Esta investigación se inició con el objetivo general de contribuir a la comprensión de los problemas de la integración regional sudamericana a partir del análisis de los procesos políticos que han llevado al establecimiento de restricciones argentinas a la importación de un producto en particular, el calzado. En el MERCOSUR, las restricciones no arancelarias en el comercio intrarregional han tenido especial repercusión como una de las expresiones de dichos problemas, tal como se describió en el capítulo 2; sin embargo, no abundan los estudios que analicen el conjunto de elementos que llevan a tales restricciones, sus modalidades y sus consecuencias. Esta investigación buscó superar ese vacío.

El análisis se concentró en las relaciones entre empresarios y gobiernos, para identificar las dinámicas que las caracterizaban y que daban forma a aquellos procesos políticos. Abordadas en dos períodos históricos distintos, con una serie de diferencias desde el punto de vista del contexto tanto económico como político, estas dinámicas evidenciaron continuidades que contribuyeron a comprender la presencia de las medidas de protección a lo largo de todo el proceso de integración. Analizar dichas dinámicas a partir de un sector particular involucrado en las restricciones no arancelarias permitió profundizar el análisis, observar en detalle a sus actores, sus relaciones, sus acciones, ideas y discursos, a modo de exponerlo como microcosmos del amplio universo de temas y sectores que involucra la integración regional, con el objetivo de aportar nuevos elementos de análisis que permitan comprender mejor la evolución del MERCOSUR. Asimismo, el estudio de estas dinámicas disparó reflexiones sobre los supuestos más difundidos en la teoría política y permitió inferir algunas consecuencias de las restricciones no arancelarias tanto a nivel nacional como regional, que se desarrollan a continuación. A nivel nacional, se destacaron los cambios en las organizaciones de representación política del sector calzado y en sus relaciones con los gobiernos en cada período. A nivel internacional, sobresalió la limitación de los mecanismos regionales para resolver conflictos comerciales y/o establecer protecciones comerciales de manera consensuada.

Las relaciones entre empresarios y gobiernos en las dinámicas de la política comercial argentina

Reflexiones sobre supuestos de la teoría política

Como se vio en el capítulo 1, el análisis encarado en esta investigación partió de la identificación de las restricciones no arancelarias como parte de lo que corrientemente se entiende como política comercial de un país, una política que se sitúa en un área gris entre las tradicionales “política interna” y “política exterior”. Si esta diferenciación puede brindar algunos parámetros para diferenciar las dinámicas de unas y otras (como se vio, en función del proceso de toma de decisiones, de la participación de las partes y sus relaciones), en el caso de las decisiones comerciales, el hecho de que éstas vinculen tan estrechamente elementos externos e internos no favorece tal diferenciación.

En el mismo capítulo se repasaron los contenidos más difundidos de las teorías del comercio internacional, que aportaron elementos para relacionar la situación económica estructural de un sector industrial con el comportamiento de sus principales actores. En base a esto fue que el capítulo 3 ubicó al sector estudiado, la industria del calzado argentina, en la estructura productiva del país, y el capítulo 5 identificó los intereses económicos principales que históricamente habían promovido sus empresarios. Las teorías del comercio internacional expuestas en el capítulo 1 permitían comprender claramente que, dado el precio no competitivo del calzado argentino a nivel mundial (o, mejor dicho para este estudio, a nivel regional, y en especial en comparación con el precio del mismo producto brasileño), los productores de calzado en Argentina demandarían siempre protección; en cambio, productores de su insumo principal, el cuero, al tener un precio competitivo, se posicionarían a favor del libre comercio. Algo similar puede decirse con respecto a productores situados en distintos modos de producción internacional: tal como resumía Woll, se espera que aquellos que no forman parte de procesos de producción transnacionales tengan una posición proteccionista (como fue la de los productores de calzado locales), mientras que aquellos que sí lo hacen sean aperturistas (como fue la posición de los importadores). Sin embargo, ¿cuál sería la postura derivada de una posición híbrida, de una empresa que produce localmente y también importa, como mostraron ser varias empresas del calzado especialmente a partir del comienzo del nuevo siglo? Aunque la observación de estos clivajes económicos fue sin duda útil para observar uno de los orígenes de las demandas que los empresarios hacían llegar al gobierno, no permitía ver que éstas se formaban no sólo a partir de su situación estructural, sino también de un conjunto complejo de ideas y experiencias que impregnaban de manera distinta el comportamiento de cada actor, tal como se vería en la parte II de este libro. Especialmente en los capítulos 6 y 7 se expuso la forma que estos elementos hacían parte de la construcción de las demandas empresarias: por ejemplo, a fines de los años ’90, la apertura unilateral no posicionaba a todo el sector del calzado de la misma manera: para algunas empresas, era una oportunidad para importar maquinaria y/o bienes terminados que les permitían obtener mayor rentabilidad; para otras, se transformaba en una amenaza por el menor precio de venta de los productos importados. En efecto, las consecuencias de la apertura no fueron iguales para todas. Pero el hecho de que muchas empresas, sobre todo PyMEs, cerraran o quebraran a partir de aquél momento, sirvió para que, aún en pleno contexto de crecimiento económico, el progresivo aumento de las importaciones de calzado desde Brasil observado desde fines de 2004 se instalara en la agenda política como una amenaza para todos los productores argentinos.

Así, además de ser incompleta como explicación de la formación de posiciones respecto al libre comercio y de las demandas políticas, la sola observación de la situación estructural económica nada decía sobre el posicionamiento de esas demandas entre las prioridades de la agenda gubernamental, sobre los disparadores del conflicto, sobre la fortaleza que podía adquirir cada demanda, ni sobre el resultado de un enfrentamiento entre demandas opuestas.

