El calzado, de “antesala del fin” a “prioridad”

En este capítulo se describe, en primer lugar, el período inmediatamente posterior a la crisis de 2001, en el que el contexto de crisis, la devaluación y la cesación de pagos hicieron que las prioridades gubernamentales y la atención del sector privado se centraran en la superación de dicha situación. Paralelamente, la reducción de las importaciones y la casi inmediata recuperación del crecimiento económico hicieron que los temas comerciales no dominaran la agenda de unos ni otros. Por eso, se caracteriza este período de “rebote” después de la crisis como un interludio del conflicto (2002-2004). Sin embargo, el conflicto reaparecerá hacia fines de 2004, con el crecimiento de las importaciones del sector, que hará que los empresarios las vuelvan a poner en la agenda política como una amenaza persistente. Con la misma estrategia de análisis del capítulo anterior, se analizan, a partir de 2005, los discursos de ambos actores acerca de las importaciones brasileñas de calzado, los datos económicos disponibles, las prioridades gubernamentales y las acciones con las que ambos actores buscan encauzar el conflicto. El análisis de este capítulo muestra una serie de diferencias respecto del período anterior, tanto desde el punto de vista de la situación y perspectivas económicas del sector como del de las prioridades gubernamentales. En este período, las restricciones no arancelarias formaron parte integral de la nueva estrategia industrialista orientada a fortalecer el mercado interno y, como tales, unieron al gobierno y a los productores locales, sentándolos a negociar ante los reclamos brasileños. Con todo, el capítulo muestra que las dinámicas que rodean estas restricciones siguen caracterizadas, por lo menos hasta el fin del período de estudio, predominantemente por elementos distributivos, que tienen consecuencias tanto para el sistema político interno como para el desarrollo del proceso de integración.

7. 1 El “rebote” como interludio del conflicto (2002-2004)

La crisis de fines de 2001, como se vio en el capítulo anterior, incluyó el paso de tres presidentes interinos en 10 días^[2], la posterior designación de Eduardo Duhalde como presidente provisional, el fin de la Convertibilidad y la subsiguiente devaluación de la moneda argentina^[3]. En este contexto, el encarecimiento de las importaciones modificaría la intensidad de los reclamos del sector del calzado contra las mismas.

En el aspecto financiero, la cesación de pagos o default obligó al gobierno a concentrarse en una activa negociación con el FMI para resolver la situación de su deuda^[4], pero también le dio un margen de autonomía para avanzar con decisiones impensables anteriormente. En materia comercial, se consideraba que la devaluación era el principal elemento que situaba a la industria en una mejor posición, por lo que se redujeron los aranceles a la importación; en el caso del calzado, del 35% que se había permitido (ver capítulo 6) al 22, 5%^[5]. El nuevo ministro de Economía desde abril de 2002 (hasta 2005) sería Roberto Lavagna, quien en materia comercial se orientó a reducir las “restricciones comerciales innecesarias”^[6] e impulsó la eliminación de los planes de competitividad que se habían iniciado con el ministerio de Cavallo en 2001^[7].

A partir de la devaluación, la estrategia del gobierno se orientaba a un crecimiento basado en mayores exportaciones y ya se hablaba de “sustitución de importaciones”^[8], una idea que adquiriría aún mayor presencia en el discurso del nuevo gobierno a partir de 2003 y que estaba perfectamente en línea con el desarrollo histórico del sector calzado orientado al mercado interno (ver capítulo 5). Además, buscó frenar los despidos otorgando subsidios del Fondo Nacional de Empleos a los empleados cesanteados en el período anterior, entre ellos 1600 obreros de Gatic^[9]; y estableció un plan de empleo en el cual el primer beneficiado fue el sector del calzado, a raíz de un acuerdo entre sindicalistas y empresarios con el gobierno^[10]. A fines de año se lanzó también una línea de crédito PyME para prefinanciar exportaciones y generar capital de trabajo, contando entre los posibles beneficiados al mismo sector^[11]. Si en otros momentos la situación de crisis era el motivo principal de reclamos del sector privado hacia el gobierno, en este período la crisis unió los esfuerzos de uno y otro en varios sentidos. En términos prácticos, la Fundación Invertir (entre cuyos miembros había grandes empresas de distintos sectores, del calzado estaban Alpargatas y Grimoldi) hacía gestiones ante el FMI, mientras negociaba con el gobierno, para lograr financiación del organismo^[12].

Las condiciones establecidas a partir de la devaluación permitieron que varias empresas pesificaran sus deudas (entre ellas, Gatic^[13]), mientras que por otro lado se establecían retenciones a la exportación, afectando principalmente al agro y generando rupturas en el Grupo Productivo, que en 1999 había reunido a empresas de distintos sectores con objetivos de reindustrialización. El nombramiento de De Mendiguren (hasta entonces representante de la UIA) como ministro de Producción dio más fuerza a los sectores exclusivamente industriales, que presentaron sus propuestas sin buscar consensos ni del ámbito rural, ni de la construcción, que habían formado parte de aquel grupo. Así, la entidad mostraba otra vez la limitación en su capacidad de representación, dejando las puertas abiertas a las “viejas prácticas de presión directa sobre el ejecutivo”, dirigida hacia “la obtención de beneficios particulares, relegando la preocupación por la definición de una política industrial y económica nacional”^[14]. El mandato del ministro sólo duraría hasta mayo de 2002, pero cabe señalar que, el industrial –del sector textil y con antecedentes en el calzado– era acompañado por empresarios a su debut en Brasil, entre ellos, representantes de Alpargatas y de la CIC^[15].

A nivel regional, la elección de Luiz Inácio “Lula” da Silva en Brasil permitió que se acercaran posiciones con el objetivo de “reconstruir” el MERCOSUR^[16]. El presidente brasileño había llegado al poder sostenido principalmente por el Partido de los Trabajadores, tradicionalmente favorable a la integración regional^[17]. La crisis también hizo su parte en ese acercamiento, a través de expresiones que buscaban acercar a ambos países en el proceso de integración. En una conferencia en Buenos Aires, Marco Aurélio García (asesor de politica exterior brasileño) aseguraba que “a Brasil no le interesa que cierre una fábrica en una parte del MERCOSUR y que se traslade a nuestro país”, sino que “le interesa que en los otros socios haya industrialización y diversificación de la producción, porque así habrá más mercado, una economía más saludable y estabilidad política y social en esos países”^[18]. Se comenzó a hablar de definir patrones de especialización para el sector de madera y calzado, ya que se consideraba que, luego de los últimos años de conflicto, la devaluación argentina aumentaba las posibilidades de que los sectores de ambos lados de la frontera complementaran su producción^[19]. Pero para hacerlo, se consideraba, otra vez, que el estado sólo debía “promover acuerdos entre privados” y convencer a los empresarios de “cambiar de visión”, para no verse como competidores^[20]. Empresarios y gobierno “aplaudían” la idea de la integración de las cadenas productivas y acordaban avanzar en ese sentido, mientras los ministros se comprometían a “eliminar las barreras paraarancelarias que perjudican al comercio bilateral”, aunque sin poner una fecha^[21], para que poco después en los medios ya se leyera que la CIC, “que abandonó sus disputas con Brasil tras la devaluación, convino con sus colegas del bloque realizar acciones comunes de defensa del sector”^[22].

El apoyo de la CIC a la línea del gobierno se hacía explícita en una serie de declaraciones, como en momentos en que se anunciaban posibles aumentos generalizados como la contracara de la devaluación^[23] o en las acciones de la Cámara en búsqueda de exportaciones: “después de diez años sin casi poder exportar, ahora estamos en condiciones de reabastecer nuevamente los mercados que perdimos en el mundo”, auguraba Carlos Bueno^[24]. Este apoyo se daba pese a los bajos niveles de producción (gráfico 15) y a que en septiembre de 2002 se estimara la capacidad ociosa del sector en un 60%^[25]. También la cantidad de puestos de trabajo fue la más baja ese año (gráfico 17). Pero la explicación del apoyo pasaba en gran parte por las expectativas. Dada la recesión de fines de 2001, a principios del nuevo año la industria desagotaba el stock de la temporada pasada, en gran parte compuesto por importaciones que no habían sido vendidas; sin embargo, la devaluación permitía prever que “en la temporada próxima sólo se venderá lo nacional”^[26]. En efecto, en 2002, la crisis hizo que tanto el consumo (tabla 12) como la importación desde todos los destinos se redujeran drásticamente en todo 2002, para aumentar luego (gráficos 13 y 14). Sin embargo, no todas las percepciones de los empresarios del sector eran optimistas. Según Daniel Villariño, presidente de Toot (calzado infantil):

“sin capital para comenzar la producción, con materias primas que se pagan a corto plazo o al contado, con clientes endeudados y a veces con cheques rechazados impagos o problemas para pagar antes de vender la mercadería, el proceso de sustitución de importaciones se dará lentamente en nuestro sector”.

Además, según él, con ese modelo “la calidad se deteriora porque hay insumos que no se fabrican localmente y además nos falta tecnología”^[27]. Paralelamente, ante la primera turbulencia financiera de Brasil (previa a sus elecciones presidenciales), el entonces economista jefe de la UIA y asesor de CIC, Miguel Peirano, temía que la momentánea devaluación del real aumentara la importación en ciertos sectores, entre ellos, el calzado, por lo que pedía la implantación de salvaguardias^[28]. Peirano sería quien, en 2005, instrumentaría las licencias no automáticas para el sector.

El panorama económico que empezó a despejarse hacia fines del 2002 siguió estabilizándose al año siguiente, como se vio en el capítulo 3. La recuperación económica mundial contribuyó al aumento del precio de las materias primas, algo que benefició la recuperación económica del país, donde los efectos de la crisis de 2001 todavía dejaban huellas, en especial, en el desempleo que, aunque comenzaba a reducirse, aún se mantenía en altos niveles (gráfico 18). En el sector del calzado, empresas internacionales abrieron nuevas fábricas en el país^[29], las nacionales reabrieron sus fábricas y la producción aumentó (gráfico 15). A principios de 2003, algunos informes ya presentaban al sector como uno de los “ganadores” de la devaluación^[30] y tanto la CIC como otras cámaras afines al sector (como las de curtidores y manufactureros del cuero) se mostraban optimistas^[31].

En ese escenario, en mayo de 2003 asumía el nuevo presidente electo, Néstor Kirchner, que llegaba al poder con una señal de debilidad que dejaban las urnas: los dos candidatos con más votos (Carlos Menem y Néstor Kirchner) debían presentarse a ballotage; sin embargo, éste se evitó luego de la renuncia de Menem a la contienda. Así, Kirchner asumía su cargo sólo con el 22% de las votaciones, pero con el apoyo político del ex presidente provisional Duhalde, y continuaba los lineamientos económicos iniciados en 2002, entre ellos, la definición del empleo como una de sus prioridades.

Por su lado, los empresarios reunidos en la UIA atravesaban una dura discusión sobre sus propias elecciones^[32], que derivaron en la presentación de candidatos bajo dos nuevas líneas enfrentadas que redefinían a los tradicionales MIA y MIN: Consenso (una coalición, en general, de grandes empresas y cámaras alimenticias, así como del sector químico y papelero; liderada por Álvarez Gaiani) e Industriales (que reunía a los sectores textil, de calzado, siderúrgico y PyMEs; liderados por Guillermo Gotelli, ex ejecutivo de Alpargatas que, para ese momento, era dueño de una nueva empresa mediana textil y de calzado deportivo, Tracid)^[33]. Ambas líneas acordaban puntos en común, entre ellos, la idea de una “apertura comercial justa y controlada en el marco de las negociaciones en el MERCOSUR”, el aval a la devaluación y el impulso al rol de las PyMEs. Las elecciones tuvieron un carácter particular por casi coincidir con las elecciones nacionales, y dieron como resultado a Álvarez Gaiaini como presidente de la entidad^[34].

