En este capítulo se presentan las restricciones no arancelarias como tema que estuvo presente en la agenda de liberalización comercial desde los inicios del MERCOSUR. Sin embargo, se verá que no se trata de un fenómeno exclusivo de este proceso de integración, sino que fue adquiriendo mayor importancia a nivel mundial a medida que se reducían los aranceles al comercio internacional. Se observará que la propia definición de “restricción” o “barrera” no arancelaria (en adelante, RNA) dificulta su identificación y genera discusiones sobre su legitimidad a nivel internacional, dos problemas que también enfrentó la normativa del MERCOSUR al intentar avanzar en su eliminación o armonización.

Presentado el tema, se realiza una descripción general de los principales conflictos surgidos a raíz de RNA que involucraron medidas aplicadas por Argentina contra la importación de Brasil. La descripción hará referencia a los contextos generales del bloque en los que estos conflictos se han enmarcado. Aunque recién en el capítulo 3 se desarrollan en profundidad las características de la economía argentina que signaron cada contexto, ya aquí se anuncia la diferencia entre los dos períodos de estudio que aborda esta investigación: uno que se inicia luego del auge del intercambio comercial intrarregional (que alcanza su máximo en 1998) y, por lo tanto, se lee como la primera crisis del proceso (en coincidencia con crisis económicas de los dos países más grandes del bloque entre 1999 y 2001); y otro en el que se combina el renovado crecimiento económico de los países con ciertas iniciativas que buscaban generar un perfil del proceso de integración más productivo que comercial (2002-2008). La descripción permitirá observar que, pese a las distintas intensidades y a los distintos objetivos que se plantearon para el bloque en cada contexto, los conflictos comerciales motivados por RNA han sido una constante del proceso hasta que concluyó esta investigación.

2.1 La liberalización comercial en el MERCOSUR

El proceso de integración del MERCOSUR se inició con un marcado énfasis en su dimensión comercial, luego de los intentos integracionistas de los años ‘60s^[2] y de las experiencias frustradas de los acuerdos sectoriales entre Argentina y Brasil a fines de los años ’80^[3]. En julio de 1990, ambos países suscribieron el Acta de Buenos Aires y, en diciembre del mismo año, el Acuerdo de Complementación Económica Nº14 en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), dos documentos que dieron las bases instrumentales para el proceso de integración que inauguraría el Tratado de Asunción en 1991.

El primer considerando de este Tratado señalaba que la ampliación de los mercados nacionales era “condición fundamental para acelerar” los procesos de “desarrollo económico con justicia social” de los “Estados Partes”. El tratado disponía, además, en su 7º artículo, que “en materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios del territorio de un Estado Parte gozarán, en los otros Estados Partes, del mismo tratamiento que se aplique al producto nacional”. Entre otras cosas, se esperaba que la liberalización comercial diera lugar a un mercado regional que permitiera aumentar el intercambio, aprovechar las economías de escala en la producción y adecuar la competitividad de las economías de los estados a los más altos estándares internacionales^[4].

Por eso, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribían el compromiso de formar un Mercado Común para 1995 que implicaría:

• la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través de, entre otros elementos, la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias;
• un arancel externo común y una política comercial común con relación a terceros estados o agrupaciones de estados y la coordinación de posiciones en foros económicos comerciales regionales e internacionales;
• la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y “otras que se acuerden a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia”;
• el compromiso de los estados partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes.^[5]

De esta serie de herramientas para alcanzar su objetivo de desarrollo, el diseño del proceso de integración priorizó claramente la desgravación arancelaria para el intercambio comercial intrarregional y el establecimiento de un arancel externo común^[6]. Para el primero, que es el tema de este trabajo, preveía un programa de desgravación progresivo, lineal y automático de la mayoría de productos^[7]. Además, para un primer período de transición (1991-1994), los Estados Partes adoptaban un Régimen general de origen, un Sistema de solución de controversias y Cláusulas de salvaguardia como mecanismos acordados para limitar las importaciones de otros estados partes, que se podrían aplicar hasta el 31 de diciembre de 1994 y sólo “en casos excepcionales”^[8]. En su Anexo I, el Tratado señalaba: “los Estados Partes acuerdan eliminar a más tardar el 31 de diciembre de 1994 los gravámenes y demás restricciones aplicadas en su comercio recíproco”, entendiendo por restricciones “cualquier medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado Parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco”^[9]. De estas reglas generales quedaría exceptuado el comercio automotriz y azucarero, una excepción en principio temporal que, sin embargo, se extendería en el tiempo.