De allí la importancia de encontrar enfoques para analizar la naturaleza política de las decisiones de restricción. Es así que esta investigación indagó en la teoría política, en busca de elementos que contribuyeran a comprender los procesos que, en un sistema político, se desarrollan para reconciliar las exigencias de distintos actores, individuales o colectivos.

La literatura sobre el funcionamiento del sistema político suele distinguirse entre enfoques que priorizan la autonomía de la sociedad o la autonomía del estado en aquellos procesos. Entre los primeros, hay enfoques que subrayan la importancia del poder estructural que tiene la clase capitalista por sobre otras partes de la sociedad. Las decisiones del estado serían un mero reflejo de ese poder, así como de sus intereses. Sin embargo, en este estudio se vio que el conflicto justamente se daba entre distintas fracciones del capital (por ejemplo, productores contra importadores, pero también productores contra productores, como se vio hacia el final del período de estudio).

Aun en aquellos casos en que el poder estructural parecía dar una fuerza privilegiada a algunos actores, no se vio una traducción, sino más bien una transformación, de sus demandas en decisiones estatales. En el primer período de análisis, por ejemplo, la presión individual que podían realizar las dos principales grandes empresas del sector en los años ’90 (Alpargatas y Gatic) a través de su histórica posición dominante en el mercado del calzado deportivo y sus contactos privilegiados con los gobiernos facilitaba la interpretación de las restricciones comerciales como decisiones estatales que reflejaban una estructura de poder en la sociedad. Pero, como se vio en el capítulo 6, los tiempos y las formas en que los gobiernos implementaron estas decisiones, lejos estuvieron de responder satisfactoriamente a sus demandas. En el segundo período, analizado en el capítulo 7, se evidenció que la presión de empresas transnacionales –en general consideradas fuertes desde el punto de vista económico-estructural– a favor de la importación no fue suficiente para que el gobierno la liberara. El gobierno priorizó claramente a los actores considerados más “débiles” desde ese aquél punto de vista, los productores locales, que eran más “fuertes” en términos políticos, ya que sus planteos estaban en consonancia con el nuevo discurso gubernamental de desarrollo y brindaban un expreso apoyo interno al gobierno cuando era necesario (como fue evidente en ocasión del “conflicto con el campo”).

Además, se observó la dificultad de medir ese poder estructural: como se vio en el capítulo 5, a fines de los años ’90, cuando la apertura amenazaba hasta a las empresas más grandes del sector, ¿podían considerarse éstas poderosas, por el tamaño y proporción del mercado que habían adquirido, o débiles, porque se encontraban a punto de sucumbir ante la apertura? Mientras desde el punto de vista económico era cuestionable situarlos en una u otra posición estructural, el análisis de sus relaciones con los gobiernos permitió situarlos como actores claramente privilegiados desde el punto de vista de sus contactos políticos.

En el capítulo 7 se vería también que, en pleno contexto de crecimiento, una de estas empresas tendría un fin nefasto desde el punto de vista estructural-económico, ya que quebraría. Una segunda empresa, sin llegar a ese punto, pero con importantes problemas de deudas y reestructuraciones acumuladas durante los años anteriores, terminaría vendida a capitales brasileños. Estos resultados desafían la vinculación directa entre el plano estructural-económico y el plano político. Asumiendo la racionalidad de los actores, si las decisiones políticas reflejaran los intereses estructurales de las empresas, su evolución no debería más que mejorar. El hecho de que esto no fuera así llevaría a cuestionar algunos supuestos que subyacen en los enfoques que priorizan la autonomía de la sociedad en el sistema político: o bien la racionalidad instrumental de los actores (es decir, que éstos, siendo empresas, buscan maximizar sus ganancias), o bien que estos actores conozcan cómo hacerlo (ya que pueden mantener ese objetivo pero no saber –o equivocarse sobre– cómo llegar a él); o bien que las decisiones gubernamentales sean simplemente reflejo de tal poder estructural, abriendo la pregunta sobre los matices que adquirieron las decisiones políticas durante los distintos períodos, la orientación que les dieron los distintos gobiernos y los motivos por los que lo hicieron.

La situación descripta escapa también a los ojos del enfoque pluralista sobre el funcionamiento del sistema político, que considera que las demandas de todos los grupos tienen potencialmente llegada al estado, sin explicar con qué mecanismos éste las reconcilia. Su foco en los grupos de interés permite observar la pluralidad de actores e intereses que se cruzan en la arena política y la acción de individuos o asociaciones ha tendido a asociarse también con una acción racional e instrumental.

En este análisis se observó que el “interés” en sí mismo, tomado como algo dado y exógeno a aquellos actores, no es una categoría analítica persuasiva para la interpretación de la política comercial. En cambio, se mostró necesario interpretar la construcción social de ese interés, cambiante, dinámico, a partir de las necesidades que identicaban los actores de un sector (y de sus distintas fracciones) y que se transformaban en una demanda política. En esa construcción no participaron sólo los grupos representativos del sector, sino también los sucesivos gobiernos que, con sus propias preferencias y discursos, la moldeaban. El papel de las ideas (en gran parte, ligadas a experiencias anteriores, pero también a contextos ideológicos dominantes), así como su traducción en los discursos de las asociaciones, fue fundamental en la definición de la intensidad y la dirección de las demandas, así como en la elección de las acciones por medio de las cuales hacerlas llegar al gobierno y, en palabras de Schattschneider, en la definición de alternativas políticas que brindaban los gobiernos como respuesta a aquellas. En los capítulos 6 y 7, aún con contextos económicos distintos, se vio que las experiencias del sector que relacionaban importaciones con cierre de fábricas (aunque éstas no fueran sólo consecuencia de las importaciones, sino de una combinación de hechos en los que se debía incluir el tipo de cambio y los tiempos financieros, que provocaron su endeudamiento) fortalecieron su discurso proteccionista posterior. En la sección 7.4, además, se explicó que la opción de integrar la industria con el exterior (referida a la posibilidad de importar partes por su mayor calidad y menor precios que las partes locales), se mostraba conveniente para los productores locales desde el punto de vista racional e instrumental, pero estaba claramente limitada por la ideología que la cámara representativa tradicional apoyaba –y en la que se basaba su cercanía al gobierno– orientada a fortalecer la producción y el empleo local.

