El proceso de presupuestación estatal está indisolublemente vinculado al ciclo de política pública. Sintéticamente, puede decirse que política presupuestaria y gestión pública tienen una amplia zona de identificación o intersección, en tanto el ciclo presupuestario constituye una planificación de la acción, necesaria e ineludible, para generar una gestión que logre los resultados que se han propuesto. En términos generales, suele mencionarse la necesidad de la planificación en función de mejorar, no solo la eficacia de la política pública, sino también la eficiencia y la economía.

El presupuesto puede comprenderse como la expresión de las políticas públicas que un gobierno desarrolla, el cual permite aprehender, además, el sentido político de la acción gubernamental. 

Por lo tanto, se asume el carácter político y no estrictamente financiero del presupuesto. Este es el articulador de las políticas, y coincide con el primer año de una planificación plurianual. En este sentido, plan y presupuesto son facetas del mismo proceso. Por ello, presupuestar sin planear se acerca a la improvisación y deja de ser un plan de acción. A su vez, planificar sin tener en cuenta las restricciones económico-financieras ni la asignación de recursos a la política pública tiene poco valor funcional, y se convierte en un mero ejercicio “teórico”. Cada parte debe disciplinar a la otra, y el producto final debería llevar, idealmente, la impronta de ambas. La desconexión entre cada una de estas facetas ha sido uno de los problemas de la política de defensa en Argentina: la improvisación y los planes sin presupuesto.

Esta forma de pensar el proceso presupuestario permite convertirlo en un sistema de información, y su uso facilita vincular los diferentes momentos del ciclo de políticas públicas y la asignación de recursos. Asimismo, la vinculación de los diferentes ciclos presupuestarios, a través del sistema de información, sirve para analizar las tendencias de corto plazo, si se circunscribe a un solo ciclo presupuestario (coincide con el año fiscal) o de mediano y largo plazo, si se toman N ciclos. El carácter de ese análisis dependerá del tipo de información que se utilice en la realización del presupuesto. En la medida en que ciertas variables no se explicitan en la estructura presupuestaria, no puede haber problematización y evaluación de la acción pública. Para ello, el presupuesto debe registrar no sólo variables financieras sino también físicas. Si esa información se encuentra registrada detalladamente, posibilita el diagnóstico, el seguimiento-evaluación, y el control de la política pública. Para que ello suceda, es necesario crear la rutina, la institucionalización y la instrumentación de un registro del ex ante (programado) y del ex post (ejecutado o realizado) de dichas variables.

Esta situación es fundamental, ya que lo habitual en el ámbito de la Administración Pública argentina ha sido diluir las responsabilidades, lo que impide el mejoramiento y eficacia de la acción pública y crea el espacio de encubrimiento que potencia la corrupción. Asimismo, al considerarse lo programado (ex ante) y determinarse lo ejecutado, de acuerdo con las variables físicas y financieras, las agencias públicas ven restringida la posibilidad de mantener o de expandir sus recursos de forma incremental, situación característica y tradicional en el marco de la supervivencia de la burocracia.

Por otro lado, en tanto todas las decisiones sobre las políticas tienen incidencia presupuestaria, concluyen en efectos expansivos que pueden ser superiores a lo esperado, en la medida en que no se transite por la vía de la reasignación de recursos. Esto se determina en base al diagnóstico, la evaluación de desvíos, la explicación de su causa y la asignación de responsabilidades. Promover la asignación a través de este proceso de naturaleza microeconómica implica que puedan controlarse con mayor eficacia las variables macroeconómicas.

Por último, entender la idea de ciclo presupuestario –y del presupuesto en sí como un sistema de información con las características mencionadas– refuerza el proceso democrático. La información presentada de tal forma ayuda a una mejor evaluación de la gestión de gobierno por parte de los ciudadanos, quienes pueden ser partícipes del control a través de los canales institucionales que se habiliten.

Finalmente, un presupuesto que se guíe por los criterios señalados ut supra, presenta diferentes aperturas que facilitan su análisis. Por ello, explicamos algunas de esas aperturas en los párrafos a continuación.

Etapas del gasto

Los momentos del gasto están referidos a las distintas etapas que siguen las transacciones realizadas en el ámbito del Estado, para poder producir los bienes y servicios públicos que presta. Estos diferentes momentos dan cuenta del “nivel de realización efectiva” que las transacciones tendrán. A su vez, en términos generales, tener en cuenta estos diferentes momentos ayuda a planificar y programar la acción gubernamental con distintos horizontes temporales, particularmente en lo que hace a la administración financiera, haciendo, asimismo, más ágil la reprogramación presupuestaria cuando sea necesaria.