El Tratado de Asunción preveía una estructura institucional básica para lograr sus objetivos, formada por el Consejo de Mercado Común (integrado por ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los estados partes, con presidencia rotativa) que tendría “la conducción política del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del mercado común” y el Grupo de Mercado Común como órgano ejecutivo (constituido por miembros de los ministerios de Relaciones Exteriores; de Economía y de bancos centrales), que tendría facultad de iniciativa y debería velar por el cumplimiento del Tratado y de las decisiones adoptadas por el Consejo; proponer medidas para la liberación comercial, la coordinación de políticas macroeconómicas y la negociación de acuerdos frente a terceros; fijar el programa de trabajo que asegurara el avance hacia la constitución del mercado común. El Grupo Mercado Común (GMC) podría crear Subgrupos de Trabajo y “convocar, cuando así lo juzgue conveniente, a representantes de otros organismos de la Administración Pública y del Sector Privado”.^[10] Por último, el Grupo contaría con una Secretaría Administrativa con sede en Montevideo. Los Subgrupos de Trabajo eran el único ámbito de participación formal de los empresarios en las instituciones.

En 1994, concluido el mencionado período de transición y luego de arduas negociaciones, los líderes de los cuatro países del MERCOSUR, reunidos en Ouro Preto, decidieron poner en marcha la unión aduanera, avanzando en el establecimiento de un arancel externo común. En lo que respectaba al comercio intrarregional, se estableció un Régimen de adecuación final a la unión aduanera^[11], que se extendería por otros cuatro (Argentina y Brasil) o cinco (Paraguay y Uruguay) años, durante los cuales se permitía mantener aranceles o cuotas a determinados productos, pero con un cronograma fijo de reducción gradual de dichos aranceles o cuotas^[12]. Es decir, se mantenía el objetivo del libre comercio para estos sectores, pero se les brindaba, de manera acordada entre los cuatro países, un plazo mayor al que habían tenido los demás para que sus aranceles de importación llegaran a 0^[13].

El cronograma previsto por el Régimen de adecuación fue cumplido a rajatabla, por lo tanto para el año 2000 todos los productos de la lista tenían arancel 0 para la importación intra-zona. Sin embargo, otras decisiones orientadas al comercio intrarregional y a la consolidación de la unión aduanera no avanzaron^[14] y proliferaron, paralelamente, las denuncias por restricciones al comercio (ahora, no arancelarias) que, con el correr de los años, fueron motivo de quejas formales e informales, conflictos políticos y laudos arbitrales. De esta manera, el proceso de integración estuvo caracterizado por dos tendencias paralelas: por un lado, una progresiva reducción de aranceles orientada a facilitar el comercio entre los socios; por el otro, el uso de otros mecanismos (no arancelarios) que, en ciertos productos, obstaculizaban dicho comercio y fomentarían, junto a otras características, las referencias al MERCOSUR como una unión aduanera imperfecta o hasta un área de libre comercio imperfecta, en las que el compromiso sobre la eliminación de restricciones no arancelarias se había diluido^[15].

2.2 ¿Qué son restricciones no arancelarias?

El abordaje de las RNA se inscribe en el debate sobre libre comercio y proteccionismo referido en la sección 1.2.1 del capítulo anterior. Son varios los autores que consideran las RNA una consecuencia natural del aumento del intercambio comercial y de la creciente “imposibilidad jurídica de utilizar restricciones arancelarias para proteger al mercado importador”. Aquella imposibilidad jurídica (que, evidentemente, no es absoluta), a nivel internacional, se debe a las regulaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) que tienden a eliminar los aranceles (y, con ellos, una importante fuente de recaudación del estado), o también a los acuerdos de libre comercio, que hacen lo mismo a nivel regional y/o bilateral. De allí que, a medida que progresó la reducción de los aranceles, aumentó la utilización de restricciones no arancelarias^[16], al punto que varios autores coinciden en señalar que muchos estados “adoptaron un discurso liberal y una práctica proteccionista”, pretendiendo “usufructuar los beneficios del libre comercio, sin afrontar los riesgos de exponer sus economías a la competencia externa” ^[17]. En realidad, la OMC también prohíbe toda otra medida que restrinja el comercio de manera no arancelaria, y sólo la permite en situaciones especiales. En este sentido, hay medidas proteccionistas autorizadas y otras prohibidas según estas situaciones. Sin embargo, como se verá enseguida, el criterio de prohibición no es taxativo, lo que dificulta su identificación y cuestionamiento; por eso, los estados han utilizado esas medidas amplia e imaginativamente^[18]. La misma dificultad complica la eliminación de este tipo de barreras, mucho más compleja que en el caso de los aranceles.

