Julieta Nicolao

En este trabajo se exponen las bases teóricas y metodológicas en la construcción de un esquema analítico para comprender y comparar las políticas migratorias locales (PML) en el contexto argentino y, especialmente, de la provincia de Buenos Aires (PBA)^[1]. Esta propuesta es el resultado de una línea de investigación que se viene abonando a partir de la acumulación de estudios de caso y trabajo de campo sistemático desarrollado en municipios argentinos desde 2015 hasta la actualidad, y de un ejercicio de reflexividad sobre la base de la interpretación de hallazgos y su diálogo con la literatura especializada. El objetivo detrás de esta propuesta radica en trascender los estudios de caso en profundidad sobre PML, y avanzar hacia una escala mayor de investigación comparativa intermunicipal que permita arribar a la identificación de tendencias, patrones y regularidades en el estudio de este fenómeno.

El esquema analítico incluye la creación de una tipología para clasificar los distintos perfiles de PML y ofrece una propuesta explicativa de la variabilidad que puede arrojar la aplicación de esta, a través de una hipótesis madre que sugiere que, en un contexto de política migratoria nacional que se comporta como variable constante, determinada combinación de capacidades estatales municipales (variable independiente) da lugar a determinado perfil de PML (variable dependiente).

Partiendo de las limitaciones que el Estado-centrismo y el nacionalismo-metodológico han generado en el campo de los estudios migratorios para alcanzar una mirada integral, compleja y multisituada de la intervención del Estado en el campo migratorio, y de la relativa vacancia del estudio de PML a nivel latinoamericano, este texto contribuye a generar una herramienta para comprender, analizar y mirar comparativamente el creciente involucramiento de los municipios en el campo migratorio en Argentina.

Antecedentes

En diversos países del mundo, los gobiernos locales han comenzado a intervenir en las políticas migratorias hace décadas, y, desde fines de los años 90, esto empezó a impactar en la literatura académica.

Desde las experiencias de las “ciudades santuario” en Estados Unidos, que vienen siendo estudiadas desde aquel decenio y diseminándose conceptualmente para alcanzar a otras experiencias del norte global, pasando por la gobernanza multinivel en el ámbito europeo, y los enfoques de la gobernanza migratoria adaptados al ámbito local promovidos por los organismos internacionales, el abordaje político local de la movilidad humana ganó terreno en los estudios migratorios en el primer cuarto de siglo (Caponio y Borkert, 2010; Zapata-Barrero, Caponio y Scholten, 2017; Tshitshi Ndouba, 2020; Nicolao y Carcedo 2020a).

Los debates y las aproximaciones de la literatura global sobre esta temática han sido repuestos en producciones previas (Nicolao, 2020; Nicolao, 2023), y pueden escalonarse sobre la base de contribuciones diversas (Thayer y Stang, 2017; Ortega y Garrido de la Calleja, 2019; Thayer, Stang y Rodríguez, 2019; Tshitshi Ndouba, 2020; entre otros). En ellos se delimitan dos grandes líneas de indagación sobre PML: una de corte institucionalista, ocupada de comprender las interacciones o los arreglos institucionales entre los distintos niveles gubernamentales en el campo migratorio, y en ese marco la problematización del rol, las competencias, los recursos, los márgenes de acción que retienen las instituciones locales en distintos contextos geográficos. La segunda línea, de corte más sociológico, está orientada a la revisión, el análisis e incluso la prospección de políticas de integración de las comunidades migrantes en contextos locales.

El punto central de la revisión de literatura en este campo es que los estudios en torno al rol de las autoridades locales en materia migratoria revisten aún un carácter incipiente en el contexto latinoamericano, ubicándose las primeras aproximaciones al tema en la década de 2010 (Thayer, 2013; Ortega, 2013a y 2013b, 2021; Thayer y Durán, 2015; Ortega y Garrido de la Calleja, 2019; Nicolao, 2020; Thayer Stang y Rodríguez, 2019; Nicolao y Carcedo, 2020a; Nicolao, 2022; 2023; 2024; Colmenares y Abarca, 2022; Colmenares y Thayer, 2022; Ortega Ramírez, 2022; Nicolao y Penchaszadeh, 2023; Stefoni, Bravo y Stang, 2024). Incluso en países donde se ha avanzado en el diseño de esquemas analíticos para estudio de las PML (México, Chile, Brasil), tanto las dinámicas y la direccionalidad de las movilidades históricas y contemporáneas, como las tradiciones político-institucionales de intervención pública sobre las migraciones, o los marcos jurídicos predominantes, no ofrecen modelos completamente aplicables para el estudio del accionar de los municipios argentinos.

