Aportes y limitaciones de los principales enfoques teóricos

Como se adelantó en la introducción, el MERCOSUR fue lanzado con objetivos de desarrollo explícitos. Para alcanzarlos, el proceso de integración estableció varias herramientas, entre las que se destacó la desgravación arancelaria para facilitar el comercio intrarregional y el establecimiento de un arancel externo común para el comercio con terceros países. Así, la dimensión comercial constituyó la prioridad del proceso de integración y concentró las opiniones y críticas sobre el proceso, tanto en informes periodísticos como en estudios académicos. Allí, las “restricciones” o “barreras” no arancelarias en el comercio intrarregional han sido continuamente señaladas como principales ejemplos de los problemas del MERCOSUR, dado que obstaculizarían su desarrollo, tanto institucional (porque desafiarían y debilitarían las reglas del mercado común) como económico (porque limitarían las posibilidades de los actores más eficientes y la interdependencia económica). Paralelamente, las explicaciones sobre dichas restricciones van desde la necesidad de proteger a ciertos sectores temporalmente –para que adquieran un grado de desarrollo que les permita competir en igualdad de condiciones–, hasta la presión de los poderosos empresarios o industriales de dichos sectores que, sin esforzarse por una mayor competitividad, influirían en el gobierno de turno para proteger sus propias rentas.

Este trabajo pretende desafiar estas dos explicaciones, considerando que se muestran limitadas para abarcar la compleja realidad del MERCOSUR. Las dos explicaciones expuestas comparten el supuesto de que el libre comercio es beneficioso para el conjunto de la sociedad, ya que permitiría la producción en mayor escala y reduciría costos y precios. La reducción de precios aumentaría la demanda (interna y externa) y favorecería la competencia por la eficiencia. De esta manera, el libre comercio sería uno de los medios para alcanzar la “destrucción creativa”, que Schumpeter identificaba como la dinámica fundamental del desarrollo capitalista^[1]: en este caso, la eliminación de restricciones al intercambio incentivaría a los productores más eficientes, impulsaría la competitividad y ofrecería a la sociedad un mayor y mejor producto a menores costos. A cambio, sin embargo, esta dinámica eliminaría a los productores ineficientes.

En este marco, la primera explicación sobre los problemas comerciales en el MERCOSUR consideraría que las restricciones al comercio de ciertos productos son una herramienta temporal con la que un gobierno, respetando el libre comercio como principio general del proceso de integración, retrasa y moldea la destrucción creativa, de manera tal de evitar sus consecuencias sociales negativas más inmediatas, normalmente expresadas en la pérdida de puestos de trabajo de los sectores destruidos y el consecuente descontento social. En esta lógica, las restricciones tendrían una función limitada en alcance y tiempo: mitigar y/o retrasar esos efectos negativos. Desde la segunda explicación, ese retraso que generan las restricciones comerciales retrasaría y/o limitaría también los efectos positivos de la destrucción creativa, como la creación de empleo en sectores más eficientes, que aumentarían el bienestar de toda la sociedad; y lo haría a cambio de beneficiar a unos pocos empresarios. Así, en ambos casos, se parte del supuesto de una relación positiva entre el libre comercio, destrucción creativa y bienestar de una sociedad, relación que es discutida en una amplia literatura y que depende de un conjunto complejo de distintos factores, como se verá en este capítulo.

Por otro lado, la primera explicación atribuye a los gobiernos (mencionados en plural porque han sido distintos gobiernos quienes han formalizado actos administrativos que apuntaban a limitar el comercio intrarregional) la capacidad y autonomía de evaluar las condiciones en que la liberalización debería ser retrasada y moldeada, qué sectores deberían protegerse, en qué tiempos y de qué maneras. Por su lado, la segunda explicación elimina tal capacidad y da por hecho que los gobiernos responden a las presiones de empresarios, industriales o grupos más poderosos y rentistas, en general sin preocuparse por el origen de dicho poder, ni por qué condiciones hacen que tales presiones se transformen en decisiones gubernamentales, ni por evaluar la capacidad de los gobiernos de influenciar la construcción misma de los intereses de estos grupos.

La investigación realizada mostró las dificultades de explicar las restricciones no arancelarias identificadas en el comercio del sector del calzado en esos términos. Por eso, la propuesta de este trabajo es buscar explicaciones a partir de las dinámicas que generan las relaciones entre los dos principales actores a los que tradicionalmente se apunta y que indudablemente están involucrados en las decisiones de protección: gobiernos y empresarios. Esto no significa negar la influencia que pueden tener otros actores (como los sindicatos) en las mismas, pero sí implica concentrarse en aquellos actores que mostraron, en la investigación sobre los acontecimientos de todo el período, tener una participación constante en esas decisiones (mientras que la de los sindicatos ha sido más aleatoria). A diferencia de lo que puede esperarse de un estudio enmarcado en un proceso de integración regional, este trabajo no se centrará en las conocidas teorías de la integración regional, por los motivos que se exponen en la primera sección de este capítulo. En cambio, aquellas relaciones serán analizadas desde la perspectiva de los procesos políticos internos que dan como resultado una determinada política pública y que también son afectados por ella. Al tratarse de política comercial, esta política se ubica en un área gris entre lo que suele distinguirse como política exterior o política interna.

La relación entre gobiernos y empresarios representa una de las dimensiones de la tensión entre estado y mercado como formas modernas de organización social, que está en el centro del interés de la economía política. Wilks and Wright consideraban que parte de la fascinación y el propósito de estudiar las relaciones gobierno-industria era identificar cómo diferentes sociedades, en diferentes momentos, desarrollaban mecanismos para atenuar aquellas tensiones y alcanzar compromisos^[2]. Entendiendo a los empresarios como agentes centrales de la industria, este trabajo busca realizar un aporte en ese sentido, analizando de qué manera ellos interactúan con los actores gubernamentales, qué objetivos persigue cada uno, cómo construyen sus estrategias y sus discursos, cómo se influencian mutuamente en tal construcción y qué dinámicas generan sus interacciones, con el objetivo de que las respuestas a estas preguntas contribuyan a entender los problemas del proceso de integración del MERCOSUR. Para abordar estas preguntas, en este capítulo se repasan los aportes y limitaciones de la literatura sobre integración regional, política exterior, teorías del comercio internacional y teoría política, para más tarde –en el capítulo 4– concentrarse en las herramientas analíticas que brindan algunos trabajos clásicos enfocados en el proceso político de las decisiones comerciales.

1.1 Política comercial e integración regional

1.1.1 El estado del arte

La integración regional ha sido ampliamente estudiada como uno de los medios que pueden derivar en el desarrollo económico y social de una comunidad. Esta vinculación se abordó desde las primeras teorías de la integración regional, basadas en la experiencia europea y también fue defendida desde la perspectiva latinoamericana^[3], aunque los procesos de integración en la región no tuvieron similares resultados. Para comprender las limitaciones que se han observado específicamente en el caso del MERCOSUR, varios estudios se han concentrado en variables económicas, tales como la escasa competitividad, la falta de coordinación macroeconómica y/o el patrón de intercambio comercial en el que está inserta la región^[4]; otros se refieren a la falta de “voluntad” o “compromiso “político”, sin ahondar en sus causas^[5]. Existen autores argentinos que han realizado aportes importantes a la interpretación de estas limitaciones. Sólo a modo de ejemplo, Bouzas elaboró una interesante periodización del MERCOSUR en tres etapas^[6]; autores como Lavagna o Campbell interpretaron el papel de los distintos actores durante los primeros años del proceso de integración^[7]; Botto exploró el nivel de injerencia del conocimiento académico en la política arancelaria del MERCOSUR^[8]; y otros autores estudiaron las posiciones y la evolución de distintos sectores industriales y agropecuarios en el marco del proceso de integración^[9]. Desde el punto de vista institucional, Malamud interpretó la influencia que la naturaleza del régimen presidencial de los estados parte tuvo en la evolución del proceso^[10]. Un trabajo anterior a la presente investigación indagó en otras variables políticas que podían afectar dicha evolución. Aquel trabajo analizó la relación entre el gobierno y el sector privado en Argentina durante el “período de transición hacia la unión aduanera” del MERCOSUR (1991-1995), cuando se definieron excepciones al libre comercio y al arancel externo común. Sus conclusiones arrojaron luz acerca de los arreglos particulares y la debilidad institucional que caracterizaron estas relaciones en los años ’90 y que afectaron la percepción de los distintos actores acerca del proceso de integración^[11].

