Overview del gasto en defensa

Como ya hemos señalado, recién a partir de 1993 contamos, “de manera sistemática y organizada, con toda la información presupuestaria para toda la Administración Nacional, de acuerdo con los lineamientos de la Ley 24156 de Administración Financiera” (Pesce et al., 1999, p. 9). Esto nos permite contrastar los datos del SIPRI, que se basan en el presupuesto y el devengado del Ministerio de Defensa, con los producidos para la Cuenta de Inversión entre 1993 y 2020. A posteriori, y debido a la aprobación de la Ley 27565 del Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF), se recurrirá también a los datos de la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación.

Asimismo, los datos son presentados en dólares para corregir el efecto de la inflación sobre los valores nominales de los gastos en pesos. La fuente utilizada son las Cuentas de Inversión entre 1993 y 2020 que, como hemos explicado, muestran el gasto efectivamente ejecutado.

En el apartado previo ya hemos analizado brevemente, a partir de los trabajos de Ernesto López (1992, 1994, 1996) y de Eissa (2015), la década del 80. El ajuste presupuestario, sin planificación, fue el instrumento que utilizó el gobierno radical para adecuar la inversión en defensa a la nueva realidad socioeconómica y como uno de los arietes para alcanzar el control civil. El resultado fue una disminución de la inversión en defensa desde el 2,7% al 1,88% del PBI en seis años.

Durante la década del 90, como mostramos en otro trabajo (Pesce et al., 1999), el gasto de la Administración Pública Nacional aumentó aproximadamente un 31% durante el gobierno de Carlos Menem (1989-1999); mientras que el presupuesto de la función Seguridad Interior se incrementó en un 19%, de la función Defensa lo hizo en un 2%. Pese a ello, el gasto en defensa cayó durante esa década del casi 2% al 1,22%. En ese mismo trabajo señalábamos que, si se analizaba el presupuesto a partir de las aperturas programáticas, los créditos destinados a los programas de “capacidad operacional” habían disminuido 4,73% (Pesce et al., 1999, pp. 52, 66).

En cuanto al breve gobierno de Fernando de la Rúa (1999-2001), la situación no sufrió cambios. Es más, se agravó debido al contexto macroeconómico, en consonancia con la continuidad del modelo económico neoliberal (Plan de Convertibilidad), y con el alineamiento de la política exterior con los Estados Unidos, aunque esta última continuó de manera matizada en comparación al gobierno anterior (Eissa, 2015). La inversión en defensa nacional se desplomó aún más cayendo al 0,9% del PBI, y el Ministerio de Defensa impulsó con mayor énfasis –aunque sin éxito (Eissa, 2015)– el involucramiento de las Fuerzas Armadas en la lucha contra las mal llamadas “nuevas amenazas”, especialmente, el narcotráfico y el terrorismo, siguiendo los lineamientos de la agenda estadounidense. Si durante los gobiernos de Carlos Menem estos intentos tuvieron que ver con el hecho de congraciarse con los Estados Unidos, durante las gestiones de los ministros Ricardo López Murphy y Horacio Jaunarena hubo, además, un convencimiento de que estas debían ser las nuevas misiones de las Fuerzas Armadas, y que estas debían prepararse para enfrentar esas amenazas transnacionales (Eissa, 2015).

Si comparamos la evolución del gasto del sector público (Gráfico 5) con lo ocurrido durante la década previa, se puede concluir claramente que, durante los 90, no hubo intención de incrementar la inversión en defensa; como así tampoco durante la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019). Incluso se puede observar cómo la función Seguridad acompaña la tendencia general del gasto total de la Administración Pública, aunque creciendo más rápidamente. 