Con todo, algunos de los trabajos citados han significado un insumo para el diseño de la propuesta que se comparte en las próximas páginas, cuyo armado fusiona contribuciones del campo de análisis de las políticas públicas y de los estudios sobre capacidades estatales, junto al campo de estudios sobre políticas migratorias.

El ingreso de los asuntos migratorios en la agenda municipal en Argentina y la PBA

El ingreso de la temática migratoria a las agendas públicas municipales en el contexto argentino y bonaerense comienza, de modo incipiente, durante la primera década del siglo xxi y se encuentra afectado por diversos condicionantes:

El primero es una tendencia compartida a nivel global y tiene que ver con una respuesta al impacto creciente de la movilidad humana y su concentración cada vez mayor en los centros urbanos y metropolitanos (OCDE, 2018), que se traduce en retos renovados de inclusión social de esta población en las comunidades locales. Como reconocen Ortega y Garrido de la Calleja (2019), los efectos territoriales concretos de flujos migratorios internacionales en las ciudades han conllevado un mayor involucramiento de gobiernos subnacionales en todo el mundo (entidades federativas, regiones, municipalidades y alcaldías) que avanzan en la formulación de políticas y programas para migrantes. En estos ámbitos, los municipios representan el nivel del Estado más próximo a la ciudadanía, administran el grueso de los servicios públicos a los que deben acceder estos grupos (Nicolao, 2022).

En segundo lugar, el inicio de una política migratoria con enfoque de derechos desde 2004 en Argentina, que toma como piedra angular la Ley de Migraciones 25.871/2004, representó el puntapié central de un proceso que ha demandado, de iure y de facto, una acción estatal coordinada y descentralizada que habilite el cumplimiento de su mandato en todo el territorio (Nicolao, 2024). De ahí que el rol de las entidades subnacionales en el ámbito migratorio, se encuentre estrechamente ligado al de garante de derechos y al desafío de la inclusión migratoria como se hace referencia más adelante.

Al respecto, desde una dimensión formal, el articulado de la ley migratoria y su reglamento, si bien no les otorgan facultades exclusivas a los gobiernos locales en el campo migratorio, reconocen la necesaria coordinación multinivel en el desarrollo de acciones o programas tendientes a la integración de las personas migrantes y a garantizar su acceso igualitario a servicios sociales y bienes públicos (arts. 6, 9, 14). Dicha coordinación, sin embargo, no se encuentra operacionalizada ni en la ley ni en su reglamento, lo cual ha habilitado la configuración de heterogéneas experiencias.

A su vez, en el marco de este paradigma migratorio con enfoque de derechos, se han generado programas desde el gobierno central en el campo de la regularización migratoria que también han habilitado mayor participación municipal desde una lógica top-down. El Plan Patria Grande (2006-2010) o el Programa de Abordaje Territorial (2013-2019/2021-2023) constituyen ejemplos de una tendencia a la territorialización de la política migratoria (Rodrigo, 2019), que ha ido modificando prácticas, políticas y agendas locales relacionadas al tema, y promovido indirectamente la creación de departamentos del gobierno local en el campo específico.

En tercer lugar, se suma como variable central de incidencia el avance en el reconocimiento de los derechos políticos de los migrantes a nivel subnacional en la PBA, que gozan actualmente de empadronamiento automático (Penchaszadeh y Nicolao, 2024). La atribución de ese capital electoral ha situado a sus organizaciones y referentes en una posición de reconocimiento creciente en los espacios locales (Rodrigo, 2019), y en un lugar con mayores posibilidades de inscribir sus demandas en las agendas municipales.

Esquema analítico para estudiar, interpretar y comparar las PML

Los procesos descriptos previamente permiten comprender el ingreso de la cuestión migratoria a las agendas municipales del país y la PBA, pero, como ya fue expuesto previamente, uno de los hallazgos más claros de investigaciones cualitativas realizadas en diversos municipios es que, además de constituir una tendencia novedosa, el abordaje municipal de las migraciones es absolutamente heterogéneo y dispar en el contexto estudiado.