Desde el punto de vista teórico, tradicionalmente se esperaría que una investigación sobre un proceso de integración regional se abordara desde las conocidas teorías de la integración desarrolladas en base a la experiencia europea, que se concentran en identificar las dinámicas entre los sistemas políticos nacionales y el nuevo espacio supranacional regional. Este espacio suele ser el elemento diferenciador entre los procesos de integración y las más clásicas relaciones de cooperación entre estados. En su propuesta sobre las distintas formas que pueden adquirir la cooperación y la integración, Schmitter considera que sólo cuando una organización regional transnacional adquiere cierta capacidad legítima (aunque sea limitada) “para actuar autónomamente, poniendo en marcha propuestas, tomando decisiones y/o implementando políticas” se puede hablar de “integración”. En cambio, cuando esta autonomía no está desarrollada y la acción de la organización queda supeditada a las decisiones “voluntarias, unánimes y continuas de los estados”, sólo puede hablarse de cooperación^[12]. Una aproximación similar tenía uno de los primeros grandes teóricos que intentaron explicar el proceso de integración europeo, Ernst B. Haas, al describir la integración como “un proceso por el que los actores políticos de distintas naciones son persuadidos para trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hace un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o demandan jurisdicción sobre los estados nación preexistentes. El resultado de un proceso de integración política es una nueva comunidad política”^[13]. La ausencia de dicha comunidad política regional es el primer impedimento para abordar esta investigación desde estas perspectivas.

Además, un breve repaso de los dos enfoques más difundidos sobre las dinámicas entre los sistemas políticos nacionales y regionales –sin pretensiones de ser una revisión completa^[14]–, permitirá resumir sus limitaciones en otros aspectos. Haas sentó las bases del neofuncionalismo a partir del estudio de la evolución de la Comunidad del Carbón y el Acero entre 1951 y 1957. Para el autor, aunque la decisión de integración necesitaba un acto inicial fundamental basado en un compromiso ideológico por parte de las elites gubernamentales^[15], el motor de la integración se encontraba, luego, en la convergencia de objetivos económicos grabados en la vida burocrática, pluralista e industrial de la sociedad moderna^[16]. El avance del proceso de integración dependía de la formación y articulación de intereses y valores comunes por parte de los actores respecto del mismo: asumiendo la base pluralista de la política, el neofuncionalismo consideraba que focalizar en intereses y valores de los principales grupos involucrados en el proceso llevaba a una explicación más realista que aquella que apuntaba a motivos “altruistas” o ” idealistas”^[17], características que el neofuncionalismo atribuía a las aspiraciones del federalismo^[18]. A la vez, contribuía a comprender un proceso novedoso de las relaciones internacionales, que no podía explicarse exclusivamente como resultado de la acción diplomática basada en el “interés nacional” del estado, sino también de los intereses y acciones de otros actores.

Una vez establecida una institución central a nivel regional, los grupos interesados se organizarían al mismo nivel, atravesando las fronteras nacionales, para presionar a favor de una mayor integración si el cálculo que éstos realizaran sobre las ventajas del proceso resultaba positivo. El spillover es el concepto central del neofuncionalismo, entendido como consecuencia desintencionada de las decisiones de integración, que se da cuando no sólo los intereses sino también las lealtades se trasladan del ámbito nacional al supranacional, creando una nueva arena de legitimidad y constituyéndose en la principal fuerza promotora del proceso^[19]. A partir de esta idea, el autor consideraba que una vez iniciada la integración, inclusive aquellos grupos que se hubieran opuesto al proceso, si veían que determinados problemas encontraban mejores soluciones a nivel regional que a nivel nacional, cambiarían de posición y adherirían al impulso integrador^[20]. Dado que la acción de los grupos de interés se dirige a aquellos espacios en los que esperan ejercer una influencia real, Haas no los consideraba atados al territorio nacional, sino que presumía la posibilidad de que actuaran de manera independiente, reforzando, oponiéndose a u obviando las políticas nacionales, algo que podían hacer organizándose a nivel supranacional. Así, el poder explicativo de este enfoque estaba restringido a naciones pluralistas, industriales y democráticas, cuyas sociedades se caracterizaban por una estructura de grupos de naturaleza asociativa, que se movían autónomamente entre el espacio nacional y regional para ejercer su influencia. El propio Haas adoptaría estas características como condiciones necesarias para el éxito de un proceso de integración^[21].

Otro enfoque ampliamente difundido para analizar el caso europeo fue el intergubernamentalismo, nacido a mediados de los años ’60, cuyas premisas fundamentales fueron desarrolladas por Stanley Hoffmann. El autor rechazaba la noción de spillover como efecto automático y retomaba el enfoque realista de las relaciones internacionales, considerando que los estados eran los actores fundamentales de la política internacional y que, aún si la interdependencia económica había debilitado la autonomía del estado, la última palabra en la alta política seguía siendo de los líderes nacionales^[22]. Hacia los años ’90, y bajo la influencia del enfoque propiciado por Putnam sobre los juegos de doble nivel que caracterizaban las dinámicas entre la política nacional e internacional^[23], Andrew Moravcsik retomó el intergubernamentalismo para analizar las “grandes negociaciones” del proceso de integración. El autor consideraba que “la Comunidad Europea puede ser analizada como un régimen intergubernamental exitoso, diseñado para gestionar la interdependencia económica a través de la coordinación negociada de políticas”. Por eso, consideraba fundamental para el análisis partir de la comprensión de las preferencias y el poder de los estados miembros, y reducía la influencia de los grupos de interés al nivel nacional^[24].

Las críticas a este enfoque apuntan generalmente a variadas limitaciones de su interpretación, en particular aquellas vinculadas a la exclusividad que da a la voluntad de los estados como factores explicativos del proceso de integración. En lo que a este trabajo concierne, la principal crítica al autor es que considera al estado como un espacio neutral que representa determinados intereses “vencedores” de la competencia pluralista. El intergubernamentalismo liberal de Moravcsik no brinda ningún elemento para analizar el proceso político interno más que la premisa pluralista (que, como se verá en 1.2.2, no permite comprender por qué un gobierno defiende unos u otros intereses ante determinada negociación) y, mientras en este plano subordina toda decisión a presiones de lobbies internos, en el nivel de la negociación internacional recurre a la teoría de la acción racional: el estado se ve como un actor racional para quien los costos y beneficios de la interdependencia económica son los determinantes fundamentales de las preferencias nacionales al respecto^[25]. Tal como se verá en esta investigación, el contexto en su conjunto es fundamental para la comprensión de ciertas actitudes del sector privado y del gobierno en distintos momentos, que difícilmente podrían explicarse a partir del cálculo racional vinculado a intereses estrictamente económicos. Además, la observación casi exclusiva de los aspectos formales de las negociaciones relativas a la integración sudamericana podían, por sí solas, dar una idea equivocada sobre los intereses en juego en el proceso, a la vez que seguramente no permitían identificar actores como aquellos del sector privado, cuya participación en general no es reconocida en las negociaciones formales.

Apuntando a estos actores y su vinculación con los gobiernos para descubrir elementos explicativos de las dinámicas del MERCOSUR, esta investigación no encontró instrumentos analíticos útiles en estos enfoques, orientados a explicar más bien las dinámicas regionales del nuevo sistema político producto del proceso de integración europeo. Encantados por esa experiencia, se orientaron más a explicar las dinámicas regionales –el “proceso voluntario, gradual e irregular de integración, mediante el cual estas unidades [los estados europeos] ceden su soberanía a un orden superior, supranacional, una comunidad político institucional”^[26]– que los procesos políticos nacionales que podían afectarlas. El MERCOSUR, en cambio, no ha logrado tal desarrollo, pese a las decisiones que han pretendido avanzar en este frente en lo que a la política comercial respecta^[27]. Allí no puede identificarse la autonomía regional de las decisiones que mencionaba Schmitter y las decisiones –para bien o para mal^[28], con presiones internas y externas, y con las restricciones que puedan tener debido a los tratados regionales– siguen en manos de los gobiernos nacionales, tal como lo demuestra la implementación unilateral de restricciones no arancelarias al comercio intra MERCOSUR. En este sentido, comprender las dinámicas nacionales es un paso fundamental para identificar al menos algunos de los cuellos de botella del desarrollo del proceso de integración. De allí que la búsqueda de enfoques desde los cuales encarar esta investigación haya llevado a dar un paso atrás, concentrarse en el nivel nacional.

