia del 70-73 como una guerra de palabras. Es una guerra muy asimétrica: la derecha puede pronunciar palabras, pero no la izquierda. Mira la disputa sobre “Nueva Constitución”, la derecha prohibió el concepto de “nueva”. Por eso la campaña del “NO”^[7] fue exitosa; porque no pronunció ninguna palabra temible. (Güell)

Instrumentos de la campaña. Esta fase incluye instrumentos propios de campañas de difusión. Aquí se hace un recorrido de piezas claves desde la perspectiva de los criterios que guiaron su definición, así como de contextos institucionales que incidieron en su diseño e implementación. La fase previa a la de participación, denominada “El Encuentro” requiere instancias de educación cívica e información a la ciudadanía destinados a socializar contenidos del significado de la Constitución. Una primera reflexión del equipo creativo, parte del desconocimiento existente en torno a la Constitución y sus contenidos —según lo demostraban estudios realizados por la Segpres‒ vinculados a deficiencias de larga data en materia de formación cívica.

La gente estaba perdida. Sabía que era algo importante, que era una ley grande, pero los estudios indicaban que había un conocimiento muy vago de la Constitución. (Vinacur)

En el enfoque del equipo de asesores comunicacionales ‒de nacionalidad argentina‒ se pone en juego su propio background cultural:

Nosotros teníamos Instrucción Cívica en el colegio, pero vivíamos en dictadura y, para mí, instrucción cívica era Mafalda. Juntando todos estos hilos nos dimos cuenta de que antes de difundir para convocar a participar, era necesaria una campaña de educación (…) Si Mafalda me lo transmitió a mí, a lo mejor ahí hay una luz. (Vinacur)

De esta forma, el equipo se aproxima al diseño de un elemento central de la campaña en su primera fase, el Constitucionario, una suerte de diccionario con los principales conceptos vinculados al proceso constituyente, en un nivel de lenguaje sencillo e ilustrado con caricaturas de animales de la selva.

Así nace esta estrategia de triangulación; le hablábamos a todos con la excusa de hablarles a los niños; de esa manera podíamos explicar en simple de qué hablábamos cuando hablábamos de justicia, de soberanía, de Constitución; cosas que la derecha no está interesada en que la gente se entere, y que la izquierda soslayó durante años. (Vinacur)

El Constitucionario, corazón de la campaña de instalación del PCAC conceptual e instrumentalmente, no responde a un modelo estrictamente dialógico o procesual, en tanto no excluye una perspectiva de marketing o netamente publicitaria.

Dijimos: “esto es la campaña: el Constitucionario”. Y un elemento, que —en términos de marketing‒ era merchandising o promocional, terminó siendo el eje de la campaña porque consolidaba la premisa de allanar y educar para poder decidir. (Massarelli)

Pese a la atención puesta en no aumentar las resistencias frente al Proceso Constituyente y en realizar un diseño inclusivo y convocante, el Constitucionario fue duramente criticado. Gran parte de las críticas apuntaba a su supuesto carácter infantilizante.

Hubo un artículo de Jocelyn Holt, llamado ‘El Bestiario’^[8]. Muchos expertos no están dispuestos a innovar”. (Figueroa)

Junto con el Constitucionario, se diseñaron una página web, spots de radio, afiches y gráficas. Nuevamente, no es posible hablar de un solo modelo comunicacional; la campaña combina lógicas propias de enfoques dialógicos —sobre todo en lo que hace al abordaje procesual de la comunicación, indisolublemente vinculado al diseño de la política pública‒ y otras asociadas al marketing, más evidentes en la etapa final de la convocatoria que incluye materiales propios de merchandising.

Hicimos una campaña nacional muy cortita con televisión, radio, hicimos postales, estuvimos en recitales, en playas (…) El Consejo de Observadores también apoyó la promoción. Trabajamos con organizaciones, iglesias, el Hogar de Cristo, organizaciones de base, se hicieron encuentros locales en las aulas de clase. (Figueroa).