Los motivos por los cuales los estados pueden recurrir a limitar el comercio por esta vía van desde ese cálculo económico (aprovechar la apertura del comercio para exportar pero limitando la importación que pueda perjudicar la estructura productiva interna, en términos de niveles de producción y/o de empleo) hasta el control de la calidad de los productos que ingresan a un país (en general ligados a proteger la salud de sus habitantes)^[19], pasando por fines estadísticos, de información de los productos, de cumplimiento con normas medioambientales, así como de protección temporaria de productores locales para que alcancen niveles de competitividad que les permitan, luego, competir con sus pares internacionales. Dentro de esta variedad, los distintos efectos de las RNA han sido ponderados como positivos o negativos, según el sector en cuestión, el contexto económico nacional e internacional y las prácticas a las que den lugar. Así, por ejemplo, algunos autores argentinos han rescatado la importancia de la limitación del comercio por parte del estado, para que éste oriente el desarrollo económico (por ejemplo, ayudando a sectores incipientes)^[20]; otros han subrayado las características discriminatorias de estas limitaciones, vinculándolas con la corrupción y la decadencia económica^[21].

La OMC define las RNA de una manera formal y no sustancial. Para la organización, se trata de “cuestiones legales o burocráticas que pueden implicar obstáculos al comercio”^[22]. Por su parte, la literatura sobre comercio internacional ha tendido a tratarlas como categoría residual, a partir de una definición negativa, es decir, aquello que no son: todas las medidas que restringen el comercio sin ser aranceles^[23]. De ahí que puedan considerarse restricciones no arancelarias todas las leyes gubernamentales, regulaciones, políticas y prácticas (excepto aranceles), que restringen el acceso de productos importados a los mercados domésticos o que artificialmente incentivan las ventas externas, como los subsidios a la producción y a las exportaciones^[24].

La OMC regula la forma y los requerimientos que un gobierno debe cumplir para que algunas medidas burocráticas o legales sean aceptadas por la organización^[25], ya que, en principio, el artículo XI del GATT prohíbe toda barrera al comercio que no sea arancel, impuestos u otros cargos buscando que las restricciones sean expresadas sólo en aranceles (ya que son más fáciles de identificar y, a partir de ello, negociar). Pero el principal problema de este artículo ha sido históricamente su interpretación, que da lugar a dudas sobre ciertas restricciones, como los precios mínimos o requerimientos de inversión, sobre los cuales el GATT, y luego la OMC, ha debido interpretar caso por caso y estableciendo excepciones (como para agricultura, vestimenta y textiles, acero)^[26]. Además, hay una serie de excepciones previstas en otros artículos del GATT, sobre motivos que autorizan este tipo de medidas (desabastecimiento, art. XI; problemas de balanza de pagos, art. XII y XVIII; protección de la salud pública, vegetal, etc., art. XX; seguridad, art. XXI; y medidas de salvaguardia, art. XIX). También se prevén excepciones para los países en desarrollo, a quienes se les permite establecer restricciones cuantitativas por motivos de desequilibrio de su balanza de pagos, siempre que den cuenta del aumento de importaciones como consecuencia de sus programas de desarrollo económico (art. XVIII).