Esta disparidad conduce inexorablemente a la necesidad de darles un orden a los casos empíricos relevados y clasificarlos, para poder detectar tendencias, patrones, regularidades en el desarrollo de estas políticas, así como variables que permitan comprender cuáles razones operan detrás de los distintos niveles de velocidad con que las administraciones comunales absorben actualmente esta temática y buscan intervenir sobre ella en el contexto jurídico y político argentino y bonaerense actual.

El diseño analítico presentado seguidamente busca entonces dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿cómo analizar la intervención de los gobiernos locales en el campo migratorio en el contexto argentino y bonaerense?; ¿qué tipo de políticas construyen los municipios hacia los grupos migrantes?; ¿qué alcances tienen estas políticas?; ¿cómo clasificar la diversidad de experiencias observadas en territorio bonaerense?; ¿a qué se debe y cómo se explica dicha heterogeneidad?

Primeros hallazgos

Las primeras investigaciones sobre PML en municipios de Argentina y particularmente de la PBA efectuados sobre un período previo a 2019 permitieron diagnosticar dos tendencias, sobre la base de un ejercicio de reflexividad de la evidencia recogida:

• Un bajo nivel de institucionalización que remite al carácter poco formalizado de las intervenciones de las administraciones locales en el campo migratorio. En la mayoría de los casos, estas acciones no presuponían la existencia de unidades o departamentos del organigrama municipal orientados a la población migrante; de hecho, lo más frecuente era la ausencia de este marco institucional, configurándose experiencias en las que confluían acciones de distintas carteras del gobierno local, a veces superpuestas con la performance de agencias de niveles superiores de gobierno, o de la sociedad civil, y bajos niveles de sostenibilidad en el tiempo en estas líneas de acción (Ortiz, 2009; Capellini et al., 2011; Nicolao, 2017). Por su parte, en algunas experiencias de creación de áreas u oficinas de migraciones, el dato sobresaliente era su carácter efímero (Nicolao y Carcedo, 2020a).
• En segundo lugar, una marcada orientación al ámbito sociocultural de las líneas de acción municipales en su vinculación con la población migrante: predominio de actividades o iniciativas abocadas a la generación de espacios para la expresión cultural de los colectivos extranjeros; con una tendencia a la folklorización de su presencia local, y una clara inclinación a vincularse con colectivos de radicación histórica.

Estas indagaciones permitieron reconocer que tanto los niveles de institucionalización de las acciones o prácticas de los gobiernos locales hacia la población migrante, como las dimensiones o los ámbitos de actuación que cubrían se perfilaban como dos variables de interés para comenzar a ordenar el universo de experiencias locales en estas primeras entradas al tema.

El panorama descripto aún define la realidad de buena parte del interior bonaerense y argentino. Sin embargo, desde 2019 en adelante (y en algunos casos de forma previa), comenzó a advertirse en determinados municipios del AMBA y de importantes ciudades receptoras del país una modificación de este panorama:

1. Primero, comenzó a aumentar la creación de áreas municipales con responsabilidad de diseñar e implementar PML (Subsecretaría de Políticas Poblacionales del Ministerio de Gobierno de la PBA, 2023; Nicolao, 2024).
2. Segundo, se observa una avanzada de los gobiernos locales en el campo de la regularización migratoria, actuando subsidiariamente con dispositivos de asesoramiento integrales a partir de la implementación del RADEX (Radicación a Distancia de Extranjeros) a nivel nacional (2018), que definió la completa virtualización y complejización del trámite de residencia (Nicolao y Carcedo, 2020b; Nicolao y Penchaszadeh, 2023; Nicolao, 2024).
3. En tercer término, y como efecto directo del proceso anterior, el reconocimiento y la visibilidad de la población extranjera y sus necesidades de regularización favorecieron la apertura de canales de interlocución con colectivos migrantes de arribo contemporáneo, y con ello la inscripción de nuevas necesidades a la agenda local (Rodrigo, 2019; Nicolao y Penchaszadeh, 2023; Nicolao, 2024).