3.3. Tercera etapa: encuentros locales autoconvocados y cabildos

Entre abril y agosto de 2016 tienen lugar los ELA y los Cabildos Regionales y Provinciales, descritos en el Capítulo 1, punto 4.1., p. 29. Entre los ELA y los Cabildos existe una diferencia sustantiva en cuanto a la convocatoria y a la organización: los primeros son convocados y organizados desde la ciudadanía, mientras que los Cabildos fueron organizados desde los Gobiernos regionales y provinciales. La propuesta organizativa de los ELA responde a necesidades que impone el diseño institucional chileno en los distintos niveles de gobierno y que implica particulares desafíos en el nivel local. Esto se debe a que la administración regional corresponde a los Gobiernos regionales, a cargo del respectivo intendente, de designación presidencial, y a un consejo regional indirectamente electo. A su vez, los Gobiernos provinciales están a cargo de gobernadores/as, aun de designación presidencial durante el segundo Gobierno de Michelle Bachelet^[9]. De esta forma, los Cabildos Regionales y Provinciales quedan bajo la égida del Gobierno central. En contraste, la administración local corresponde a las municipalidades, compuestas por un alcalde y un concejo comunal, elegidos por votación popular. Esto implica, en principio, dificultades para la organización de cabildos locales, en formatos similares a los provinciales y regionales. La introducción de una instancia autoconvocada surge como innovación impuesta por limitaciones para organizar encuentros locales desde el Estado nacional.

Esta apertura supone una apuesta arriesgada, ya que abre una instancia de consulta que, en parte, no está dentro del control estatal. El factor recursos económicos también incidió, ya que organizar encuentros desde el Estado en el nivel local en todo el país, implicaba costos excesivos.

Connotados personeros del Ministerio del Interior nos dijeron que era imposible hacerlo a nivel municipal, pero a su vez, la participación local era imprescindible. Nos preguntamos cómo hacerlo, era carísimo, los recursos eran limitados, entonces creamos un formato en que la gente se junte, participe, cumpla ciertas reglas mínimas, y esa participación se entregue en un formato único que tenga un registro comprobable, porque la legitimidad era clave. Así surgió el diseño de los ELA. (Figueroa)

3.3.1. La ciudadanía, actor protagónico 

En la propuesta metodológica de los ELA, el elemento central es el protagonismo de la ciudadanía en múltiples sentidos. La necesidad de autogestión se convierte, además, en un valor agregado desde lo comunicacional, en gran parte porque organizadores y participantes se convierten en multiplicadores con un atributo especial: están exceptuados de la crisis de confianza que golpea a las instituciones gubernamentales y político partidarias. Pese al escepticismo reinante sobre el interés de la gente en participar, los ELA y los Cabildos transcurren sin grandes inconvenientes ni conflictos relevantes y con niveles de participación inesperada, según reconoce el entonces Ministro Secretario General de Gobierno:

Fue sorpresa para todos, no esperábamos tanta participación. Creo que había un estado de ánimos ciudadano, y fuimos capaces de convertir una dificultad ‒que podía ser esto de lo organizativo— en un plus, la gente sintió “yo soy el convocado, y yo convoco”. (Díaz)

Pese a no haber estado involucrados en el diseño del PCAC, diversos actores terciarios colaboran activamente en la implementación misma del PCAC dada su convicción respecto de la importancia de dinamizar el proceso en la sociedad. Tal es el caso de impulsores de procesos como “Plebiscito por una Nueva Constitución” y del movimiento “Marca Tu Voto AC” pese a que, en ambos casos, sus integrantes están por una Asamblea Constituyente. La coordinación se da directamente con el equipo del Ministerio Segpres.

Igual sabían que nosotros íbamos a estar siempre dispuestos a llevar el debate constituyente a cualquier rincón (…) Por iniciativa personal de Pamela Figueroa, de Tomás Jordán, teníamos contacto telefónico semanal, haciendo un recuento de cómo íbamos, si necesitábamos material. Esa fue una colaboración muy operativa. (Lobos)

Aunque la propuesta parte desde el Gobierno, la convocatoria queda en manos de la ciudadanía, lo que neutraliza reticencias y/o suspicacias que generaría una intervención gubernamental.