Luego, en el Gráfico 6 se puede ver la tendencia de la función Defensa al tomar como base a 1989, cuando el gasto en defensa rondaba el 2% del PBI. Este tipo de presentación de los datos, en la cual tomamos como base 100 al año 1989, nos permite analizar la tendencia; es decir, la intención del gobierno. Dicho de otra manera, muestra la relevancia que tiene la inversión en defensa en la agenda gubernamental. Así, el gráfico muestra cómo bajó el gasto en los 90, en 2015, y en el período 2018-2019. La otra cara de la moneda es que la función Defensa subió únicamente entre 2002 y 2014. Hubo un aumento en 2016 pero, como veremos más adelante, se concentró en el gasto salarial.

Gráfico 5. Evolución del gasto en la Administración Pública y en las funciones Defensa y Seguridad. Base 100: 1993

Fuente: Elaboración propia según Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

Gráfico 6. Función Defensa (en dólares). Base 100: 1989

Fuente: Elaboración propia según Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

En síntesis, durante los gobiernos de Eduardo Duhalde (2002-2003), Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) se detuvo la tendencia descendente del presupuesto en defensa nacional, como podemos observar en el Gráfico 6. La afirmación de que la decisión política fue detener la tendencia descendente y lograr que, al menos, la inversión en defensa no se degradara aún más es corroborada por la información disponible.

Al analizar los datos del SIPRI (2024), seleccionamos 1951 como base 100, dado que ese año se corresponde con el mayor presupuesto del área durante los escasos gobiernos democráticos que se sucedieron entre 1916 y 1983. El Gráfico 7 muestra claramente cinco etapas que podríamos clasificar en:

1. ajuste para lograr control civil de las Fuerzas Armadas y sin planificación (1983-1989);
2. ajuste con delegación (Saín, 2010) o sin interés en la defensa (Eissa, 2015) (1990-2001);
3. amesetamiento presupuestario con acomodamiento civil deficiente (2002-2005 y 2010-2013); y conducción civil de la política de defensa (2005-2010 y 2013-2015) (Saín, 2010 y Eissa, 2015);
4. ajuste con acomodamiento civil deficiente (2015-2019) (Anzelini, Poczynok & Zacarías, 2017); y
5. conducción civil de la política de defensa con el FONDEF (2019-2023).

Gráfico 7. Evolución del gasto en defensa (1949-2021). Base 100: 1951

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIPRI (2024).

Estas apreciaciones también son corroboradas por los datos de la función Defensa (Gráfico 8). 

Gráfico 8. Función Defensa (en dólares)

Fuente: Elaboración propia según Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

Por último, pese al aumento en dólares de la función Defensa, el gasto con relación al PBI se ha estacionado según el SIPRI (2022). Por su parte, se mantuvo la tendencia descendente desde el 2% del año 1989 y recién empezó a estabilizarse en 2008. Cabe aclarar que el SIPRI (2022) considera que los datos desde 2007 no son certeros. Volveremos al final sobre este tema.

Sobredimensión del gasto en personal con bajos salarios 

Cuando hablamos de estructura del gasto, nos referimos a la forma en la que se distribuye la inversión en defensa nacional. Dijimos más arriba que la región destina entre el 60 y el 80% a salarios y pensiones; es decir, al Inciso 1, la pregunta que nos surge entonces es, ¿qué sucede en el caso argentino? 

Como podemos observar en el Gráfico 9, el gasto en el Inciso 1 se incrementó en dólares y esto explica también el aumento del gasto en defensa a partir de 2003. La caída en dólares se ve afectada por las devaluaciones de 2014 y 2016, y por la baja del gasto en defensa entre 2018 y 2019. 

Si bien el impacto del gasto en el Inciso 1 siempre fue preponderante sobre el total de la inversión en defensa, ese peso se acentuó durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) (Gráfico 10).

Gráfico 9. Evolución del gasto en inciso 1 en dólares

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

Gráfico 10. Evolución del gasto en inciso 1 y 4 con relación al total

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

Sin embargo, pese a la preponderancia del Inciso 1, y a la decisión de aumentarlo durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), se incrementó el desfasaje salarial entre las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Seguridad Federales (tal como muestra el Gráfico 11) y la distorsión de la pirámide de personal. Esto refleja, en cierta manera, la falta de planificación, en este caso, de los recursos humanos de las Fuerzas Armadas.