A nivel regional, la UIA se mostraba partidaria de aprovechar “los tiempos de paz para la prevención de futuras guerras en el MERCOSUR”, activando su pedido de establecer, para el mercado regional, la figura de las salvaguardias, de manera tal de proteger a sectores productivos que sufrieran daños concretos en caso de que otro socio del bloque devaluara su moneda en exceso o invadiera otro mercado con bajos precios^[35]. La propuesta volvió a toparse con la negativa de Brasil, y con las críticas internas^[36]. Esa negativa prevaleció y sólo se logró crear, como se expuso en las secciones 2.4 y 3.2.2, una Comisión bilateral de monitoreo de comercio (en adelante, “Comisión bilateral”) en octubre de 2003. Su objetivo era “minimizar las tensiones sectoriales” acompañando la evolución del comercio bilateral de los “productos sensibles” y formular recomendaciones encaminadas a perfeccionarlo y hacerlo más equilibrado. En la práctica, esta Comisión actuó como “foro para la discusión de las restricciones al comercio entre los países”, promoviendo el acercamiento entre las asociaciones de productores de los dos estados para que alcanzaran acuerdos privados de administración del comercio sectorial^[37]. El comercio de calzados comenzó a ser objeto de estudio en la Comisión bilateral^[38] y, en ese marco, en junio de 2004, el secretario de Industria, Alberto Dumont, y su par brasileño, Márcio Fortes, acompañaron un acuerdo por el que los empresarios brasileños se comprometieron a no vender ese año en la Argentina “más de 12 o 13 millones de pares de calzado”^[39]. Al igual que en 1999 esta restricción cuantitativa no se cumplió, alcanzando la importación, a fines de diciembre, unos 15,7 millones de pares^[40] y fortaleciendo los reclamos para 2005.

A medida que crecía el deficit en el comercio entre Argentina y Brasil (como se ve en el gráfico 2 y se describió en el capítulo 3), la atención de la UIA se enfocó en buscar que el proceso de integración fuera “perfeccionado”, en todo momento, aclarando que su postura no era contra el MERCOSUR^[41]. La visibilidad de este tema desde la UIA era incentivada por el grupo Industriales, inclusive en disidencia con la otra ala de la entidad. Industriales tuvo un altercado de declaraciones públicas con el entonces subsecretario de Integración Económica Americana, Eduardo Sigal, que los acusó de tener una visión “cortoplacista, con una intencionalidad política y representativa de sólo unos determinados sectores”. En este altercado, una frase del grupo mostraba la intención de los empresarios de orientar el conflicto a la arena distributiva, en tanto que “la situación no admite soluciones genéricas, que en general (sic) sólo responden a la necesidad de sectores de bajo valor agregado”; por el contrario, destacaban los avances en la solución de conflictos con Brasil mediante acuerdos entre privados con la tutela de los gobiernos (que para 2004 ya se habían firmado en automotores, metalmecánicos, de bicicletas y de calzado)^[42]; claro que esto se decía antes de conocerse, en el caso del calzado, que las importaciones terminarían ese año superando las cantidades acordadas.

Además de fomentar estos acuerdos, el nuevo gobierno tomó nuevas medidas de apoyo a PyMEs en general y al sector del calzado en particular. En materia de comercio exterior, en mayo de 2003 se establecían valores de referencia de carácter preventivo, “para evitar daños a la economía nacional y resguardar el interés fiscal en la importación de mercaderías”. La resolución incluía varios productos provenientes de varios destinos, entre ellos, el calzado originario de países del MERCOSUR^[43]. Además, las deudas impositivas de las PyMEs podrían pagarse con reintegros de sus exportaciones; a la vez que se iniciaba un programa piloto (en cuatro sectores, uno de ellos calzado y marroquinería de cuero) para simplificar los trámites y los costos asociados a las exportaciones^[44]. En materia productiva se creó, a nivel provincial, un “fondo productivo para el desarrollo integral del sector del calzado” en la localidad de 25 de mayo^[45]. En materia de empleo, se lanzó a nivel nacional un programa que se inició con el acuerdo con cuatro sectores empresariales y sindicales (naval, del calzado, de la indumentaria y el vestido, y de la pastelería) para que los empresarios contrataran a beneficiarios del plan de subsidios Jefas y Jefes de Hogar y completaran dicho subsidio con un aporte de la empresa con el que llegaban a un sueldo completo^[46]. En noviembre de 2003, la secretaría de Industria, Comercio y PyMEs creaba los “Foros Nacionales de Competitividad Industrial de las Cadenas Productivas”, con el objetivo de “incrementar la agregación de valor y el valor total de la oferta exportable desde todos los eslabones de las mismas y aumentar la sustitución competitiva de importaciones”^[47].

Sin embargo, en este período tuvo lugar un hecho singular que marcó un cambio importante en la composición del sector y sacó a la luz los vínculos (positivos y negativos) entre empresarios y gobierno: la quiebra de Gatic. Con deudas acumuladas, una presentación a concurso de acreedores, y sin la licencia de Adidas^[48], en 2003 el estado se aprestaba a un “rescate” de la empresa en el que participarían tanto el estado nacional como el provincial^[49]. Aunque para 2004 la familia Bakchellian seguía siendo formalmente dueña de la empresa, ya habían cerrado la última de las fábricas y los trabajadores habían formado cooperativas para autogestionar algunas de las plantas. El Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas (MNER) indicaba entonces que “el 80 por ciento de la deuda de Gatic es con el Estado y los trabajadores, porque los Bakchellian le deben 280 millones a la AFIP, 180 a los bancos oficiales y 70 millones” a sus ex empleados. Luego de varios episodios, que incluyeron desalojos violentos, acusaciones del titular de la empresa al gobierno bonaerense^[50] y embates legales por quién se quedaría con las plantas, el poder judicial decretó la quiebra de la empresa (decreto 81.295). Hubo enfrentamientos entre sindicatos y oposición de algunos de ellos a que algunas plantas fuesen traspasadas al conocido empresario Guillermo Gotelli, ex titular de Alpargatas. Finamente, el empresario (asociado con el fondo Leucadia, conocido como “fondo buitre” que compraba empresas a bajo costo), adquirió la planta de Coronel Suárez y otras dos que, en 2007, vendió a la brasileña Grendene^[51]. Otras plantas importantes, como Pigüe y San Martín, fueron expropiadas a favor de cooperativas formadas por los propios empleados de la empresa^[52]. Según el entonces asesor del Diputado Nacional Fernando O. Salim (del Partido Justicialista), Omar S. Gadea, las negociaciones anteriores a la quiebra habían involucrado a varios funcionarios de la presidencia de la Nación, delegados de sindicatos y representantes del Banco Nación hasta el punto de haber alcanzado una solución que evitaría la quiebra y que contaba con el acuerdo de todas las partes, pero se enfrentó a la negativa del propio presidente Néstor Kirchner, porque “Bakchellian no gozaba de la simpatía del Sr. Presidente”, quien prefería dejar la empresa en manos del movimiento de fábricas recuperadas o del Polo Obrero^[53]. El propio Eduardo Bakchellian, en cambio, se refería en una entrevista a “un personaje muy conocido que lo vio al doctor Kirchner para que nos baje el pulgar”^[54]. Con Gatic quebrada, Adidas comenzó a abastecer a Argentina con producción brasileña a partir de 2004^[55].

7.2 El aumento de importaciones reactiva el conflicto con Brasil. Las características distributivas de las nuevas restricciones no arancelarias (2005-2008)

7.2.1 La nueva configuración de los empresarios y sus grupos: datos e ideas en el discurso sobre Brasil como amenaza persistente

Como se vio en el capítulo 3, la recuperación de la industria desde el año 2002 se hizo visible en casi todos los sectores, al igual que el optimismo de sus empresarios. La crítica principal ahora se orientaba al modelo anterior, que había dado “forma a la decadencia económica”; pero se vislumbraba el “renacimiento” y la “reindustrialización”. El entonces vicepresidente de la UIA y conocido empresario del sector papelero, Héctor Massuh, lo resumía así en 2005:

el nuevo modelo económico, basado en un tipo de cambio competitivo, bajas tasas de interés, depósitos que vuelven a los bancos, salida del default de una manera seria y sostenible, y recomposición de índices aceptables y generalizados de crecimiento e inversión, representa una oportunidad histórica en gestación^[56].

Desde el sector del calzado, Francisco Pugliese, presidente de CAIPIC, señalaba que “la política implementada en la década del ’90 nos causó uno de los más grandes desastres que recuerde el sector” y la CIC acompañaba las declaraciones de Marcelo Fernández, presidente de la Confederación General Económica, que llamaba a los empresarios a “asumir un compromiso real con la industria nacional y enfrentar cualquier desafío que atente contra la sustentabilidad del proceso de recuperación económica”^[57].

Un estudio de CEPAL resumía de la siguiente manera la situación del sector:

la modificación de la paridad monetaria produjo una alteración de los precios relativos que mudaron el escenario para la toma de decisiones. La nueva paridad cambiaria presionó hacia la baja el nivel de las importaciones e hizo ganar en competitividad de precios al calzado fabricado localmente en el mercado internacional. Por tanto, la industria argentina del calzado pasó, de tener un perfil con fuerte presencia de productos importados y escasa o nula inserción internacional, a ser un sector con posibilidades de aumentar sus volúmenes de producción por sustitución de importaciones y por recuperación de mercados externos.

Al mismo tiempo, señalaba que

otras consecuencias de la modificación cambiaria atemperaron el efecto positivo de las nuevas oportunidades. Gran parte de los insumos incrementaron sus precios, por diferentes razones. En el caso del insumo de mayor gravitación en la estructura de costo del sector, el cuero, su calidad de commodity hizo que se trasladara al mercado interno su valor internacional. Asimismo, otros componentes, como los fondos y los tacos fabricados a base de materiales plásticos u otros derivados del petróleo, subieron de precio por suba de sus insumos importados o por estar cotizados con precios internacionales^[58].

Además, a partir de 2005, se observaba que los costos directos de producción comenzaban a subir; en aquellas ramas de mano de obra intensiva como el calzado, se trataba, en particular, del aumento de los costos laborales. Un estudio en 2005 estimaba la suba de estos costos en un 30%, provocando una pérdida de rentabilidad unitaria del 20% para las PyMEs industriales^[59].

Con todo, la producción aumentaba notoriamente (gráfico 15), acompañada por un más lento aumento del empleo en el sector (gráfico 17), y se conocían distintas iniciativas empresarias, que involucraban nuevas licencias de marcas internacionales: Alpargatas empezaba a producir para Adidas en 2005 y tenía en actividad todas sus plantas del país, reabrían talleres externos que trabajaban para ésta y otras empresas; Unisol –cuyo titular era Carlos Buenos, ex presidente de la CIC– era comprada por la alemana Puma, reabría una ex planta de Gatic en La Rioja; la Compañía de Calzado Argentino (Etiqueta Negra) adquiría la licencia de Gola (británica)^[60]; MV Shoes renovaba su licencia con Nike por otros tres años, además de ampliarse con nuevas plantas; e Indular –exGatic, cuyo dueño ahora era Guillermo Gotelli– relanzaba la marca Signia, que había sido, años antes, de la propia Gatic^[61]. Hasta el titular de la quebrada empresa iniciaba una nueva firma de calzado deportivo^[62].

Pese a este contexto favorable, el hecho de que el acuerdo de cupos de importación firmado entre la CIC y Abicalçados en 2004 no se cumpliera (ver 7.1) hizo que los empresarios fortalecieran su discurso orientado a mostrar los efectos perjudiciales de la importación brasileña para el sector, aunque en un tono moderado que se diferenciaría del período anterior. La Cámara de la Industria del Calzado de Córdoba señalaba que “es preciso que se contenga el ingreso de mercadería proveniente de Brasil, que es nuestro principal competidor”^[63]. La CIC emitía un comunicado en el que denunciaba aquel incumplimiento y señalaba tener “confianza” en el gobierno nacional “que entiende y apoya nuestro planteo”, pero instaba a las autoridades a que despejaran “la incertidumbre para no continuar poniendo en peligro al sector (sic), y a los puestos de trabajo que genera”. Según el comunicado, las importaciones brasileñas habían aumentado un 15% en el primer trimestre de 2005; “si a eso sumamos los incrementos alarmantes de las importaciones del resto de los orígenes, particularmente de China, podemos concluir que estamos en la antesala del fin de la industria del calzado argentino”^[64].