Teníamos el respeto de la gente; sabían que nosotros nunca íbamos a permitir que alguien tratara de sacar provecho de esta iniciativa para beneficio propio, siempre se trataba del beneficio colectivo. (Lobos)

En momentos en que las confianzas ciudadanas hacia la institucionalidad política acusan graves daños, el PCAC aparece como instancia reparadora:

Era un momento de máxima distancia entre política —sobre todo elites políticas‒ y ciudadanía, entonces creo que este fue un proceso terapéutico porque estaba destinado a generar un proceso de recuperación de confianza psicológica en la dimensión más pura del ciudadano de a pie con los grandes temas políticos. Y no pasaba por los partidos ni por las elites. (Millaleo)

En línea similar, el coordinador de Marca Tu Voto AC apunta a las razones de la falta de protagonismo de los partidos políticos e incluso de la clase política en el proceso:

En todo esto nunca está la clase política porque esto emerge en un contexto de crisis de la clase política como nunca antes en la historia de Chile. Pero además porque esto no nace de un consenso producto de una claridad meridiana de la clase política respecto del momento político. (Lobos)

Desde una mirada diametralmente opuesta, el Ministro del Interior considera que la exclusión de los partidos es un factor de fracaso:

Yo creo que la nueva Constitución quedó trunca porque nunca hubo una conversación de fondo; primero, entre el Gobierno y sus partidos. (Burgos)

La documentación disponible no permite afirmar cuáles fueron los canales de convocatoria más efectivos a los ELA, no obstante, diversos actores reconocen el papel de los activistas por una Asamblea Constituyente y el trabajo del Partido Comunista:

El único partido político que se lo tomó en serio, y llevó gente a los ELA fue el PC. (Burgos)

Los actores sociales que se movieron para hacer ELA fueron escasísimos, y Marca Tu Voto se ganó el reconocimiento del Gobierno por empujar como empujamos. Y le hago un reconocimiento al Partido Comunista contando esto en cualquier espacio que estoy, porque ellos pusieron a disposición su militancia, su orgánica, para hacer esta convocatoria. Nos coordinábamos explícitamente con ellos, no así los otros partidos. (Lobos)

3.4. Comunicación y agencia sociohistórica

El diseño metodológico y comunicacional del PCAC apela al empoderamiento ciudadano desde sus primeras fases: “Retomamos esta idea de gobierno ciudadano, relato madre de los dos Gobiernos de Bachelet, es decir, finalmente los que estamos gobernando el país somos nosotros mismos, ciudadanos y ciudadanas, puestos en un lugar de poder” (Vinacur).

En spots de convocatoria a los ELA y Cabildos se explicita: “La etapa participativa nos invita a expresar qué Constitución queremos para Chile” aludiendo a la posibilidad y a la capacidad de hacer elecciones que incidan en la normativa de mayor alcance en la institucionalidad nacional. A su vez, desde el diseño gubernamental, hay una concepción de ciudadanía deliberante e incidente.

El PCAC no busca “recoger ideas”, sino participación incidente. ¿Qué es la incidencia? Que el mandato de representación se reconfigure a partir de la deliberación ciudadana. Esa es la idea de ciudadanía que está ahí: cómo ella es parte del proceso de toma de decisiones. (Jordán)

La capacidad de agencia se pone en jugo de manera evidente en dos instancias: la convocatoria a los encuentros y cabildos; el desarrollo de los encuentros, que exige tomar decisiones y arribar a acuerdos colectivos con respecto a contenidos de una nueva Constitución. En el caso de los ELA, ambas instancias están marcadas por la autogestión que entraña riesgos y oportunidades. Para los equipos gubernamentales a cargo del diseño del PCAC, la opción de la autogestión supone renunciar al control de una instancia importante del proceso y lidiar con las resistencias que generan en distintos sectores.

El problema es que eso tiene un riesgo de pérdida de control y no están dispuestos a correr ese riesgo. Es decir, prefieren que no se genere el espacio de debate si es que ellos no están en control. (Vinacur)

El equipo del Ministerio Segpres a cargo del diseño metodológico hace una apuesta por la autogestión. Sin embargo, las reacciones frente al testeo de la propuesta contrastan profundamente.

Nos dimos cuenta de que había que hacer eso y confiar en la capacidad de la gente de autoagenciarse. Testeamos materiales y metodología en un municipio e hicimos dos talleres; uno con abogados, cientistas sociales, intelectuales. Otro con gente que trabaja en participación. Los intelectuales, que son todos los que escriben en los diarios, nos dijeron “están locos, esta cuestión es una locura, no va a participar nadie”. Los “participólogos” en cambio, encontraron espectacular la metodología. (Figueroa)

El escepticismo frente a la metodología de autogestión se extiende al ámbito de los partidos políticos; en sentido opuesto, cuenta con el apoyo de organizaciones como Marca Tu Voto AC.