Estas observaciones se realizaron con ayuda de los enfoques que priorizaban la autonomía del estado, aunque ésta no fuera absoluta ni libre de limitaciones. Aquellos enfoques suelen poner el énfasis en la explicación del funcionamiento del sistema político a partir de las elecciones de las elites estatales, elecciones que responden a sus intereses electorales o sus propias ideas sobre determinado problema. Esta visión fue útil para recuperar la observación de la capacidad del estado (en este estudio, identificado con los sucesivos gobiernos) de dar forma a los intereses de la sociedad (en este estudio, observados en sólo un sector de ella, los empresarios del calzado) y a la manera en que éstos se expresan. Así, el hecho de que las decisiones comerciales se concentraran en el poder ejecutivo tuvo sin dudas un efecto en las acciones de los grupos y acotres individuales de este sector, que se dirigieron principalmente a las agencias de dicho poder, e inclusive a la presidencia, a la hora de presentar sus demandas. Esto alentó la relación directa entre unos y otros y las respuestas específicas para el sector. Paralelamente, esa concentración del locus decisional desalentaba la articulación de aquellas demandas por medio de la asociación cúpula industrial, la UIA, o su agregación a través de partidos políticos. En efecto, consultadas las asociaciones por sus relaciones con los gobiernos, destacaron siempre la importancia de los contactos con distintas agencias del poder ejecutivo (no sólo nacional, sino también provincial), mientras que dijeron tener poco contacto con representantes del poder legislativo.

Y aunque esta característica se mantuvo constante a lo largo de todo el período de estudio, la diferencia en la relación de los productores locales con los distintos gobiernos implicó también un diferente accionar de los mismos. En el capítulo 7, por ejemplo, el gobierno incluyó en su discurso a los así llamados “sectores sensibles” en relación con el comercio con Brasil. Esta inclusión haría que, en el momento de mayor preocupación por las importaciones de Brasil, las delcaraciones de la tradicional CIC demandaran atención al problema y pidieran medidas restrictivas para la importación, pero en un tono mucho más moderado, mientras que en el período anterior habían llegado a la protesta pública como modo de ganar visibilidad. De todas maneras, la autonomía del estado tampoco podía explicar por sí sola las decisiones gubernamentales, las acciones de los grupos de interés ni el proceso político en su conjunto. Así lo mostraron las épocas de recesión y crisis, que alteraban las agendas de los gobiernos, o las coyunturas electorales, que limitaban y moldeaban su accionar. En el capítulo 6, por ejemplo, pese a la clara dirección ideológica de la agenda del gobierno de Carlos Menem y de la prioridad que se daba al proceso de integración, la inmediatez de las elecciones contribuyó a convencer al gobierno de otorgar las primeras licencias no automáticas a los sectores demandantes de protección frente al libre comercio con Brasil.

Por eso, para comprender las dinámicas políticas en su complejidad, esta investigación apuntó principalmente a interpretar intereses y acciones de gobiernos y empresarios como elementos dinámicos que se generan y transforman a partir de su continua interacción, observando su influencia mutua y, sobre todo, exponiendo las diferencias que se evidenciaban en ellas de acuerdo a cada período de análisis.

Una tipología para interpretar las dinámicas políticas

A partir de las reflexiones expuestas, la investigación identificó algunos aportes de autores del “pluralismo crítico” como las herramientas más útiles para analizar el proceso político de las restricciones no arancelarias en el sector del calzado con el foco puesto en la mencionada interacción entre gobiernos y empresarios. Estos aportes fueron expuestos en el capítulo 4 y su referente obligado fue E. E. Schattschneider, cuyos estudios mostraban que, además de las demandas que un sector industrial hiciera llegar al gobierno, existían medios con los que éste podía orientar el comportamiento de individuos o grupos. Sus estudios destacaban, así, la importancia de comprender los procesos políticos a partir de la capacidad de cada uno de aquellos actores de manejar el alcance del conflicto. El capítulo 5 permitió identificar los principales conflictos del sector calzado que históricamente habían adquirido estatus público, los actores que involucraban y las direcciones que habían tomado, muchos de los cuales dejarían una impronta en las características del sector observadas durante el período de análisis. Entre ellos, se destacó la convivencia de empresas grandes y avanzadas y pequeños talleres en el mismo sector; la lucha contra la informalidad (producto de dicha convivencia); el enfrentamiento entre el calzado y sus proveedores de cuero; la clásica pugna entre patronal y sindicato por las condiciones laborales; y la denuncia contra las importaciones como amenaza para el sector. Ésta última, que se erigía como una de las principales causas de creación de la cámara empresaria representativa de los productores locales a principios de siglo (CIC), involucraría, en distintos contextos, principalmente a los empresarios y a los gobiernos, en especial, en su poder ejecutivo, aunque en ciertas coyunturas también participarían los partidos en el Congreso y los sindicatos. En general, serían los empresarios locales quienes incentivarían las acciones para visibilidad al problema de las importaciones y para instalarlas políticamente como una amenaza a las fuentes de trabajo, ampliando así el alcance del conflicto y haciendo público un conflicto iniciado entre privados (productores locales contra productores externos), mientras que los gobiernos tenderían a buscar reducir tal alcance, bajando su visibilidad pública con medidas que protegieran a los primeros de aquella amenaza.