La amplitud de la definición y de las posibilidades de interpretación de estos artículos hace muy difícil establecer un criterio estricto para catalogar como RNA algunas medidas ya que, aunque su efecto en el comercio sea claro, pueden ser justificadas como políticas estratégicas con variados objetivos, que no necesariamente son limitar comercio ni discriminar productos extranjeros^[27]. Así, la línea que limita la legitimidad de estos procedimientos y disposiciones es muy difusa, puesto que es difícil establecer un criterio unívoco que diferencie procedimientos idóneos de procedimientos excesivos destinados a trabar las importaciones. Esa línea delgada también muestra la dificultad de separar los objetivos “legítimos” de los “no legítimos”, una tarea política que está relacionada con la construcción de la realidad a través de las definiciones y las interpretaciones que los actores hacen sobre estas medidas. Al igual que sucede a nivel internacional, a lo largo de la historia del MERCOSUR las RNA para el comercio intrazona se encontraron en un área gris entre los permitido y lo no permitido. En el MERCOSUR, la concentración inicial en la liberalización comercial respondía a una interpretación que iba en línea con el ideal del libre comercio institucionalizado en la OMC, pero a medida que el proceso de integración se fue desarrollando se haría expresa la falta de una interpretación común sobre el tema. Por eso, el estudio de RNA requiere necesariamente un análisis de carácter político, que permita comprender las decisiones vinculadas a ellas en contextos determinados y como parte de dinámicas políticas que es necesario identificar.

Pese a esta amplia definición, en la literatura se ha intentado clasificar las RNA de acuerdo a los motivos que las originan: políticas de importación, regulaciones sanitarias y fitosanitarias, obstáculos o requerimientos técnicos, medidas de protección ambiental, políticas públicas discriminatorias, y de productos especiales (seguridad nacional)^[28]. Dada la dificultad de realizar una verdadera clasificación de estas medidas (que las distinga a partir de categorías excluyentes)^[29], otros autores se concentran en el análisis de la variopinta forma que toman estas restricciones, algunas ejerciendo efectos directos sobre cantidades, costos y precios de las importaciones; otras afectándolos de manera indirecta.

Entre las primeras, se identifican prohibiciones de importación, cuotas, licencias de importación no automáticas, derechos compensatorios y de antidumping, precios mínimos de importación y restricciones voluntarias de exportación^[30]. Entre las segundas, algunos autores incluyen restricciones no arancelarias informales, esto es, medidas gubernamentales no publicadas, que pueden ser resultado de esfuerzos conscientes por parte de un gobierno para favorecer intereses locales o simplemente una consecuencia de prácticas y políticas enraizadas en instituciones internas^[31]. En este sentido, se incluirían como restricciones no arancelarias hasta instituciones políticas, sociales y culturales que “escapan a la legalidad, que no tienen normativa y que significan costos adicionales a la importación como los costos de la corrupción, que para algunos países es relevante” ^[32]. Así, hay pocas posibilidades de que una tipología de RNA sea exhaustiva^[33], por lo que en este capítulo sólo se pretende hacer referencia a las principales RNA que se han identificado desde la creación del MERCOSUR y que han causado conflictos comerciales entre los socios.

Las restricciones que limitan o impiden el acceso a mercados en el MERCOSUR han tomado diversas formas, la mayoría como:

1) restricciones cuantitativas y otros instrumentos similares (cuotas a las importaciones y restricciones voluntarias a las exportaciones; prohibiciones de importar y exportar; licencias de importación);

2) medidas que afectan directamente los precios (antidumping y salvaguardias^[34], derechos de importación ad valorem o específicos^[35], financiación de importaciones, discriminación fiscal con impuestos domésticos, impuestos y subsidios a las exportaciones, precios mínimos o valores criterio);

3) requisitos de compras públicas;

4) procedimientos aduaneros y prácticas administrativas (valuación en aduana, clasificación y nomenclatura, visado consular);

5) barreras técnicas al comercio (estándares, registro, etiquetado);

6) medidas específicamente relacionadas a las políticas comerciales discriminatorias (preferencia arancelaria, régimen de origen)^[36].

En esta investigación, las RNA en el comercio intrazona que afectaron al sector del calzado durante el período de estudio fueron las número 1, 2, 4 y 5:

1) restricciones cuantitativas en forma de cuotas de importación y restricciones voluntarias de exportación. Ambas son maneras de limitar la importación o exportación a una cantidad establecida por un determinado período de tiempo. En este estudio, la cuota de importación y la restricción de exportación se alcanzaron casi siempre por medio de acuerdos entre privados, esto es, entendimientos en los que no se producían compromisos entre gobiernos, aunque éstos participaran en (y como verá, hasta incentivaran) la discusión de las cantidades a acordar entre aquellos^[37]; del mismo grupo, se destacaron las licencias de importación (llamadas oficialmente también de otras formas, como certificados de importación), que son autorizaciones requeridas antes de cada importación y que deben ser emitidas por el estado importador, en este caso, Argentina;

2) precios mínimos o valores criterio por debajo de los cuales no se puede realizar la importación;

4) aduanas especializadas, fuera de las cuales no podía ingresar el producto;

5) requerimientos de etiquetado, con información de origen y materiales, sin el cual el producto no puede ingresar al país.