Con Manuel Lobos, líder de Marca Tu Voto, trabajamos codo a codo siempre. Él creía que esto iba a enganchar. Muchas veces nos impulsó, insistía en que lo hiciéramos. Los partidos políticos, no. No lo veían, no podían entenderlo. (Figueroa)

Hay un sentido político en el apoyo del movimiento Marca Tu Voto a los ELA, aun cuando estos no condujeran, necesariamente, a una Asamblea Constituyente:

Nosotros íbamos a seguir disputando el mecanismo, pero nos importaba esta discusión constitucional y nos importaba, sobre todo, la participación de la ciudadanía. (Lobos)

La condición de autoconvocarse fue clave en la difusión y en la multiplicación del proceso. La difusión boca a boca y la posibilidad de reunirse en horarios flexibles y elegir los espacios de encuentro también aporta a una convocatoria exitosa. La Jefa de Estudios de la Segpres aporta una reflexión sobre instancias participativas desde una perspectiva de género:

La gente se empezó a enterar, y a participar. En los ELA participaron fundamentalmente mujeres, porque cuando tú puedes participar en tu casa, las mujeres participan más. (Figueroa)

La respuesta frente a la convocatoria a los ELA abre la pregunta sobre si el motivo de la baja participación en asuntos públicos es la falta de interés o la falta de oportunidades.

La gente sí está interesada en los asuntos públicos, pero no tiene canales de participación. Esta metodología, que fue innovadora e inventada, logra tocar esa fibra. Nos dimos cuenta de que había que hacer eso y confiar en la capacidad de la gente de autoagenciarse. Lo que la gente no quiere es estar superdirigida. (Figueroa).

En sentido similar, el coordinador de Marca Tu Voto AC, comenta el clima generado en el primer ELA en el que participa:

Me tocó dirigir el primer cabildo, organizado por el PPD^[10] de la comuna de La Florida, diez de la noche, puros trabajadores que venían llegando cansados de sus pegas. Estuvimos hasta la una de la mañana, hicieron (sándwiches) completos con su plata, tenían todo, y fue una conversación maravillosa. La elite no tiene idea de estas cosas. (Lobos)

Más de 200 000 personas participan en los ELA y en los Cabildos Provinciales y Regionales. Sobre el perfil sociocultural de los participantes, un informe de la OCDE (2017) señala la ausencia de datos concretos sobre antecedentes políticos, culturales y sociales de los participantes en la consulta chilena, no obstante, también señala: “las entrevistas realizadas durante la misión de investigación mostraron que muchos eran ya actores activos de la sociedad civil” (p. 25). En cuanto a las razones que motivaban la participación, figuras involucradas en el proceso se remiten a factores de orden histórico-político y al antídoto que representa la participación directa en un clima de desconfianzas generalizadas.

Muchos iban porque sentían que estaban en deuda con su propia historia. Sentían que el individualismo feroz que los había encuevado, había que romperlo, y que esa necesidad de dialogar con otros, de ponerse de acuerdo con otros, era un espacio catártico. (Lobos)

Vieron en algún momento que su voz no iba a ser intermediada por otros actores. En la medida en que la ciudadanía se dio cuenta de que su voz no era tomada por los partidos políticos, ni por organizaciones sociales, ni por ningún actor gubernamental, logra prender esta idea de que era un espacio donde ellos podían expresarse. (Millaleo)

En los ELA es posible reconocer asociaciones voluntarias que aportan al aumento del poder y de la libertad en sus miembros (Evans, 2002), ejemplo de ello es la posibilidad de priorizar temas que debía contener una nueva Constitución. Así, por ejemplo, “Asamblea Constituyente” no estaba incluido en el listado temático propuesto a priori.

Logramos posicionar la Asamblea Constituyente desde un lugar veintidós en la consulta individual, al lugar dieciocho en los ELA, y quinto lugar en los Cabildos Regionales. (Lobos)

La consulta a los pueblos originarios pone sobre la mesa la capacidad de agencia colectiva:

En el proceso de participación indígena se involucraron 16.000 personas, lo más interesante fueron los resultados: querían plurinacionalidad, autodeterminación, autonomía, derecho del territorio, derecho cultural; lo mismo que venían diciendo desde hacía veinte años, pero que los Gobiernos señalaban como discurso de extremistas. Sin embargo, los extremistas no participaron del proceso, ¿quién participó? Gente común y corriente. (Millaleo)