Por su lado, CAPCICA salía al cruce desestimando la información provista por CIC, ya que aclaraba públicamente que la variación del 15% correspondía a los precios de los productos, como consecuencia de la valorización del real, ya que en términos de volumen no se habían registrado cambios”^[65]. En línea con las críticas brasileñas, CAPCICA justificaba la importación por la imposibilidad de la producción local de satisfacer la demanda en aumento en tiempos de bonanza, y estimaba que la importación en 2004 sólo ocupaba el 15% del mercado, que alcanzaba unos 99 millones^[66]. Datos de CIC, en cambio, indican que ese año el consumo aparente era menor, 87,47 millones, por lo que las importaciones ocupaban una participación mayor, el 21,64% (ver tabla 12). Así, al igual que en el período anterior, los datos utilizados por los representantes de cada grupo se mostraban de acuerdo al discurso que cada uno buscaba promover.

El sector sindical se sumaba a la divulgación de la preocupación, señalando en un documento que la presencia de Brasil en las importaciones se acercaba “peligrosamente a los niveles récord registrados en los años que marcaron la virtual destrucción de la manufactura local”^[67]. Los datos no eran necesariamente erróneos, pero exacerbaban el papel de las importaciones brasileñas. Si se toma como paradigma de esos años la más baja producción de 2001 (gráfico 15), era cierto que el total de importaciones desde Brasil en 2005 alcanzaban casi los mismos niveles que ese año, pero su participación en comparación con China era sensiblemente menor, tal como se ve en el gráfico 16. A la vez, señalaba que “como consecuencia de una caída del consumo, estimada en 25% en relación a los niveles de los ’90, y del aumento de las importaciones, la participación de la industria argentina en el consumo aparente se ha reducido aproximadamente 25%”^[68]. Datos recogidos por la propia CIC en un informe años posteriores contrastaban esta información: medido en pares, si se toma el año de mayor consumo de los ’90 (1991) y se lo compara con el año 2004, el consumo se había reducido sólo un 15,6% (y un 9,02 % en 2005), mientras que la participación de la industria local en el mismo sólo se reducía del 84% en 1992 al 79% en 2004 y 2005 (ver tabla 12).

Aunque el reclamo por las importaciones uniera al sector patronal y sindical, el crecimiento también generaría, a través de los años, la tradicional confrontación redistributiva. Los gremios presionaban por mejoras salariales denunciando que “a pesar del notable crecimiento del sector, la mayoría de los empresarios de la actividad aplican políticas antisociales, 50% de la actividad no registrada […], el salario promedio (…) encontrándose entre los salarios más bajos del país”^[69]. Y en esta confrontación, el presidente de la Cámara del Calzado de Córdoba acusaría a la Unión de Trabajadores de la Industria del Calzado (Uticra) de decir “que apoyan al gobierno nacional, pero toman medidas desestabilizadoras”^[70], una forma de asociarse con el gobierno en momentos en que el sindicato pedía aumentos de sueldo por la inflación y amenazaba con iniciar un paro.

La denuncia del sindicato no era llamativa si se piensa en que tradicionalmente había sido un sector caracterizado por una importante informalidad. Para 2008, la UIA estimaba una incidencia del 56% de informalidad en los trabajadores ocupados en el sector^[71]. La importante presencia de empresas PyMEs del sector, tradicionalmente más propensas a la actividad informal y los salarios bajos, contribuía a esa situación. Para 2003, un estudio de CEPAL señalaba que las PyMEs concentraban el 95% de la producción de calzado en el país^[72]. En 2005, un estudio de ProArgentina, si bien asumía el mismo 95% de producción local de calzado en manos de PyMEs, aclaraba que esto era así en los segmentos deportivo “no de performance”^[73] y no deportivo, mientras que en la producción de calzado deportivo de performance se destacaban empresas de “tamaño relativo mayor”^[74]. En 2008, el CEP estimaba que la industria estaba compuesta por alrededor de 800 empresas, “mayormente PyMEs”^[75]. Vale notar que, para 2011, la UIA estimaba la misma mayoría de PyMEs sobre una base más amplia, de 1000 empresas^[76].

Pese a esta fuerte informalidad, la importancia de la industria del calzado como generadora de empleo sostenía los discursos en defensa del sector contra las importaciones Brasil^[77]. En general, los argumentos no variarían respecto del período anterior: la diferente escala de producción de Brasil, con grandes empresas productoras mundiales de calzados, en comparación con la mencionada mayoría de PyMEs argentinas^[78]; las condiciones de producción disímiles, en particular por la ayuda del BNDES a la financiación y las subvenciones que recibía el sector^[79]. En Argentina, en cambio, el estudio de CEPAL señalaba que, para 2003, la estructura de reintegros en Argentina favorecía la exportación de fundas de cuero en lugar de calzado terminado (ya que el monto reintegrado a la exportación de cada producto era el mismo), lo que dificultaba la provisión de cuero para el sector, uno de sus tradicionales problemas^[80].

Sólo había un tema que ya no aparecía en este período en comparación con el anterior, por obvias razones: el valor de la moneda. Mientras en el período anterior el elemento principal que había desatado el conflicto había sido la devaluación del real, ahora ambas monedas fluctuaban en valores similares, por lo que no podían ser motivo de diferencias importantes de competitividad. De hecho, el propio sector privado brasileño, representando en Paulo Skaf, presidente de la Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), señalaba que ahora la ventaja cambiaria estaba del lado argentino (en mayo de 2005, 2,4 reales mientras que 2,90 pesos argentinos equivalían a 1 dólar), factor de competitividad que consideraba más importante que los préstamos del BNDES a los que el empresariado de su país accedía^[81]. En algunos casos, las críticas iban directamente contra la actitud del empresariado argentino, como cuando Roberto Gianetti da Fonseca, director de Relaciones internacionales de la FIESP, señalaba que “acá tienen máquinas de 30 años de antigüedad, no invierten, y claro después no pueden competir”, aunque reconocía que “tal vez no invirtieran por [falta de] seguridad jurídica o falta de financiamiento”^[82]. La observación de los brasileños tampoco era necesariamente certera: un estudio de CEPAL consideraba en 2003 que el sector no mostraba “retraso tecnológico” dadas las inversiones realizadas en la década del ’90^[83].

Las preocupaciones del sector se atemperaron cuando en 2005 se firmó un acuerdo entre privados promovido por el gobierno y se establecieran licencias no automáticas oficiales que controlarían los cupos establecidos por los primeros, como se verá en la sección 7.2.3. Ese año, el nombramiento de Miguel Peirano como secretario de Industria había sido recibido con optimismo por los empresarios del sector, ya que provenía “del sector industrial” y “directa o indirectamente siempre” había estado “vinculado a la industria nacional”^[84]. Otra fuente señalaba que “pocos anuncios fueron festejados este año con mayor entusiasmo por los fabricantes locales que la designación de Miguel Peirano al frente de la secretaría de Industria”^[85]. Y es que el secretario había ocupado varios puestos en la UIA hasta 2004 y, como se adelantó en el capítulo 6, había asesorado a la CIC entre 1996 y 1998 en las discusiones sobre las salvaguardias^[86]. El secretario decidió imponer las licencias no automáticas en 2005, por lo que la CIC destacó la “receptividad” del gobierno^[87] ante sus preocupaciones. Y pese a esa receptividad, en 2006, un estudio de la Fundación Observatorio PyME de la UIA cuantificaba la percepción de las empresas del sector cuero y calzado, indicando que el 88% de ellas decían encontrarse “severamente amenazadas” por las importaciones, y el 70% señalaba a Brasil como el principal país de amenaza^[88]. Esta percepción estaba sustentada en que Brasil seguía siendo el principal origen de las importaciones de calzado. Sin embargo, como se dijo, los mismos datos podían leerse de manera distinta: desde 2003, las mismas tenían una clara tendencia decreciente, mientras que aumentaban las importaciones de China (gráfico 16), algo que llevaría, en 2009, a una investigación por dumping contra el país oriental.

Al poco tiempo de impuestas las licencias no automáticas, y en línea con la internacionalización de las empresas brasileñas (ver 3.2.2), varias empresas de ese origen compraron fábricas de calzado local. Ese movimiento se vinculaba a la combinación de una serie de factores: las restricciones a las importaciones, el crecimiento del mercado argentino y la disponibilidad de fábricas y empresas (con Gatic quebrada, algunas de sus plantas terminaron en manos brasileñas; por ejemplo, Indular en Coronel Suárez, que fue primero propiedad del empresario local Guillermo Gotelli y luego la vendió a capitales brasileños –la firma VDA/Vulcabras; al igual que Alpargatas que, luego de su mencionada historia de deudas y reestructuraciones, fue comprada por el grupo Camargo Correa en 2007). Un cuarto factor que favoreció la instalación de empresas brasileñas fue el mayor costo de producción en Brasil por la apreciación del real de 2006 y, por ende, la relativa competitividad de los salarios en la Argentina^[89]. Un quinto y último elemento, aunque no menos importante que los demás, fueron los incentivos fiscales que recibieron por parte de algunos municipios y provincias para su instalación allí^[90]. De esta forma, lo que parecía una estrategia de fomento a la industria nacional, empezaba a tener una consecuencia distinta. Aunque también empresas nacionales se beneficiaban con aquellos incentivos –como Grimoldi, cuyo anuncio de apertura de una nueva planta en Santa Fe fue comunicada en una reunión con el propio presidente Néstor Kirchner^[91]–, las condiciones favorables para las empresas brasileñas provocaron resquemores con la industria local, por lo que representantes nacionales del sector denunciaban que “si estas ventajas se mantienen, a largo plazo las compañías internacionales se comerán a las nacionales”^[92]. Así, las medidas de protección generaban un doble efecto sobre las empresas del sector que, por un lado, las requerían y, por el otro, temían ante el nuevo escenario: ya para 2007, cinco de las ocho empresas identificadas como las más importantes del sector eran de capitales brasileños: Alpargatas (entre otras marcas, producía Topper, Adidas, Nike)^[93]; Indular/Grendene (pertenciente al grupo brasileño Vulcabrás, producía Reebok); Perchet/Paquetá (Diadora y Adidas); Dilly (Fila, Umbro); Cooper Shoes (Converse)^[94]. La tabla 14 muestra la ubicación de estas empresas respecto de los distintos segmentos y rubros del sector.

Así, las principales empresas brasileñas pasaron a formar parte de la estructura empresaria local y sus anteriores reclamos (desde Brasil) fueron mermando. Un representante del grupo brasileño Paquetá, cuando inauguraban su fábrica argentina (Perchet Argentina) admitía que “prácticamente ningún país puede sobrevivir con una industria del calzado propia si no cuenta con algún tipo de protección para frenar las importaciones chinas”, el punto en común que uniría a los empresarios de ambos países. Sin embargo, el mismo empresario reconocía también que “el mercado deportivo es tan amplio que es muy difícil que una marca trabaje con un 100% de producción nacional”^[95].

En cuanto a su participación en las entidades de representación, algunas empresas de capitales brasileños que se instalaban en el país para producir se nucleaban tanto en CIC como en CAPCICA (en los casos de Vulcabrás, Perchet/Paquetá), mientras que otras lo hacían sólo en CAPCICA (Dass, Grendene, Penalty). Poco a poco, la configuración de estas organizaciones se iría transformando. Mientras antes había una más clara oposición entre importadores y productores nacionales, ahora CAPCICA nucleaba empresas que también eran productoras locales. Esto parecía traducirse en que, pese a seguir teniendo un mucho menor número de socios que CIC, se fortaleciera su discurso a favor de la importación, ya que hablaba en nombre de empresas que, si bien importaban, también producían y generaban empleo en el país. A medida que las empresas brasileñas se instalaban en el país y las empresas internacionales otorgaban licencias a fábricas locales, éstas evocaban sus propias inversiones y su propia capacidad de generar empleo como argumento para solicitar la libre importación de algunos de sus productos. CAPCICA identificaba, entre las empresas que más inversiones habían realizado hasta 2009, a sus miembros de capitales brasileños (Paquetá –producía Adidas–, Dass y Vulcabrás), además de otras locales como Grimoldi y MV Shoes^[96]. Nike y Adidas, miembros de CAPCICA, inclusive llegaban a la secretaría de Industria asegurando que el 70% de su producción era local y sólo el 30% importado, así como mostrando sus inversiones^[97] y solicitando no “que nos dejen importar cualquier tipo de producto, sino las líneas de más alta tecnología que no sería rentable fabricarlas en el país, pero que son muy demandadas entre el público”^[98]. Según ellas, las “distorsiones” a las que sus importaciones debían hacer frente, especialmente, las licencias no automáticas, los obligaban a programar las operaciones tanto del exterior como de Brasil hasta con seis meses de anticipación^[99].