Aunque el foco esté puesto en el comercio intrazona, en este estudio también se hará referencia a RNA impuestas por Argentina a la importación desde terceros países. En este ámbito se destacará la segunda forma, sobre todo en derechos antidumping o específicos, que son valores adicionales que los gobiernos establecen a productos que ingresan al país en condiciones de dumping, es decir, que son exportados por una empresa de otro país a un precio inferior al que aplica normalmente en el mercado de su propio país. Dado que esto puede dañar una rama de producción nacional, se lo considera una práctica de competencia desleal, y por eso, siguiendo las normas de la OMC, los países pueden iniciar investigaciones que resulten, en caso de confirmarse el daño, en la aplicación de un derecho de importación adicional al producto en cuestión, para lograr que el precio de dicho producto se aproxime al “valor normal” o para suprimir el daño causado a la rama de producción nacional en el país importador^[38]. En Argentina, desde el código aduanero, ley 22415 de 1981, se establecía que la formulación de la denuncia podía iniciarse por los afectados, por las dependencias de la administración pública o provincial o, de oficio, por la autoridad de aplicación, en ese momento definida como el ministerio de Economía. En 1994 se creó la Comisión Nacional de Comercio Exterior, a la que se le atribuyeron funciones relativas a la determinación del daño o amenaza de daño en situaciones de importaciones bajo prácticas de dumping o subsidios^[39] y que adquiriría un papel importante en estos procedimientos.

2.3 Las restricciones no arancelarias en la normativa MERCOSUR

Al igual que a nivel internacional, dentro del MERCOSUR la mayoría de estas medidas están prohibidas. Como se mencionó en 2.1, se permitieron ciertas salvaguardias hasta 1994^[40] y los derechos antidumping y compensatorios, entendidos como instrumentos de defensa comercial, siempre que se cumpliera con las investigaciones establecidas^[41]. Las otras restricciones, en cambio, están formalmente prohibidas para el comercio intrazona, salvo en los casos previstos por el artículo 50 del Tratado de Montevideo de 1980, mencionados en aquella misma sección. Sin embargo, como se verá a continuación, estuvieron presentes a lo largo de la historia del MERCOSUR y, en general, desataron consultas, reclamos y conflictos comerciales entre los socios. En muchos de los casos, las RNA se han caracterizado por la sorpresa de su aparición y, como consecuencia, la dificultad de cumplir los nuevos requisitos a tiempo, implicando largos y engorrosos procedimientos que se constituyen en obstáculos al comercio^[42].

Como se señaló al inicio, el cronograma general de reducción de aranceles establecido a partir del Tratado Asunción concluyó en 1994. Dicho Tratado establecía que debían eliminarse también las restricciones no arancelarias. En una primera etapa fueron identificadas y clasificadas, estableciéndose en la decisión del Consejo del Mercado Común (CMC) Nº 3/94 el procedimiento para su armonización y desmantelamiento antes del 31 de diciembre de 1994^[43]. Ese año, a partir de la firma del Protocolo de Ouro Preto, se creó la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM), cuya primera función sería “velar por la aplicación de los instrumentos comunes de política comercial intra-MERCOSUR y respecto de terceros países”, incluyendo, entre otras tareas, “la eliminación y armonización de restricciones no arancelarias”^[44]. Para afrontar sus tareas, crearía distintos Comités Técnicos, entre los cuales desde 1995 figuró el Comité Técnico Nº 8 (CT Nº 8) “Restricciones y medidas no arancelarias”. En una reunión de Fortaleza de diciembre de 1996, el GMC encomendaba que se otorgara tratamiento prioritario a las tareas de eliminación y/o armonización de las medidas y restricciones no-arancelarias y en esa oportunidad se había instado a todos los subgrupos y comités técnicos a que definieran antes del 31 de julio de 1997 la fecha en que las restricciones y medidas no-arancelarias identificadas podían ser eliminadas o armonizadas. Pero esto no pudo cumplirse^[45], por lo que en diciembre de 1997 se establecieron nuevos plazos para el año siguiente^[46]. En 1998 este Comité había identificado 262 restricciones no arancelarias en los cuatro países socios, de las cuales el 80 % afectaba las importaciones. La dificultad de su eliminación o armonización permaneció y, en parte, podría atribuirse al hecho de que, al ser normativas nacionales sobre estándares técnicos y las regulaciones sanitarias y fitosanitarias, requerían, para su aplicación, de cambios en las leyes y regulaciones nacionales, los cuales, a su vez, demandaban tiempo para llevarlos a la práctica^[47]. Sin embargo, la persistencia de estas restricciones hasta la actualidad muestra que no era ésta la única causa. Entre otras cosas, los autores mencionaban que “la resistencia dentro de los gobiernos y de sectores no gubernamentales”, evitaban que se alcanzara el objetivo^[48].