Tipología

El esquema analítico que se presenta a continuación parte de una definición de PML amplia y con capacidad de contemplar un universo heterogéneo de estrategias de intervención, incluyendo acciones incipientes y no solamente programas formalizados. Se la define como el conjunto de medidas, cursos de acción, prácticas, dispositivos legales adoptados por un gobierno no central con respecto a la población migrante en su jurisdicción territorial (Filomeno, 2017) y, particularmente, en lo que respecta a su acceso integral a derechos en este espacio particular de recepción (Nicolao, 2022, 2023, 2024). A diferencia de otras definiciones divulgadas en determinados países de la región y del mundo, donde la dimensión y el concepto de integración es el que domina como ámbito de intervención por excelencia de los gobiernos locales, en el contexto argentino contemporáneo la garantía efectiva de derechos marca el sentido más claro de la intervención de los municipios en este terreno (Colmenares y Abarca, 2022; Nicolao, 2023), y, principalmente, su rol en el cierre o achicamiento de brechas de accesibilidad. Esto es indicativo del carácter situado y contextualizado que asumen los estudios de PML, su relación con el orden nacional correspondiente y con la tradición de lucha social y activismo en materia de derechos humanos y de derechos de las personas migrantes que ha incidido en aquellas transformaciones de política migratoria consagradas desde principios del siglo xxi.

Entonces, sobre la base de la identificación de municipios con experiencias de PML –de acuerdo a la definición expuesta–, se construye el siguiente modelo para clasificarlas según a) su carácter institucionalizado o no, y b) las dimensiones de agenda a las que dan cobertura. Luego, sobre la conjugación de ambas variables, se construye una tipología que permita clasificarlas de acuerdo a los niveles de consolidación que alcanzan.

A saber, sobre el primer criterio de clasificación (a), se privilegió adoptar como indicador central y exclusivo de institucionalización la existencia de un área específica dentro del organigrama municipal dedicada al abordaje de los asuntos migratorios. Esto se justifica porque tal condición expresa primariamente la voluntad política de atender los asuntos migratorios en el distrito y, por añadidura, una mayor sistematicidad en el desarrollo de acciones como de recursos económicos o humanos afectados al diseño de estas políticas (Nicolao, 2024). Así, una primera clasificación de las PML permite distinguir entre políticas institucionalizadas y no institucionalizadas.

Tabla 1. PML – Indicador de institucionalización

Políticas migratorias locales
Institucionalizadas	Existe un área específica dentro del organigrama municipal que tiene al abordaje de la temática migratoria como función principal.
No institucionalizadas	El abordaje de los temas migratorios los absorbe un área municipal distinta (derechos humanos, relaciones internacionales, cultura) o varias de ellas de manera complementaria o solapada.

Fuente: elaboración propia con base en trabajos de campo en Nicolao (2022, 2024), Nicolao y Penchaszadeh (2023), Nicolao y Carcedo (2020a y 2020b).

En segundo lugar, y a sabiendas de que la institucionalización no es suficiente en sí misma para informar los alcances de las PML, y de que muchos gobiernos municipales estaban desarrollando políticas prescindiendo de tales marcos de actuación, se avanza en la caracterización según el criterio de las dimensiones de agenda a las que dan cobertura.

Para ello, con base en contribuciones del campo de estudios de las políticas migratorias (López Sala, 2005; Aja y Arango, 2006), se reconocen tres esferas centrales de actuación que tienen que ver con tres campos de acceso a la titularidad de derechos que definen la relación Estado-población migrante, adaptadas al contexto normativo-institucional argentino –y las competencias de los municipios en este ámbito–. La primera remite a la dimensión de los derechos de regularización; la segunda, a la dimensión de inclusión socioeconómica, y la tercera, a la dimensión de los derechos políticos. Cada municipio que desarrolla PML incluye en su diseño una, dos o las tres dimensiones expuestas, comprendiendo que, en la medida en que abarca mayores esferas y ámbitos de actuación, más robusta y consolidada se concibe su actuación en este campo. Sobre estas tres esferas, no se define una mirada evolucionista o de necesaria progresividad en su tratamiento.