Gráfico 11. Evolución del gasto en personal, en Seguridad
y Fuerzas Armadas

Fuente: Elaboración propia en base a datos de los presupuestos (2022a).

Los datos del Gráfico 11 requieren dos aclaraciones. En primer lugar, las Fuerzas de Seguridad Federales pertenecieron al Ministerio de Defensa desde 1984 hasta 1996. Más tarde dependieron del Ministerio del Interior; del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos; y, desde 2010, del Ministerio de Seguridad. En segundo lugar, si bien la comparación se efectúa entre el gasto presupuestado en el Inciso 1 del Ministerio de Defensa y el de los sucesivos ministerios a los que pertenecieron las Fuerzas de Seguridad Federales, cabe destacar que, de acuerdo con los datos presupuestarios, el gasto en el Inciso 1 tiene un peso importante no solo en las Fuerzas Armadas, sino también en las Fuerzas de Seguridad Federales, como se observa en el Cuadro 4.

Cuadro 4. Participación del gasto del Inciso 1 de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Seguridad Federales en sus respectivos ministerios

Fuente: Ministerio de Economía (2022a).

Por lo expuesto, consideramos válida esta comparación.

Por otro lado, se podría sostener que el mayor gasto en las Fuerzas de Seguridad no se debió solo a una mejora en los salarios, sino también a un aumento del personal.

Gráfico 12. Evolución del personal de las Fuerzas de Seguridad Federales

Fuente: Los datos de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, previos al año 2005, corresponden a la Policía Aeronáutica Militar en 2001 (Costantino, Gutiérrez & Page Poma, 2021).

Efectivamente, en todas las Fuerzas de Seguridad Federales se incrementaron los efectivos, excepto en la Policía Federal Argentina, cuya Intendencia de Seguridad Metropolitana fue transferida a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en 2016 (Gráfico 12). Sin embargo, el diferencial salarial, que observamos en el Gráfico 11, no se explica únicamente por el aumento de personal de las Fuerzas de Seguridad. Como muestra el Gráfico 15, la brecha es previa al incremento de efectivos de las Fuerzas de Seguridad y se inicia con la creación del Ministerio de Seguridad en 2010.^[1]

Gráfico 13. Brecha salarial entre los efectivos del Ejército Argentino y la Gendarmería Nacional

Fuente: Entrevistas reservadas a fuente B (militar) (22/12/2022 y 06/02/2023) y fuente J (militar) (14/06/2023). Para algunos años la información no está disponible, pero en la entrevista a la fuente J se constata que la brecha surgió a partir de 2010. Asimismo, se tomó para cada año el mes con la mayor diferencia entre los sueldos del Ejército Argentino y la Gendarmería Nacional.

A partir de 2014 se empieza a reducir la diferencia debido al blanqueo de los salarios de las Fuerzas Armadas, llegando a valores mínimos en 2015 y 2017. Sin embargo, cuando el Ministerio de Seguridad adopta la misma medida para las Fuerzas de Seguridad, nuevamente se incrementa la diferencia a partir de 2020.^[2] Durante la cena de camaradería de las Fuerzas Armadas, el presidente de la Nación, Alberto Fernández, anunció que “se dará ejecución a un proceso de jerarquización salarial profesional, que se hará efectivo a lo largo de todo el año [2023]” (Infobae, 2022). Esa jerarquización se comenzó a implementar y tuvo impacto en los haberes correspondientes a junio de 2023.

Disminución de los efectivos de las Fuerzas Armadas de forma distorsionada

En el caso de las Fuerzas Armadas, la disminución de los efectivos fue relevante entre 1983 y 2019. Por ejemplo, en el caso del Ejército Argentino pasaron de 108.195 efectivos en 1984 a 55.684 en 1987. El segundo descenso de efectivos se produjo en 1994 con la supresión del Servicio Militar Obligatorio.^[3] Esto se puede observar claramente en el Gráfico 14.