La sistematización de resultados confirma y precisa las impresiones del integrante del CCO, ya que en la consulta a los pueblos originarios se distinguen demandas específicas. También el informe de la OCDE valora que algunos de los conceptos constitucionales priorizados por la ciudadanía en los ELA no estuvieran incluidos en el debate político o en la Constitución chilena, asociándolo con la posibilidad de “dar voz a sectores generalmente con baja representación”. (OCDE, 2017, p. 18)

4. Los bordes de la comunicación pública

4.1. Senderos posibles entre gobierno y ciudadanía: ¿información, propaganda, proselitismo?

El recorrido del proceso de decisiones atinente a la comunicación del PCAC revela zonas grises y definiciones conceptuales aún no resueltas en torno a la comunicación de las políticas públicas desde la institucionalidad gubernamental. Entre ellas, merecen particular atención cuestiones como el papel del Ministerio Secretaría General del Gobierno; la definición del concepto de “interés público”; las consecuencias del cuoteo político en organismos como el Consejo Nacional de Televisión.

Entre las competencias de la Secretaría General de Gobierno, principalmente a través de la Secretaría de Comunicaciones, está “facilitar la comunicación entre el Gobierno y la sociedad chilena, difundiendo las decisiones, iniciativas, mensajes centrales, actividades, beneficios y oportunidades emanados desde el Ejecutivo” (Gobierno de Chile, Ministerio Secretaría General de Gobierno). En este marco legal, corresponde que el desarrollo de los materiales de campaña del PCAC esté a cargo de la Secretaría de Comunicaciones.

Las comunicaciones del Estado están reguladas por la Ley 19 896 art. 3.º, que señala que los organismos públicos que integran la Administración del Estado no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión “que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan” (BCN, Ley N.º 1263 de 2003). Sin embargo, no siempre resulta evidente y/o indiscutible el límite entre actos “necesarios” de publicidad y difusión para informar sobre prestaciones, y lo que pueda interpretarse como propaganda gubernamental.

Las fronteras entre publicitar hechos gubernamentales e informar respecto a prestaciones no siempre resultan fácilmente trazables. Las pretensiones de neutralidad se juegan, en definitiva, entre los actores intervinientes, quienes a su vez tienen fuertes posiciones asumidas respecto del proceso en cuestión. El Ministro Secretario General de Gobierno subraya el papel del CCO como gatekeeper de lo que pudiera implicar propaganda:

Debíamos tener, como Gobierno, una posición completamente aséptica respecto del proceso, no podíamos mostrar posición ni opinión. El Consejo Ciudadano nos controlaba extremadamente en esto. (Díaz)

4.2. El interés público desde el prisma del Consejo Nacional de Televisión

Para la difusión de la campaña en torno al PCAC, la Secretaría de Comunicaciones solicita espacio televisivo gratuito que los canales debieran poner a disposición en el caso de campañas de utilidad pública. La Administración Pública cuenta con una herramienta jurídica para dar a conocer sus planes y políticas vinculados a la formación cívica y al interés público a través de la ley de Televisión Digital Terrestre, Ley N.° 20 750. Específicamente, dos puntos del artículo 12 habilitan posibilidades en este sentido: en 12.l) se establece que los canales deberán transmitir por lo menos cuatro horas de programas culturales a la semana, “entendiéndose por tales aquellos que se refieren a los valores que emanen de las identidades multiculturales existentes en el país, así como los relativos a la formación cívica de las personas”, entre otros contenidos. Por su parte, el punto 12. m) dispone que al Consejo Nacional de Televisión (CNTV) le corresponde dictar normas para los canales de televisión relativas a la obligación de transmitir campañas de utilidad o interés público, entendiéndose por estas “aquellas transmisiones diseñadas por el Ministerio Secretaría General de Gobierno, que se han de emitir con el objeto de proteger a la población y difundir el respeto y promoción de los derechos de las personas ”. En el caso de la campaña del PCAC, la Secretaría de Comunicaciones hace uso de este recurso legislativo que dispone que le corresponde al Ministerio Secretaría General de Gobierno determinar “cuáles serán las campañas de utilidad o interés público” en tanto que el CNTV “deberá aprobarlas, en un plazo no superior de quince días corridos, con el voto conforme de al menos siete de sus miembros en ejercicio” (BCN, Ley 20 750 de 2014). La solicitud del Ejecutivo, realizada a través de la Secretaría General de Gobierno, consiste en la difusión por señal abierta y de manera gratuita de una pieza audiovisual de treinta segundos de duración en la que se informaba sobre la realización de los Cabildos tanto Provinciales como Regionales, argumentando que se trataría de una campaña de interés público.