1.1.2 Decisiones comerciales, entre política interna y política exterior

La política comercial involucra toda acción de un gobierno que afecte el intercambio de bienes, servicios e inversiones a través de las fronteras nacionales, por lo que ésta puede “resultar de” o bien “tener efectos en” las dinámicas políticas tanto dentro de los estados como en las negociaciones entre ellos. Por eso, los temas de política comercial pueden observarse tanto desde el punto de vista de la política interna de un país como de su política externa. Las obras clásicas que han analizado la política arancelaria de los Estados Unidos la han descripto como una política exterior, aunque su análisis se ha concentrado generalmente en el proceso político interno que derivaba en la decisión de esa política. Estudios como el de Bauer, Pool y Dexter consideran que “el tema del comercio exterior vincula la más pequeña empresa doméstica con las más amplias cuestiones de política exterior” y muestran los diferentes tratamientos de la cuestión según los contextos^[29]. ¿Es útil diferenciar si las decisiones comerciales forman parte de una política interna o exterior? Según Rosenau, hay abundante evidencia de que los motivos, actores y secuencias de interacción no permanecen constantes para todos los temas y, por eso, el desafío sería diferenciarlos a partir de la construcción de tipologías^[30]. El autor propone una tipología basada en la unidad, que clasificaría los temas en base a la dicotomía local/nacional e interno/externo^[31]. Sin entrar en el detalle de su tipología, cabe destacar algunas de las diferencias que observa entre los patrones de interacción que caracterizan a los procesos que llevan a decisiones de política interna y de política externa. Según el autor, en el último caso es generalizada la toma decisiones de manera vertical, dado que normalmente esta política está en manos del poder ejecutivo. En cambio, a excepción de los sistemas dictatoriales, cuando se trata de políticas internas, el grado de horizontalidad en la decisión sería mayor y esto permitiría que más partes de la sociedad y del gobierno mismo participen en la decisión. En nuestro caso de estudio, se observará efectivamente que las decisiones sobre restricciones comerciales están concentradas en el poder ejecutivo, a través de distintos ministerios y secretarías según las épocas. Por este motivo, con este criterio de distinción, la política comercial en este caso se clasificaría perfectamente como política exterior. Y sin embargo, como se verá enseguida, tal clasificación no es tan satisfactoria en otros aspectos.

El autor considera que la política exterior se focaliza primariamente en distribuir o reorganizar recursos o relaciones que están en el ambiente internacional, mientras que la política interna involucra primeramente la distribución o la reorganización entre los miembros del sistema nacional. Esto posiciona a los actores de una manera diferente, haciendo que, en general, en temas de política exterior las partes internas no deban verse como rivales por recursos limitados^[32]. En este estudio, sin embargo, sí se observa tal rivalidad por un recurso limitado determinado (el mercado argentino del calzado), por lo que el caso respondería más bien a un problema de política interna. Como se analiza en el capítulo 6, en la lucha por la distribución de este mercado se observó un pasaje de una clásica oposición entre productores locales y productores externos (importadores) a un conflicto entre productores locales (es decir, ambos partes internas).

Por supuesto, la propuesta de Rosenau es la de una tipología general cuyos criterios luego el propio autor relaja. Para él, “cuanto más un tema abarca los recursos y las relaciones de una sociedad, más va a estar este tema involucrado en el sistema político interno y menos va a ser procesado a través del sistema de política exterior de dicha sociedad”^[33]. De manera similar, Milbrath distingue política interna y exterior dependiendo de los “impactos directos”: si una decisión impacta directamente en otros países o no. Para él, los cambios en los aranceles, por ejemplo, generan impactos directos en aquellos, por lo tanto son claras políticas exteriores. El autor reconoce que, indirectamente, todas las decisiones pueden tener un impacto en el exterior, por eso señala que se trata de una diferencia de énfasis: las políticas exteriores en general tienen consecuencias más indirectas para los grupos domésticos, pero los aranceles son la excepción: al ser fácil para un grupo mostrar cómo una decisión puede afectarlo, gana legitimidad para su participación en la decisión. Así, aun cuando la clasifica como política exterior, para Milbrath la política arancelaria se parece más a una política interna, porque forma parte de aquellas políticas exteriores que involucran beneficios o pérdidas directas y visibles para distintos sectores de la sociedad^[34].

A diferencia de Rosenau, el autor considera que el proceso por el cual los grupos responden a los temas sobre los que les interesa influir es básicamente el mismo, se trate de política interna o exterior. Su estudio señala que en ambos casos los actores ubican el locus de poder y componen y transmiten su mensaje. El proceso interno por el cual llegan a una posición y escogen sus estrategias tampoco es distinto en cada caso, aunque por los motivos descriptos supone que su influencia en política externa es más débil que en la interna^[35]. Por lo tanto, para estudiar las dinámicas que llevan a ciertas decisiones, es fundamental ubicar el lugar en el que se toman dichas decisiones. El autor recuerda que esto parece algo obvio, pero que no siempre es adecuadamente apreciado a la hora de estudiar las estrategias de influencia de los actores^[36]. En Estados Unidos, por ejemplo, en política exterior es el presidente quien tiene preminentemente ese poder de decisión final. Su poder reside también en decidir a quién escuchar y a quién no, en general de acuerdo a criterios basados en su necesidad de mantener el apoyo político del conjunto de la nación. Pero según de qué tema se trate, el locus de poder variará: las decisiones en materia de aranceles suelen requerir un espacio de decisión más amplio que en materia de defensa. En Estados Unidos, aquellas pueden involucrar a todos los asesores del presidente del Tesoro, de Comercio, Agricultura, Trabajo y también al Congreso, que tiene autoridad en el área. Esto implica que los puntos de acceso posibles para aquellas personas o grupos que busquen influenciar una decisión son muchos más que en otro tipo de decisiones^[37].

En este caso de estudio, las decisiones comerciales se considerarán un caso de área gris entre política externa e interna, aun cuando el análisis esté concentrado en el proceso político interno que lleva a las mismas. Este foco responde a la identificación del locus de poder que señalaba Milbraith ya que, como se vio en la sección 1.1.1, las decisiones que afectan el comercio intrarregional en el MERCOSUR siguen residiendo fuertemente en los gobiernos nacionales. Como se verá en el capítulo 5, las decisiones relativas a restringir la importación de productos desde Brasil serán siempre adoptadas por agencias del poder ejecutivo, aun cuando las estructuras decisionales se modifiquen a lo largo del período de estudio. El Congreso, en cambio, se ha mostrado pasivo, sin ejercer sus competencias en materia de política comercial.

1.2. Aproximaciones tradicionales a la política comercial

1.2.1 Desde las teorías del comercio internacional

Los procesos de integración regional en general han apuntado a disolver las fronteras y modificar las reglas que regulaban el mercado nacional con objetivos de desarrollo, si bien de distintas maneras: mientras en la Comunidad Económica del Carbón y del Acero, que dio origen a la integración europea, el acento estuvo puesto en la producción y la productividad^[38], en la posterior Comunidad Económica Europea y en el MERCOSUR lo estuvo en la libre circulación en un mercado ampliado^[39]. Esta investigación no tiene como objetivo analizar las ventajas o desventajas del libre comercio o del proteccionismo para el desarrollo de una sociedad, aunque el tema esté estrechamente vinculado a este debate. Más bien se asume aquí que el libre comercio es un ideal institucionalizado en Occidente en la segunda posguerra, pero que siempre el estado ha tenido distintos niveles de intervención en el comercio (y, por supuesto, en el mercado en general). La discusión sobre las ventajas del libre comercio y del proteccionismo es inabarcable y se remonta, por lo menos, a la transformación de las monarquías europeas en “sociedades comerciales” a mediados del siglo XVII^[40]. Los fundadores de la economía política clásica también abordaron esa discusión desde distintas perspectivas y con distintas concepciones de la relación entre la economía y la política, y del papel de sus principales instituciones, el mercado y el estado, en el desarrollo económico. En general, las medidas de protección del estado a las industrias nacionales fueron reivindicadas por el mercantilismo^[41]. En cambio, para Adam Smith, el hombre tenía una tendencia natural hacia el intercambio, de la cual se derivaba la división del trabajo a nivel nacional e internacional y la riqueza como consecuencia de ambas^[42], noción que David Ricardo fortalecería a partir de su concentración en las ventajas comparativas^[43]. Para Smith, a diferencia de los agentes que operaban en el mercado, el gobierno era improductivo, aunque reconocía su papel necesario en la provisión de bienes públicos^[44]. Karl Marx difundió la concepción del estado como instrumento de la clase dominante, y aunque no tomó una postura respecto del libre comercio^[45], los debates de variados sucesores de su legado discutirían y desarrollarían nuevas hipótesis sobre las consecuencias del libre cambio, distinguiendo sus efectos para los países desarrollados y para las colonias o las economías en desarrollo. En América Latina, la teoría de la dependencia estudió la inserción comercial internacional de la región, observando un patrón general de intercambio que era desfavorable por la exportación de bienes primarios y la importación de bienes industriales. Desde este punto de vista, la apertura comercial entre países de distintos niveles de desarrollo profundizaba esa situación de dependencia^[46].