Además de esta tarea de identificación que se atribuía a la Comisión, con las directivas 13/95 y 6/96 se estableció un mecanismo de consultas, por el cual cada estado parte podía presentar consultas a otros sobre materias que fueran competencia de la Comisión, entre ellas, las restricciones no arancelarias. El mecanismo consistía básicamente en la presentación de la consulta, a partir de la cual el estado interpelado respondía y, si la respuesta era satisfactoria o la medida que causaba la consulta era levantada (sic), se daba por concluida la consulta. Sin embargo, si esto no sucedía “en la segunda reunión ordinaria de la CCM posterior a aquella en que fue presentada la Consulta”, se preveía sólo que “la CCM concluirá en plenario la cuestión objeto de consulta en la siguiente reunión ordinaria”. Más tarde, considerando que era “necesario adecuar los plazos para la consideración de las consultas en la CCM, a fin de conferir un tratamiento expeditivo a los cuestionamientos de orden comercial interpuestos por los Estados Partes”, la directiva Nº 17/99 introdujo algunas modificaciones, aunque no fueron revolucionarias respecto de las directivas anteriores^[49]. Así, el mecanismo implicaba, para resolver la consulta, la voluntad del estado consultado por explicar o modificar la medida. Si esa voluntad no existía, la alternativa era recurrir al procedimiento de solución de controversias. Como se verá más adelante, tampoco este procedimiento garantizaría el enforcement de sus decisiones.

En su XVIII Reunión, el 29 de junio de 2000, el Consejo del Mercado Común consideró una agenda de trabajo prioritaria para lo que denominó el “Relanzamiento del MERCOSUR”. En ese marco, “la persistencia de numerosas restricciones no arancelarias” en el comercio intrazona llevaba al Consejo del MERCOSUR a aprobar una decisión por la que los Estados Partes se comprometían a no adoptar “ninguna medida restrictiva al comercio recíproco, cualquiera sea su naturaleza” y a trabajar en la identificación de las principales medidas nacionales existentes para definir posteriormente “posibles cursos de acción para la superación de las dificultades” que las mismas ocasionaban^[50].

En diciembre del mismo año, la decisión 57/00 puso fecha límite a este trabajo (junio de 2001)^[51], pero a su vez, la decisión 59/00 modificó la estructura de la Comisión de Comercio, eliminando el CT Nº8 dedicado a las RNA^[52]. Otras decisiones tomadas en el marco del relanzamiento apuntaron a la limitación del uso de incentivos a la producción y a la inversión generadores de distorsiones en la asignación de recursos en el ámbito subregional, así como al pronto relevamiento de los incentivos financieros y fiscales con incidencia en el comercio intrazona (decisión Nº 31/00); instrucciones al mismo órgano para disciplinar la aplicación de medidas antidumping y derechos compensatorios en el comercio intrazona (decisión Nº 28/00, prorrogada con la decisión Nº 64/00); y la prórroga de la vigencia de incentivos nacionales bajo la forma de regímenes aduaneros especiales, incluso para el comercio intrazona (decisiones 31/00 y 69/00). 

Las metas de este “relanzamiento” fueron enseguida prorrogadas: en la XX Reunión del Consejo (Asunción, 22 de junio de 2001), la decisión Nº 7/01 extendió los plazos para resolver cuestiones sobre las medidas limitantes de acceso a los mercados y sobre los incentivos con efecto distorsivo sobre el comercio subregional. Lo mismo sucedió en la siguiente reunión (20 de diciembre de 2001) y en la otra (5 de julio de 2002). En diciembre de 2002, además, se fijó un régimen para el inicio de medidas de antidumping y compensatorias entre los Estados Partes^[53]. Recién en octubre de ese año se presentó un relevamiento que identificó 82 medidas no arancelarias que restringían el comercio intrazona, la mayoría de ellas aplicadas por Argentina y Brasil y con distintas modalidades: reglamentos técnicos, medidas fitosanitarias, falta de incorporación por parte de los países de la normativa subregional y procedimientos administrativos y aduaneros, entre otros. De los 28 casos presentados por Argentina, 18 correspondían a medidas impuestas por Brasil, mientras que de los 17 que éste presentó, 12 eran aplicados por Argentina^[54].