En los capítulos 6 y 7 se observaron similares dinámicas en el período de estudio, que se contraponían con una observación general de Schattschneider: él consideraba que los grupos de interés pretenderían evitar un conflicto amplio, porque la actuación en las sombras les permitiría obtener mayores concesiones, mientras que el gobierno buscaría ampliar la participación en el mismo para contrarrestar el poder de aquellos grupos (en este caso, por ejemplo, podía buscar la participación de consumidores, que podían estar más interesados en los precios más bajos del calzado importado que en sostener la industria local del producto). Sin embargo, en cada oportunidad en que el sector se consideró amenazado por las importaciones, fue su principal grupo representativo el que el buscó más bien ampliar la visibilidad del problema para llamar la atención de los gobiernos. Si se disgrega el análisis en la observación de los dos grupos principales que representaban a los empresarios del calzado, el principal grupo que buscó tal visibilización fue siempre la CIC, mientras que los importadores (o luego también las empresas que combinaban producción local e importación) representados en CAPCICA se limitaban a reaccionar a aquellas acciones, minimizando el papel problemático de las importaciones y hasta orientándose a acciones judiciales que, más tarde, redimían a las empresas afectadas por la protección. Como se dijo, las acciones variaron en cada contexto, pero la característica más llamativa desde este punto de vista fue que el gobierno siempre respondió al conflicto priorizando los acuerdos entre empresarios, es decir, buscando reducirlo a un conflicto entre privados. En el segundo período, inclusive, el gobierno se transformó en garante de aquellos acuerdos a través de las licencias no automáticas. Esto tenía sentido en la explicación de Wilson, quien también consideraba las intenciones de ampliar o reducir el conflicto al revés de lo que lo hacía Schattschneider. Para él, los gobiernos orientarían el conflicto de manera tal de garantizarse la adopción de la política que ellos decidían, y si se trataba de beneficiar a un grupo a expensas de costos distribuidos entre toda la sociedad, normalmente buscarían reducir el alcance de dicho conflicto para reducir la visibilidad de tales costos, mientras que los oponentes a aquella política buscarían ampliarlo. En este caso, la insistencia de CAPCICA en el perjuicio que las restricciones a la importación generaban para los consumidores es una muestra de esa voluntad de ampliar el conflicto hacia ellos^[1].

El alcance del conflicto es una de las variables que permiten a Lowi, en su tipología, diferenciar los distintos tipos de arenas de poder. Esta tipología permitió analizar las características de los procesos políticos de las restricciones no arancelarias a partir de la identificación de sus principales actores, el patrón de relaciones entre ellos, el locus decisional, la naturaleza de las decisiones y el mencionado alcance del conflicto, así como reflexionar sobre sus consecuencias.

Las principales restricciones no arancelarias argentinas para la importación de calzado desde Brasil fueron formalmente de distinta naturaleza, y se pueden resumir de la siguiente forma:

– acuerdos entre privados que restringían cuantitativamente el comercio;

– licencias no automáticas (llamadas oficialmente también de otras maneras, como certificados de importación) requeridas antes de cada importación^[2]. Como se vio en el capítulo 2, estas dos formas de restricción son cuantitativas;

– requerimientos de etiquetado (con información de origen y materiales);

– valores criterio que evitaban la importación por debajo de determinado precio;

– aduanas especializadas, fuera de las cuales no podía ingresar el producto.

La diferencia entre las distintas restricciones puede observarse desde variadas ópticas. Por ejemplo, mientras casi todas son decisiones oficiales (resoluciones publicadas en el Diario Oficial), los acuerdos entre privados no lo son; y aunque su firma y contenido general sea de público conocimiento, no pudo accederse al contenido detallado de los mismos por ser de naturaleza privada. Según la información recabada en las entrevistas, su contenido fue variando: en ocasiones se establecía el detalle de la importación permitida a cada empresa, en otras ocasiones sólo se establecía el máximo de importación permitido (dato que en general dieron a conocer los propios firmantes) y era la cámara brasileña la que debía debatir internamente qué empresas y en qué cantidad exportaban a Argentina, ya que una vez cumplido el cupo no se permitirían más ingresos del producto.

Las restricciones también pueden diferenciarse según el radio de cada norma: por ejemplo, los requerimientos de etiquetado eran aplicables no sólo a las importaciones, sino a todos los productos de calzado, aunque funcionaran como una restricción a la importación porque los controles en aduana eran más asiduos (y más fáciles) que en el mercado interno.

Una tercera forma de distinguirlas es la propuesta por Lowi, con la que podrían separarse entre políticas distributivas, regulatorias y redistributivas. Esta tipología, con todas sus limitaciones, brindó tipos ideales a partir de los cuales se pudieron ponderar las características de las distintas restricciones y vincularlas, así, a la “arena de poder” distributiva. Aunque el etiquetado, los valores criterio y las aduanas especializadas parecían responder, en su naturaleza, más bien a una política regulatoria, tanto su implementación como el hecho de que estuvieran acompañadas por acuerdos entre privados y licencias no automáticas, de más clara naturaleza distributiva, hizo que las dinámicas se acercaran a las de este tipo de arena de poder. Desde fines de los ’90, las restricciones no arancelarias se mostraron como herramienta distributiva con la que el gobierno acallaba las demandas de algunos sectores específicos, como decisiones más bien aisladas, entendidas como excepciones a la regla general del libre comercio dentro del mercado común regional en desarrollo. Cuando, en tiempos de crecimiento, el sector se vio nuevamente amenazado por las importaciones de Brasil, logró posicionarse nuevamente en la agenda política como un sector sensible –siempre, entre otros– y por ende demandante de una administración del comercio regional. En este discurso, la dimensión distributiva de tal administración volvía a resaltarse, ya que eran sólo algunos sectores seleccionados los que merecían atención. Es cierto que el hecho de que poco a poco, a partir de 2005 y progresivamente hasta pasado el período de este estudio, aumentaran los sectores “administrados” por las licencias no automáticas podía mostrar un indicio de tendencia hacia una política comercial regulatoria en su conjunto. Sin embargo, las licencias que predominaron en esta política no establecieron una regla general que declarase las condiciones de entrada al mercado sino que, hasta que terminó el período de estudio, su autorización siguió dependiendo de restricciones cuantitativas (hasta 2006, formalizada por los acuerdos entre privados, luego, sin tal formalización) y cambiantes (como se vio en los tiempos de autorización, que se extendieron especialmente hacia fines de 2008), volviendo a acercarse entonces, por su aplicación, a las características distributivas^[3].