Gráfico 14. Evolución de la cantidad de efectivos por jerarquía (1983-2018)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Defensa (2010 y 2015) y entrevista reservada a fuente X (civil) (17/08/2016).

Gráfico 15. Evolución de la cantidad de efectivos por jerarquía entre los oficiales (1983-2018)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Defensa (2010 y 2015) y entrevista reservada a fuente X (civil) (17/08/2016).

Esta situación se repitió en las tres Fuerzas Armadas, aunque en los Gráficos 15, 16, 17 y 18 se observa un aumento en el número de oficiales, principalmente los oficiales superiores.

Gráfico 16. Evolución de la cantidad de efectivos por subjurisdicción Ejército, y por jerarquía entre los oficiales (1983-2018)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Defensa (2010 y 2015) y entrevista reservada a fuente X (civil) (17/08/2016).

Gráfico 17. Evolución de la cantidad de efectivos por subjurisdicción Armada, y por jerarquía entre los oficiales (1983-2018)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Defensa (2010 y 2015) y entrevista reservada a fuente X (civil) (17/08/2016).

Gráfico 18. Evolución de la cantidad de efectivos por subjurisdicción Fuerza Aérea Argentina, y por jerarquía entre los oficiales (1983-2018)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Defensa (2010 y 2015) y entrevista reservada a fuente X (civil) (17/08/2016).

Esos incrementos han distorsionado aún más la pirámide de personal de las Fuerzas Armadas, lo cual ya ha sido señalado por Thomas Scheetz y en varios de sus numerosos trabajos (2011, 2015), como por ejemplo:

La cantidad de personal en cada nivel, entre los oficiales y los suboficiales, debería tener la forma piramidal típica (de una burocracia weberiana) en el mundo entero en la que el diseño de la organización militar guarda esa relación, misma que debe apreciarse en cada uno de los componentes de las tres fuerzas como resultado de siglos de experimentación con unidades de combate. Pero en Argentina ya no se observa esa relación. Es de destacar que los grados, que forman los niveles, especialmente los más altos, de oficiales y suboficiales, no corresponden al tamaño de la fuerza. Esto ocasiona que mayores gastos, por sueldos y privilegios de grado y luego retiros, que no tienen razón de ser y por lo tanto aumentan desproporcionalmente los “Gastos en Personal” (Scheetz, 2011, p. 34).

Afectación del gasto para adiestramiento, alistamiento y sostenimiento

Análisis presupuestario

El análisis del Inciso 2 toma más relevancia a partir de la sanción de la Ley 27565 FONDEF porque permitirá adquirir, modernizar y recuperar sistemas de armas en la Argentina, prioritariamente, o en el exterior. Es decir, que el FONDEF permitirá al Ciclo de Planeamiento para la Defensa (CPDN) tener un horizonte financiero, de manera tal que no ocurra lo mismo que afectó la implementación del Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) 2011, resultado del CPDN 2007-2011: la falta de recursos. Como ya hemos afirmado en el apartado analítico, un plan sin recursos es un mero ejercicio académico, y comprar sin un plan es un mero parche, como ya hemos visto con la problemática de personal.