Tabla 2. PML – Indicador de dimensiones de agenda

Políticas migratorias locales
Dimensiones	Ámbitos de actuación (indicadores primarios)	Estrategias de intervención (indicadores secundarios)
Derecho a la identidad	Regularización migratoria y documentaria	Ventanilla de asesoramiento. Operativos territoriales. Organización de consulados móviles. Coordinación política interinstitucional.
Derecho a la inclusión social, cultural y económica	Promoción y difusión de derechos	Campañas y guías de información. Talleres y cursos.
	Prevención y lucha contra la discriminación y xenofobia	Campañas de prevención. Articulación interinstitucional. Dispositivos de denuncia. Asistencia y acompañamiento a víctimas.
	Derecho a la educación	Coordinación política interinstitucional. Programas focalizados. Enseñanza del idioma español. Iniciativas para la preservación y difusión de lenguas originarias o extranjeras.
	Derecho a la salud	Coordinación política interinstitucional. Programas focalizados.
	Derecho a la vivienda	Coordinación política interinstitucional. Información y asesoramiento.
	Derecho a la protección y asistencia social	Asistencia social directa. Orientación y asesoría para el acceso a prestaciones nacionales y provinciales. Programas focalizados con enfoque intercultural.
	Derecho a la participación sociocultural	Coorganización de actividades y eventos. Convocatorias focalizadas.
	Derecho a la inclusión laboral	Capacitaciones. Promoción de emprendimientos y ferias. Convenios con sector privado. Inclusión financiera.
	Fortalecimiento institucional de organizaciones migrantes	Fortalecimiento institucional de organizaciones migrantes
Derechos políticos	Derecho a la participación política	Ventanilla de asesoramiento. Campañas de promoción del voto migrante. Promoción y asistencia en empadronamiento. Promoción de otras formas de participación política (voto desde el exterior). Inclusión en mecanismos de participación directa.

Fuente: elaboración propia con base en trabajos de campo de Nicolao (2022, 2024), Nicolao y Penchaszadeh (2023), Nicolao y Carcedo (2020a y 2020b).

Con base en la combinación de los indicadores de las dimensiones de agenda y nivel de institucionalización de las PML, se elabora una tipología que permite clasificarlas en un gradiente de tres categorías que van desde PML consolidadas, PML en proceso de consolidación, y PML incipientes (ver imagen y tabla).

Tabla 3. Tipología de PML

Tipología	Institucionalización	Alcance
PML consolidadas	Institucionalizada.	Tres dimensiones.
PML en proceso de consolidación	Institucionalizada.	Dos dimensiones o menos.
	No institucionalizada.	Tres dimensiones.
PML incipientes	No institucionalizada.	Dos dimensiones o menos.

Fuente: elaboración propia con base en trabajos de campo de Nicolao (2022, 2024), Nicolao y Penchaszadeh (2023), Nicolao y Carcedo (2020a y 2020b).

Imagen 1. Imagen de la tipología de políticas migratorias locales

Aplicación de tipología y elaboración de hipótesis explicativas

A la tipología de PML y su utilidad para clasificar las experiencias registradas, se les suma el desafío de comprender los condicionantes que operan en la variabilidad que arroje su aplicación. Esto es, explicar por qué algunos municipios desarrollan PML consolidadas, otros las tienen en proceso de consolidación, y otros cuentan con experiencias en estado incipiente.

Ante ello se sugiere como hipótesis madre que, en un contexto en el que la política migratoria definida por el Estado central se comporta como variable constante para los distintos casos estudiados, retienen gravitación determinante las capacidades estatales de los municipios.

El concepto de “capacidades estatales”, de amplio desarrollo en el campo de los estudios politológicos (Hilderbrand y Grindle, 1997; Rodríguez Gustá, 2007; Alonso, 2007; Acuña y Chudnovsky, 2013; Chudnovsky, 2015; y otros), se define como el conjunto de “recursos […] de intervención, regulación y mediación que el Estado desarrolla en el largo plazo” (Alonso, 2007, p. 21) que, para el caso de los gobiernos locales, resultan especialmente dinámicos (Calvento, 2012). Las capacidades estatales fusionan una mirada “hacia adentro” y “hacia afuera” del aparato estatal: la primera relativa a la gestión interna del gobierno, la segunda a la capacidad de asesorar, formular e implementar políticas relacionándose con otros actores públicos y privados (Rodríguez Gustá, 2007).

Como resultado de la sistematización de aquellas contribuciones que se han ocupado de operacionalizar este concepto, se distinguen en la siguiente tabla tres dimensiones centrales con sus respectivas subdimensiones e indicadores para orientar su medición y análisis mixto (cuanti-cualitativo), de cara a la comprensión de su influencia en el desarrollo de PML diferenciales: capacidades relativas al contexto local de acción (1), capacidades técnico-administrativas (2) y capacidades relacionales o políticas (3).