Para entonces, el libre comercio ya se había institucionalizado a nivel internacional a partir de la firma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) en 1947, que promovía la reducción de las barreras comerciales entre los países para “tender al logro de niveles de vida más altos”^[47]. La relación entre el libre comercio y estos niveles de vida surgía del diagnóstico predominante acerca de la situación de los países desarrollados (principalmente los europeos y Estados Unidos) previa a la segunda guerra mundial: la recesión y el clima de discordia generalizado entre los países europeos se consideraban producto del proteccionismo comercial reinante^[48]. En ese marco, el artículo XXIV del GATT permitía las uniones aduaneras y las áreas de libre comercio, siempre y cuando se utilizaran para aumentar el comercio entre las partes y no para crear barreras al comercio con terceros países. Estas formas de integración comercial se autorizaban como excepción a la cláusula de nación más favorecida del GATT (según su artículo 1, si se concede a un país una ventaja, como una reducción del arancela a uno de sus productos, se tiene que hacer lo mismo con todos los demás firmantes del acuerdo); pero se reconocían como una herramienta más para alcanzar el objetivo del libre comercio mundial. La idea de que la integración regional invocada en este artículo era un paso en el camino hacia el libre comercio y el bienestar se basaba en lo que se esperaba de las preferencias comerciales recíprocas, que era el efecto de “creación de comercio” (como contraposición al “desvío de comercio”, algo que también podía provocar la integración regional) a partir de la creación de un mercado ampliado. Ese mercado permitía el aprovechamiento de las economías de escala y reducía los costos, que afectarían precios y márgenes de ganancias. La reducción de precios aumentaría la demanda (interna y externa) y el incremento de la producción resultaría en mayores presiones competitivas, que darían lugar a un incremento de la eficiencia^[49]. De esta forma, comercio, eficiencia y bienestar se reforzaban mutuamente.

A la discusión sobre la ampliación del mercado como fuente de crecimiento se sumó la relación entre ampliación del mercado e innovación en la evolución capitalista. Para Schumpeter, el principal motor del capitalismo era la creación de nuevos bienes de consumo, nuevos medios de producción y transporte, nuevos mercados o nuevas formas de organización industrial creados por la “empresa capitalista” ^[50]. En este marco, el autor consideraba que la apertura de los mercados era un instrumento, aunque no el único, que podía generar dicha innovación, ya que revolucionaba la estructura económica, destruyendo la anterior y creando una nueva (de allí su conocido concepto de “destrucción creativa” al que se aludió en la introducción)^[51]. En este mismo sentido, la idea original de apertura de los mercados en el MERCOSUR suponía que llevaría a aquella destrucción creativa como camino hacia el desarrollo. Como se adelantó, desde esta perspectiva, la protección a ciertos sectores, al evitar la destrucción de lo existente, no habría permitido crear ninguno de los nuevos elementos señalados por Schumpeter y, por lo tanto, se habría obstaculizado su potencial innovador.

Pero no sólo la apertura económica generaba competencia, riqueza y progreso. En algunos casos, la protección y hasta las prácticas monopólicas podían llevar al mismo resultado. Para Schumpeter, “es ciertamente tan concebible que un sistema de carteles ‘para todo’ sabotee todo progreso como que logre, a costos sociales y privados bajos, todo aquello que se espere que la libre competencia haga”. Por este motivo, él no defendía la protección comercial para todo el conjunto de la economía, pero tampoco consideraba que había que perseguir todo aquello que calificara como restricción al comercio^[52].

El mismo autor señalaba, además, que las decisiones vinculadas al comercio no dependían exclusivamente de factores económicos. La abolición repentina de aranceles protectores podía provocar una crisis económica, y aunque tal medida y su efecto pudieran ser catalogadas como hechos económicos, no se podía afirmar nada seguro sobre los motivos de su aparición, que podrían provenir de causas exteriores al proceso estrictamente económico^[53]. El caso de este estudio es el inverso, es decir, se busca comprender la aparición y permanencia de ciertas restricciones al intercambio, y no la abolición de las mismas. Sin embargo, la sentencia de Schumpeter apoya el supuesto de que las decisiones de este tipo no pueden explicarse exclusivamente observando la dimensión económica, y estimula la búsqueda de nuevas formas de explicarlas. Asimismo, estas observaciones son esenciales para entender, en el análisis posterior, que los efectos de la apertura de mercados sean constantemente discutidos, a la vez que abre la pregunta sobre el equilibrio entre la destrucción y la creatividad, sobre quiénes y cómo deciden en qué punto se debe avanzar o limitar aquél proceso.

Son varios los autores clásicos de la economía política que estimulan la búsqueda de respuestas a estas preguntas. Elmer E. Schattschneider recuerda que:

Desde los tiempos de Adam Smith un importante cuerpo de opinión, crítico de los aranceles proteccionistas, floreció entre los economistas. Pese a que la literatura producida por estas críticas fue a la vez extensa y académica, no hay que analizar mucho para ver que no generó gran impacto en el curso de los eventos. No se registró que el llamado dramático realizado por miles de economistas líderes al Sr. Hoover en 1930, pidiéndoles que vetase la ley Smoot Hawley, le haya hecho dudar antes de aprobar la ley […] estos estudios desatendieron una parte importante de la cuestión. Los aranceles no son una cuestión exclusivamente económica. Son también un problema político. Por eso es llamativo el hecho de que los científicos políticos hayan mostrado tan poco interés en los aranceles hasta ahora^[54].

Para este autor, a la hora de decidirse los niveles de aranceles impuestos de aquella ley, así como los impuestos compensatorios que surgieron de las negociaciones, los cálculos estaban hechos “tan apresuradamente y sobre datos tan insuficientes” que las fórmulas perdían sentido^[55]. La dificultad de estimar los verdaderos resultados del libre comercio o de la protección ha hecho que los estudios económicos disponibles hasta ahora, aunque en gran cantidad, no pudieran aún aportar elementos certeros sobre las consecuencias de uno y otro para el bienestar de una sociedad, y por ende se mantuvieran vigentes los debates sobre las bondades o perversidades de determinadas políticas comerciales como elementos de las estrategias de desarrollo de cada país^[56]. Esta misma dificultad se presenta para los gobiernos a la hora de tomar decisiones sobre uno y otro, así como para los actores privados, a la hora de apoyar o bogar por uno u otro. Es por eso que este trabajo parte de la idea de que tanto el libre comercio como la protección comercial son opciones políticas, y por lo tanto dependen de una serie de factores, no sólo económicos, sino también políticos, culturales y sociales que se conjugan en un contexto histórico determinado. El objetivo aquí es conocer con qué dinámicas confluyen distintos elementos en la toma de decisiones sobre aquellas protecciones y la forma en que éstas, a su vez, refuerzan tales dinámicas. De ahí la concentración en comprender las dinámicas de las relaciones entre gobiernos y empresarios, teniendo en cuenta los factores económicos y políticos que las moldean.

Las clásicas teorías del comercio internacional se concentraban en los factores económicos para explicar la política comercial, para predecir los intereses que los actores activarían en relación a la misma. El teorema basado en los factores (tierras, trabajo y capital) de Stolper-Samuelson predecía que los dueños de factores limitados en un país se beneficiarían de la protección comercial, mientras que aquellos que contaran con factores productivos relativamente abundantes se posicionarían a favor del libre comercio. De esta manera, la mano de obra escasa en los países ricos en capital y el capital escaso en países ricos en mano de obra deberían ser el origen de las posiciones proteccionistas^[57].

Por su lado, el trabajo de Ronald Rogowski respaldaba la idea de que el precio de un bien en el mercado mundial tendría influencias sobre las relaciones de fuerza y los intereses políticos de los actores económicos en el plan nacional. En una economía de dos bienes, las previsiones eran muy simples si los precios de los dos bienes estaban por debajo o por encima del precio mundial: en el primer caso, los dos grupos de productores favorecerán la liberalización del intercambio; en el segundo, los dos grupos estarían interesados en sostener aranceles aduaneros elevados, para protegerse de la competencia externa. Pero la cuestión se complejizaba cuando el precio de un primer bien estaba por encima del precio mundial o no era competitivo y el precio de un segundo bien estaba por debajo. Aquí, el primer grupo buscaría obtener o mantener aranceles aduaneros elevados, mientras que el segundo grupo defendería los niveles más bajos posibles de aranceles^[58]. De allí que los cambios en los precios mundiales afectarían las preferencias políticas de ciertos actores económicos y las relaciones de fuerza entre las coaliciones en el plano nacional. Siguiendo el teorema de Stolper y Samuelson, la identificación de ganadores y perdedores ante un cambio de este tipo respondía a la disponibilidad de los factores de producción en un país, que definía los precios de sus productos y su competitividad. Como correlato, el autor suponía que los ganadores en términos económicos podrían reforzarse también políticamente y los perdedores debilitarse, algo que se traduciría como conflicto en la arena política^[59]. Los clivajes de dichos conflictos adoptarían formas de conflictos de clase, urbano/rural o la unión de agricultores y obreros contra capitalistas^[60].

Esta suposición tenía, por lo menos, dos limitaciones que se revelarán en este trabajo: en primer lugar, la posición estructural económica de ganadores y perdedores no necesariamente se traduce en fortaleza política. En los capítulos 5 y 6 se verá la dificultad de evaluar la fuerza o debilidad de los grupos en función de dicha posición, ya que se verá, por ejemplo, que algunos grupos de indiscutible poder económico en un momento podían ser considerados paralelamente débiles ante la amenaza de las importaciones. A la inversa, el estudio mostrará que el sector del calzado, que en varias coyunturas económicas se presentaba como un claro perdedor, por distintos motivos en distintos momentos, tuvo fuerza política para obtener las medidas de protección que demandaba.

