La reducción de la inversión en defensa entre 1983 y 1990 fue un proceso esperable y natural. La crisis económica heredada de la dictadura, una inversión en defensa que excedía el promedio histórico, y la necesidad de alcanzar el control civil de las Fuerzas Armadas (hecho que ocurrió en 1990), explican que las cifras hayan descendido del 4,5% al 2%, aproximadamente. Tal vez, la única responsabilidad que podríamos atribuirle al gobierno de Raúl Alfonsín es que esa reducción no fue acompañada de una reestructuración y modernización del Instrumento Militar. Sin embargo, esto también resulta entendible en ese contexto histórico. Si bien la transición se produjo por colapso, los militares conservaron una cuota de poder relevante que les permitió obstaculizar cualquier intento reformista –a los que dicho gobierno desistió en 1986– que afectara sus privilegios como organización burocrática del Estado. Asimismo, la decisión tomada por el entonces presidente, asesorado principalmente por Carlos Nino, de permitir a los militares que se autojuzgaran y la dificultosa implementación del criterio de los tres niveles, aumentaron las tensiones entre los militares y el gobierno, que se materializó en los cuatro levantamientos carapintadas que se sucedieron entre 1987 y 1990. Entonces, una primera pregunta es, ¿por qué la inversión en defensa ha seguido descendiendo hasta alcanzar el promedio del 0,9% del PBI?

La forma en que se ha orientado el gasto nos muestra que, pese a que la economía ha crecido en varias oportunidades entre 1990 y 2023, la función Defensa ha disminuido hasta estancarse en la cifra señalada. Ello refleja el claro desinterés de la clase política argentina por la defensa nacional, más aún cuando otras de las funciones del presupuesto –como la Seguridad– se han incrementado en dichos períodos. Esa caída comenzó a estabilizarse a partir de 2002, pero el incremento nominal del presupuesto solo alcanzó para que este dejara de caer en dólares al menos hasta 2014.

El gobierno de Mauricio Macri confirmó la tendencia de Carlos Menem y de Fernando de la Rúa: el gasto en defensa disminuyó hasta alcanzar el récord histórico del 0,7%. Esto marca una tendencia que he llamado el síndrome Zeballos: este canciller de la Generación del 80 se quejaba del poco interés y preparación que tenía la dirigencia de su época respecto de los asuntos internacionales. En efecto, esa vieja derecha, proclive a prestar atención a los asuntos comerciales y financieros, liberal y no realista en términos de la teoría de las relaciones internacionales, y alineada con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, estaba más interesada en abrevar en las mieses que podía proveer Europa, y en no colisionar con los intereses británicos en América del Sur y en el Atlántico Sur. Mientras el ministro de Guerra, Julio Argentino Roca, planteaba en 1879, en la Memoria presentada al Congreso de la Nación, la necesidad de construir puertos, infraestructura y en contar con una Armada oceánica, el expresidente, Domingo Sarmiento, sostenía que ello nos podría llevar a una colisión con Gran Bretaña, lo cual no era conveniente porque era nuestro principal socio comercial. Por ello, abogaba por una Armada fluvial.

A la derecha que se enquistó en el peronismo en los 90 y en la UCR a fines del siglo XX, como en el PRO, la política de defensa y sus Fuerzas Armadas no le interesan porque significan un obstáculo para fortalecer el alineamiento con los Estados Unidos, y para poder avanzar con el achicamiento del Estado; que, en el caso de la defensa nacional, implicaría convertir a las Fuerzas Armadas en Guardias Nacionales (Eissa, 2023b).

La opción de la derecha conservadora en Argentina, a diferencia de lo que sucede en otros países, no quiere Fuerzas Armadas, sino Small Armed Forces (Pequeñas Fuerzas Armadas), de acuerdo con los lineamientos de los Estados Unidos, tal como reconoció Robert McNamara, quien afirmó que debían cumplir un rol subordinado en la lucha contra la subversión en el marco de la Guerra Fría (1947-1991). En la actualidad esto se traduce en convertir a nuestras Fuerzas Armadas en Crime Fighters (luchadoras contra el delito), concepto de Juan Gabriel Tokatlian, es decir, que se dediquen a la lucha contra el narcotráfico. Esto no es una quimera. Hoy, como en el pasado, muchos dirigentes políticos han enarbolado esta propuesta.

Nadie sabe lo que quieren los libertarios. Únicamente sostienen que recortarán el gasto público, ¿eso incluye a la política de defensa?, ¿los sueldos de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Seguridad Federales? Nadie lo sabe, pero seguramente será peor.

Si se destruyen las Fuerzas Armadas, no será solo por las presiones de la potencia estadounidense y de Gran Bretaña, sino que se realizará con la complicidad de algún sector de la dirigencia política, académica, intelectual, pero también con el apoyo de algunos militares. Los países mencionados no quieren que una Nación que tiene el octavo territorio del mundo y que posee intereses estratégicos en el Atlántico Sur tenga Fuerzas Armadas. Es sintomático que cierta dirigencia nacional quiera entregar las islas del Atlántico Sur o que este sea un tema que directamente no forma parte de sus propuestas y análisis. Tengamos cuidado de no alimentar al lobo.