Otro elemento resaltó también tales características. Si, en lugar de concentrarnos en su sustancia, observamos más bien las expectativas generadas por dichas medidas, como propone Cook, éstas también tenían características distributivas, y por lo tanto, generaban determinados patrones de relaciones y de coalición entre los actores. De manera positiva (CIC) y negativa (CAPCICA), las decisiones de restricción comercial fueron entendidas por los grupos afectados, y por el propio gobierno, como asignaciones especiales debidas a su situación particular. Para CIC, estas asignaciones eran necesarias por las diferentes condiciones de producción que había entre un país y otros y que los ponía en desventaja; para CAPCICA, eran asignaciones innecesarias que sólo se debían al poder de lobby de la primera cámara. Pero en ambos casos, los actores las percibían como políticas que asignaban recursos individualmente, incentivando entonces acciones individuales de demanda ante la autoridad, una de las características de la arena de poder distributiva. Esta acción individual iba desde los contactos de las empresas más tradicionales destacados en el capítulo 6 hasta el accionar de la CIC de manera autónoma respecto de la entidad cúspide industrial destacado también en el capítulo 7. La entidad industrial cúspide otorgaba apoyo general a los sectores sensibles; pero los representantes de la CIC reconocían su accionar independiente de la UIA, y atribuían gran parte de la atención lograda ante los gobiernos a su continua actividad autónoma de demanda y consulta con las distintas agencias gubernamentales: “somos un gremio peleador”, señaló el presidente de CIC. Por su lado, también CAPCICA evaluó su accionar como independiente de otra entidad que podría considerarse cúpula para los intereses que representaba: la Cámara de Importadores. Su presidente indicó que CAPCICA se había constituido a raíz de la insatisfacción de varias empresas con aquella cámara y para potenciar reclamos que allí permanecían diluidos.

Además de dicha acción individual, Lowi identificaba otras dinámicas características de la arena de poder distributiva que se verificaron en los procesos analizados. El locus decisional concentrado, en este caso en el poder ejecutivo, cuando no en una de sus agencias, se mantuvo durante todo el período de estudio, y formó parte del desarrollo de esa acción individual, como se mencionó en el apartado anterior, desalentando la articulación de aquellas demandas por medio de la asociación cúpula industrial, la UIA, o su agregación a través de partidos políticos.

En ese locus, las autoridades gubernamentales hicieron uso de la posibilidad de desagregar el conflicto que brindan las políticas distributivas, siempre con el objetivo de reducir su intensidad y limitar su alcance. Así, a fines de los años ’90 fue claro que se desagregaba un conflicto protección/libre comercio por medio de asignaciones proteccionistas a algunos sectores (evitando que se generara una coalición más amplia contra el libre comercio prioritario); en el segundo período de estudio, y ahora con prioridades más industrialistas, se vio que la asignación individual de esta protección podía desagregarse hasta niveles más específicos, llegando a decidirse especialmente la imposición de licencias no automáticas a las capelladas de calzado. En este sentido, Lowi señala que en la arena distributiva, si de comercio exterior se trata, “hay tantas partes como ítems arancelarios”^[4]. Esta posibilidad de desagregar los productos del sector se vio también en el proceso de antidumping iniciado contra las importaciones chinas, cuando se decidió establecer un precio mínimo que dejaba a las dos partes en conflicto satisfechas: se limitaba la importación de calzado económico y no se perjudicaba la importación de calzado deportivo de performance que más interesaba a los defensores de la importación.

En cuanto al tipo de relación entre las unidades políticas, la no interferencia mutua se observó con relación a otras industrias, tal como vaticinaba Lowi: las acciones de CIC de solicitud de protección comercial al calzado no provocaron nunca la oposición de otras industrias. Y, sin embargo, sí se reiteró un enfrentamiento con el sector del cuero, surgido cuando escaseaba como insumo para la industria y, allí, era CIC la que activaba sus pedidos de restricción a las exportaciones de tal insumo. Este conflicto, sin embargo, desaparecía ante el pedido de protección del calzado, ya que el sector cuero no tenía motivos para oponerse al mismo.