Una vez aprobado el presupuesto, los momentos del gasto son: a) compromiso, b) devengado, c) pagado, y d) evaluación. Cada gasto a realizar debe pasar por cada una de estas etapas. Por su parte, cada rubro del gasto tiene su manera particular de comprometerse, devengarse, pagarse y evaluarse; es decir, cada transacción atraviesa de manera distinta, de acuerdo con su especificidad, cada uno de esos momentos. Veamos cada uno de ellos:

1. El compromiso es el acto que da origen a una obligación de pagar una suma determinada de dinero, en virtud del cual los créditos presupuestarios se destinan definitivamente a la realización de aportes, subsidios, transferencias o gastos para la ejecución de obras, la adquisición de bienes, remuneraciones o contratación de servicios (Ministerio de Hacienda y Finanzas, 2016).
2. El gasto devengado implica el surgimiento de una obligación de pago por la recepción de conformidad de bienes o servicios públicos oportunamente contratados o por haberse cumplido los requisitos administrativos para los casos de gastos sin contraprestación. Esta etapa es la única adecuada para medir el avance financiero en la ejecución del presupuesto y, por lo tanto, es el momento del gasto que posibilita la vinculación con los avances físicos, tanto en términos de producción como de adquisición de recursos reales (Ministerio de Hacienda y Finanzas, 2016).
3. El gasto pagado se refiere al registro del pago que debe efectuarse en la fecha que se ponga al cheque, se formalice la transferencia o se materialice el pago por entrega de efectivo u otros valores (Ministerio de Hacienda y Finanzas, 2016);
4. El último momento es el de la evaluación y el seguimiento, que sirven para:

• identificar los problemas de la gestión y buscar las herramientas que permitan resolverlos o mitigarlos;
• convertir al producto o servicio en necesario para la programación del siguiente ciclo presupuestario;
• rever las prioridades presupuestarias;
• evaluar la implementación de cada uno de los servicios públicos;
• evaluar el desempeño de la gestión global del gobierno.

Objeto del gasto

El objeto del gasto se clasifica por incisos, a saber:

• Inciso 1: Gastos en personal.
• Inciso 2: Bienes de consumo.
• Inciso 3: Servicios no personales.
• Inciso 4: Bienes de uso.
• Inciso 5: Transferencias.

Cabe destacar que este clasificador suele utilizarse como “el clasificador presupuestario por excelencia”, aunque desde un punto de vista crítico de análisis, únicamente indica lo que compra el Estado; por sí solo no dice nada acerca de qué se hace y cómo se impacta con esta acción gubernamental en las necesidades insatisfechas o problemáticas públicas a tratar.

Esta aclaración no resta importancia a la necesidad del clasificador, sino que lo coloca en el marco conceptual que se ha venido desarrollando. Por consiguiente, desde el punto de vista de este análisis presupuestario, sería un ejercicio válido observar la congruencia entre la prestación de determinado servicio público y lo que el Estado “compra” para garantizar su producción. 

Finalidad y función

La clasificación funcional permite discriminar el accionar del gobierno según el destino que tiene cada uno de los servicios públicos. Los gastos así identificados permiten determinar las asignaciones de recursos a cada uno de los objetivos generales e instrumentos que se emplean para alcanzarlos.

Esta clasificación permite:

• identificar el gasto destinado a cada una de las políticas públicas;
• realizar la agregación del accionar del Estado respecto del destino del gasto público;
• obtener la consolidación de los servicios públicos de acuerdo con la función que cumplen; 
• construir un instrumento útil para la toma de decisiones;
• analizar el destino de los gastos en funciones determinadas;
• agregar el presupuesto por programas. 

Se trata de un instrumento que favorece el análisis del gasto para estudios económicos y sociales. Por ejemplo, el gasto en la función de Educación agrega el gasto en educación que realiza todo el Estado, lo cual no coincide con el del Ministerio de Educación (clasificación institucional).

Categoría programática

Esta clasificación implica la asignación de recursos a cada una de las categorías programáticas del presupuesto (programa, proyecto, actividad y obra). Por ejemplo, el gasto en la “actividad central” suele involucrar los gastos de tipo administrativo de una jurisdicción. Si estos fueran mayores a los programas de “alistamiento operacional”, en el caso de la jurisdicción Ministerio de Defensa, indicarían que se prioriza el gasto administrativo por sobre el operacional. 

Clasificación institucional

Este clasificador ordena las transacciones públicas de acuerdo con la estructura organizativa del sector público (ministerios, organismos descentralizados, empresas, entre otros) y refleja las instituciones y áreas responsables a las que se asignan los créditos y recursos presupuestarios y, consecuentemente, las que llevarán adelante su ejecución. Asimismo, permite distinguir los diferentes niveles institucionales encargados de la toma de decisiones con respecto a la obtención de ingresos y la realización de gastos. Por ejemplo, el gasto de la jurisdicción Ministerio de Defensa incluye las funciones Defensa, Educación, Salud, entre otras. Es importante tener en cuenta que el SIPRI toma como base el gasto del Ministerio de Defensa para el cálculo del gasto en defensa como porcentaje del PBI.^[2]