En segundo lugar, el propio autor reconocía que estos clivajes podían no traducirse en conflictos políticos necesariamente: los ganadores del libre comercio podían siempre compensar a los perdedores y así se mantendría como la opción óptima, ya que el beneficio general creado por el comercio serían siempre mayor a la suma de las pérdidas individuales^[61]. Sin embargo, los estudios históricos confirmaron que no era obvio el surgimiento de dichas compensaciones; más bien, la tendencia de los ganadores era a acaparar sus ganancias y desoír a los perdedores. ¿Por qué, si las compensaciones podían generar una situación óptima para todos, no estaban presentes mayoritariamente en los distintos casos de estudio? ¿Por qué los actores adoptaban otras estrategias^[62]?

Así, trabajos como el de Rogowski fueron objeto de varias críticas, en especial, por concentrarse exclusivamente en el móvil económico para explicar el comportamiento de los actores. En realidad, la explicación se limitaba a los potenciales clivajes que podían surgir en la sociedad, pero no a los disparadores del conflicto, ni a las estrategias adoptadas por los distintos actores para abordarlo^[63].

Por último, otras perspectivas, desde la economía política internacional, se centraron en los tipos de empresas y el tamaño del mercado en el que operaban para predecir sus preferencias comerciales. Las principales hipótesis que se extraen de sus modelos son resumidas por Woll de la siguiente manera. Se esperan posiciones proteccionistas de las empresas si éstas: 1) dependen de factores específicos, es decir, que no se pueden trasladar entre industrias; 2) tienen bajos retornos por escala; y/o 3) no forman parte de procesos de producción a través de las fronteras. Por el contrario, habría que esperar posiciones favorables al libre comercio (con el objetivo de ganar acceso a nuevos mercados) de aquellas empresas que; 1) son exportadoras; 2) requieren mercados amplios para obtener suficientes retornos de la escala; 3) forman parte de procesos de producción a través de las fronteras, que se verían facilitados por medio de la reducción de barreras al comercio.

Woll señala que, pese a ser estas hipótesis herramientas útiles para el análisis del proceso político en temas comerciales, siguen sin poder generar predicciones generales sobre las preferencias empresariales: “¿Cómo predecir, por ejemplo, las preferencias de empresas que son un híbrido entre las condiciones mencionadas en aquellas hipótesis? Por ejemplo, una gran empresa textil francesa que forma parte de procesos de producción internacionales?”. Esta misma característica híbrida se verá en las empresas brasileñas productoras de calzado que se instalaron en Argentina a partir de 2006. En este sentido, Woll considera que un error central de la literatura sobre política comercial es que asume el proteccionismo como un interés fijo de las empresas. En cambio, busca demostrar que es sólo un medio para lograr rentabilidad, lo que les asegura su supervivencia. Pero los medios para lograrla pueden ir desde reducir la competencia de precios hasta generar otros planes ofensivos más que defensivos. La decisión sobre estos medios, así como los instrumentos estratégicos que utilizarán para cada uno (en el caso de la protección, por ejemplo, presionar por aranceles, cuotas, restricciones voluntarias u otros medios de restricción de acceso al mercado) dependen altamente del contexto político, estructural e institucional^[64].

Compartiendo esta perspectiva, este trabajo no se basará en un análisis micro ni de sociología de empresas que busque explicar la formación de las preferencias de las empresas en su interior, como hace Woll, sino que partirá de posiciones que estos actores expresen a través de su discurso y su accionar público, como se explica en el capítulo 4. La concentración no está en el proceso interno por el que una empresa llega a una posición respecto de una política, sino en su comportamiento en relación con el gobierno que la decide.

Así, sin menospreciar los aportes de estas teorías en cuanto a la identificación de la posición estructural-económica de los actores, esta investigación indagó enfoques de la teoría política que podían contribuir en la identificación de otros elementos para comprender las relaciones entre gobiernos y empresarios, así como su vinculación con la política comercial en el contexto de la integración regional, a partir del análisis del funcionamiento del sistema político.

1.2.2 Desde la teoría política

Como se adelantó (sección 1.1), aunque la temática de esta investigación esté vinculada a un proceso de integración regional, el hecho de que las decisiones que lo afectan sigan siendo adoptadas exclusivamente por los gobiernos de sus estados partes hace que la atención necesariamente deba dirigirse al sistema político nacional. En este estudio, el foco se puso en la interacción entre empresarios y gobiernos, entendiéndola como una de las dimensiones del funcionamiento de dicho sistema. La primera y muy difundida definición del concepto de sistema político como sistema independiente de otros (como el sistema jurídico o el social) fue la de David Easton. Para él, se trata de un “conjunto de interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”, por lo que sus principales funciones, aquellas que lo distinguen de otros sistemas sociales, son asignar de valores para una sociedad y lograr que la mayoría de sus miembros acepte tales valores como obligatorios^[65]. Aquellas interacciones se producen a partir de influencias (inputs) que llegan desde el ambiente^[66]. Y dichos inputs, que se pueden observar en las demandas y apoyos al propio sistema político, son agregados y articulados por el mismo, tarea que implica seleccionarlas, definir cuáles se incorporan o cuáles quedan fuera del sistema. Allí, el proceso de toma de decisiones es considerado clásicamente como un momento, oscuro y desconocido (caracterizado por el autor como black box) del largo proceso en el que se encadena la recepción de información y demandas desde el ambiente (inputs) con sus deliberaciones (issues), sus decisiones y sus implementaciones (outputs)^[67]. Estos outputs, productos resultantes del sistema, encarnan las políticas públicas, aquél producto de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad institucional^[68].

En este marco, la política comercial en la que se concentra este trabajo requiere algunas aclaraciones para ser entendida como política pública. Tradicionalmente, por lo menos hasta fines del siglo XIX, se consideraban actividades “públicas” de un estado aquellas vinculadas a sus intervenciones en materia de policía, seguridad, diplomacia y defensa; sólo se agregaron nuevas actividades –y análisis de ellas– a medida que el estado comenzó a regular con una mayor presencia partes de la esfera económica, como la producción y distribución de productos, en particular, con el estado de bienestar^[69]. La política comercial implica directamente la regulación en un ámbito específico (el mercado) dominado por intereses privados (de empresarios y también de trabajadores), pero con consecuencias públicas. Esto hace que este tipo de política pueda verse tanto como un medio que responde a intereses privados, concentrando los beneficios en ciertos sectores y generando o reproduciendo desigualdades existentes como, paralelamente, como instrumento del estado para lograr objetivos públicos, sean éstos la diversificación industrial, la creación de valor añadido y/o el desarrollo económico para el conjunto de la sociedad.

En base a la definición de Easton, la visión de las políticas públicas como productos del sistema es la más difundida, pero éstas también pueden ser consideradas variables independientes, que “definen a su vez al sistema político, sus instituciones, al estado mismo”^[70] y, por qué no, a sus dinámicas. El propio autor recordaba la necesidad de observar el proceso político de manera dinámica, reconociendo la retroalimentación o cambios que los outputs generaban en el ambiente que, a través de sus influencias, volvía a generar cambios en el sistema. Como se verá en el capítulo 4, en este trabajo se ha considerado que el foco en los procesos permitirá apreciar ambas direcciones de influencia.

Al focalizar en ese proceso, se identificarán los distintos puntos de conflicto, así como también las consecuencias de su resolución. En su definición de sistema político, Easton no daba centralidad a la noción del conflicto, sino más bien a las “tensiones” que podían poner en jaque sus principales funciones, como se dijo, asignar valores a una sociedad y lograr que la mayor parte de sus miembros aceptaran estas asignaciones como obligatorias^[71]. En este trabajo se asume que una dimensión de dicha asignación es reconciliar las exigencias de varios grupos, cuyas demandas generan los conflictos (“la savia del sistema”^[72]). Por lo tanto, esa es la principal función del sistema político a la que hará referencia^[73]. Además, aquella asignación de valores –y su aceptación– está estrictamente relacionada con el problema de la legitimidad de un sistema político. La legitimidad implica la capacidad de un sistema político para generar y mantener la convicción de que las instituciones políticas existentes son las más convenientes o apropiadas para la sociedad. Para algunos autores, el nivel de legitimidad de los sistemas políticos democráticos depende en gran medida de los medios con que se hayan resuelto los temas clave que han dividido históricamente a la sociedad^[74].

A partir de estas definiciones, existen distintas maneras de abordar el análisis del funcionamiento del sistema político. Dado que este trabajo se concentra en una de sus dimensiones, aquella de la interacción entre un sector específico de la sociedad –empresarios de la industria del calzado– y sucesivos gobiernos, en tanto representantes del estado en distintos momentos históricos, se recurrió a considerar como antedecentes los trabajos anteriores que han analizado las relaciones entre empresarios y estado^[75]. Allí los autores proponen una clasificación que distingue enfoques conocidos como socio-céntricos –que consideran la acción estatal como expresión de presiones o demandas de actores sociales– de los estado-céntricos –aquellos que consideran a la acción estatal como autónoma. Esta clasificación –que implícitamente parte del supuesto de la separación de estado y sociedad civil, tomada por algunos autores como elemento principal de la modernidad política^[76]– ayuda a concentrarse específicamente en la forma en que se organizan los grupos sociales y se relacionan tanto entre ellos como con el estado con el fin de generar políticas que distribuyan la riqueza de una manera u otra, en este caso, en la esfera comercial^[77].