Así, aunque se trataba de políticas que en su naturaleza podían clasificarse como distributivas o regulatorias, las dinámicas que desarrollaron fueron claramente aquellas previstas por Lowi para la arena política distributiva. El hecho de que poco a poco aumentaran los sectores “administrados” podía mostrar un indicio de tendencia hacia una política comercial regulativa, pero la elección de los mecanismos mostró que difícilmente cumplía con una de las condiciones básicas de su definición, por lo menos, hasta el fin del período de estudio: establecer alguna regla general que declarase las condiciones de entrada al mercado. El incentivo a los acuerdos entre privados, así como su refuerzo por vía de licencias no automáticas o certificados de importación, fue la confirmación de la preferencia gubernamental por resolver el conflicto en la arena distributiva^[5]. De esta manera, tanto el sector privado como el gobierno percibieron las medidas adoptadas como decisiones específicas para algunos productos o hasta partes de productos y no como parte de una regla general para el comercio. Las dinámicas de estas restricciones se convirtieron en un sistema en sí mismo, una arena de poder con características distributivas que se mantuvo en el tiempo, al punto tal que, años después, el entonces presidente de la UIA, José Ignacio de Mendiguren, seguía evaluando las restricciones comerciales a la importación de Brasil como medidas “temporales”^[6], de la misma manera que se las había considerado en los inicios del MERCOSUR.

Y acorde a lo previsto para esta arena, tales dinámicas fueron positivas en el corto plazo, puesto que permitieron mantener conflictos blandos, esto es, solucionables con aquellas concesiones (o “asignaciones oportunas de recursos”). Sin embargo, la contención del conflicto lograda en cada período de estudio tendría corta vida, puesto que resurgiría luego, a partir de demandas locales y regionales, como se observó hacia el final de cada uno de esos períodos. Estas demandas y las discusiones que incentivarían a su alrededor alimentarían continuamente las críticas al proceso de integración regional y expondrían la falta de una visión común del mismo como proyecto de desarrollo.

Reflexiones finales sobre dinámicas políticas nacionales e integración regional

La reducción momentánea de los conflictos en cada período no fue el único logro de la política comercial argentina para el sector. Las restricciones no arancelarias tuvieron efectos económicos y políticos a nivel nacional que vale la pena resumir, de manera tal de vincularlos con sus efectos para el proceso de integración.

Como se vio, las distintas medidas adoptadas se justificaron siempre con el objetivo principal de cuidar el empleo producido por un sector históricamente caracterizado como trabajo-intensivo, tal como se vio, especialmente, en los capítulos 3 y 5. En el capítulo 6, la necesidad de proteger los puestos de trabajo se planteaba en un contexto de recesión generalizada y de alto desempleo, en el que la desgravación arancelaria total para el comercio intrarregional, combinada con una fuerte devaluación brasileña ese año, aparecía como una amenaza para la situación ya desgastada del sector. Aun así, la aplicación de medidas de protección no fue suficiente para limitar la caída de los puestos de trabajo que, como se vio en el gráfico 17, duró hasta 2002 inclusive, mientras que la producción empezó a recuperarse ese año, como muestra el gráfico 15. Esto pudo tener que ver tanto con otras medidas de política económica que no favorecieron la situación económica general del país, como con la forma de aplicación de las medidas comerciales en un contexto en el que la integración regional aún se incluía como prioridad en la agenda gubernamental: se anunciaban como respuesta a las demandas del sector, como excepciones al libre comercio intrarregional para sectores particularmente afectados, pero a la vez, y luego de algunos conflictos puntuales con Brasil, se implementaban bajo la forma de trámites que aumentaban los tiempos y los costos de la importación, con dudosos efectos como restricción cuantitativa efectiva, al punto que la CIC denunciaba que las importaciones reales excedían los cupos acordados entre privados, que carecían de instrumentos para hacerse cumplir.

Esta falencia desaparecería en el período abordado en el capítulo 7. Allí, el discurso se orientó ya no a “frenar” el desempleo, sino más bien a “generar” nuevos puestos de trabajo, teniendo en cuenta el empleo perdido durante los años anteriores. Con la prioridad de industrialización, las restricciones no arancelarias pasaron de leerse como excepciones al libre comercio intrarregional a ser herramientas de administración de comercio con las que se impulsaba tal industrialización. El rol del estado en dicha administración fue más fuerte y claro que en el período anterior, al punto que desde 2005 las licencias no automáticas se fueron transformando en garantía estatal de acuerdos entre privados, ya que el gobierno no autorizaba tales licencias si las importaciones excedían los cupos acordados. El calzado pasó a ser uno de los sectores identificados como prioritarios y hasta, con el tiempo, ejemplar de la relación positiva entre la protección comercial y el aumento de la producción y el empleo nacionales. Así, progresivamente, las decisiones comerciales fueron tomadas por el gobierno y por los empresarios locales, desde el punto de vista económico, como sinónimo de éxito para el crecimiento del sector; y desde el punto de vista político, como uno de los pilares del apoyo mutuo que se generó entre ellos desde el período estudiado en adelante, permaneciendo esa relación hasta que este trabajo terminó de escribirse.

El crecimiento económico del sector fue fácilmente observable en el continuo aumento de su producción que, llegada al punto más bajo en 2001, recién en 2007 alcanzó casi la misma cantidad de pares producidos en 1991, y siguió aumentando, tal como se observa en el gráfico 15. El aumento de los puestos de trabajo siguió una tendencia similar, encontrándose el empleo del sector en su punto más bajo en 2002 y luego el más alto en 2009 (gráfico 17). El papel de las restricciones comerciales en el crecimiento del sector y su generación de empleo fue resaltado tanto por empresarios como por gobiernos, aun cuando su relación con el freno a las importaciones no fuera lineal: como se observa de la comparación del gráfico 17 y de la tabla 12, el empleo siguió aumentando pese al aumento –leve– de la participación de las importaciones en el consumo aparente (y por ende la leve baja de la participación de la producción local) entre 2006 y 2008.