Para la tradicional CIC, la llegada de empresas brasileñas a su organización no se convirtió en un problema, pero tal vez sí contribuyó a concentrar su perfil de representación: según sus representantes, la Cámara se dedicaba más bien a representar a la cantidad de PyMEs que eran sus socias, mientras que las grandes empresas –también socias- tenían sus propios canales y recursos para hacer llegar sus demandas y posiciones a la esfera política; muchas de ellas participaban de la CIC por una para abordar una variedad de temas en conjunto, desde las negociaciones salariales hasta las ferias del sector, pero para perseguir sus intereses en materia de comercio exterior podían hacerlo tanto con CIC –si compartían la posición común– como de manera individual o a través de la cámara rival, CAPCICA. Ese perfil PyME de la CIC, que en la década anterior había sido causa de debilidad en su accionar (ver capítulo 6), ahora se transformaría en una fuente de apoyo mutuo entre ella y el gobierno, expresada, por ejemplo, en su participación en la nueva asociación empresaria cercana al gobierno, Confederación General Empresaria de la República Argentina (CGERA), en 2008 (ver 7.2.2).

Hacia 2009, varias de las empresas con capitales brasileños anunciaban incrementar su producción local debido a que, según sus representantes, las demoras en las licencias no automáticas para el calzado deportivo se habían incrementado^[100]. Paralelamente, sus proyecciones de producción e inversión en el país se supeditaban “a la evolución de las políticas antidumping contra las importaciones de China”^[101]. No por casualidad, las acciones gubernamentales se orientaron a dichas importaciones: en 2008 se formalizaba un pedido de aumento del arancel externo común para el calzado (entre otros sectores)^[102] y, en 2009, se iniciaba una nueva investigación antidumping contra China^[103].

El episodio de la investigación antidumping contra China es un hecho en el que puede verse cristalizado cómo el conflicto se expresaba, en este período más que en el anterior, como uno que oponía a productores contra productores (en lugar de productores contra importadores). Una empresa brasileña (Vulcabrás, socia de ambas cámaras), por ejemplo, impulsaba junto a la CIC dicha investigación contra China, y era acusada por otras empresas que importaban desde ese origen por buscar frenar dicha competencia porque prefería importar desde Brasil. La investigación provocó un enfrentamiento que, como en otras épocas, podía simplificarse entre CIC y CAPCICA, pero en realidad era más complejo. Vulcabrás pertenecía a ambas cámaras y se enfrentaba a otras empresas de ambas cámaras (no sólo otras grandes brasileñas, sino también locales medianas) que, preferían importar desde China a menores precios^[104], como fue el caso de Distrinando (también socia de CIC y CAPCICA)^[105]. El caso se resolvió con un precio mínimo para las importaciones de China, que se consideró satisfactorio para todas las partes, brindando protección –y eliminando así la competencia asiática– en el calzado más económico y permitiendo la importación de calzado deportivo de performance^[106].

A fines de 2008, estudios tanto de entidades oficiales como de consultoras privadas afirmaban la caída de las importaciones como consecuencia exitosa de las licencias no automáticas^[107]. Otros consultores se referían al desvío de comercio de Brasil a China que estaban provocando dichas licencias, sin tener como consecuencia un aumento en la producción local^[108]. En efecto, entre 2008 y 2009 la producción se mantuvo en el mismo nivel (gráfico 15), pero esto sucedía en un contexto en el que la crisis de 2008 había reducido la demanda. Y tal crisis generaba distintas percepciones: por un lado, la CIC alertaba sobre la elevada cantidad de importaciones en tal contexto, mientras que el presidente del Consorcio del Calzado de San Martín, Ricardo Suárez, destacaba el control ejercido por el gobierno sobre las importaciones para evitar un desplome “mucho más vertiginoso”^[109].

Sin dudas, se trató de un período de crecimiento económico para el sector, que acompañaba el crecimiento general de la economía (como se vio en el capítulo 3). Para todo el período de estudio, la rentabilidad del sector sería considerada muy buena^[110], aunque menor al promedio de la economía^[111]. Un estudio del Centro de Estudios para la Producción (CEP) del ministerio de Economía señalaba, en 2007, que el sector se consolidaba entre los más beneficiados, creciendo sostenidamente desde 2002, aunque su contribución al producto y el empleo seguía siendo “modesta”^[112]. En efecto, la participación del sector en el valor bruto industrial no superó el 1% en todo el período, siendo más bajo en la década del ’90 (ver gráfico 11). Como se observa en el gráfico 12, para ese año la participación del empleo generado por el sector se mantenía en alrededor del 0,5% del empleo registrado, mientras que en el gráfico 19 puede verse que rondaba el 2,1% del empleo industrial, aumentando a partir de 2008 y llegando en 2009 al 2,35%. De todas maneras, como se adelantó en el capítulo 6, estos valores oficiales tienden a reducir la importancia del empleo del sector, tanto por el hecho de que parte del trabajo necesario para la confección de calzado suele quedar incluido en otros rubros (como textil o caucho), como por el ya mencionado elevado número de trabajadores informales que caracterizaban al sector y lo siguieron haciendo: en la investigación antidumping de 2009, algunas empresas se referían a la “competencia desleal interna”, en la que incluían desde la contratación ilegal hasta la informalidad impositiva, las falsificaciones y la existencia de centros de comercialización sin habilitación^[113]. Aquel estudio del CEP resaltaba también 150 millones de dólares invertidos por las empresas en los últimos años para adquirir máquinas importadas, tema en el que la cuestión del libre comercio con los dos principales orígenes de la competencia del sector se veía distinto: el presidente de CAIPIC señalaba que “ayudó mucho que las máquinas vengan de Brasil y China, más baratas que las europeas”^[114].

7.2.2 El mercado interno como prioridad gubernamental, entre demandas internas y regionales

Desde fines de 2004, un informe de INTAL consideraba que aún si la relación bilateral entre Argentina y Brasil en algunos “productos sensibles” siempre había sido problemática, ahora esta dimensión era renovada por una mayor defensa del gobierno argentino de la producción local. Esta defensa formaba parte de la idea de que, luego de la fallida experiencia de apertura de los años ’90, ahora el desarrollo llegaría a través de la re-industrialización del país^[115] y que, para ello, el comercio de ciertos bienes amenazados debía regularse. En efecto, el gobierno de Néstor Kirchner reforzó el discurso industrialista que había tomado forma luego de la crisis de 2001 y, progresivamente, hizo suya la bandera de la sustitución de importaciones como medio prioritario para fomentar la producción y el empleo. Este discurso se consolidó con el pasar de los años y modificó, así, la dimensión ideológica que había predominado en el gobierno anterior a la crisis, en la que el mantenimiento de buenos términos en las relaciones regionales y el cumplimiento con los acuerdos regionales e internacionales eran prioridad (ver 6.2.2). En este nuevo contexto, distintos funcionarios se referían a la importancia de las medidas de control de comercio en los casos en que las importaciones (entre ellas, las de Brasil) impidieran la recuperación de la industria y, como consecuencia, del empleo^[116]. El calzado era un claro ejemplo de este tipo de sector, y de hecho estuvo siempre presente entre las prioridades mencionadas por los distintos funcionarios^[117].

Así, las mencionadas preocupaciones y demandas del sector, fortalecidas desde 2005, se combinaban con el motivo oficial defendido por funcionarios del gobierno para aquellas restricciones: la importancia de las industrias, en particular, aquellas de mano de obra intensiva, para la recuperación de la producción y el empleo en el país. La relativa facilidad (en cuanto a baja inversión) con la que una empresa o taller de calzado generaba puestos de trabajo contribuía a tal objetivo, por lo que no era llamativo que se auspiciara al sector. No por casualidad, el calzado figuró entre los sectores que más participaron de contrataciones de beneficiarios de los planes sociales Jefes y Jefas de Hogar (instaurados en 2002 a raíz de la crisis, ver 7.1), junto a cuero, textiles, indumentaria y metalurgia. En 2005, el ministerio de Trabajo señalaba estas incorporaciones ante las críticas que aparecían a su política social, en particular orientada al uso político de los subsidios^[118].

Aunque en la UIA hubiera resultado ganadora la línea Consenso para la conducción de la entidad en 2003 (ver 7.1), la línea Industriales se identificaba como aquella de mayor “afinidad con el gobierno”. Guillermo Gotelli, líder de tal línea –y, según él mismo, “un zapatero que vende zapatillas”, proveniente de “una industria pobre, como la textil”– exponía una “perfecta simbiosis” en los “grupos de trabajo” que, a propuesta del grupo Industriales, se habían armado “con Planificación, Economía, el Banco Nación y el BICE”. Para el empresario, tal simbiosis se debía a “que el Gobierno adoptó dos definiciones concretas: que es necesario priorizar el valor agregado y que la Argentina tiene que integrarse al mundo a partir de una negociación sustentable”^[119]. Esta sintonía entre las prioridades gubernamentales y aquel grupo formó el núcleo duro del apoyo de esta ala industrial al gobierno, que tuvo sus expresiones en la dimensión electoral. Por ejemplo, en un seminario organizado por el grupo Industriales, el ministro de Planificación, Julio de Vido, agradecía el apoyo del sector, pero reclamaba al auditorio que “reiteren más que nunca el compromiso con el modelo de producción que se está gestando”^[120]. A pedido del poder ejecutivo, la UIA acordó en 2005 una nueva presidencia de la entidad que terminaba con estos años de disputa entre distintos grupos, a cargo de Héctor Méndez (del sector plástico)^[121]. Lo sucedió, dos años más tarde, el nuevo presidente, Juan Carlos Lascurain^[122], y bajo su mandato la entidad mantuvo una buena llegada al gobierno –reconocida por la CIC– apoyando su “modelo económico”. Este apoyo se expresó también ante las elecciones presidenciales en octubre de ese año. La candidata presidencial ganadora fue Cristina Fernández de Kirchner, esposa del presidente saliente, y ante su elección Lascurain expresaba su satisfacción y señalaba la importancia de que se hubiera “pronunciado el electorado con ese porcentaje [45,29%], ya que ratifica el modelo productivo que nosotros apoyamos”^[123]. Sin embargo, cuando la UIA se tornó más crítica (en especial, a partir de los efectos de la crisis internacional de fines de 2008), la entidad que sostuvo su apoyo al gobierno fue la Confederación General Empresaria (CGERA), lanzada con impulso gubernamental en 2004 como sucesora de la antigua Confederación General Económica (CGE)^[124]. Formada principalmente por Cámaras que nucleaban PyMEs (entre ellas, CIC), esta nueva entidad contaría con el beneplácito del gobierno, y viceversa, relación que se expresaría no sólo en las medidas de apoyo gubernamental a las PyMEs, sino también en reuniones de estos empresarios con funcionarios públicos. Estas reuniones, inclusive, serían luego mostradas como contraposición de la ausencia de los funcionarios en reuniones de la UIA, como fue el caso de la Conferencia Industrial de diciembre de 2009^[125]. Paralelamente, la CIC mantenía sus propias reuniones con autoridades de las más altas esferas gubernamentales^[126].

La combinación de este diálogo y la sintonía que generaban los objetivos gubernamentales con los de los empresarios agilizó la aplicación de medidas que restringían el comercio y evitó que aumentara la visibilidad de sus reclamos. El estado asumió, así, más temprano que tarde un rol activo en su defensa. Algunos instrumentos de restricción de importaciones serían formalmente similares a los del período anterior (aunque sustancialmente se diferenciarían, en especial, en el rol de control que ejercería el gobierno); pero aparecerían nuevos, más vinculados a subsidios o facilidades para fábricas y talleres, como se verá en 7.2.3.

En cuanto a la dimensión institucional, el locus de poder de las decisiones comerciales se mantuvo concentrado siempre en el poder ejecutivo, y hasta en ocasiones serían los propios presidentes quienes tomarían personalmente alguna definición sobre el tema. Por ejemplo, el presidente Kirchner se comprometía a ayudar al sector a cambio de que éste “lo ayudara” invirtiendo y generando empleo, según el presidente de la CIC^[127]. Este apoyo mutuo fue tal, y tan duradero, que en 2010, en una reunión de la ministra de industria y representantes del sector privado a la que asistía gran número de empresarios elogiando la política oficial, un periódico citaba a un asistente señalando “me gustaría ver qué dice toda esta gente si mañana tienen que desmantelar las licencias por pedido de Brasil”^[128].