Entre los enfoques socio-céntricos se ubican, pese a sus diferencias, tanto las perspectivas marxistas como pluralistas. La primera pone el acento en el plano estructural-económico en el que se desarrollan las fuerzas y relaciones de producción, por los que los actores son “portadores” de su condición estructural dentro de la lógica de acumulación capitalista. La lógica que rige el comportamiento y la organización de estos actores es una consecuencia más de la dinámica de acumulación que caracteriza al capitalismo^[78] y del lugar que los capitalistas ocupan en esa estructura. De allí que “el gobierno del estado moderno no es más que una junta que administra los negocios comunes de toda la clase burguesa”^[79]. Observando su posición en la estructura económica capitalista, Offe y Wiesenthal^[80] consideran que los empresarios tienen la ventaja de poder influir sobre la política de tres maneras diferentes: las propias empresas, la cooperación informal entre empresas y las asociaciones corporativas formales; mientras los trabajadores necesitan organizarse necesariamente para adquirir mayor influencia. De hecho, para estos autores las asociaciones patronales son las menos efectivas de las tres opciones de los capitalistas, puesto que su mayor poder radica en sus recursos económicos, y las asociaciones son meras respuestas defensivas frente a la organización de los trabajadores o ante la intervención del estado en la economía. Los autores resumen el supuesto marxista de que la contradicción estructural de intereses entre capital y trabajo se traslada también como conflicto principal al plano político; por eso, no hay necesidad de estudiar este último plano, que es un simple reflejo de la estructura^[81]. La perspectiva neo-marxista recupera el rol del estado entendiendo que éste puede perseguir objetivos que no son un simple reflejo de demandas o intereses de grupos o clases, sino que existe cierto grado de “autonomía relativa”, es decir, suficiente como para sobrepasar demandas particulares, pero siempre con el objetivo último de reproducir un orden social que beneficia a la burguesía. Así, mantiene la idea de que ciertos intereses económicos dados limitan las opciones del estado, aun cuando aquellos no estén organizados políticamente o no ejerzan presión explícita para una determinada política^[82]. Esta idea es incorporada en la noción de poder estructural de los capitalistas, según la cual el propio mantenimiento de los gobiernos depende de que exista un alto y creciente nivel de actividad económica: el poder de los capitalistas estaría dado por el control que éstos poseen sobre la inversión, necesaria para el crecimiento de la actividad económica, de la cual dependen, a la vez, las posibilidades distributivas de otras clases sociales. La noción de poder estructural resulta una herramienta analítica útil para indagar alternativas de la relación entre estado y el sector privado y permite incorporar el peso de las estructuras, siempre y cuando no se reduzca la política a ellas, puesto que no explican cómo funciona dicho poder.

La crítica más clásica a esta perspectiva es que el gobierno se veía como un actor que pasivamente proveía la regulación necesaria, sin un interés propio. Por lo tanto, en este marco, era muy difícil explicar la introducción o abolición de una determinada regulación si no se observaban cambios en los intereses de los productores, en general considerados estables (dado un set fijo de condiciones materiales que los determinan)^[83]. Este supuesto es tan fuerte que aún modelos concentrados en las preferencias políticas siguen considerando que los intereses de las firmas son dadas, estables y exógenas al proceso político, tal es el caso del análisis sobre el proceso de la política comercial analizado por Grossman y Helpman. Para ellos, la política comercial refleja un equilibro en la estructura de protección comercial que es resultado de la competencia por favores políticos (en la que se intercambian aportes para campañas electorales a cambio de protección)^[84]. Otras críticas a estos enfoques apuntan a la simplificación que hacen de una interacción más compleja: aún si esos intereses dados existen, los intereses de clase pueden enmudecer allí donde surgen intereses sectoriales en relación al estado (vía programas para sectores específicos por ejemplo), por lo que los intereses dentro de una misma clase pueden ser contradictorios^[85]. A su vez, el “poder estructural” de los grupos económicos puede ser mucho mayor para vetar opciones políticas que para proponerlas. Por último, suponiendo aquellos intereses objetivos que promueven determinada acción de la clase, este enfoque elude la posibilidad de que la propia percepción de los actores sobre sus intereses muchas veces sea incorrecta y no da cuenta de los criterios que definen la elección entre distintas alternativas de políticas que respondan a esos mismos intereses. En estos dos aspectos, Sikkink resalta el poder que las ideas tienen sobre la percepción y la elección^[86].

Dentro de esta perspectiva socio-céntrica se ubica también el modelo pluralista, que considera al estado como un espacio neutral al que llegan las presiones de diversos grupos de interés, entre ellos, los empresarios y sus asociaciones, que no necesariamente se encuentran privilegiados de manera permanente, ya que todos los ciudadanos y grupos tienen alguna cuota de poder^[87]. Esta perspectiva encuentra sus raíces teóricas en autores como Madison y Tocqueville, aunque ninguno de estos autores hablaba todavía de grupos de interés; la teoría de los grupos fue elaborada por Bentley^[88] y popularizada fundamentalmente por Truman^[89], pasando a formar parte del centro analítico y normativo del pluralismo. Truman los señalaba como “cualquier grupo que, basándose en una o varias actitudes compartidas, lleva adelante ciertas reivindicaciones ante los demás grupos de la sociedad, para el establecimiento, el mantenimiento o la ampliación de formas de conducta que son inherentes a las actitudes compartidas”^[90]. Según Pasquino, la manera en que la definición de grupos de interés ha sido utilizada por diferentes autores contiene inconvenientes referidos o bien a la reducción del interés a un interés meramente “económico”^[91] o bien a la generalidad que podría adquirir la noción “interés”, que será discutida al final de esta sección. También en la teoría de la elección pública (public choice)^[92], que surge de la vinculación entre el enfoque pluralista y la concepción racional del hombre, los hombres son maximizadores y, en general, lo que maximizan es su interés económico^[93]. La principal diferencia con el pluralismo es que éste se centra en la acción más de los grupos que de los individuos, considerando que en las sociedades modernas complejas, donde la acción directa de los individuos es más difícil, son los grupos los principales actores políticos, que actúan en nombre de los intereses de los individuos^[94].

Este enfoque describe el innegable hecho de que existen grupos que ejercen su influencia –de distintas maneras– en las políticas públicas, y permite observar las distintas divisiones que puede haber en la sociedad, sin limitarse a (y en la mayoría de los casos, sin atender) los clivajes clasistas. Sin embargo, desde esta perspectiva la black box del sistema político estaría abierta a todos los grupos, y la definición de los problemas, la agenda y las políticas serían simplemente resultado de la libre acción y la competencia entre ellos, cuyos intereses son dados y exógenos al proceso político. Tampoco toma en cuenta ni las preferencias que podrían tener los agentes estatales, ni la situación privilegiada de los empresarios frente a otros grupos en una sociedad capitalista. En este sentido, Lindblom agrega, desde la perspectiva neo-pluralista, un elemento similar al poder estructural considerado por el marxismo: en el sistema capitalista, dado que la sociedad entera es afectada por el funcionamiento del mercado, y que los empresarios toman decisiones que afectan ese funcionamiento^[95], el gobierno se orienta a “inducir” a los empresarios a producir a través de beneficios financieros y políticos. De esta manera, Lindblom consideraba que los empresarios tenían un rol privilegiado respecto de otros grupos de interés y que los funcionarios actuaban –en el largo plazo– de acuerdo a los intereses del capital, más allá de las presiones particulares que pudiera sufrir por parte de los mismos empresarios e inclusive si no había acciones deliberadas de presión por parte de estos. Así, un funcionario de gobierno no daba a los empresarios un rol privilegiado porque fuese presionado para hacerlo o porque su naturaleza fuese corrupta, sino simplemente por entender “que los asuntos públicos en un sistema orientado al mercado” estaban “en manos de dos grupos de líderes: el gobierno y los empresarios”, que debían “colaborar”^[96].

La visión pluralista tampoco tenía en cuenta los problemas de acción colectiva que pueden enfrentar los distintos grupos, puesto que no es legítimo asumir que intereses o necesidades comunes se reflejan necesariamente en acciones colectivas^[97]. La cuestión de la acción colectiva fue uno de los desafíos que tuvo que afrontar la corriente pluralista cuando Mancur Olson minó la espontaneidad con la que se suponía que los individuos se incorporaban a los grupos y la racionalidad que se asumía para estos últimos como consecuencia de la racionalidad individual. La inconsistencia de esta lógica, según el autor, era que si los individuos se comportaban de acuerdo a su propio interés, entonces no realizarían los sacrificios necesarios para formar parte de un grupo, aun cuando los intereses que éste defendiera fueran acordes con los de aquellos individuos, sobre todo en los grupos amplios o latentes^[98]. Así, la acción colectiva de las asociaciones en la defensa de los intereses de sus miembros dependería de una serie de variables, como la cantidad y homogeneidad de esos miembros y los incentivos selectivos que se obtenían al pertenecer a grupos reducidos^[99], que los llevaran a participar colectiva en lugar de individualmente^[100]. En relación con los grupos representativos del sector privado, el lobby eficaz ante los gobiernos –aquél que lograba un retorno material o simbólico– era el principal incentivo que un grupo podía ofrecer a sus miembros para facilitar la organización voluntaria^[101].