Parte de ese crecimiento económico provino de la instalación de empresas brasileñas en el país, así como de nuevos acuerdos de licencias de empresas internacionales para la fabricación local de sus productos. Las empresas brasileñas, al ver complicadas sus exportaciones hacia Argentina, compraron fábricas locales (como Alpargatas o las empresas que se fueron formando a partir de la quiebra de Gatic) creando producción y empleo nacional, algo que cumplía el objetivo de industrialización a través de lo que se veía como otra dimensión de la integración regional que no era aquella estrictamente comercial y que se acercó más a la idea de integración productiva. Y si bien se podía esperar que este proceso eliminara el conflicto comercial, no fue así: hasta el momento en que se terminó de escribir este trabajo, los productores de calzado brasileños alzaban su voz contra los obstáculos comerciales para exportar hacia Argentina^[7]. En cambio, se produjo una cierta dependencia entre ese proceso y las restricciones: todos los actores involucrados admitían que, si no fuera por esas restricciones, las empresas brasileñas volverían a producir en Brasil y exportar desde allí al mercado argentino, dados los menores costos de producción^[8]. Este elemento lleva, nuevamente, a las mismas bases del conflicto que se desató en 1999, que eran las distintas condiciones de producción o el problema de las “asimetrías”, que fue ganando espacio en la agenda regional, como se vio en el capítulo 7 y que se erigía como argumento central de la permanencia de las restricciones comerciales. Tal permanencia suscitó reclamos brasileños y conflictos, en especial desde fines de 2008, cuando se agudizaron los efectos comerciales de la crisis internacional: Argentina restringió aún más las importaciones de distintos productos y se acentuaron las presiones del sector privado brasileño que sufría también la reducción de exportaciones por ese contexto de crisis.

Cabe destacar que, mientras que tradicionalmente se asocia la protección a comportamientos rentistas de los empresarios, los datos disponibles sobre la productividad del sector muestran que ésta se mantuvo en aumento desde 2002, como muestra el gráfico 4. Sin embargo, la lectura de estos datos debe tener en cuenta una serie de precisiones que la hacen más compleja. La propia CIC consideró que era difícil calcular la productividad teniendo en cuenta el alto nivel de contratación informal que existe, ya que si se considera sólo el trabajo registrado, ofrece valores muy altos que son ficticios; paralelamente, una menor productividad podría implicar un aumento del registro de puestos de trabajo formales. Aun así, la investigación antidumping iniciada por la Comisión Nacional de Comercio Exterior señala una caída del producto físico medio del empleo entre 2006 y 2008 para los que considera “productores grandes”^[9]; mientras que observa un aumento del mismo en esos años para los “productores pequeños”^[10]. Por su lado, sin datos directos, un trabajo de CEPAL que estudia toda la cadena del cuero, observa indicios de una mayor productividad en el sector cuero que en el de calzados^[11]. En otro trabajo de la misma entidad se calcula una variación menor de la productividad entre 2002 y 2006 (29%) que entre 1991 y 1998 (100%)^[12].

Paralelamente, el aumento de inversiones fue destacado por todos los actores durante el segundo período, pero no pudo conocerse en detalle su evolución. CAPCICA estimó que los principales inversores eran empresas de capitales extranjeros, además de pocas locales como Grimoldi y MV Shoes. Aunque esta información puede estar sesgada por el tipo de empresas representadas por la entidad, CIC admitió no tener datos sobre estas inversiones, dada la dificultad de calcularlas^[13]. En este sentido, nuevos estudios económicos que analizaran este tipo de datos facilitarían la apreciación sobre la sustentabilidad del crecimiento del sector en el largo plazo.

Pese a estas inversiones y al aumento de productividad del sector (si se toman como válidos los datos expuestos en el gráfico 4), las exportaciones mantuvieron una muy baja participación en la producción total de calzado (tabla 12), confirmando la importancia del mercado interno para el desarrollo del sector y su baja inserción internacional. Esta situación, naturalmente, está relacionada con las características del mercado mundial de calzado que, como se describió en el capítulo 5, está dominado por grandes productores, entre quienes se destaca Brasil. Dada esta situación, un reciente estudio de CEPAL consideraba que, pese al dinamismo que el sector había mostrado “para ampliar la producción y recuperar espacios en el mercado local a partir de 2003, el conjunto de empresas del sector necesitará realizar esfuerzos, inversiones, transformaciones e incorporaciones de tecnologías importantes para poder llegar a insertarse de manera eficaz y significativa en un mercado internacional complejo y en evolución”. Consideraba que medidas puntuales, como restricciones a las importaciones, “si bien pueden ser útiles y necesarias, no son suficientes para sentar las bases de una transformación importante de la cadena”, para la que auguraba la “necesidad de una estrategia coordinada de mediano/largo plazo” que tuviera en cuenta “la posición que actualmente detiene Brasil como productor y exportador de calzado a nivel internacional”, ya que “apostar a una expansión de las exportaciones de Argentina en los mismos segmentos de productos y en los mismos mercados de destino de Brasil llevaría a conflictos al interior del mismo MERCOSUR”^[14]. Desde este punto de vista, es evidente que aquellos conflictos que se iniciaron por la competencia entre productores de ambos países en el mercado interno, amenacen con trasladarse al mercado internacional, poniendo de manifiesto el escaso avance en la pretendida integración productiva, cuyas limitaciones se expusieron en el capítulo 7: por un lado, por la competencia que existe entre la mayoría de los productos (algo que imposibilita un acuerdo de especialización en un tipo de producto en Argentina y otro en Brasil); por el otro, por una limitación ideológica que provenía de la propia construcción de las demandas de los empresarios del calzado: dado que su discurso se concentraba en la producción y el empleo local, no podían proponer la importación de partes, aunque esto fuera conveniente para mejorar la calidad de los productos realizados por esta industria y aunque fuera una forma posible de integración con Brasil.