Ahora bien, los recursos del FONDEF pueden ser utilizados únicamente para el Inciso 4; es decir, para bienes de uso. En el caso de la defensa, debemos pensar en aviones de combate, buques tanques, entre otros. Este Fondo va a permitir recuperar medios, pero ello no implica recuperar capacidades militares, las que, claramente, sin medios no existen. De todos modos, el argumento inverso no es válido porque, para que un medio esté operativo, se necesitan recursos humanos adiestrados que se alisten en esos medios y que estos puedan ser sostenidos o, en jerga más vulgar, puedan ser mantenidos. El Ciclo de Planeamiento de la República Argentina resume esta afirmación en el acrónimo MIRILADO (Medios, Infraestructura, Recursos Humanos, Inteligencia, Logística, Adiestramiento, Doctrina y Organización). Por ejemplo, si se sostiene que se van a fortalecer las capacidades de las Fuerzas Armadas, pero la mayor proporción del gasto está concentrado en el Inciso 1, existe una incongruencia entre la formulación de la política de defensa, en este caso, y su ejecución. Por otro lado, si se compra equipamiento (Inciso 4), pero no se fortalece la asignación presupuestaria del Inciso 2, el uso de ese equipamiento estará limitado porque este último Inciso incluye, por ejemplo:

2.2. Textiles y vestuario

2.4. Productos de cuero y caucho

2.5. Productos químicos, combustibles y lubricantes

2.5.6. Combustibles y lubricantes

2.7. Productos metálicos

2.7.1. Productos ferrosos

2.7.3. Material de guerra

Como veremos en el siguiente apartado, no es la primera vez que Argentina adquiere, moderniza y recupera medios. Por ejemplo, a mediados de los 90 se compraron 36 aeronaves Fightinghawk A4-AR, muchas de las cuales fueron usadas inmediatamente como proveedoras de repuestos para el resto de los aviones y que, debido a las características de estas aeronaves y al achique presupuestario, cada vez más fueron guardadas para obtener repuestos; esto implicó que operaran cada vez menos aviones. Es por ello que, en este apartado, analizamos el gasto en el Inciso 2 y cómo evolucionaron los días de entrenamiento en el terreno, los días de navegación y las horas de vuelo, a fin de tener una visión más acabada sobre el estado de adiestramiento, alistamiento y sostenimiento de las Fuerzas Armadas argentinas.

El Gráfico 19 muestra la evolución del Inciso 2 desde 1993. Sin tener en cuenta 1998 (año para el cual no se cuenta con información), el gasto fue disminuyendo durante los años 90, pareciera recuperarse entre 2003 y 2014 y se produce una caída abrupta durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019).

Gráfico 19. Evolución del gasto en el Inciso 2 (en dólares)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b)

Análisis de las metas físicas

A los efectos de evaluar el resultado operativo de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz, se recurre a los siguientes indicadores: a) días en el terreno; b) días de navegación; y c) horas de vuelo

De acuerdo con la información obtenida, se observa una clara disminución en los tres indicadores. Esta disminución se debe a una falta de medios y a la caída del presupuesto correspondiente para adiestramiento y alistamiento. Ahora bien, ¿cuál es el parámetro para saber si los efectivos de las Fuerzas están adiestrados o no?, ¿cuál es el nivel de adiestramiento? Esa información no está disponible. Únicamente a partir de las entrevistas realizadas, tenemos la certeza que:

Antes de 1982 estábamos muy bien adiestrados. Realizábamos 16 salidas mensuales y pasábamos entre 2/3 días por semana arriba del avión. Me acuerdo bien de que la Fuerza Aérea Argentina volaba 144.000 horas anuales. Un piloto para estar bien adiestrado tiene que tener entre 12 a 16 horas mensuales de vuelo (ídem EE.UU. y OTAN) (6 horas es el óptimo por mes). La única limitación que teníamos era que no podíamos adiestrarnos sobre el mar. (Entrevista Fuerza Aérea I, 09/06/2023)

Gráfico 20. Evolución de las horas de vuelo de Fuerza Aérea Argentina, y de la Aviación Naval (Base 100: 1983)

Fuente: Entrevista reservada a fuente X (civil) (25/06/2023).

