Subordinación política, reducción material y nuevos escenarios estratégicos

Las Fuerzas Armadas como actores subordinados a la conducción política civil

La reinstalación del régimen democrático acontecido a fines de 1983 fue un hecho relevante para la desarticulación del rol dominante que habían logrado desempeñar las Fuerzas Armadas en el marco del sistema político desde mediados de los años 50. A partir de ese momento, se comenzó a revertir aceleradamente el patrón de dominio castrense en el plano de las relaciones cívico-militares imperante hasta ese momento, y comenzó a desplegarse –progresiva pero rápidamente– un predominio político institucional civil. Como consecuencia de ello, en un período acotado de tiempo las Fuerzas Armadas dejaron de ser un actor políticamente autónomo y corporativizado.

Sin embargo, hay que señalar que, a lo largo de los años siguientes y hasta principios de la década de 1990, se manifestaron un conjunto de temas de la agenda político-militar que mantuvieron la tensión en el sistema político. Por un lado, los juicios a las sucesivas juntas militares y presidentes de facto que ejercieron el poder político en la dictadura, durante la administración del presidente Raúl Alfonsín.^[1] La situación tensionó la relación política-militar y derivó a su vez en el denominado conflicto carapintada. Esto consistió en un conjunto secuencial de rebeliones de cuadros militares contestatarios, que demandaban una solución “política” a la cuestión del juzgamiento del terrorismo de Estado y cuestionaban la actitud de la conducción militar establecida.^[2]

Otro asunto relacionado con la órbita castrense, que tuvo incidencia política durante los años inmediatos a la restauración democrática, tuvo que ver con los debates en torno a la posibilidad de que las Fuerzas Armadas pudieran verse involucradas en operaciones de seguridad interior, en un contexto social y político en el cual el terrorismo de Estado implicaba remembranzas muy recientes. Estas discusiones y contrapuntos estuvieron relacionados inicialmente con el conflicto social provocado por la situación crítica situación económica que caracterizó la última parte de la administración radical y la primera parte de la administración justicialista de Carlos Menem, y el copamiento armado del Regimiento de Infantería Mecanizado 3 por parte del grupo de izquierda Movimiento Todos Por la Patria (MTP), acontecido en enero de 1989. En ese contexto, se sancionó un conjunto de decretos que reponían el rol castrense en funciones de seguridad interior, incluso en momentos en que ya estaba vigente la nueva Ley de Defensa Nacional que contradecía de manera taxativa esta circunstancia.^[3]

A pesar de las circunstancias descriptas –que tendieron a complejizar el escenario de la relación entre las autoridades políticas civiles y las Fuerzas Armadas– se fue llevando adelante un proceso de cambio significativo de los parámetros legales e institucionales sobre los que se asentaba el sistema de defensa nacional y la organización y el funcionamiento de las Fuerzas Armadas, que básicamente institucionalizó su subordinación a las autoridades civiles.

No obstante, hay que consignar que a partir de la segunda mitad de los años 90 –y a con cierta asiduidad lo largo de las décadas siguientes– es factible registrar el retorno de los debates en torno al rol de las Fuerzas Armadas en el marco de la agenda de seguridad o, como es definida por el marco vigente en la República Argentina, la “seguridad interior”. Al compás de la instalación de la agenda de las “nuevas amenazas” – particularmente el narcotráfico (1995-2001)–, del terrorismo global (2001), y nuevamente de la cuestión del control del narcotráfico (durante la primera parte de la década de 2010), surgieron por parte de algunos sectores de la política y de ámbitos castrenses iniciativas tendientes a involucrar activa y profundamente a las Fuerzas Armadas en el cumplimiento de roles ligados a la seguridad interior. Estos intentos, sin embargo, no pudieron hasta ahora consolidarse de manera consistente o permanente.

La Ley 23554 de Defensa Nacional, sancionada en 1988 en el marco de una abarcadora y trabajosa labor legislativa y con el respaldo de la mayoría de los bloques parlamentarios, se constituyó en un verdadero “parteaguas” con relación a las bases normativas que hasta ese momento aún se mantenían vigentes. La Ley sustituyó expresamente a la aún vigente 16970 de 1966, en cuyo marco se había consolidado normativamente el rol predominante de las Fuerzas Armadas en el marco de la seguridad interna. La nueva norma estableció en su artículo 1° las bases jurídicas, orgánicas y funcionales fundamentales para la preparación, ejecución y control de la defensa nacional, asignando la conducción del sistema de defensa nacional y de las Fuerzas Armadas a la conducción política superior de la Nación. Asimismo, en el artículo 2°, define a la defensa nacional como la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo y, por otra parte, fija en el artículo 4° la diferencia entre la órbita de la defensa nacional y la de la seguridad interior que, señala, debe ser regida por una ley diferente. En el título II se establece la finalidad del Sistema de Defensa Nacional, dirigido a la preparación de la Nación para la guerra, la elaboración de planes de defensa, la definición de hipótesis de conflicto, de guerra y de confluencia, y el ejercicio de la conducción de las Fuerzas Armadas.