Como se adelantó, además de estos efectos económicos, la permanencia de las restricciones comerciales tuvo también efectos políticos, entre los que se destaca aquí el apoyo político que progresivamente generaron para los gobiernos. Las primeras restricciones comerciales apuntaban a demorar los efectos del mercado común, en particular, su “destrucción creativa”, como se vio en el capítulo 1, para que sus consecuencias sociales fuesen más graduales. Como ya se mencionó, no sólo no lo lograron (dado el contexto recesivo y de alto desempleo que empeoró hasta llegar a la crisis de 2001), sino que tuvieron una consecuencia política: generaron expectativas de que algunos sectores –como habían sido también automotriz y el azúcar desde los orígenes del proceso de integración– podían ser excluidos de ese proceso por medio de ese tipo de medidas. De hecho, el apoyo interno que fueron ganando los gobiernos a medida que perfeccionaron las restricciones no arancelarias (mejorando su control de las importaciones) contribuyó a que éstas se mantuvieran en el tiempo y ambas cosas se terminaran reforzando mutuamente, en línea con lo previsto por Hayes: transformándose las restricciones en fuentes de dicho apoyo y el apoyo en fundamento de la permanencia de las restricciones, como parte del discurso industrialista^[15].

Como se expuso en el capítulo 7, esta dinámica a la vez generó una despreocupación por buscar otros mecanismos con los cuales se pudieran manejar los efectos sociales del mercado común. En varios capítulos (2, 3, 6 y 7) se dio cuenta de que Argentina por años demandó el establecimiento de alguna forma de salvaguardia regional para sectores amenazados en el mercado común, encontrándose siempre con la reticencia de Brasil. Recién en 2006 se acordó –primero bilateralmente, pero dejando abierta la posibilidad de que se transformara en regional– el Mecanismo de Adaptación Competitiva, que establecía un proceso formal por el cual un sector podía demostrar su situación problemática, iniciar consultas entre el sector privado y el público de los países involucrados en el problema, a lo que seguía la búsqueda de acuerdos y, pasadas todas las instancias, se podían aplicar cupos o aranceles como salvaguardia para dicho sector. Este mecanismo parecía erigirse como un mecanismo consensuado, formal y regional, que daba cierta previsibilidad y que estaba abierto a todos los sectores que demandaran dicha atención.

Con todo, hasta finalizada la escritura de este trabajo, el mecanismo nunca se utilizó, y los actores consultados expusieron distintos motivos de esta situación, expuestos el capítulo 7. A cambio, se mantuvieron las restricciones nacionales, que le daban a los gobiernos un mayor margen de discrecionalidad tanto en el manejo de los tiempos como de los sectores a los que se aplicarían estas medidas, un margen aprovechado especialmente desde principios de 2009, como consecuencia de la ya mencionada crisis internacional. Entonces, se reprodujo una dinámica identificada en aquel capítulo: si bien las restricciones se mostraban como herramientas que permitían al estado orientar las fuerzas del mercado, también limitaban la construcción de capacidades regionales para encarar esa orientación. Y la inexistencia de esas capacidades regionales retroalimentaba la utilización de restricciones nacionales. Así, pese a que discursivamente se insistía en la importancia del MERCOSUR, el paralelo discurso interno industrialista asociaba el bienestar a una serie de medidas, entre ellas, las restricciones no arancelarias, que no favorecían el consenso entre los países sobre el camino hacia el desarrollo de la región y que sirvieron, y siguen haciéndolo, de argumento a quienes se mostraban contrarios al proceso de integración, alimentando las críticas al mismo y debilitando su legitimidad.

De lo expuesto surge que la utilización de las restricciones no arancelarias –que contribuyó a la resolución del conflicto en una arena política predominantemente distributiva, como se vio en el primer apartado–, tuvo el efecto previsto por Lowi: al no requerir ni incentivar la articulación de intereses entre varios sectores (ya que son herramientas flexibles aplicables a distintos sectores de manera particular y discrecional), no favoreció la formación de una coalición política amplia, fuese ésta para apoyar el avance del proceso de integración en su formato original o para generar un cambio del mismo. Así, el hecho de que el proceso de integración haya tenido, desde un principio, su foco centrado en el intercambio comercial y que haya desarrollado dinámicas distributivas de la política comercial podría ser justamente el elemento explicativo de su limitada evolución: en primer lugar, no habría favorecido una coalición estable que lo sostuviera como proyecto a largo plazo para el desarrollo del país; en segundo lugar, y como consecuencia del primero, habría generado desconfianza en cuanto a la continuidad del proceso de integración y al sostenimiento de su objetivo inicial de alcanzar un mercado común. Esto, a su vez, tuvo el potencial de incentivar nuevas y continuas demandas de protección frente a un proceso que no se considera inapelable, sin generar una coalición que propugnara un cambio hacia otro proyecto de desarrollo.

Por último, cabe señalar que la identificación de estas dinámicas en un sector particular afectado por aquellas medidas de protección permitió exponerlo como microcosmos del amplio universo de temas y sectores que involucra la integración regional. Si bien este universo no tiene por qué replicar dichas dinámicas, puede verse afectado por las mismas. En este sentido, se abren a partir de este trabajo distintas líneas de investigación posibles, que van desde la comparación de dinámicas en distintos sectores en el MERCOSUR, de manera tal de estimar su importancia para la evolución del proceso de integración; hasta la réplica de este tipo de estudio en otros procesos de integración, que permita establecer similitudes y diferencias en cuanto a las consecuencias de la utilización de determinadas herramientas comerciales para el desarrollo de ciertas arenas de política (y sus consecuencias para aquellos procesos); o también el estudio de este aspecto particular del funcionamiento del sistema político en otras políticas o proyectos de desarrollo que no necesariamente estén vinculadas a la integración regional.