En este locus se concentró también la tarea de persuadir al sector privado más reacio o desconfiado sobre la nueva perspectiva industrializadora. En este sentido, el entonces secretario de Industria, Miguel Peirano, mantuvo reuniones con representantes de distintas empresas del sector, como Grimoldi, Adidas y Nike, en las que debió convencerlos de que el control de importaciones que llevaba a cabo su cartera se mantendría en el largo plazo con vistas a la reindustrialización^[129]. Se trató de un proceso difícil, con diversas respuestas iniciales de las empresas, que fueron desde una mayoría que apoyaba las decisiones hasta expresiones puntuales de amenazas con instancias judiciales. De todos modos, poco a poco las firmas consolidaron sus inversiones en el país, cumpliéndose así el objetivo gubernamental. En este período se observó también un renovado y activo papel por parte de otros niveles de gobierno que apoyaron al sector, como las municipalidades de aquellas ciudades en que se buscaba reabrir fábricas y talleres cerrados. Pero, en general, esas ayudas estuvieron patrocinadas por el gobierno central, tal como lo mostraban las visitas de los ministros nacionales a tales emprendimientos (ver 7.2.3).

Volviendo al proceso de integración, se fueron consolidando los cambios de visión que habían comenzado en 2002. A diferencia de la década anterior, y a causa de la crisis con la que había concluido, la confianza en el libre comercio desapareció y Argentina buscó dar una nueva impronta a la integración regional, dando más jerarquía en la agenda a los problemas de las diferencias o “asimetrías” entre las economías nacionales y a las posibilidades de integración productiva, tal como describe en la sección 2.4. La preocupación por el creciente déficit comercial con Brasil iría en aumento y daría bases al cuestionamiento sobre el tipo de vinculación económica que propiciaba el MERCOSUR, que ahora se veía como “desindustrializador” para Argentina^[130]. El gobierno propugnaba por un “replanteo de fondo respecto del MERCOSUR” ^[131]. Se apuntaba a “equilibrar el marcado sesgo mercantilista que la formalización institucional de los años ’90 imprimió a la estructura” del bloque^[132] y redoblaba la presión para frenar las importaciones brasileñas en varios sectores, “según la coyuntura, aunque con la intención de largo plazo de reducir la participación de Brasil en el mercado local para fortalecer a la producción nacional”, tal como señalaba un funcionario^[133]. En la conferencia anual de la UIA de 2006, el entonces secretario de industria Peirano^[134] admitía que se había abandonado “la apertura comercial como fin en sí mismo”, y destacaba las decisiones del gobierno de restringir el comercio como medio para el desarrollo industrial del país, mostrando como ejemplo de éxito de tales decisiones la recuperación de sectores previamente “al borde de la extinción”. El secretario hacía explícito que el gobierno priorizaba “en cada una de sus decisiones el impacto” que ellas tenían “sobre la producción, sobre las inversiones y sobre el empleo”, pero buscaba, a la vez, dar un lugar al proceso de integración sentenciando que “tenemos una enorme valorización del mercado interno que tiene la Argentina y que tiene el MERCOSUR”^[135].

Así, las medidas que se adoptaron en este período con vistas a restringir las importaciones desde el país vecino convivieron con el objetivo prioritario explícito del gobierno del “fortalecimiento del MERCOSUR”. El gobierno consideraba que su principal desafío era “avanzar en su consolidación como un mercado único, dotado de una estructura institucional funcional a la búsqueda de integración productiva efectiva de las cadenas de valor regionales”. Allí, el tema de la integración productiva y las “asimetrías” entre las economías nacionales del bloque dominarían la agenda regional en este período^[136].

La elección del presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva en Brasil facilitó la voluntad de este país de buscar respuestas a esta preocupación argentina, pero éstas se mantuvieron en la dimensión comercial, favoreciendo, por ejemplo, acuerdos de restricción voluntaria de importaciones o avalando informalmente las licencias no automáticas que Argentina imponía a ciertos sectores, y sin avanzar hacia planes estratégicos para integrar cadenas productivas o alcanzar una política industrial común^[137]. La “evidente compatibilidad ideológica”^[138] entre Néstor Kirchner y Luiz Inácio Lula da Silva los acercó e involucró directamente en las negociaciones, a la vez que permitió que Brasil diera lugar a estos temas, prioritarios para Argentina más que para su vecino, y que las posiciones políticas sobre varios temas se expresaran claramente en distintas ocasiones, como en el rechazo a la Asociación de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que ambos lideraron en la cumbre de las Américas de Mar del Plata en 2005.

Esa sintonía también permitió que las restricciones se implementaran con la venia del propio gobierno brasileño, suavizando momentáneamente la intensidad del conflicto que éstas podían causar con el vecino (y que, de hecho, habían causado en el período anterior). A su vez, para mantener en un nivel bajo los reclamos que podían provenir del sector privado importador local y brasileño, el gobierno argentino insistía en el carácter meramente “preventivo” de aquellas medidas (es decir, que se aplicaban las restricciones sólo si se excedían los cupos acordados entre privados)^[139], buscando evitar su difusión como elementos conflictivos para el MERCOSUR.

En este marco, las restricciones se transformarían en las principales herramientas de administración de comercio con las que el gobierno argentino buscaría orientar la sustitución de importaciones y dar forma al desarrollo industrial. También aquí las decisiones comerciales eran muestra de esa área gris en la que se vinculaban estrechamente tanto elementos externos como internos, cuyas características contribuían a evitar el conflicto creado por las importaciones a nivel interno y, a la vez, a que las restricciones no se transformaran en un nuevo conflicto regional. Esta situación, sin embargo, no sería estable, ya que los reclamos contra las restricciones resurgirían a lo largo de todo el período^[140].

En este contexto, las restricciones en este período tuvieron una doble lectura. Por un lado, se consideraba que era una forma del gobierno de presionar a Brasil para lograr un mayor equilibrio en el patrón de comercio, cambiando el que se había verificado históricamente, con una exportación argentina concentrada en productos de menor valor agregado y una importación desde Brasil en los de mayor valor agregado. En palabras del entonces ministro de Economía Roberto Lavagna, era una manera “de decirle a Brasil que la integración así no funciona”^[141]. Por otro lado, se buscaba con las restricciones a la importación alentar tanto a los empresarios brasileños como a las marcas internacionales a producir en Argentina^[142], algo que, como se señaló en 7.2.1, efectivamente sucedería. Así, las restricciones no representaban sólo una respuesta a demandas del sector privado local, sino una decisión gubernamental sobre las industrias que quería fortalecer, sobre la participación que buscaba para el país en el MERCOSUR (en tanto factor de atracción de inversiones para estas industrias) y sobre la forma que debía adoptar el proceso de integración (fomentando la inversión productiva del país vecino en su propio territorio). Pero estas definiciones del gobierno argentino encontraría un limitado eco en su socio comercial y, como se verifica en 7.2.3, la sintonía de ideas en torno a la necesidad de fortalecer institucionalmente el bloque no pasaría del discurso. Esto se demostraría, por ejemplo, en las duras negociaciones en torno al Mecanismo de Adaptación Competitiva impulsada por el ministro de Economía, Roberto Lavagna, que recién se aprobaría en 2006 y nunca sería utilizado.

El gobierno de Cristina Kirchner, iniciado en diciembre de 2007, siguió los mismos lineamientos y observó desde sus comienzos el crecimiento sostenido del sector. En la principal feria del calzado, EFICA, eran tanto representantes de CIC y como del gobierno quienes destacaban las últimas inversiones y hasta el aumento de exportaciones^[143]. En otro nivel de gobierno, el secretario de promoción de las inversiones, de Fomento de las Exportaciones y cooperación internacional de la provincia de Buenos Aires, Alfredo Atanasof, resaltaba la recuperación “lograda por los industriales del calzado que pusieron el hombro en los años de libre importación” y la consideraba “apuntalada por una política económica de defensa de los intereses argentinos”^[144].

La crisis económica y financiera internacional que se desató a fines de 2008 interrumpió la expansión de la economía (como se describió en el capítulo 3) y llevó al gobierno a tomar medidas para evitar una mayor repercusión de la crisis en la economía local. De la mano de un nuevo equipo y una nueva estructura en el poder ejecutivo (Débora Giorgi encabezó el nuevo ministerio de Industria^[145]), las medidas de regulación de comercio se expandieron a más sectores, y las decisiones comerciales comenzaron a estar más vinculadas a la situación de la balanza comercial del país y a ser criticadas con mayor intensidad desde Brasil, que veía un “cambio ideológico” que ahora “exageraba” el papel del proteccionismo como vía a la reindustrialización y el crecimiento^[146]. Cabe aclarar que estas críticas siempre apuntaban a las medidas argentinas que obstaculizaban el comercio intrarregional, y no a aquellas referidas a las importaciones desde terceros países. De hecho, ya desde 2007 el propio Brasil tomó la iniciativa para contener el avance de las importaciones chinas en los sectores de calzados, tejidos y confecciones, y ese año el Consejo del Mercado Común promovió una significativa elevación de los niveles arancelarios de productos de esos sectores. Las alícuotas fueron fijadas en un 26%, en el caso de los tejidos, y un 35% en el caso de confecciones y calzado^[147].

7.2.3 El repertorio de acciones de empresarios y gobiernos en torno a la importación de calzado regional

A diferencia del período anterior, las acciones políticas de los grupos empresarios del sector calzado no pasaron de declaraciones y diálogo con funcionarios, a diferencia del período anterior, que habían llegado a reclamos administrativos, demandas judiciales y manifestaciones públicas (ver 6.2.3). Como se verá más adelante, estas acciones también adquirieron la forma de ofrecimiento de expertise, en particular a través de la participación de observadores de la CIC en las aduanas. Como se vio en las secciones anteriores, el hecho de que la preocupación de los fabricantes locales coincidiera con los objetivos gubernamentales prioritarios de reindustrialización y recuperación del empleo facilitó que los primeros obtuvieran respuestas a sus demandas y, así, poco a poco, se transformaran en fuente de apoyo político para el gobierno.

Como se mencionó en 7.1, luego del incumplimiento del acuerdo entre privados del 2004, para 2005 la CIC solicitaba públicamente (por medio de comunicados y declaraciones a la prensa) que las exportaciones brasileñas se limitaran a 10 millones de pares y requería participación del estado para garantizarlas. Desde el poder ejecutivo, en un principio hubo dudas sobre el grado de atención que debía darse a aquellos reclamos^[148], pero con la asunción de Miguel Peirano en la secretaría de Industria se redobló su presión para que varios sectores cerraran acuerdos entre privados y “en la lista de prioridades, la primera corresponde al sector del calzado”^[149]. Este acuerdo requirió intensas negociaciones, se enfrentó a evasivas brasileñas^[150] y las primeras reuniones no dieron fruto: un encuentro entre CIC y Abicalçados mostraba como resultado apenas un acuerdo con el objetivo de “pedir al INDEC que realice un estudio para determinar el verdadero tamaño del mercado argentino”^[151]. Por su parte, CAPCICA pedía evitar cualquier tipo de restricción al comercio dentro del MERCOSUR, y señalaba que “la principal razón para que el país ponga en marcha estas nuevas barreras al comercio es la capacidad que tiene el lobby del calzado de convencer a las autoridades, una y otra vez, [de] que requieren protecciones de las que no gozan otros sectores”^[152].

Finalmente, y ante la recurrente amenaza de las autoridades argentinas de interponer licencias no automáticas de importación de manera unilateral, se alcanzó un acuerdo por dos años que fijaba para 2005 un límite de las exportaciones brasileñas a Argentina en 12,9 millones de pares^[153] y, hasta mediados de 2006, cerca de 6,5 millones. La reunión en la que se llegó a ese acuerdo fue muy difícil, el sector privado brasileño se oponía a tal restricción cuantitativa, y el acuerdo se logró recién a las 4:30 am. La presión que ejercieron ambos gobiernos por lograr este acuerdo tenía que ver con su preferencia de alcanzar cierto consenso, por difícil que fuera, en el sector privado de ambos lados de la frontera. Inclusive para el gobierno brasileño era mejor, políticamente, mostrar tal acuerdo que una medida unilateral del gobierno argentino. Y aunque formalmente fueran acuerdos entre privados, los gobiernos participaban en la definición del volumen, los tiempos de las importaciones, los tipos de calzado y, una vez cerrado ese acuerdo, era Abicalçados la entidad que junto a su par argentino monitoreaba los alcances de los acuerdos y su cumplimiento (volumen del comercio, estacionalidad).