En el caso de la Armada, un exoficial sostiene que:

La Flota de Mar realizaba “4 etapas de mar a full”, con ejercitaciones de adiestramiento integrado con la Fuerza de Submarinos, la Aviación Naval, y la Infantería de Marina y el resto del tiempo se adiestraba en técnicas y tácticas en el simulador de la Base Naval Puerto Belgrano, si bien antiguo satisfacía las necesidades. Aproximadamente cada buque cumplía medio año de adiestramiento en el mar. La Flota de Mar estaba en el grado máximo en cuanto al adiestramiento y al alistamiento (…) Para el año 2000 aproximadamente los principales buques de la flota navegaban 30 días al año, es decir, 1/6 de lo que lo hacían entre fines de los 70 y 80. (Entrevista Armada República Argentina I (03/08/2023)

Gráfico 21. Evolución de los días de adiestramiento en el terreno y de navegación (Base 100: 1983)

Fuente: Entrevista reservada a fuente X (civil) (25/06/2023).

En el caso del Ejército Argentino, un entrevistado concluye que:

A partir de los años 80 se produce un doble movimiento: a) Achique presupuestario y b) la persistencia de la estructura organizativa y despliegue de las Fuerzas Armadas que proviene de la reestructuración efectuada durante los años 60 (1964). Estamos viviendo los estertores de ese diseño. (Entrevista Ejército Argentino I, 23/04/2023).

Por último, cabe destacar que, de acuerdo con la PC 17-01 Conjunto, la cantidad de días deseables en el terreno es de 207; aceptables es de 115; y el mínimo es de 67. De esta manera, pese a la recuperación observada en 2021, aún se está lejos de los valores de 1984 y de la cantidad deseable que indica la doctrina conjunta.^[4]

Afectación de las capacidades militares de las Fuerzas Armadas

Análisis presupuestario

Si analizamos el gasto correspondiente al Inciso 4, podemos observar “picos” que se corresponden con diversas compras que se han efectuado desde el retorno a la democracia, como podremos estudiar en detalle en el siguiente apartado.

Gráfico 22. Evolución del gasto en inciso 4 (en dólares)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

El Gráfico 23 refleja el gran problema estructural en la distribución de la inversión en defensa y que no se ha solucionado desde que se alcanzó el control civil en 1990. El Inciso 1 (personal y pensiones) ha oscilado entre un 70% y 80% de la inversión total en la defensa nacional, y esta situación se ha agravado a partir de 2014. 

Gráfico 23. Evolución del gasto por incisos (en dólares)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

Finalmente, no es el único problema estructural. En primer lugar, y como se puede observar en el Gráfico 24, existió un desacople en el gasto del Inciso 4 y 2 durante los 90. Asimismo, en el Gráfico 25, claramente la recuperación, modernización y adquisición de sistemas de armas no fueron acompañadas por una decisión de sostener el gasto operativo. Esto es pronunciado en los 90 y entre 2015 y 2019, pero también vemos que el Inciso 2 resultó insuficiente entre 2003 y 2015.

En segundo lugar, y como muestra el Cuadro 6, la estructura organizacional de las Fuerzas Armadas se mantuvo sin cambios pese a la reducción general de presupuesto, de recursos para adiestramiento y alistamiento, de efectivos y, como veremos, de medios.

Gráfico 24. Evolución del gasto en Inciso 2 y 4 (en dólares)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

Gráfico 25. Tendencia en la evolución del gasto en Inciso 2 y 4 (en dólares). Base 100: 1993

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión (Ministerio de Economía, 2022b).