El título III, en su artículo 9°, fija el Sistema de Defensa Nacional y los integrantes que lo componen: a) el presidente de la Nación; b) el Consejo de Defensa Nacional; c) el Congreso de la Nación; d) el ministro de Defensa; e) el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas; f) el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República Argentina; g) la Gendarmería nacional y Prefectura Naval Argentina en los términos que prescribe la presente ley; h) el pueblo de la Nación mediante su participación activa en las cuestiones esenciales de la defensa, tanto en la paz como en la guerra de acuerdo a las normas que rijan la movilización, el servicio militar, el servicio civil y la defensa civil.

Asimismo, el artículo 10° establece que es competencia del presidente –en su carácter de jefe supremo de la Nación y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas– la dirección de la defensa nacional y la conducción de las Fuerzas Armadas, y dispondrá el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la defensa nacional, controlando su confección y ejecución. La norma también señala que el presidente ejercerá la conducción integral de la guerra con el asesoramiento y asistencia del Consejo de Defensa Nacional y la conducción militar de la guerra con la asistencia y asesoramiento del ministro de Defensa, del jefe del Estado Mayor Conjunto y de los jefes de Estados Mayores Generales de cada una de las Fuerzas Armadas, constituidas en un comité de crisis.

Además, en el artículo 11°, se le asigna al ministro de Defensa la dirección, el ordenamiento y la coordinación de las actividades propias de la defensa que no se reserve para sí el presidente de la Nación, o que sean otorgadas por él a otro funcionario. En los subsiguientes artículos se ordena la constitución de un Consejo de Defensa Nacional para asistir y asesorar al presidente en las cuestiones atinentes a la jurisdicción; el Ministerio de Defensa actúa como órgano de trabajo del mismo Consejo y ejerce su secretaría. El Consejo de Defensa Nacional está presidido por el presidente de la Nación, quien adopta las decisiones en todos los casos, y está integrado por el vicepresidente de la Nación, los ministros del Gabinete nacional y el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia. El ministro de Defensa puede ser acompañado por el jefe de Estado Mayor Conjunto y los jefes de Estado Mayores Generales cuando lo considere necesario. Los presidentes de las comisiones de Defensa del Senado y de la Cámara de Diputados de la Nación y dos integrantes de dichas comisiones, uno por el bloque de la mayoría y otro por la primera minoría, quedan facultados para integrar el Consejo de Defensa Nacional. Del mismo modo, se puede determinar la participación de otras personas, como autoridades o miembros de otros poderes, cuando se considere oportuno.

El artículo 15° se refiere específicamente a los aspectos relativos a la inteligencia para la defensa nacional. En tal sentido, la ley fija que la inteligencia necesaria para la conducción de la estrategia nacional de la defensa deberá ser proporcionada por el organismo de mayor nivel de inteligencia, y que la producción de inteligencia en el nivel estratégico militar estará a cargo de un organismo integrado por las dependencias de inteligencia de las Fuerzas Armadas, el cual dependerá de manera directa del ministro de Defensa. También determina con precisión que los asuntos relativos a las cuestiones de “política interna” del país no pueden constituir hipótesis de trabajo de la inteligencia militar.

En lo referente a los aspectos netamente militares, la norma regula y establece los parámetros generales de funcionamiento del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y de las tres Fuerzas Armadas. De tal modo, entre los artículos 16° y 19°, señala que el jefe del Estado Mayor Conjunto depende directamente del ministro de Defensa y es el órgano asesor en materia de estrategia militar de la conducción política superior. Asimismo, tiene asignadas las funciones de la formulación de la doctrina militar conjunta; la elaboración de planeamiento militar conjunto; la dirección del adiestramiento militar conjunto; y el control del planeamiento estratégico operacional y la eficacia del accionar militar conjunto. Nótese al respecto que, según el artículo 18°, las tareas de elaboración del planeamiento estratégico deben realizarse sobre las pautas impartidas por el presidente de la Nación, dando cuenta de la relevancia del peso político de la autoridad constitucional.