Con la venia del gobierno brasileño, y ante los incumplimientos que anteriormente habían denunciado los productores locales, esta vez el estado argentino controlaría que las importaciones no superasen lo acordado, y lo haría a través de licencias no automáticas, establecidas por la secretaría de Industria, con el aval total del ministro de Economía y hasta el presidente de la Nación. Oficialmente, estas licencias, impuestas por la resolución 486/05 en forma de certificados de importación^[154], implicaban sólo un cambio en la forma de verificación del cumplimiento de la resolución 508/99, aquella que a fines de los ’90 controlaba las normas técnicas, de calidad y de composición de las importaciones de calzado y reemplazaban las licencias que por entonces regulaba la resolución 977/99 (ver capítulo 6). Pero, en su aplicación, se trataría de una restricción cuantitativa, en tanto que no se aprobarían las licencias de aquellas importaciones que superaran el monto pautado entre los privados. Este mecanismo constaba de un proceso de certificaciones y autorizaciones que incluía la intervención de varias dependencias públicas, entre ellas, la secretaría de Industria, la subsecretaría de Defensa de la Competencia, la Aduana (en varios niveles), la AFIP y el INTI^[155]. Además, en este período, la aprobación de estos certificados se iría dilatando, llegando a demorarse hasta 270 días, cuando la OMC permitía demoras de hasta sólo 60 días. Aunque habían sido aceptadas informalmente por el gobierno brasileño, la implementación de estas licencias fue mal recibida por los empresarios de aquel país, que hasta amenazaron con llevar a Argentina al Tribunal Arbitral Ad Hoc del MERCOSUR en septiembre de 2005^[156], aunque finalmente no lo hicieron.

Paralelamente, el mismo año se adoptaban otras medidas que tendían a otro tipo de control de comercio, como la reducción de los puestos aduaneros por los cuales se podía importar este producto (junto a textiles y juguetes). La decisión oficial, emitida por la resolución de AFIP 1924/05 que establecía sólo la entrada de los mismos por “aduanas especializadas”, se conoció repentinamente, provocando que en los puestos de aduana entre Brasil y Argentina (Paso de los Libres y Uruguayana) se encontrasen “retenidos 650 mil pares de zapatos provenientes de Brasil en paso hacia Argentina”^[157]. Es interesante ver la presión de la CIC respecto de esa medida: su presidente, Alberto Sellaro, ante la decisión, precisó que habían “pedido al gobierno cinco o seis aduanas y no ocho como finalmente dispuso”^[158]. Aun así, con la definición de estas aduanas, se cumplía con el objetivo gubernamental de generar “alguna molestia” para el importador, a la vez que permitía contar, en las aduanas indicadas, con personal capacitado para controlar las importaciones de estos productos^[159]. Como se vio en el capítulo 6, la CIC participaba con sus propios observadores en la Aduana desde 1994; pero, según personal de la entidad, recién con el nuevo gobierno electo después de la crisis de 2001 estos observadores tendrían más receptividad por parte de los verificadores aduaneros, quienes recibían cursos auspiciados por la entidad para distinguir los aspectos técnicos de productos, en una clara expresión de ofrecimiento de expertise que les permitía defender sus intereses en el lugar mismo de la implementación del control a la importación^[160]. Esta participación estaba estrechamente vinculada al interés de la CIC por reducir la cantidad de puestos aduaneros de entrada, ya que les permitía llegar con sus observadores a un mayor porcentaje de importaciones, que ahora pasaban sólo por Buenos Aires, Ezeiza, La Plata, Campana, Córdoba, Rosario, Mar del Plata y Paso de los Libres, el principal lugar de paso de la importación brasileña.

Las medidas no apuntaban sólo al control de la importación brasileña, sino también a aquella asiática. De hecho, el gobierno argentino se comprometía a controlar que el calzado chino no desplazaste al brasileño^[161] y, hacia el interior, el propio presidente prometía a los empresarios “ayudarlos” limitando la competencia China a cambio de su compromiso de crecer en términos de producción y empleo. A diferencia del período anterior, el cumplimiento con los acuerdos internacionales no se mostraba como prioridad en la agenda gubernamental, más atenta a su objetivo reindustrializador, por lo que las críticas que llovieron sobre los tiempos de demora de las licencias de importación y los procedimientos que no cumplían las condiciones de la OMC^[162] no hicieron mella sobre las decisiones gubernamentales.

El mismo año, una resolución del Banco Central obligaba a pagar por adelantado las importaciones de productos terminados, algo que también beneficiaba al sector y era apoyado por la CIC. Aunque tenía este efecto, la resolución era defendida por otro objetivo, que era favorecer la compra de dólares para mantener el tipo de cambio competitivo. Pero el propio secretario de Industria, Miguel Peirano, señalaba que favorecía “a los sectores sensibles, porque ya no correrán con desventaja respecto de los productos importados, que vienen financiados a mayor plazo que los que pueden ofrecer los fabricantes nacionales”^[163]. En los años ’90, esa desventaja había sido uno de los orígenes principales de los problemas financieros de Gatic (ver capítulo 6).

En noviembre de 2005, el ministro Lavagna bajaba del 15% al 8% las retenciones a la exportación del cuero crudo (resolución 655/05), pero en marzo de 2006 (luego de la salida del ministro), se daba marcha atrás con la medida, con el contento de quienes lo precisaban localmente como insumo para la elaboración de sus productos, entre ellos, los empresarios de la CIC^[164]. Como otras veces en la historia (ver capítulo 5), fue el propio presidente quien asumió la decisión de favorecer los productos elaborados. Aunque ésta incluyó un acuerdo de precios con los proveedores del cuero, dos meses antes de que éste venciera, CIC y CIMA reiniciaron sus advertencias ante el ministro de Trabajo, Carlos Tomada, y el secretario de Industria Peirano y denunciaron que se estaba exportando cuero con apenas un baño de cromo que le permitía exportarlo con bajas retenciones (como si fuera un producto industrial) y se desabastecía así al mercado interno^[165]. Para evitar que aumentara el precio del calzado^[166], los funcionarios presionaron por mantener el precio del cuero^[167].

El acuerdo entre privados firmado con Abicalçados venció el 30 de junio de 2006 y Brasil solicitó la eliminación definitiva de los contingentes, argumentando que la restricción generaba una desviación del comercio, especialmente a favor de China y de otros países asiáticos. De hecho, la participación de Brasil en las importaciones de Argentina se reducía mientras la china aumentaba (tal como se observa en el gráfico 16). Sin embargo, en términos netos, las importaciones desde ambos orígenes se mantenían en aumento, como lo muestra el gráfico 14. Este aumento de importaciones se daba en paralelo al aumento de la producción local, que se observa en el gráfico 15, y del empleo del sector (gráfico 17), conjunción que respondía al ciclo expansivo de la economía argentina luego de la crisis, que generaba una mayor demanda del producto, abastecida tanto con producción local como con importaciones. Ante el buen resultado que habían tenido los certificados de importación en el control de las importaciones, Argentina mantuvo su posición de no eliminarlos y, al quedar sin efecto el acuerdo entre privados, los certificados siguieron ejerciendo tal rol^[168]. Consultado por la aplicación de estos controles, el entonces secretario de Industria consideró que se trataba de la forma “más eficaz y viable en función de la estructura existente” en dicha secretaría, ya que su aplicación no requería recursos extra, por ser muy pocos los sectores sujetos a los mismos. De lo contrario, consideró que, si hubieran sido muchos más, hubiera sido imposible realizar un seguimiento monitoreado de todas las importaciones^[169].

Ese mismo año, con la venia de la UIA, el gobierno acordaba el Mecanismo de Adaptación Competitiva con Brasil (MAC), un procedimiento común a realizarse para restringir importaciones, que se aplicaría a ramas de producción nacional de alguno de los dos países que se vieran perjudicadas por las importaciones de su vecino. El acuerdo fue alcanzado luego de un año y medio de negociaciones y bajo la férrea oposición de la entidad cúpula paulista FIESP, pese a la cual el gobierno brasileño accedió^[170]. Ni bien se conoció el acuerdo, comenzaron los rumores de utilización de dicho mecanismo por parte de sectores de ambos países^[171], cosa que nunca sucedió. Según el ministro Lavagna, impulsor de la negociación desde 2004, la idea era que aquellas licencias se eliminasen una vez aprobado el MAC, cosa que tampoco se hizo^[172]. Claro que también el MAC recibió críticas, que consideraban era otra medida “proteccionista”, para proteger a sectores con poca significación en la generación de valor agregado y de empleo, pero con “mayor poder de lobby ante el gobierno”^[173]. Aunque la situación del sector mejorara y éste creciera en términos netos, el gráfico 11 muestra que su participación en el valor bruto de producción industrial apenas alcanzaba el 1% en este período, y su participación en el empleo industrial rondaría el 2%, como se ve en el gráfico 19. Así, se señalaba que pese a esta poca relevancia en términos generales, el acuerdo representaba un alivio para el gobierno, que mostraba a los sectores industriales sensibles a la competencia brasileña y “aliados de la política oficial” un resultado concreto para su protección^[174]. La CIC, una posible beneficiada de la utilización de tal mecanismo, acompañó activamente las negociaciones y consideró, en sus memorias de ese año, que el mecanismo podía proporcionar “al sector calzado argentino un tiempo razonable para poder convertirse, luego de los coletazos de la crisis” provocada por “desacertadas políticas industriales” de la década del ’90^[175]. Sin embargo, entrevistados de la entidad para este trabajo (esto es, años más tarde) indicaron que dicho acompañamiento se realizó sin grandes expectativas sobre el mismo, ya que se sabía que los cálculos sobre el tamaño del mercado y la participación de las importaciones en el mismo podían ser siempre rebatibles, algo que trabaría el resto del procedimiento que el MAC requería para demostrar el “daño” (sobre los detalles del procedimiento concreto, ver capítulo 2).

Así, pese a acordarse un mecanismo bilateral para regular el comercio, se mantuvo el uso de restricciones nacionales unilaterales a la importación. En el sector del calzado, en agosto de 2007, la resolución 61/07 imponía certificados a las capelladas (parte superior) de calzado, debido a “cambios significativos en los flujos de comercio”. De acuerdo a una explicación de la CIC, esto respondía también a la necesidad de proteger mano de obra, ya que la capellada era uno de los insumos del calzado que mayor mano de obra requería: era el calzado casi terminado, faltando sólo pegarle la suela. En 2008, por medio de la resolución 366, la secretaría de Industria actualizó la lista de productos del calzado sujetos a los certificados de importación y la Aduana reforzó sus controles de los productos sujetos a valores criterio, recurriendo a la “participación activa de los sectores privados involucrados”^[176].

Como se adelantó en 7.7.2, el estado contribuía no solo con esta medidas generales sino también con ayudas específicas a talleres y empresas del sector, como aquellas de Coronel Suárez (provincia de Buenos Aires), donde había funcionado Gatic y ahora la municipalidad buscaba construir un “distrito Industrial del Calzado”^[177]. De esta forma, los nuevos talleres y empresas contaban con aportes de distintos niveles de gobierno: la municipalidad, la provincia y el ministerio de Trabajo de la Nación. En este caso, el dinero llegaba a través del Consejo para la Producción y el Desarrollo de Coronel Suárez (Coprodesu), que canalizaba la asistencia del estado para unos 10 talleres de calzado y 14 de indumentaria armados por 400 ex empleados de Gatic, comprando “máquinas caras, para uso común de todos los talleres”. Se visibilizaba la ayuda estatal también con visitas oficiales, como la de la ministra de Producción bonaerense, Débora Giorgi, que “llegó a la ciudad con un nuevo cheque de 62.000 pesos para comprar dos máquinas más”. Pero la ayuda no era sólo para los pequeños talleres, sino también para empresas de mayor envergadura, como Indular (de Guillermo Gotelli), en la que “en una primera etapa, los honorarios y los gastos los paga la provincia”, según un empleado de la firma^[178].