El rechazo del Consejo Nacional de Televisión de la nueva fase del proceso constituyente se sustenta en que no sería “de interés público”. El Ministro Secretario General de Gobierno alude al carácter político y no al técnico de la decisión:

Reunimos seis votos, nos faltó uno. Hubo una suerte de obstaculización política de un asunto que es de interés de la ciudadanía, el material rechazado no era diferente del que el Consejo de Observadores ya había aprobado y la mayoría del Consejo calificó de interés público. La responsabilidad del rechazo fue del Consejo Nacional de Televisión, los antecedentes están a la vista. (Díaz)

En efecto, el CNTV rechazó en dos oportunidades la difusión del PCAC; en mayo de 2016 no aprobó la promoción de los cabildos locales, en julio del mismo año, la de los cabildos regionales y provinciales. En ambos casos hubo seis votos a favor y cinco en contra, el quórum era de siete. El análisis de la composición de aquellas votaciones nuevamente pone sobre la mesa la dimensión de los recursos políticos: quienes votaron en contra son, prácticamente, representantes de la derecha política en el CNTV: Andrés Egaña (ex diputado Unión Demócrata Independiente), María de los Ángeles Covarrubias (Fundación Ayuda a la Iglesia que Sufre), Roberto Guerrero (Decano de Derecho de la Universidad Católica), Hernán Vigueras (Universidad de Los Andes) y Gastón Gómez (abogado y miembro del CCO del PCAC). Este último es el voto más polémico porque Gómez integra, a su vez, el Consejo de Observadores; hay quienes consideran que debió inhabilitarse en la votación del CNTV e incluso se presenta un requerimiento en su contra fundado en que su imparcialidad está afectada por tener una “vinculación material y objetiva con la campaña de difusión del proceso constituyente, que se traduce en la formación de una opinión previa ”^[11].

5. Un balance posible: entre la frustración y los trazos de un camino

Tras la etapa participativa de los ELA y Cabildos, que da alta presencia al PCAC en la agenda pública, tiene lugar una suerte de salto a un vacío comunicacional, de la mano de la postergación de la ausencia de hechos políticos significativos, con excepción de la entrega de las Bases Ciudadanas, en enero de 2016.

Los principales hitos políticos en torno al PCAC anunciados por la presidenta Bachelet en octubre de 2015 parecen diluirse o, al menos, se van postergando sin mayores explicaciones sobre las razones de tales demoras. La comparación entre lo anunciado y lo cumplido se refleja en la Tabla 10.

Tabla 10. Comparación entre el cronograma anunciado y el efectivo del PCAC

Fuente: Elaboración propia.

La presentación del proyecto de Nueva Constitución ante el Congreso, pocos días antes de la finalización del mandato presidencial, pasa casi desapercibido y parece un trámite administrativo más, antes que la culminación del extenso y trabajoso proceso implicado en el PCAC, a la vez que genera dudas sobre su destino. Las razones de las postergaciones y la falta de concreción de algunos pasos tendrían que ver con negociaciones políticas que no llegan a buen puerto. Por un lado, no se vislumbran posibilidades de lograr el quórum supramayoritario en el Congreso requerido para modificar el capítulo XV de la Constitución. Por otro lado, frente a las divisiones persistentes en el Gobierno frente al tema constitucional, la presidenta Bachelet habría optado por la gobernabilidad.

El Ministro del Interior subraya la priorización de la normativa institucional por parte de la presidenta:

Tal vez le habría encantado en su corazón un camino distinto, pero ella es una persona apegada al derecho. (Burgos)

La disolución del Proceso Constituyente en la agenda pública y el hecho de no percibir los resultados del camino recorrido es visto como fracaso desde algunas perspectivas, no obstante, la evaluación amerita la consideración de distintas dimensiones en términos de resultados e impactos. Por una parte, un análisis de las consecuencias y posibles efectos de procesos participativos requiere remitirse no solo a sus resultados, sino al proceso en sí.