Otros autores se concentraron en aquellos incentivos que provienen desde el estado y que pueden afectar la acción colectiva del sector privado, influyendo así en el esquema de su organización política. Como se observará en este trabajo, las políticas y decisiones gubernamentales pueden favorecer la efectividad de la acción colectiva de las asociaciones empresariales o reducirla^[102], incentivando la acción individual. Por eso, el enfoque estado-céntrico es útil para identificar elementos de la estructura política que ayuden a explicar esta dimensión de la interacción entre empresarios y gobiernos.

El enfoque estado-céntrico reúne una serie de líneas de investigación que ponen el énfasis en el estado, sea como actor (centrándonse en la iniciativa de las elites estatales) o como conjunto de estructuras institucionales con efectos en las políticas. La condición de “actores estatales” implica que deben atender una serie de demandas cruzadas que no siempre ni necesariamente se resuelven con una respuesta a nítidas coaliciones sectoriales. La formulación de políticas no constituye un objeto de análisis en sí misma para el enfoque “socio-céntrico”, ya que considera que es simplemente una derivación de las demandas o intereses de la sociedad. Algunos autores mostraban que el pluralismo, por ejemplo, se encontraba “incómodo” al ver que líderes gubernamentales tomaban iniciativas más allá de las demandas de grupos sociales o electorados^[103]. Aquí, en cambio, se considera que las decisiones adoptadas por un gobierno, si bien necesariamente influidas por grupos o clases, poseen otros elementos intervinientes, como los intereses electorales, aquellos de los propios funcionarios en la obtención o permanencia en un cargo, el peso del marco institucional, las ideas predominantes entre los dirigentes o su preocupación por obtener apoyo político y legitimidad en sus acciones. Por eso, el segundo enfoque intenta devolver al estado –y al gobierno– un rol en esa formulación para desentrañar la relación entre las presiones de la sociedad y las decisiones adoptadas^[104]. En esta perspectiva se ubica el enfoque institucionalista, que se centra en las habilidades del aparato estatal (desde administrativas hasta coercitivas) para implementar los objetivos de un gobierno^[105]. Desde este punto de vista, algunos estudios caracterizan al estado argentino como débil en relación con la fuerza de su sociedad civil, donde se ubican, entre otras, las organizaciones empresarias^[106], pero esta investigación ofrecerá un contrapunto a esta caracterización, mostrando que, en el segundo período de estudio, los gobiernos han sabido utilizar dichas organizaciones para sus propios fines políticos. En palabras de Schmitter, una “subespecie” de la visión institucionalista es el corporativismo^[107]. Schmitter realizó el primer intento riguroso de definir el concepto de corporativismo para diferenciarlo del pluralismo como sistema de representación de intereses. Habló del modelo ideal corporativista como aquél en el que las unidades representativas de la sociedad estaban limitadas en número, jerárquicamente ordenadas, basadas en la diferenciación funcional e inscriptas en relaciones contractuales con el estado, que les otorgaba un estatus diferenciado. Mientras el pluralismo negaba al estado toda capacidad para moldear el reconocimiento y la organización de los intereses, la teoría corporativista devolvía un rol central al estado en esa organización, consideraba que confiriendo estatus público a ciertos grupos y negándoselo a otros, el estado efectivamente levantaba “barreras de entrada” a la competición política, negando así la espontaneidad de la visión pluralista. Así, ciertos grupos, como resultado de sus relaciones con las agencias estatales, adquirían un “estatus público” que les daba un valor mayor que el derivado de la simple suma de las partes de la competencia pluralista. De esa manera, los miembros no eran completamente libres de salir de este tipo de grupo al que se llamaba “corporativo”, ya que ello les suponía costos intolerables por el poder que adquiría la organización de sancionar a los desertores^[108]. Estas consideraciones del enfoque estado-céntrico permiten identificar situaciones en las que el poder estructural del capitalista puede ser neutralizado o redefinido a partir de los recursos que pueden desplegar los agentes estatales, algo que se verá en las decisiones gubernamentales de protección comercial estudiadas en esta investigación. Un ejemplo claro de esto se verá en el capítulo 6, con la protección comercial decidida por el gobierno pese a las presiones de las grandes multinacionales de calzado. Esto implica reconocer cierta autonomía del estado, que en este trabajo se observará a través de la acción de los funcionarios de gobierno.

Y aunque, a diferencia de las visiones socio-céntricas, este enfoque recupera el rol del estado y sus instituciones, ha sido criticado porque sus interpretaciones hacen poco caso de la complejidad de los procesos de interacción, reduciendo la relación entre grupos y estado a “una visión formal, institucional, casi jurídica, que se revela poco conforme con las prácticas sociales”^[109]. Un reciente trabajo de Woll busca superar esta limitación, concentrándose en las relaciones entre gobiernos y empresarios en materia de política comercial y considerando el proceso interactivo como la adaptación estratégica de las firmas a las oportunidades políticas. Allí, si bien es claro que en ocasiones las empresas saben qué quieren y simplemente eligen la estrategia que parece llevarlos de mejor manera a resultados positivos, se señala que, en ocasiones de incertidumbre, las características de las interacciones entre empresas y gobiernos dan forma a las creencias que éstas tienen sobre sus actividades. Para Woll, tanto en temas comerciales como en otros temas económicos, el estado circunscribe, permite y condiciona no solo las actividades, sino también el contenido de las demandas empresariales. Por eso, según ella, un análisis del marco político debería preceder el estudio de los grupos de interés si se quiere entender los parámetros en los que éstos tratan de ejercer sus presiones. En negociaciones internacionales, inclusive, considera que el margen de maniobra de los estados respecto de los grupos internos puede incrementarse, ya que el gobierno puede recurrir estratégicamente a sus compromisos a nivel interno e internacional^[110], tal como hace años señalaba Putnam^[111] . En esta investigación, como se verá en los capítulos 5 y 6, el marco político será analizado especialmente en tres dimensiones: electoral (que permite relacionar la situación electoral que contribuye u obstaculiza ciertas decisiones); institucional (en particular, la ubicación del locus de poder, allí donde se toman las decisiones) e ideológica (las ideas predominantes, a nivel nacional y regional, con las que se construye el discurso y se toma la decisión sobre las restricciones).

Pero este trabajo asume como punto de partida la imposibilidad de realizar un análisis unidireccional de las influencias. Todos los autores mencionados hasta ahora admiten en diferentes medidas la influencia mutua, aunque resaltan siempre la importancia de uno u otro actor. En un principio, esta investigación comenzó más cerca de un enfoque socio-céntrico, analizando las presiones del sector en cuestión hacia los distintos gobiernos para obtener medidas de protección frente a la competencia internacional. Sin embargo, el proceso de análisis mostró que las decisiones gubernamentales en la materia no podían explicarse sólo como resultado de esas presiones, sino que era necesario recurrir a otros elementos, pertenecientes en su mayoría al ámbito político mencionado. De esta manera, se analiza la convergencia de varios factores que explican los cambios y las continuidades en dichas decisiones. En este sentido, la lectura de enfoques constructivistas permitió reconocer esas influencias mutuas como parte de un mismo proceso de construcción de identidades, intereses y comportamientos, que pueden ser diferenciadas sólo a los fines analíticos, pero que forman parte de una misma realidad^[112].