En 2004, el GMC emitió nuevas resoluciones para avanzar en la simplificación de los procedimientos de despacho aduanero y, al año siguiente, otra para la facilitación de comercio, dedicada a la resolución de conflictos puntuales de acceso al mercado de un país vecino, en especial debido a restricciones no arancelarias^[55]. Estas resoluciones permitieron que en 2009 se aprobara un procedimiento simplificado de despacho aduanero en el comercio intrazona que, en líneas generales, se limitaba a dar prioridad a operadores regulares de este comercio en los procesos de verificación y despacho^[56].

En 2005, el primer pronunciamiento del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR, surgido a raíz de un conflicto comercial por neumáticos remoldeados entre Argentina y Uruguay, obligó a la Argentina a derogar o modificar la ley que prohibía dichas importaciones. En línea con la construcción de realidades a partir de interpretaciones de ciertos actores referida en la sección anterior, es interesante señalar que el laudo interpretaba que en el MERCOSUR existía “un solo principio (el libre comercio), al cual se le pueden anteponer ciertas excepciones”. Y, citando jurisprudencia de la Comunidad Europea, este fallo establecía los “criterios de rigor” para la invocación de excepciones al principio de libre comercio, es decir, los criterios según los cuales el tribunal debía interpretar si permitir o prohibir la restricción en cuestión:

– la efectiva afectación del comercio recíproco; el carácter discriminatorio de la medida (si se aplicaba a productos nacionales y extranjeros y/o si afectaba de manera distinta a cada uno);

– su justificación (que podría obtenerse en relación al medio ambiente o la seguridad, por ejemplo, pero no como protección de un sector industrial);

– y su proporcionalidad (respecto al objeto que se quiere proteger, por ejemplo, el medio ambiente. Este criterio estaba estrictamente vinculado al anterior, la justificación)^[57].

Argentina presentó un recurso de aclaratoria, al que siguió el laudo Nº 1/2006 del Tribunal Permanente de Revisión del 13 de enero de 2006. Transcurrido el plazo que había fijado el Tribunal para el cumplimiento del laudo y sin que Argentina dictara norma alguna para dar cumplimiento al mismo, el poder ejecutivo de Uruguay, el 17 de abril de 2007 emitió el decreto N° 142/07 imponiendo medidas compensatorias contra el país^[58] y mostrando la reducida capacidad de enforcement del Tribunal.

Al año siguiente, Argentina y Brasil acordaban el “Mecanismo de Adaptación Competitiva” que establecía una serie de pasos formales consensuados para restringir importaciones en sectores determinados si alguno de los dos países se veía perjudicado por las importaciones de su vecino^[59]. Se trató de un acuerdo alcanzado de manera bilateral, cuyas negociaciones implicaron casi 15 meses de propuestas y contrapropuestas^[60], y que tomó la forma de un Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica Nº14, aquél que había dado origen al MERCOSUR. Como se verá más adelante, este mecanismo no entró en vigencia hasta que concluyó este estudio.