Finalmente, el título IV sobre organización de las Fuerzas Armadas –que abarca los artículos 20° a 24°– estipula un conjunto de parámetros claros en cuanto a la misión, organización y funcionamiento de las fuerzas en términos individuales. Estas son definidas como el “instrumento militar de la Defensa Nacional”, asignándoles ese rol de manera exclusiva y excluyente. Estipula además la integración orgánica de medios humanos y materiales en cada una de ellas y su encuadramiento bajo una autoridad responsable del empleo y la conducta, conforme el artículo 20°. El artículo 21° define al Ejército Argentino (EA), la Armada de la República Argentina (ARA) y a la Fuerza Aérea Argentina (FAA) como las Fuerzas Armadas y establece que su composición, dimensión y despliegue será un derivado del planeamiento militar conjunto. A su vez, establece que la organización y funcionamiento se basarán en criterios de ordenamiento y eficiencia conjunta, y establece la unificación de las funciones, actividades y servicios cuya naturaleza no sea específica de una sola fuerza.

Cada fuerza estará a cargo de un jefe de Estado Mayor General, designado por el presidente de la Nación, responsable de su administración y gobierno y quien dirigirá la preparación para la guerra de los elementos operacionales de las respectivas fuerzas y su apoyo logístico, conforme el artículo 24°. Esta tarea de preparación –que incluye el reclutamiento, la instrucción y el adiestramiento del personal, la adquisición, el mantenimiento y la actualización de los medios materiales, y el desarrollo de la doctrina de empleo y organización, entre otros tópicos– es la tarea central asignada a cada fuerza en particular. Además, según lo que determine el planeamiento conjunto, de acuerdo al artículo 22°, cada fuerza pondrá a disposición los medios para la conformación de componentes bajo la dependencia de comandos operacionales de carácter conjunto, específicos o combinados, o comandos territoriales, conforme las circunstancias estratégicas-militares y la decisión política lo determine. Finalmente, cabe señalar que la Ley 23554 estableció que la relación entre el jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y cada uno de los jefes de Estado Mayor General sea de carácter funcional. Así también, asignó a cada jefe de Estado Mayor General la calidad de asesor a los efectos de la realización del planeamiento militar conjunto, sin establecer inicialmente una relación de jerarquía entre ellos.

Pocos años después, durante 1992, se sancionó la Ley 24059 referida al establecimiento del sistema de seguridad interior. En ese marco legal se fijaron las condiciones en las cuales se preveía la participación militar en la órbita de la seguridad interior. De tal modo, se contemplaron tres contingencias de empleo que fueron reguladas específicamente.

La primera, prevista en el artículo 27°, se refiere al caso en el cual el comité de crisis requiera al Ministerio de Defensa que las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingeniería y comunicaciones. Para la coordinación de estos eventos, plantea el establecimiento en forma permanente de un representante del Estado Mayor Conjunto en el Centro de Planeamiento y Control de la Subsecretaría de Seguridad Interior. En este caso, se trata del empleo o apoyo a las operaciones de seguridad interior efectuadas por las Fuerzas de Seguridad y policiales correspondientes. Cabe consignar aquí que, con el paso del tiempo, los avances tecnológicos y a partir de las situaciones de seguridad que se han planteado, se han incorporado de hecho en el listado de referencia a las capacidades de sensores y/o radares de dotación de las Fuerzas Armadas. Del mismo modo, hay que señalar que la experiencia ha mostrado que este tipo de intervención en la práctica se da sin la injerencia ni constitución del mencionado comité de crisis. En los hechos, las coordinaciones se han practicado directamente entre los respectivos ministerios.

La segunda, establecida en el artículo 28° y los subsiguientes, contempla la posibilidad de un atentado contra la jurisdicción militar en tiempos de paz, y define a esta situación como una “vulneración de la seguridad interior”. En tal sentido, establece como obligación primaria de la autoridad militar la preservación de la fuerza armada y el restablecimiento inmediato del orden dentro de la referida jurisdicción castrense, según el artículo 29°. Asimismo, en el artículo 30° se indica que mediante el funcionamiento de los Consejos de Defensa Nacional y de Seguridad Interior se establecerán las coordinaciones para el apoyo de las fuerzas policiales y de seguridad ante esta contingencia. Es decir, en este caso, la legislación autoriza el empleo inmediato, directo y coyuntural de la fuerza militar para conjurar de manera inmediata esta situación que afecta a la seguridad interior y tiene potencial de dañar la aptitud defensiva de la Nación.