Tabla 4. Dimensiones, subdimensiones e indicadores para analizar las capacidades estatales de los municipios para el diseño de PML

Capacidades estatales de los municipios
Dimensiones	Subdimensiones	Indicadores
Capacidad ligada al contexto local de acción	Contexto migratorio y sociopolítico	Escala geográfica y demográfica del distrito.
		Tradición receptora y evolución histórica de la movilidad en el distrito.
		Peso absoluto y relativo de la migración internacional.
		Densidad del entramado organizativo migrante.
		Presencia de organizaciones sociales de promoción y protección de derechos.
Capacidad técnico- administrativa	Organizacional	Jerarquía y ubicación en organigrama del área responsable de la PML.
		Infraestructura y presupuesto.
		Producción de datos y política basada en evidencia.
		Estrategia local de migración formalizada (ordenanza).
	Recursos humanos	Número de personal afectado al área responsable de la PML.
		Perfil profesional, experiencia y conocimientos en la materia.
		Liderazgo político.
Capacidad relacional o política	Nivel intraestatal	Coordinación multinivel con organismos nacionales y provinciales pertinentes.
	Nivel Estado local – sociedad civil	Mecanismos de diálogo y articulación con OSC de y para migrantes.
	Nivel internacional (paradiplomacia migratoria)	Articulación/asociación con organismos internacionales (OIM, ACNUR, OIT, R4v, otros).
		Participación en redes de ciudades (Mercociudades, CGLU, otras).
		Cooperación bilateral con gobiernos locales de otros países/consulados.

Fuente: elaboración propia con base en trabajos de campo de Nicolao (2022, 2023, 2024), Nicolao y Penchaszadeh (2023), Nicolao y Carcedo (2020a y 2020b).

Las capacidades relativas al contexto local de acción involucran aspectos referidos al entorno sociopolítico migratorio en que la organización estatal interviene y lleva adelante sus actividades. Aquí adquieren relevancia indicadores asociados a la receptividad migratoria (principalmente, peso absoluto y relativo de la migración internacional en el distrito) junto a su composición y sus características. Ahora bien, muchas experiencias de PML consolidadas han demostrado que la alta receptividad migratoria no resulta suficiente para explicar la inscripción del tema migratorio en la agenda local, y menos aún sus alcances. Otros indicadores contextuales entonces operan complementariamente, por ejemplo, la tradición receptora de cada municipio que da cuenta de una predisposición y legitimidad mayor para darle un lugar a la temática en la estructura gubernamental; o la existencia de un denso entramado de organizaciones de y para migrantes (Caggiano, 2011) en territorio que logre ejercer presión reivindicativa e inscribir temas en la agenda pública local (Thayer y Durán, 2015). Estos son, en cualquier caso, indicadores que observar en dicha dimensión.

Las capacidades técnico-administrativas, por su parte, refieren a las dotaciones, los atributos y las posibilidades de la organización municipal, incluyendo desde los recursos humanos, tecnológicos y materiales, la estructura organizacional y los recursos financieros, de autoridad y liderazgo político que operan en el diseño y la implementación de políticas (Repetto, 2007). En esta dimensión, se reconoce que la jerarquización del área responsable de diseñar la PML condiciona el presupuesto, la infraestructura y el recurso humano implicado. Su ubicación dentro del organigrama puede constituirse también como un elemento influyente, en función de su mayor o menor acercamiento a los centros de decisión política (Nicolao, 2024).

Se ha podido observar también que, entre los municipios más avanzados en el desarrollo del tema (PML consolidadas), la producción de datos para evaluar y dar seguimiento al impacto de sus políticas es un recurso de alto valor al interior de la organización gubernamental. Del mismo modo, la producción de ordenanzas en el campo migratorio y la formalización de una estrategia o un plan de intervención en materia migratoria constituyen indicadores que observar en términos del fortalecimiento institucional, junto a la inclusión de las PML en la planificación estratégica local.

Dentro de esta misma dimensión, otro componente central es el recurso humano afectado a la PML. No solo importa el número de personal, sino también su perfil profesional o la trayectoria de quien lidera el espacio, los conocimientos que acreditan, su experiencia en la gestión pública, de activismo o militancia en relación con la temática. En este sentido, no resulta un dato menor que algunos titulares de las áreas municipales migratorias de los gobiernos locales bonaerenses con PML consolidadas sean personas migrantes o descendientes con trayectorias militantes (Nicolao, 2024). Por último, es reconocido como aspecto central de esta dimensión, y puntualmente del perfil o nivel de capacitación de los equipos de trabajo afectados, la posibilidad de comunicarse en lenguas originarias y extranjeras.