Compra y fabricación de medios

En cuanto a la incorporación de medios por adquisición, recuperación y/o modernización, y en lo que refiere a sistemas de armas mayores, se destaca que, durante 2014 y 2015, el Ejercito adquirió materiales por FMS (Foreign Military Sales), un programa de ventas a Fuerzas Armadas extranjeras que administra el gobierno de Estados Unidos. Entre ellos se incorporaron camiones REO, Hummer, Avión Cessna Citatión, carpas de campaña para puestos comandos y material de puente. Durante 2016 y 2017, ingresó el remanente de esas compras gestionadas en 2015. Podemos afirmar, entonces, que tales adquisiciones no permitieron la recuperación o incremento de capacidades a nivel fuerza. Por ejemplo, durante la gestión de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) se adquirieron camiones con tráileres para transportar blindados de hasta 20 toneladas de peso, pero los TAM (Tanque Argentino Mediado) pesan 30 toneladas. El jefe del Estado Mayor Conjunto durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) manifestó, en reuniones privadas, que se pondría énfasis en la Fuerza de Despliegue Rápido (principalmente infantería); lo cual está acorde con la intención de involucrar a las Fuerzas Armadas, principalmente al Ejército, en la lucha contra el narcotráfico. Esta visión apunta a un tipo de Guardia Nacional más que a Fuerzas Armadas con capacidad para defender los intereses vitales.^[5]

La Armada Argentina adquirió y recuperó los siguientes medios:

… un buque logístico el Patagonia, tres remolcadores rusos, patrulleras oceánicas a Francia y la reparación del Rompehielos (…) [Pero la gran pérdida estratégica] fue la de quitarle a la Armada el portaaviones, que es el núcleo de las operaciones en el mar. Hoy lo que se compra es porque aparece algo, se pelean unos dólares y se adquiere. Nada se hace con el análisis de una defensa integral e integrada (…) Mi generación fue la última que operó portaaviones, buque de desembarco hace muchos años que no tenemos, es decir, que hemos perdido la capacidad anfibia, los sensores de los destructores están obsoletos y fuera de servicio [y la aviación de ataque naval] (Entrevista con el capitán de Navío (r) Eugenio Facchin, 29/01/2019, Buenos Aires).

La Fuerza Aérea Argentina adquirió y/o recuperó los siguientes medios: radares RPA, modernización de C-130, recuperación parcial del ciclo logístico de A-4AR, GROB (FAdeA), CyC y los Texan. Pero se perdió en este período Pucará, Mirage, F-27, F-28, entre otros; dicho en otros términos de las seis (áreas de capacidades definidas en el PLANCAMIL 2011, en todas se redujeron o no se alcanzaron los mínimos planificados, ni siquiera para la primera etapa^[6], habiendo perdido toda la capacidad de combate aéreo (defensa aérea indirecta).

Finalmente, otro de los graves problemas que enfrenta la Argentina con el armamento de sus Fuerzas Armadas es su origen. Los gráficos 26 y 27 que se observan a continuación reafirman una vez más, en consonancia con el Informe Rattenbach (2012), que la Argentina nunca tuvo como hipótesis de conflicto al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. Hasta la Guerra de Malvinas (1982), el 20% del armamento de las Fuerzas Armadas argentinas era británico. La posterior disminución obedeció principalmente al embargo impuesto por Gran Bretaña y no a una decisión estratégica, porque esta no existió.

Gráfico 26. País de origen de los medios. Promedio (1963-2019)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de entrevistas reservadas con fuente A (civil) en Buenos Aires (2017-2019).

De hecho, el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) firmó un acuerdo para volver a adquirir “elementos de logística para buques y repuestos” en ese país.^[7] Asimismo, se puede observar que más del 50 % del armamento de la Argentina tiene origen en los países aliados del Reino Unido. Esto nos lleva a formularnos una pregunta hipotética e incómoda, pero esencial estratégicamente: si el Reino Unido tuviera un nuevo conflicto con la Argentina, ¿qué harían sus aliados?, ¿sostendrían la cadena logística de los armamentos o se repetiría la situación de la Guerra de Malvinas cuando la Argentina fue embargada?

Gráfico 27. Evolución del origen de las compras de los sistemas de armas

Fuente: Elaboración propia en base a datos de entrevistas reservadas con fuente A (civil) en Buenos Aires (2017-2019).

Situación de los medios

El último plan sistemático de modernización de las Fuerzas Armadas se desarrolló entre 1965 y 1975. A lo largo de diez años, y aún después de la Guerra del Atlántico Sur (1982), se incorporaron medios que las dotaron de una capacidad operacional, lo que permitió hacer frente a la guerra, pese a los errores señalados en el Informe Rattenbach (2012).