La gente no lo vive como frustración porque la experiencia fue muy buena por sí misma. Creó un hecho muy importante y que no se ha creado un sentido común retrospectivo respecto de que fue una estafa, predomina un buen recuerdo. (Güell)

A su vez, desde una perspectiva histórica, los ELA y los Cabildos implican un cambio trascendente en la autopercepción ciudadana, en tanto oportunidad para superar asociaciones traumáticas entre participación política y violencia:

Chile hay que entenderlo desde la construcción de la mitología del 73 en cuanto a la construcción de la imagen de nosotros mismos como sociedad. En ese sentido, los ELA tuvieron un lado muy positivo: quiebran con esa mitología. Primera vez que se genera una participación ampliada ciudadana cuya consecuencia no es disruptiva. Independientemente de su resultado, hay que ver los ELA en términos puramente performativos, son el gran momento de sociedad que existe después del plebiscito del 88 y tienen un ánimo muy parecido. (Güell)

Otras voces, como la del coordinador de “Marca Tu Voto AC”, rescatan también el valor del proceso y ponen en duda el efecto boomerang de la participación frustrada.

Creo que los ELA son, quizás, el único descubrimiento del Gobierno en toda esta cuestión (…) Se supone que la frustración profundiza el descrédito de los mecanismos de participación; pero los 200 000 que participaron son personal político. No me refiero a un partido, sino a personas motivadas políticamente que van a estar de nuevo ahí en la próxima convocatoria porque su convicción es, prácticamente, a prueba de todo. (Cuadros)

En cuanto al balance de las campañas y acciones comunicacionales desplegadas, las evaluaciones institucionales disponibles sobre la dimensión comunicacional del PCAC apuntan a aspectos cuantitativos, como lo plantea el Jefe de Comunicación Estratégica de la Secretaría de Comunicaciones:

Hicimos mediciones en función de la relación costo-contacto, considerando que gastamos algo más de mil millones, la cantidad de gente que contactó el proceso fue altísima. (Betatti)

Junto con la valoración positiva de la convocatoria en la etapa de El Encuentro del PCAC, se plantean críticas más allá del demorado cronograma del PCAC que hacen a una cuestión estratégica que es el timing vinculado a la secuencia de lanzamiento de las grandes reformas. Diversos actores políticos y sociales señalan que el momento de impulsar la nueva Constitución por parte de la presidenta era el inicio de su mandato, tanto por su carácter refundacional, como por una cuestión de lógica política: el Gobierno priorizó la reforma tributaria, la educacional y la laboral, postergando la constitucional, que suponía condicionamientos a las anteriores. Aunque desde equipos gubernamentales se explica el orden del proceso por la necesidad de llevar a cabo la reforma política (sistema binominal) antes de la constitucional, Garretón considera que la postergación del tema constitucional fue un error político.

Creo que era posible hacerlo en el primer año. Pero se perdió la oportunidad, ya después era muy tarde, quedó como algo simbólico. Hay mérito en lo hecho, pero hay una crítica radical a la demora. (Garretón)

Aun reconociendo las limitaciones del proceso, nuevamente, el coordinador de Marca Tu Voto, Genaro Cuadros, se plantea un posible efecto de siembra de cara al futuro:

(El PCAC) Fueron recién los prolegómenos de lo que podría ser más adelante un proceso constituyente. Desde ese punto de vista sí tiene varios valores y mérito, y algunas cosas se podrán rescatar y serán de utilidad, si es que algún día se logra tener condiciones como se tuvieron en ese momento para poder hacerlo. (Cuadros)

6. Análisis de actores en el proceso decisional

Un primer paso en el análisis de actores, tal como se ha mencionado en el marco teórico de este trabajo, busca establecer de qué de tipo de actores se trata; los recursos de los que dispondrían; las modalidades de interacción; las redes y subredes de actores en arenas decisionales; el contenido de la decisión y el contexto decisional. A su vez, precisamente el contexto decisional conforma y/o se inscribe en escenarios político comunicacionales, considerados de especial interés y relevancia para este estudio.

La Tabla 12 presenta un escenario de actores de acuerdo a funciones, objetivos, recursos, arenas.

Tabla 11. Análisis de actores en el proceso decisional

*Actores con poder de decisión
**Actores a quienes correspondiéndoles formalmente objetivos de proceso, persiguen también objetivos de contenido
Gris claro: actores del Poder Ejecutivo, gris oscuro: Poder Legislativo y otros.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dente y Subirats (2014).