Como todas las ciencias sociales desarrolladas en los siglos XIX y XX, las perspectivas de las políticas públicas y del funcionamiento del sistema político evolucionaron dentro del paradigma positivista, que esperaba que el conocimiento surgiera de una hipótesis probada empíricamente, o pospositivista, que esperaba surgiera de la observación de la realidad a partir de distintos enfoques y análisis cualitativos, ya que se consideraba imposible entenderla o abarcarla del todo. El ulterior paradigma constructivista puso en cuestión la idea de la existencia de esa realidad objetiva, considerando que existen distintas realidades como construcciones sociales. Aunque existen diversas corrientes constructivistas^[113], todas ellas parten de la crítica al racionalismo y al materialismo como bases exclusivas para la explicación de fenómenos sociales, considerando que pierden de vista otras dimensiones. Considera que los pilares fundamentales de la realidad tienen orígenes tanto materiales como en el campo de las ideas, donde se observan factores normativos e instrumentales que expresan no sólo intencionalidades individuales sino también colectivas^[114]. Así, por ejemplo, diversos estudios se concentran en el impacto que tienen la socialización y el contexto histórico en la definición de identidades e intereses de los actores, el rol del lenguaje en la construcción de la realidad y la construcción social de las normas^[115]. El constructivismo se posa en medio de las teorías basadas en las estructuras y las teorías basadas en los agentes. Para el constructivismo, todo sistema social está estructurado en dos niveles: el nivel micro, en el que se encuentran los deseos y creencias de los individuos (por ejemplo, aquellos que componen un gobierno); y el nivel macro, donde se encuentran las propiedades estables, continuidades, que en el caso del estado pueden estar constituidas por las fronteras, los símbolos, ciertos intereses declarados nacionales, una línea de política exterior, etc. Estas regularidades trascienden la existencia de un gobierno y, a la vez, influencian las acciones de los individuos que lo componen, motivo por el cual la acción del estado no puede reducirse a la de un gobierno^[116], implicando cada una algo diferente. Como se adelantó, este trabajo focalizará en el nivel micro, analizando las acciones de los gobiernos que interactúan con los empresarios, aunque para comprenderlas deba tener en cuenta aquellas regularidades en las que se enmarcan: no sólo las vinculadas al estado (como pueden ser las características institucionales del régimen político democrático y la forma de gobierno presidencial que se refieren en el capítulo 4); sino también aquellas vinculadas a la heterogeneidad de la estructura productiva, que se evidencia en el capítulo 3.

El enfoque constructivista permite cuestionar algunas categorías analíticas que se mostraron limitadas para explicar las restricciones comerciales en el sector del calzado argentino en el MERCOSUR. En primer lugar, el interés que se atribuye a clases, grupos, o estado, según el actor que priorice cada enfoque. Según el constructivismo los intereses se construyen socialmente (y no están predeterminados materialmente como supone hablar de “intereses económicos u objetivos”) en base al conjunto de convicciones colectivas de una sociedad. Este enfoque busca explicar el contenido de las identidades, las preferencias de los actores y los modos de su interacción social. De aquí la importancia del aprendizaje social o socialización, entendida como proceso por el cual los actores, a través de la interacción en contextos institucionales amplios (normas o estructuras discursivas) adquieren esos intereses y preferencias^[117]. En segundo lugar, y relacionado al primero, la acción racional que subyace a estas perspectivas, y que supone una acción interesada y optimizadora de cada actor basada en el cálculo costo-beneficio, según muchos autores, no ayuda a comprender muchas “elecciones” de los actores^[118]. Como se verá en esta investigación, las percepciones de los empresarios de la industria del calzado argentino estarán moldeadas no sólo por su ubicación en la estructura económica, sino también por factores políticos, como ciertos patrones tradicionales de sus relaciones con los gobiernos y contextos en los que se dificulta el cálculo sobre sus beneficios y costos; cálculo que también se muestra limitado para explicar la acción de gobierno. Además, la premisa de la acción racional deja fuera el hecho de que muchas veces, aún en aquellas cuestiones que podrían leerse como estrictamente económicas, ni los propios interesados pueden definir los beneficios que obtendrían de tal o cual decisión^[119]. Así, este enfoque ayuda a superar la limitación de ver las acciones de los actores basadas en el cálculo de maximización de beneficios y buscan entenderlas en función de la conjunción de varios elementos, sean éstos materiales, institucionales, discursivos, culturales e ideológicos.

¿Cómo vincular las reflexiones que aportan todos estos enfoques en el análisis del proceso político de la política comercial? Algunos autores observaron que por muchos años escasearon los estudios sobre la forma, patrón y estilo de elaborar políticas públicas^[120], es decir, sobre aquella black box que señalaba Easton^[121]. Sin embargo, en el tema que ocupa esta investigación, son de destacar algunas obras que sí focalizaron en el proceso de gobierno de la política comercial y que se han concentrado en comprender las dinámicas políticas producidas a partir del accionar de los actores que interesan a este trabajo: empresarios y representantes de gobierno. Aunque las obras más reconocidas y que se han transformado en clásicos en esta materia han sido catalogadas como “pluralismo crítico” y, aunque han estudiado principalmente la política comercial estadounidense, varias de ellas brindan elementos útiles para abordar esta investigación y emiten interesantes reflexiones que pueden iluminar este caso de estudio, así como ordenar el análisis tomando también en cuenta los elementos esbozados hasta aquí.

Las herramientas analíticas que brindan esas obras y que completan este panorama serán desarrolladas en el capítulo 4. Por el momento, valga aclarar que, como puede inferirse de los aportes teóricos expuestos en este capítulo, el punto fuerte de esta investigación estará en la interpretación de las dinámicas que emergen de las relaciones entre empresarios y gobiernos como herramienta para comprender uno de los problemas del MERCOSUR y no en la utilización de un método de investigación específico, ya que el análisis no se referirá a un solo set de supuestos ni a una sola teoría que se pretenda verificar. Por el contrario, como se vio aquí, para un análisis de los variados elementos que convergen en estas dinámicas debió echarse mano a varias herramientas interpretativas, que serán completadas con los aportes del pluralismo crítico a desarrollar en el capítulo 4. Así, elementos que destacan las teorías del comercio internacional, como la ubicación del sector en la estructura productiva y la comparación de sus costos y precios con el ámbito internacional son imprescindibles para el análisis; lo mismo sucede con algunos elementos de la teoría política, desde el poder estructural que pueden tener algunos actores hasta la autonomía que puede tener un gobierno para manejarlos. A los elementos que destacan estos enfoques se sumará, necesariamente, la observación de aquellos que suelen inscribirse en el ámbito de política exterior –y que, acorde a la naturaleza de las decisiones comerciales (que se sitúan como área gris entre política interna y exterior, como se expuso en 1.1.2) son fundamentales para la interpretación de las dinámicas que se generan entre los principales actores–, como las tratativas bilaterales con Brasil en el marco del MERCOSUR, las reacciones (reales o esperadas) de aquel gobierno frente a las decisiones comerciales argentinas y la situación económica regional e internacional.

Por último, cabe indicar la forma en que se recolectó la información necesaria y las fuentes utilizadas para el análisis de dichas dinámicas. Aquella relativa a la ubicación del sector del calzado en la estructura productiva (que se encuentra principalmente en los capítulos 3, 5, 6 y 7), se concentró en su incidencia en el producto bruto nacional, su incidencia en términos de empleo y su participación en el comercio exterior, entre otros. Para acceder a ella se recurrió a fuentes primarias, destacándose la información ofrecida por dependencias públicas como la Comisión Nacional de Comercio Exterior y de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía, del Ministerio de Industria (Centro de Estudios para la Producción-CEP) y del Instituto Nacional de Estadísticas (INDEC). Además, se hizo uso de la información que brindan organismos regionales, como el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL, del Banco Interamericano de Desarrollo) o la Secretaría del MERCOSUR, fuentes que brindaron también acceso a la principal normativa internacional y regional sobre restricciones no arancelarias, como se expone en el capítulo 2. Volviendo a los datos económicos, la información recabada allí fue contrastada y completada por datos y estudios que brindaron las asociaciones empresarias, como la Unión Industrial Argentina (UIA), la Cámara de la Industria del Calzado (CIC) y la Cámara de la Producción y Comercio Internacional de Calzado y Afines (CAPCICA). Las fuentes secundarias, tales como artículos académicos especializados o periodísticos, fueron de gran utilidad para acceder a aquellos datos a los que no pudo accederse de primera mano.

La organización política del sector se estudió repasando su historia e identificando las principales empresas que lo compusieron, sus transformaciones y sus vínculos con los sucesivos gobiernos, así como los contextos en los que surgieron sus asociaciones representativas. En el mismo sentido se identificaron, como se adelantó, los principales funcionarios o agentes gubernamentales del sistema político argentino involucrados en las decisiones comerciales que afectaron al sector. Parte de la identificación de los principales actores implicó conocer sus ideas y prioridades sobre el proceso de integración y el desarrollo económico. Esta información se analiza principalmente en los capítulos 5, 6 y 7; para conseguirla se han utilizado fuentes primarias (documentos oficiales, declaraciones de empresarios, asociaciones y funcionarios) y secundarias (informes empresariales, artículos periodísticos, artículos académicos especializados). Finalmente, una serie de entrevistas en profundidad a profesionales de cámaras, empresarios o personal de empresas, a funcionarios directamente vinculados a las decisiones comerciales y académicos especialistas en el tema completan el análisis de esta información y en la mayoría de los casos aporta una muy buena fuente para conocer hechos que, por su naturaleza informal, no pueden encontrarse en otras fuentes. También fueron útiles para confirmar la dificultad de obtener información objetiva acerca del sector, tal como ya había observado Schattschneider en su estudio. Cabe señalar, además, que en algunos casos, los entrevistados solicitaron no ser identificados con sus declaraciones, lo que demuestra la sensibilidad del tema aún en la actualidad. Es por eso que las entrevistas realizadas no constituyen la principal fuente de información, sino que se toman como complementarias a los datos obtenidos por otros medios.

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