A los fines de este análisis, se han revisado los siguientes medios adquiridos, modernizados o fabricados por Argentina entre 1963 y 2019:

Cuadro 6. Armamentos analizados

Fuente: Entrevistas reservadas con fuente A (civil) en Buenos Aires (2017-2019).

Gráfico 29. Situación de los medios con relación a los períodos y a la cantidad de años de gobierno

Fuente: Elaboración propia en base a datos de entrevistas reservadas con fuente A (civil) en Buenos Aires (2017-2019).

Antes de avanzar debemos efectuar dos aclaraciones. La primera es que, a los efectos de este análisis, y a fin de unificar la clasificación de la situación operativa de diversos armamentos provenientes de orígenes diferentes, se decidió adoptar las siguientes definiciones:

• Operativo: El medio analizado no alcanzó la mitad del ciclo de vida de diseño y se considera que se le han aplicado los criterios de mantenimiento recomendados por el fabricante. Se supone que contribuye a las áreas de capacidad previstas originalmente en el diseño de fuerzas. Asimismo, se debe contar con la cantidad de medios que conformen una unidad mínima sistémica, de manera que pueda efectuar las operaciones militares.
• Limitado: El medio se ubica al final de la segunda región y estaría en el ingreso de la tercera. Habría superado la mitad de la vida útil sin que se le aplicara la modernización de media vida (también establecida en el diseño). La puesta en servicio se complejiza por cuestiones logísticas debidas fundamentalmente a la antigüedad de sus sistemas y subsistemas de abordo.
• Crítico: El medio está en la tercera región, ya superó la vida útil y, en casos extremos, la falta de una modernización de media vida y la pérdida de proveedores de repuestos originales lo deja al borde de la obsolescencia. Requiere de un reemplazo o un profundo y costoso plan de modernización sistémico.^[8]

En segundo lugar, esta metodología que hemos utilizado tiene limitaciones. Solo estamos estudiando los medios, y no los sistemas de armas. Hemos asumido –ceteris paribus– que la inexistencia del medio, o el hecho que su situación sea crítica o limitada, afecta fuertemente la capacidad del instrumento militar de efectuar operaciones para dar cumplimiento a las misiones asignadas por el poder político. Asimismo, estamos analizando la globalidad de los medios disponibles, y podemos afirmar que se pierden capacidades o que se recuperan, que se pueden realizar operaciones militares o no, pero no podemos indicar el tipo de operaciones. Esto requeriría vincular los armamentos analizados con las operaciones militares y con las capacidades.

Gráfico 30. Evolución de la situación de los medios (1963-2019)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de entrevistas reservadas con fuente A (civil) en Buenos Aires (2017-2019).

Si bien los gráficos muestran cierta recuperación “global” de los medios, principalmente en el Ejército y en la Fuerza Aérea, no nos dicen nada sobre qué capacidades se recuperaron.

En definitiva, la recuperación y adquisición de medios efectuada a partir de la gestión de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) y de Mauricio Macri (2015-2019) no suponen la recuperación de capacidades esenciales a fin de efectuar operaciones militares para la defensa de los intereses vitales de la Argentina. El PLANCAMIL 2011 durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) nunca se aplicó ni se corrigió, y las adquisiciones “no siguieron ningún tipo de plan más que la oportunidad (que cada fuerza explotó como pudo) y el deseo político del momento, por ende, se continuó licuando toda posibilidad de protección de los intereses vitales de la Argentina”^[9]. Es más, el cuarto Ciclo de Planeamiento iniciado con la Directiva de Política de Defensa (DPDN) 2018 quedó inconcluso en el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas que solo llegó a formular la Apreciación y Resolución Estratégica Militar (AREMIL) y la Directiva Estratégica Militar (DEMIL) 2018.