6.1. Funciones, recursos, objetivos y arenas decisionales

El análisis de actores en el proceso decisional refleja que los recursos que predominan en quienes concentran mayores cuotas de poder (presidenta, Ministro del Interior, Consejo de Observadores) son políticos y legales, prevaleciendo los primeros, ya que son los que avalan llegar a desempeñar los cargos y funciones en cuestión. La promotora del proceso, la presidenta, es, a su vez, el actor con mayor poder de decisión, sin embargo, está condicionada por otros actores formalmente subordinados a la figura presidencial desde las jerarquías político-institucionales: el Ministro del Interior y el Consejo de Observadores. Considerando que es la presidenta la que designa tanto a sus ministros como al Consejo de Observadores, que inciden en el proceso desde una función de gatekeepers, cabe preguntarse: ¿era posible y/o deseable una configuración distinta del CCO? La inclusión de representantes de intereses de la oposición política responde, supuestamente, a la necesidad ineludible de pluralismo político. Sin embargo, remite a la cuestión sobre la percepción de la distribución de los recursos, más allá de que esa percepción no se corresponda finalmente con la realidad. Si buena parte de los bloqueos decisionales puede vincularse con una equivocada percepción de la distribución de los recursos sobre los recursos disponibles, cabe, al menos, poner el punto en cuestión: existe la percepción por parte de la presidenta de la necesidad de incluir a la oposición (vía CCO) y a sectores “moderados”, opuestos a una AC (vía Ministro del Interior), no obstante, esta decisión se da también en un escenario de gran debilidad política de Bachelet.

En el caso del CCO, cabe prestar particular atención a los objetivos de proceso, entendidos como aquellos más vinculados con las relaciones con otros actores que con el problema; relacionados con el manejo de recursos y las posiciones de los otros participantes. La influencia de los objetivos de proceso en la explicación de los resultados, del éxito o del fracaso de una política pública suele ser central; su omisión explicaría el fracaso de muchos procesos de reforma. En este caso, el CCO es la instancia en la que median intereses y perspectivas de sectores políticos definidos y que responden al clivaje derecha/izquierda, dictadura/democracia, asociados a su posición frente a una NC, expresados a su vez en la agenda previa.

6.2. Modalidades de interacción

Considerando como modalidades la confrontación, la negociación y la colaboración, en el caso analizado predomina la negociación, es decir, los recursos se intercambian entre los actores respondiendo al interés general de los participantes, y en segundo plano, la colaboración —se comparten recursos para alcanzar un objetivo compartido por todos los actores— (Dente y Subirats, 2014, p. 210).

7. A modo de síntesis

La implementación del PCAC y el despliegue comunicacional en torno a este, enfrenta algunas dificultades de orden técnico y procedimental. Sin embargo, estos obstáculos parecen de menor peso respecto de los condicionantes políticos que operan incluso en el caso de decisiones técnicas. Dos factores aparecen una y otra vez como condicionantes en el proceso de decisiones en torno a la estrategia comunicacional y al diseño general del PCAC: por una parte, la crisis que afecta al Gobierno, en especial, a la presidenta Bachelet a raíz del caso Caval; por la otra, la dualidad dictadura/democracia que, a su vez, se corresponde con el clivaje derecha/izquierda. El primero es de orden coyuntural y afecta los recursos políticos de la principal promotora del proceso, la presidenta de la República y, en consecuencia, afecta el proceso completo de toma de decisiones de actores gubernamentales.

Por su parte, en el debate parlamentario también está en juego el difuso límite entre propaganda gubernamental y difusión de una política de Estado, aunque en la discusión no se expliciten distinciones. Esta cuestión se salda, finalmente, a través del ingreso en el PCAC del Consejo de Observadores al que le compete, desde lo formal, ser supervisor y garante de la política de Estado en juego; desde la perspectiva del tablero político, es el espacio en donde la oposición cuenta con jugadores propios. Nuevamente, la cuestión se resuelve en función de los recursos políticos disponibles por parte de los actores.

El antagonismo dictadura/democracia, signa al PCAC desde su anuncio y atraviesa la estrategia comunicacional desde su concepción, afectando, incluso, aspectos sustantivos de contenido. Desde la oposición política se observa relativa homogeneidad y estabilidad en el rechazo frente a la posibilidad de una nueva Constitución. El debate parlamentario constata esta posición que se refleja también en referentes del establishment económico de alta incidencia en la agenda pública. Entre los más relevantes se encuentran los diarios El Mercurio y La Tercera, que también muestran sus cartas frente a un proceso que podría implicar profundo cambio de las reglas del juego, tema que se desarrolla en el Capítulo siguiente.