Nosotros tenemos un conflicto territorial abierto (ya no una hipótesis) porque una potencia extrarregional invadió y ocupa ilegalmente nuestro territorio desde el 3 de enero de 1833. Además de cercenar territorio argentino, esa ocupación limita nuestro margen de maniobra y choca con nuestros intereses en la Antártida. La comunicación estratégica con la reapertura de Petrel, de la X Brigada, la Base Naval Integrada en Ushuaia; la creación de la primera guarnición del Ejército en Tolhuin, y la instalación de un radar en Río Grande, mostraron que la orden de la DPDN 2021 (hacia el sur, hacia el mar y hacia la Antártida) se estaba cumpliendo. La inversión del FONDEF en numerosos proyectos, el blanqueo salarial y la recomposición de haberes mostraban la relevancia que tiene la política de defensa.

Frente a este trágico escenario, ¿por qué continuar insistiendo en tener unas Fuerzas Armadas acordes al peso relativo de Argentina? ¿Por qué planificar? ¿No es obvia la crisis del sistema de defensa nacional?

La gestión de Nilda Garré (2005-2010) decidió encarar un proceso de modernización y reestructuración. Se completó e implementó el entramado institucional de la defensa nacional: la Ley de Defensa fue reglamentada 18 años después, luego de un profundo debate realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), fue materializado en el documento Defensa Nacional en la Agenda Democrática y en la convocatoria, también por primera vez, del Consejo de Defensa Nacional. Todo ello desembocó en el Decreto 727/2006, que terminó de plasmar el espíritu del “Consenso Básico”, tal como lo expresó el senador Antonio Berhongaray (Eissa, 2018). Tal vez más importante fue la aprobación del Decreto 1729/2007, del Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional, que reguló dicho procedimiento –inexistente hasta entonces–, que permitió iniciar un segundo Ciclo de Planeamiento en 2009 y que culminó con el Plan de Capacidades Militares 2011.

La señalada crisis económica de 2009 y el estancamiento con alta inflación que se sostiene desde 2013, más la decisión de abandonar el Ciclo de Planeamiento en el 2016 (Anzelini, 2023), nos conduce a lo dicho en el apartado teórico: planificar sin presupuestar no deja de ser un mero ejercicio teórico.

No se trata únicamente de aumentar el presupuesto: existen problemas estructurales que se han agravado en estos últimos 35 años. Tenemos un sistema de defensa nacional que refleja un escenario internacional, regional y nacional de la década de 1960, en plena Guerra Fría, estructurado a partir de cuatro hipótesis de conflicto: la colaboración en la lucha contra el comunismo internacional, el enemigo ideológico interno y las tradicionales hipótesis con Brasil y Chile. Argentina nunca tuvo ni planificó una hipótesis de conflicto con Gran Bretaña (lo cual era lógico dado que fue nuestro principal socio comercial), pero con ese país lo tuvimos en 1982. Entonces, contamos con una estructura orgánica y de despliegue antigua, top-heavy, es decir, una pirámide de personal distorsionada, y escasos recursos para el equipamiento necesario que permita recuperar capacidades militares a los efectos de cumplir con la misión principal.

Como dijimos antes, planificar sin presupuestar es un mero ejercicio teórico, pero presupuestar sin planificar es peligroso para la defensa nacional porque la asignación presupuestaria responderá a urgencias de corto plazo, intereses políticos y de cada una de las fuerzas, y no a una mirada conjunta y de largo plazo (20 años) del instrumento militar. Ello podría conducir a otro desastre militar, como ya ocurrió en Malvinas, y no porque Argentina intente recuperar las islas por la fuerza, sino porque el mundo es incierto y las amenazas transnacionales están dejando lugar nuevamente a la geopolítica y el balance de poder. 

Dejamos un interrogante para el final: ¿queremos tener Fuerzas Armadas (y nos referimos a Fuerzas Armadas preparadas para la guerra, para aniquilar al enemigo y no meras Guardias Nacionales)? Las Fuerzas Armadas que se preparan para la guerra, es decir, para que ella no ocurra, no sirven para combatir el delito y las amenazas transnacionales. De más está decir que la guerra contra la droga ha fracasado, porque un mayor poder de fuego no sirve para luchar contra el narcotráfico y el terrorismo. A su vez, unas Fuerzas Armadas preparadas para luchar contra el delito común, el delito complejo y el “delito político” (el terrorismo), no sirven para defender la integridad territorial, la soberanía y los intereses vitales. Esto quedó demostrado en la Guerra de Malvinas (1982). Asimismo, las Fuerzas Armadas cumplen un rol esencial para respaldar la política exterior; para que esta sea creíble. ¿Queremos tener Fuerzas Armadas o preferimos delegar la protección de nuestra soberanía a la OTAN como, por ejemplo, hace Islandia? Es la primera decisión que debemos tomar.

Un amigo dice que sin política de defensa y sin Fuerzas Armadas podemos terminar convirtiéndonos en el plato principal en una reunión diplomática. No seamos cómplices de convertir a Argentina en el pato de la boda de esas potencias.