Estas ayudas no fueron sólo para empresas nacionales, sino que, como se adelantó en 7.2.1, también para atraer empresas brasileñas, que empezaron a instalarse en el país especialmente a partir de 2006. Ese año, Paquetá anunció que empezaría a producir Adidas en la ciudad bonaerense de Chivilcoy (con facilidades provistas por el estado, como un acuerdo con el municipio que le rebajaba el alquiler a medida que incorporara determinadas cantidades de empleados y un préstamo pedido por el propio municipio para que el terreno cedido a la empresa contara con infraestructura y servicios básicos)^[179]; en 2007 Vulcabrás inauguraba su planta en Coronel Suárez (comprando la mencionada Indular)^[180] y Camargo Correa adquirió Alpargatas el mismo año, con su principal interés puesto en la división de calzados de la empresa^[181].

La producción de estas empresas, en el ámbito deportivo, se concentró en productos de baja y media gama tecnológica, en tanto que continuaban importando los productos de alta tecnología. De este modo, las importaciones de calzado mantuvieron un alto nivel, particularmente en ese rubro. En el período 2004/2009 las importaciones del mismo crecieron a una tasa acumulativa anual de 9% en volumen y 15% en valores, en tanto que el índice de participación de las mismas en el consumo aparente fue, en promedio, del 47%. En cuanto a las importaciones provenientes específicamente de Brasil, otra medición indicaba que entre los períodos 1996-1998 y 2003-2005 habían crecido un 44%^[182].

El impulso que el gobierno daba a la llegada de empresas brasileñas era explícita y hasta formaba parte de la muestra de sus éxitos cuando era la propia casa de gobierno la que las anunciaba^[183]. El ahora ministro de Economía, Miguel Peirano, se reunía con las grandes empresas brasileñas para tratar temas de complementariedad y prometía facilitar importaciones desde Brasil a cambio del compromiso de las empresas brasileñas de producir en el país. Estas, en cambio, solicitaban también restricciones a las importaciones provenientes de Asia^[184]. Los empresarios argentinos también se preocupaban por mostrar sus inversiones ante el gobierno, como fue el caso de Grimoldi, que en 2007 presentó ante el presidente de la Nación su proyecto^[185].

Con este proceso de instalación de fábricas brasileñas se mantenía el camino orientado a generar producción y empleo local, aunque ahora la posición del sector privado argentino dejaba entrever su reticencia: el mismo día de las elecciones presidenciales de 2007, que dieron como vencedora a Cristina Fernández de Kirchner con un amplio apoyo de este sector, la Federación Argentina de la Industria del Calzado (FAICA, que reunía a las cámaras del sector de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe y cuya principal actividad era la negociación paritaria) anunciaba que presentaría un informe al próximo gobierno nacional con las “desigualdades” que generaban las ayudas públicas a la instalación de capitales brasileños. Reconocían la importancia de “que empresas internacionales inviertan en el país”; pero reclamaban el “mismo trato”, con exenciones impositivas y subsidios por cada puesto de trabajo creado^[186]. Así todo, con el tiempo las empresas brasileñas formaron parte de las cámaras de representación locales y fueron vistas positivamente por el sector, no sólo como capitales que sustituían empresas argentinas, sino que agrandaban fábricas y producción local.

De esta manera, la política comercial se transformó en un punto de cooperación entre el gobierno y la CIC, y brindó no sólo respuestas a las reivindicaciones del sector privado, sino también un apoyo sostenido al gobierno por parte de las cámaras representantes de los sectores beneficiados. Así lo mostró, por ejemplo, el conflicto con el campo a inicios de 2008, ante el cual aquéllas defendieron abiertamente la posición del gobierno^[187]. Dicho conflicto se dio a raíz de la iniciativa del nuevo gobierno de aumentar las retenciones a la exportación. En este conflicto, que tuvo amplia prensa, lo que inicialmente iba a ser una decisión administrativa del gobierno se envió finalmente como proyecto de ley al Congreso, donde el debate fue arduo y concluyó con el rechazo al proyecto de ley por un voto, el del entonces vicepresidente y presidente del Senado, Julio Cobos. Durante el conflicto, mientras las organizaciones rurales organizaban paros contra la iniciativa presidencial, la CIC y otras entidades representantes de los sectores textil, autopartes y juguetes, organizaban una manifestación contra el paro y en abierto apoyo al gobierno^[188]. Inclusive, meses más tarde, la CIC hablaba de “un trimestre bastante complicado” como una de las razones por las que el sector no había alcanzado la producción de 100 millones de pares, que había estimado junto al gobierno para ese año^[189], cifra que alcanzaría recién en 2010 (gráfico 15).

Ese año se registró un creciente déficit en el comercio bilateral con Brasil (ver gráfico 2) y los primeros efectos de la crisis económica y financiera internacional, a la que se asociaba el aumento de las importaciones argentinas en general. Este aumento se vinculaba tanto a la sobreoferta de productos en el mundo, por la falta de demanda en los países centrales, como a la sostenida demanda del mercado argentino. Estos elementos llevaron al gobierno a fortalecer, hacia fines de ese año, sus controles a las importaciones en general, ya no dirigidos a unos pocos sectores sino establecidos de manera más amplia y abarcadora^[190]. El principal instrumento seguían siendo las licencias no automáticas de importación, cuya expedición se hacía ahora más lenta^[191] y se reactivaba, paralelamente, la idea de reglamentar el Mecanismo de Adaptación Competitiva^[192]. Estas acciones volvieron a generar conflictos diplomáticos con Brasil. Como se adelantó, en el sector del calzado, se reemplazaban los certificados de 2005 por otros nuevos (resolución 366/08) y se fortalecían los controles en aduana (resolución 87/08)^[193]. En 2009, el presidente de la CIC, Alberto Sellaro, previendo que el mercado argentino caería, solicitaba nuevamente al gobierno que redujera el ingreso de calzado importado^[194]. Según personal de la CIC, las licencias no automáticas para controlar las importaciones desde Brasil se convertían ahora en “esenciales” para su industria, ya que aquellas habían aumentado sensiblemente en 2008: la CIC estimó 18 millones de pares desde Brasil; el gráfico 13 muestra el peor déficit bilateral del sector ese año. Como consecuencia de la restricción gubernamental por medio de las licencias no automáticas, la importación volvía a reducirse desde fines de ese año, evitando afectar severamente la producción local y reduciendo los totales el año siguiente.

Con esta receptividad por parte del gobierno, las señales de apoyo y sintonía con la política oficial se mantuvieron a inicios de 2009, cuando Sellaro destacaba que, pese a la reducida rentabilidad que podía provocar la crisis, “no hay suspensiones ni despidos” en el sector^[195]. La propia presidenta recibía a representantes de esta industria, que agradecían el apoyo gubernamental y, junto al secretario de Comercio Interior, Guillermo Moreno, lograban un acuerdo con supermercados para reactivar la industria con la venta de calzado escolar a un precio moderado^[196]. Además, el gobierno iniciaba “de oficio”, aunque incentivado por la CIC^[197], una investigación antidumping del calzado importado chino en el país (sobre las posiciones del sector privado en esta investigación, ver 7.2.1).

A nivel regional, el apoyo que Argentina había recibido por parte de Brasil luego de la crisis, así como su aceptación de la regulación del comercio, se fue desgastando y los conflictos comerciales se intensificaron en 2009, cuando el alcance de las licencias no automáticas llegó a más de 400 productos de exportación brasileños (en comparación con los 58 existentes en el año 2007, que se restringían a los sectores de calzados, juguetes y papel^[198]). La Confederação Nacional da Indústria de Brasil (CNI) identificaba como especialmente “importantes para la producción brasileña” aquellas que abarcaban el calzado y los textiles, la línea blanca y el papel^[199]. Pese a eso, la recuperación de la actividad en 2010 pareció mejorar la atmósfera de las relaciones comerciales con el socio regional. La combinación de ese contexto, inversiones brasileñas en Argentina, un nuevo acuerdo de restricción de importaciones de calzado entre los sectores privados de ambos países y una liberación más rápida de las licencias de importación desde fines de 2009 crearon expectativas de que, al menos en este sector, debían superarse los conflictos comerciales. El INTAL esperaba que el debate evolucionara, así, hacia el “factor China”, es decir, a las importaciones asiáticas que afectaban al sector en ambos países^[200]. La investigación antidumping iniciada de oficio por Argentina contra las importaciones chinas fueron en dicho sentido, y se hizo casi en paralelo con una que inició Brasil, mostrando la coordinación entre ambos países, con un interés común generado por la competencia de terceros. Sin embargo, el problema volvería a aparecer para 2011/2012, cuando el sector privado brasileño y su gobierno reclamaran por el desvío de comercio (la participación de Brasil en las importaciones de calzado se reducía desde 2010, aunque el INTAL señalaba que la protección no se mostraba orientada contra ningún país, ya que las importaciones de todos los orígenes se veían afectadas en proporciones similares^[201]). La CNI, en particular, reclamaba a su gobierno el inicio de acciones ante el órgano de solución de controversias de la OMC contra las medidas argentinas, considerando que la instancia de negociaciones en la Comisión bilateral se había agotado. A diferencia de otros momentos y de otras voces del sector privado brasileño, la CNI desaconsejaba la utilización de medidas de retaliación por parte de Brasil porque agregaban “incertidumbre a los negocios” e incluso podían, según los productos involucrados, significar un “aumento de costos para las empresas brasileñas”^[202]. En 2012, las preocupaciones por la balanza comercial volvían a demorar la autorización de las licencias no automáticas del gobierno argentino, además de ampliar su alcance a nuevos productos, volviendo a poner a las restricciones no arancelarias en el centro de la agenda de problemas bilaterales y alimentando las críticas hacia el proceso de integración.

7.2.4 Restricciones no arancelarias y dinámicas políticas: una interpretación desde las “arenas de poder” en el nuevo contexto

A diferencia del primer período de estudio, en esta sección se observó un contexto general de crecimiento económico, así como prioridades gubernamentales orientadas a incentivar y administrar ese crecimiento a partir de lo que identificaban como un objetivo de (re)industrialización del país. La crisis de 2001 facilitó ese cambio de prioridades y la devaluación contribuyó para modificar las expectativas sobre la situación del sector del calzado. En el primer período el sector era visto como uno de los más afectados por la combinación de apreciación de la moneda y apertura comercial, por lo que las restricciones no arancelarias se leían como excepciones a la regla general de libre comercio dentro del MERCOSUR; excepciones que tenían como objetivo superar la crisis provocada por la devaluación brasileña y evitar que la industria del calzado argentino desapareciera repentinamente. En este segundo período, en cambio, se fue abandonando progresivamente la idea del libre comercio regional (y también internacional) como prioridad política, para subsumirlo al objetivo de industrialización. En el discurso gubernamental, las restricciones fueron pasando de excepciones a herramientas constitutivas de la nueva política comercial, con un claro rol del estado en su administración y con acuerdos tácitos con Brasil acerca del mismo.

Con la preocupación más puesta en el ámbito doméstico que en los acuerdos internacionales, el gobierno dudó menos que en el período anterior en imponer restricciones comerciales cuando resurgía el conflicto a partir del aumento de las importaciones que, luego del interludio provocado por la crisis, volvían a ser vistas como “amenazas” para la recuperación del sector del calzado. El papel activo del gobierno mostró, de manera más manifiesta en este período que en el otro, que su posición pesaba en la balanza de aquello que se puede identificar con el poder estructural de los grupos en cuestión: el poder económico de grandes empresas internacionales interesadas en la importación no fue suficiente para “ganar” la competencia pluralista con los grupos locales demandantes de protección, cuyo poder no radicaba tanto en la dimensión económica, sino más bien, como se hizo evidente, en su potencial como fuente de apoyo político.

Así, a diferencia del período anterior, las restricciones no se mostraban tanto como esa alternativa intermedia entre los reclamos de los productores locales y la prioridad gubernamental de cumplir con el compromiso regional, sino más bien como parte integral de las nuevas prioridades orientadas al mercado interno, que unían al gobierno y a los productores locales y los sentaban a negociar ante los reclamos brasileños. La sintonía política entre los líderes de ambos países, la aceptación tácita del gobierno brasileño de estas medidas, así como la instalación de empresas brasileñas en territorio argentino, contribuyeron a que, por un tiempo, las restricciones no se transformaran en un nuevo conflicto bilateral, aunque, una vez más, éste sería un resultado temporario, ya que el conflicto volvería a surgir a finales del período.