Finalmente, las capacidades relacionales o capacidad política remiten al capital social del gobierno local en cuanto red de relaciones con otros actores no estatales y estatales para el diseño o la implementación de políticas. Aquí se delimitan tres niveles de observación:

1. el vínculo que despliega el municipio tanto con el entorno socioeconómico y su respectivo conglomerado de actores con intereses y diversidad de recursos de poder;
2. la que se genera al interior del propio Estado (Álvarez, 2013), esto es, con agencias públicas pertinentes de los niveles gubernamentales superiores;
3. la vinculación y cooperación internacional con organismos y contrapartes que dan acceso a recursos tangibles e intangibles de gestión (Nicolao y Carcedo, 2020b).

En el análisis del vínculo gobierno local-sociedad civil (1), y particularmente con el entramado de organizaciones de y para migrantes del territorio, resulta fundamental discernir enfoques con carices más paternalistas y otros basados en la escucha directa a las demandas de los colectivos migrantes organizados. Además, existen indicadores que colaboran en echar luz sobre esta dimensión: la existencia de mesas de trabajo y diálogo con OSC de y para migrantes; canales de participación adicionales; codiseño de programas e iniciativas; etc. Sobre la coordinación multinivel (2), se deben observar los mecanismos de diálogo o articulación que se gestan, su nivel de formalización (suscripción de convenios o constitución de mesas de diálogo y trabajo sostenidos) a sabiendas de que también suelen existir modalidades menos institucionalizadas. Algunos distritos que tienen agendas migratorias amplias y sólidas se han apoyado para ello en articulaciones relativamente eficientes con agencias nacionales. Como elemento central, este aspecto suele ser facilitado en aquellos municipios que están gobernados a nivel local por la misma fuerza política que en los niveles superiores. En el nivel internacional (3), se contempla un amplio abanico de articulaciones posibles con representaciones consulares de distintos países, redes de ciudades, y otras desplegadas con agencias del sistema de Naciones Unidas (OIM, ACNUR) que, bajo el enfoque de la gobernanza migratoria local, se están convirtiendo en una fuente de fortalecimiento institucional para algunos municipios del país, con una oferta de programas y dispositivos que engloba recursos para la ampliación de infraestructura, provisión de equipamiento, capacitación de recursos humanos, elaboración conjunta de diagnósticos (Red de Ciudades Solidarias, MigraCiudades, Indicadores de la Gobernanza Migratoria Local, Autoridades Precursoras del Pacto Global, entre otros).

Conclusiones

Como resultado del desarrollo de la tipología de PML y el esquema analítico de las capacidades estatales, el propósito de este texto es contribuir al impulso de estudios comparativos intermunicipales sobre PML en el ámbito argentino y bonaerense para arribar a resultados que permitan reconocer tendencias, patrones y regularidades, dadas las fronteras que en tal sentido marcan los estudios de caso en profundidad. Nuevamente, es oportuno reconocer que el esquema analítico propuesto y su base teórica-metodológica se han edificado a partir de un trabajo de investigación sistemático centrado en la performance de distintos gobiernos locales en el ámbito migratorio, y, en dicho marco, de aciertos, errores, conocimiento acumulado y ejercicio de reflexividad constante sobre los resultados obtenidos.

Adicionalmente, esta propuesta no solo ha sido diseñada desde la necesidad de comprender el devenir de la intervención de los municipios en el ámbito migratorio local; también se ha construido desde la necesidad que la propia experiencia de asistencia técnica a los gobiernos locales ha informado, en dirección de brindar apoyo a diagnósticos, evaluar líneas de acción, y recomendar mecanismos de fortalecimiento de recursos y capacidades.

En este sentido, se pretende impulsar la promoción de estudios comparativos bajo la “hipótesis madre” de que las capacidades estatales de los gobiernos locales retienen un peso específico en el tipo de PML que desarrollan, explicando su variación. Puntualmente se buscará someter a prueba que los gobiernos municipales con políticas migratorias consolidadas tienen un mayor despliegue de capacidades técnico-administrativas y relacionales, que se encuentran ausentes o subdesarrolladas en las PML en proceso de consolidación y en las PML incipientes, respectivamente. El contraste empírico permitirá ir afinando y puliendo esta propuesta.

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