Por último, el artículo 31° está referido al empleo subsidiario de elementos de combate de las Fuerzas Armadas en operaciones de seguridad interior. Allí se señala que, en aquellas situaciones de carácter excepcional, en las cuales el sistema de seguridad interior resulte superado, se podrán utilizar las Fuerzas Armadas de manera directa como fuerzas militares, a criterio del presidente de la Nación. Respecto de este último caso, el artículo 32° exige la declaración previa del estado de sitio –previsto en el artículo 86°, inciso 17, de la Constitución Nacional– y fija un conjunto de criterios a los cuales debe ajustarse este tipo particular de intervención castrense, a saber: a) la conducción de las Fuerzas Armadas, de seguridad y policiales nacionales y provinciales queda a cargo del presidente de la Nación, con el asesoramiento de los comités de crisis previstos por las leyes 24059 y 23554; b) se designa un comandante operacional de las Fuerzas Armadas y se subordinan a él todas las demás Fuerzas de Seguridad y policiales exclusivamente en el ámbito territorial definido para dicho comando; y c) este no incidirá en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las Fuerzas Armadas, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la Ley 23554.

Unos años después, la Ley 24948 de Reestructuración Militar, sancionada y promulgada en marzo y abril de 1998 respectivamente, complementó y reforzó en mayor detalle este conjunto de criterios políticos y militares, sobre los cuales se debía llevar adelante la reformulación del aparato militar de Argentina. De tal modo, y en particular en cuanto a los criterios organizativos y las misiones que se debían ponderar, el artículo 5° indica que, tanto en las previsiones estratégicas como en la organización, el equipamiento, la doctrina y el adiestramiento, se dará prioridad al accionar conjunto y a la integración operativa de las fuerzas. Asimismo, en el artículo 6°, se especifica que la reestructuración considerará el empleo del instrumento militar propio en las siguientes modalidades: a) operaciones convencionales en defensa de los intereses vitales de la Nación; b) operaciones en el marco de las Naciones Unidas; c) operaciones en apoyo de la seguridad, encuadradas en la Ley 24059; y d) operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos.

Finalmente, la Ley 25520, sancionada y promulgada en noviembre y diciembre de 2001, estableció el Sistema de Inteligencia Nacional constituido por la Agencia Federal de Inteligencia, la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal y la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar.^[4] Esto contribuyó a consolidar desde el plano legal e institucional un esquema de defensa nacional, seguridad interior e inteligencia nacional asentado en parámetros orientados a la especialización funcional y al control político democrático de sus diferentes componentes: las Fuerzas Armadas, las fuerzas policiales y de seguridad federales y sus respectivos organismos de inteligencia.

De tal modo, y conforme el artículo 10° de la mencionada norma, en lo atinente a los asuntos castrenses y de la defensa nacional se estableció la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar –en sintonía con lo establecido por la Ley 23554– con dependencia orgánica del Ministerio de Defensa y bajo la coordinación del Sistema Nacional de Inteligencia. La misión de esta nueva dependencia es la de producir inteligencia estratégica-militar, en tanto los organismos de inteligencia específicos de las Fuerzas Armadas tienen a su cargo la producción de la inteligencia estratégica operacional y la inteligencia táctica necesarias para el planeamiento y conducción de operaciones militares y de la inteligencia técnica específica.

Se debe destacar que la aguda situación de crisis político-institucional y económico social que atravesó Argentina a finales de la década de los 80 y en la fase final de los 90 y principios de los 2000, que incluso implicó el derrumbamiento de hecho de un gobierno democrático, las serias dificultades para conformar un gobierno de excepción y diversas situaciones de desorden social no derivaron en ningún tipo de intervención militar ni atisbo golpista por parte de las Fuerzas Armadas. Estas circunstancias se fueron encarrilando mediante procesos institucionales que, si bien fueron excepcionales, estuvieron dirigidos a preservar y no a atentar contra el orden democrático.

En términos generales, y más allá de marchas y contramarchas, impugnaciones y respaldos, con el correr de los años subsiguientes se consolidó un sistema legal e institucional asentado en el marco legal de referencia que se estructuró sobre la base de los principios del gobierno político sobre el sistema de defensa y las Fuerzas Armadas, la exclusión de las instituciones castrenses de la práctica política, la delimitación de las esferas de la seguridad interior y la defensa nacional como ámbitos normativamente separados, la asignación a las Fuerzas Armadas del rol principal de preparación para la guerra y la instalación de los aspectos conjuntos de la organización militar como un elemento estructurante del sistema militar argentino.

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