Aún con las diferencias de contexto económico, ideas y prioridades gubernamentales, y hasta con el cambio de actores privados que se observó en el segundo período (en particular, con la instalación de las empresas brasileñas en el mercado argentino), se puede decir que en aquello que se refiere a decisiones comerciales en el sector del calzado, las herramientas utilizadas fueron similares a las del período anterior. La elección de los mismos mecanismos para abordar el conflicto, con sus características distributivas, lo mantuvo en la misma arena política y generó las mismas consecuencias.

Al igual que en el período anterior, tanto el sector privado como el gobierno veían las medidas adoptadas –como certificados de importación, las aduanas especializadas o los acuerdos entre privados incentivados por los gobiernos– como decisiones específicas para algunos productos (aquellos “prioritarios”) o hasta partes de productos (como los certificados para capelladas en 2007), y no como parte de una regla general para el comercio. A primera vista, los acuerdos entre privados parecían establecer una regla y acercarse más a la idea de una política regulativa, dado que establecían un cupo, una cantidad permitida, y una clara sanción para quien pretendiera violarla: la no autorización de certificados de importación. Sin embargo, en primer lugar, el hecho de que los cupos fuesen acordados entre empresas privadas pertenecientes a las cámaras (en Argentina y Brasil) dejaba a otros actores fuera de tal permiso, por lo que no podía considerársela una regla general aplicable a toda empresa que quisiera importar y se acercaban más a la apreciación de política distributiva como aquello “más cercano a la privatización de lo público”^[203]. Héctor Méndez, presidente de la UIA, mostraba esta característica como algo positivo cuando defendía este mecanismo señalando: “no interferimos en los ministerios de ambos países. Solamente negociamos entre los privados”^[204]. El incentivo a los acuerdos entre privados una y otra vez fue la confirmación de la preferencia política por resolver el conflicto en la arena distributiva.

En segundo lugar, con el tiempo se observó que las demoras en las autorizaciones de los certificados de importación tampoco tenían que ver estrictamente con aquellos cupos, sino también con la situación de la balanza comercial, como empezó a suceder en 2008. Así, estas herramientas brindaban una alta flexibilidad al gobierno para utilizarlas en función de sus objetivos en cada circunstancia. Sin embargo, esa misma flexibilidad era la que no permitía tomarlas como reglas claras y generales, sino específicas y cambiantes. De hecho, mostró ser una herramienta siempre sujeta a vaivenes políticos, no sólo argentinos: el gobierno brasileño amenazaba con “dejar de aceptar” las restricciones impuestas por los acuerdos entre privados y las licencias no automáticas en momentos en que necesitaba electoralmente fortalecer su posición en estados donde la presencia de empresas del calzado era importante^[205].

Las dinámicas políticas que se desarrollaron fueron también predominantemente acordes a las previstas para la arena política distributiva. El locus decisional se mantuvo concentrado en el poder ejecutivo, y la sintonía entre el sector y el gobierno no hizo más que potenciarlo, ya que la CIC dirigía tanto sus pedidos como sus halagos a la secretaría de Industria y a la presidencia de manera directa. Pese a la diferencia que esta sintonía significaba respecto del período anterior, las dinámicas eran similares en cuanto a los actores que las definían. En todas las medidas adoptadas, el papel del ministerio de Economía y su secretaría de Industria fue central, y su acción no implicó sólo tomar las decisiones de protección, sino también persuadir a los actores privados para fomentar la inversión local.

En el diálogo con el gobierno, fueron las asociaciones sectoriales y las empresas individuales las que dieron voz concreta a las demandas y a los halagos del sector, y actuaron de manera autónoma respecto de la entidad cúpula industrial. En una entrevista, el presidente de la CIC evaluaba la participación de la cámara en la UIA como positivo desde el punto de vista técnico^[206], pero reconocía sus acciones políticas como independientes y su llegada “autónoma” a los gobiernos. Esta autonomía les permitió, como se vio, cuando la UIA se tornó más crítica, canalizar su apoyo al gobierno a través de la nueva CGERA. Al igual que en el período anterior, observar tanto a cámaras como a empresas permitió entender los cambios en el mapa político del sector, expuestos en la sección 7.2.1 y que se reflejaron en las posiciones de estos actores ante la investigación antidumping de 2009 contra China allí descripto, constituyéndose en muestra de que se trataba de un conflicto “entre productores” de un mismo sector más que entre importadores y productores locales, como se lo había caracterizado en el período anterior.

Este hecho también permitió observar la posibilidad que brindan las políticas distributivas de desagregar el conflicto, dividir a los grupos (incentivando las acciones individuales) y convertirlo, en palabras de Lowi, en un conflicto blando. En aquella investigación, en la que las posiciones individuales de las empresas se cruzaron con las posiciones oficiales de las cámaras (ver sección 7.2.1), la distinción entre distintos tipos de calzado llevó a establecer un precio mínimo que dejaba a todas las partes en conflicto satisfechas: se limitaba la importación de calzado económico sin perjudicar la importación de calzado deportivo de performance. Aquella misma desagregación se observó cuando, en 2007, se incluyeron licencias no automáticas específicas para las capelladas de calzado.

La dinámica de la no interferencia mutua se siguió percibiendo en cuanto a que no se registraban importantes oposiciones de otros sectores a la protección del calzado; por el contrario, la entidad cúpula industrial más bien acompañó los pedidos de las cámaras sectoriales. En cambio, sí fue el sector del calzado el que interfirió en las decisiones relativas al comercio exterior del cuero, presionando para que se redujera su exportación. Aquí también, el papel jugado por el poder ejecutivo, y el propio presidente, sería central para mediar el conflicto y resolverlo según sus prioridades.

Las ventajas inmediatas que tuvo el recurso a estas medidas en este período fueron claras: el sector creció desde el punto de vista económico y político, se mantuvo bajo el nivel de conflicto con Brasil (hasta 2008) y el gobierno obtuvo, a cambio, un definido apoyo político de su principal cámara. Este apoyo se construyó progresivamente, y las restricciones comerciales fueron una herramienta fundamental para tal construcción. El cambio de prioridades de los gobiernos (entre el período anterior y éste) fue tanto una respuesta a la demanda proveniente del empresariado industrial en general como una elección política a consecuencia de la crisis. Si en un principio el objetivo de la industrialización permitió generar un importante consenso en el empresariado en su conjunto, los conflictos que fueron surgiendo (el más visible, aquél con el campo por las retenciones a sus exportaciones) mostraron la divergencia sobre las herramientas a utilizar para alcanzarlo. En esas divergencias se evidenciaba el apoyo mutuo entre el gobierno y el sector del calzado, que se extendió en el tiempo. En su asunción en 2010, el presidente Sellaro seguía destacando la “excelente receptividad que la problemática del sector tiene en las más altas esferas del gobierno” y enumeraría, entre las principales medidas gubernamentales, la aplicación de las licencias no automáticas (tanto para calzado terminado como para capelladas), los valores criterio, la participación de dos observadores de CIC en el 90% de los despachos de Aduana, así como la acción antidumping iniciada “de oficio” por el estado nacional contra la importación proveniente de China.

El recurso a estas medidas pareció mostrar también una consecuencia inmediata a nivel regional, más allá de las quejas del sector privado brasileño. Y es que, al tener éstas el efecto inmediato y positivo buscado, pudieron haber reducido el interés por avanzar en otros mecanismos con los cuales se pudiera regular el comercio, como el Mecanismo de Adaptación Competitiva. Constituyéndose en una herramienta consensuada (y vale decir, de carácter más público que los acuerdos entre privados), fue firmado en 2006, pero nunca se puso en práctica. El MAC había sido negociado inicialmente con la idea de que reemplazara las anteriores licencias, cosa que no hizo. Los motivos por los cuales el MAC no se instrumentó varían según el actor consultado: tanto el empresariado brasileño como el argentino consideraba que era “inaplicable” por la dificultad de demostrar los valores y el daño producido al sector en cuestión; su mentor, el entonces ministro Lavagna, consideró simplemente que ni el sector privado ni el público tenía en cuenta la mera existencia del mecanismo. En cambio, el ex secretario de Industria, Miguel Peirano, en funciones cuando se firmó el acuerdo, aclaró que la idea no era reemplazar las LNA, sino establecer, a través del MAC, una garantía para las inversiones que se establecieran en cualquiera de los dos países, de manera tal que un cambio macroeconómico importante (como una devaluación en el país vecino, por ejemplo, o un aumento drástico de las importaciones) activara la aplicación del MAC. Como tales cambios no se produjeron en todo el período (en el que no hubo cambios bruscos en las monedas y las importaciones estaban controladas por medio de las licencias), no hubo razones para su utilización^[207]. Así, la regulación del comercio continuó realizándose por medio de restricciones nacionales, que le daban a los gobiernos un mayor margen de discrecionalidad tanto en el manejo de los tiempos como de los sectores a los que se aplicarían estas medidas. Tal margen era mayor porque, como se detalló en la sección 2.3, en caso de aplicarse medidas restrictivas por medio del procedimiento del MAC, las mismas podían extenderse hasta por 3 años, pero pasado ese período no podían volver a aplicarse durante, por lo menos los 2 años siguientes. En cambio, las licencias nacionales obviamente no estaban sujetas a tal límite, y el amplio margen que éstas brindaban fue aprovechado especialmente desde principios de 2009, como consecuencia de la ya mencionada crisis internacional.

De esta manera, se reprodujo una dinámica con la que, si bien las restricciones se mostraban como herramientas que permitían al estado moldear la forma del proceso de integración (en cuanto a que limitaba su dimensión de libre comercio y sus efectos), también limitaban la construcción de capacidades regionales del mismo. Y así, pese a que discursivamente se insistía en la importancia del MERCOSUR, el paralelo discurso industrialista asoció el desarrollo nacional a una serie de medidas que no favorecieron el consenso entre los países sobre el camino regional hacia aquel desarrollo y que se constituyeron en blanco de las difundidas críticas sobre las debilidades y los problemas del proceso de integración.

Como se dijo, la aceptación tácita por parte de Brasil, así como el fomento a las inversiones de empresas brasileñas en el país, contribuyó a mantener bajo el nivel de conflicto. Esto se leyó como un inicio de la mentada “integración productiva”; pero personal de CIC indicaba, en las entrevistas realizadas durante 2013 y 2014 –esto es, años después del fin del período de estudio– que aún no veían altas posibilidades de avanzar en ese sentido, ya que tal integración productiva requería una especialización en un tipo de producto en Argentina y otro en el vecino, algo que la entidad no consideraba viable por la alta competencia entre la mayoría de los productos del sector. Además, consultado sobre otras posibilidades de encarar la integración productiva con Brasil, un entrevistado de la entidad estimó que “se podría hacer algo con la importación de partes”, sobre cuya calidad los propios socios de CIC “se quejan”. Dado que Brasil tiene un sector de proveedores de esta industria mucho más desarrollado, sería muy ventajoso para los fabricantes nacionales, en términos de precios y calidades, importar las partes desde allí para producir localmente, mejorando la calidad y el precio de los productos realizados por esta industria. Sin embargo, el entrevistado consideró que la CIC no podía activar pedidos de liberalización de la importación de partes, porque los principios que la asociación defiende son aquellos de promoción de la producción local, por lo que no podía ir contra su propio discurso y generar fricciones con la entidad asociada, aquella que representa a los proveedores de la industria (CAIPIC). Esta es una muestra clara del peso (en este caso, limitativo) que puede tener el discurso construido por la propia entidad en sus alternativas de acción.

Con respecto a ese mismo tema, fue interesante obtener, de una fuente distinta y tradicionalmente opuesta, la misma respuesta a la consulta sobre las posibilidades reales de integración productiva con Brasil. De manera coincidente, el presidente de CAPCICA señaló la misma opción de importación de partes como alternativa para un mejor desarrollo del sector local. El presidente llegó a señalar que esta entidad, más cercana a la idea del libre comercio, había realizado propuestas ante las autoridades en este sentido de manera escrita y oral en varias oportunidades, durante los dos períodos de estudio. Pero, según sus propias palabras, a fines de los ’90 “era tal el lobby de CIC y CAIPIC que fue imposible”, mientras que durante el segundo período “la propuesta no iba con la ideología reinante”^[208].

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