En 2007, a propuesta de Uruguay (especialmente afectado por las restricciones tanto de Argentina y Brasil) se aprobó la decisión CMC Nº 27/07, según la cual se instruía al Grupo Mercado Común a definir el tratamiento para las restricciones y medidas no arancelarias antes del 31/12/2008. El plazo máximo de la implementación de las soluciones acordadas sería el 31/12/2010 para medidas aplicadas por Argentina y Brasil y la misma fecha del 2012 para Paraguay y Uruguay. Una vez más, el primer paso era la identificación de las restricciones, una tarea que se había iniciado desde los primeros años del proceso pero que, evidentemente, requería continua actualización por los cambios en las medidas comerciales de los países. Así, cada estado parte presentó sus respectivos listados en la LXX reunión ordinaria del Grupo Mercado Común (10 y 11 de diciembre de 2007)^[61]. Desde ese momento, no se registraron avances respecto de esas medidas. Según el INTAL, las significativas tasas de crecimiento económico de los socios, la expansión de las inversiones de Brasil en la región y la apreciación del real se combinaron para favorecer el crecimiento del comercio regional sin grandes conflictos, pese al superávit de Brasil en relación a los demás estados partes^[62]. Como se verá en el capítulo 7, también la sintonía política entre los líderes nacionales –que, entre otras cosas, ponía el foco en otros aspectos de la integración que no fueran estrictamente aquellos comerciales– contribuyó a que las restricciones no tuvieran un lugar prioritario en la agenda y a que se naturalizaran como parte necesaria del proceso. Claro que esta situación no fue duradera: cuando los países de la región intentaron amortiguar los efectos de la crisis económica y financiera internacional restringiendo importaciones, reaparecieron los conflictos sectoriales. Así, para 2009, momento en el que concluye el período de este estudio, el aumento de la cantidad de licencias no automáticas impuestas por Argentina, cuyos principales blancos fueron las importaciones de Brasil y China, hicieron que su socio principal del MERCOSUR reaccionara con similares medidas nacionales para frenar importaciones de productos argentinos. En cambio, como se observa en la tabla 2, el uso de estas licencias no redundó en nuevos casos de controversias ante los tribunales del MERCOSUR.

En este breve recorrido se ve que no fueron pocas las decisiones regionales referidas a RNA que formaron parte de la normativa del MERCOSUR. El tema fue previsto desde el primer tratado que dio origen a este proceso de integración, y la creación de la CCM en 1994 junto a la liberación del comercio intrazona de la mayoría de los productos el mismo año –y de casi todos en 1999– dieron origen a más normas que abordaban el tema, mientras que los laudos de los tribunales se concentraron en controversias originadas por el mismo. Sin embargo, el último laudo del Tribunal fue emitido en 2008, mientras que una larga serie de conflictos originados en restricciones no arancelarias era tratada, ya desde antes, a través de negociaciones bilaterales entre los países. Esto hizo que en 2010 Uruguay presentara una propuesta para elaborar un mecanismo de reclamo directo ante el Tribunal en el caso de medidas no arancelarias que afectaran el comercio intrazona. Su principal argumento era que, bajo los mecanismos de consultas a la CCM y presentaciones al Tribunal, se producía una dilación en la solución de los problemas de acceso al mercado. La propuesta fue bien recibida por Paraguay, pero no por Argentina y Brasil. Se aprobó, a cambio, la decisión Nº56/10 con un “Programa de Consolidación de la Unión Aduanera” que, entre otras cosas instruyó a la CCM a constituir un grupo de trabajo sobre medidas no arancelarias^[63] con el objetivo de establecer procedimientos de intercambio de información (para que los estados partes comunicaran la introducción o modificación de exigencias para la entrada de mercaderías importadas a su territorio); instruir a la CCM a revisar el sistema de consultas establecido en la directiva Nº 17/99 (ver arriba) para agilizar el tratamiento de las medidas no arancelarias mencionadas en el artículo anterior; y elevar al GMC una propuesta del tratamiento de las medidas no arancelarias para asegurar la libre circulación en el comercio intrazona^[64]. Sin embargo, los años siguientes no se registraron nuevas decisiones vinculadas a estos objetivos y el INTAL señalaba en 2013 que el programa estaba “prácticamente congelado y los avances han sido escasos”^[65].

Si, por un lado, la inclusión temprana del tema en la normativa del MERCOSUR parecía expresar la idea de que eran un instrumento ilegítimo en el proceso de integración; por el otro, el escaso avance que hubo en la identificación de las RNA y en el establecimiento de mecanismos regionales para abordarlas produjo dos situaciones paralelas: por un lado, hizo que las RNA se fueran naturalizando como parte del proceso; por el otro, al ser contrarias a las normas del MERCOSUR, su existencia alimentó siempre las críticas al bloque. En estos procesos influyeron, por supuesto, una serie de elementos que tuvieron que ver, entre otras cosas, con los contextos económicos y hasta ideológicos nacionales; con la dificultad de identificación de las RNA; con la insatisfacción con los procesos de consultas a la CCM y con el sistema de solución de controversias del MERCOSUR; y con su escasa capacidad de enforcement. El resumen concentrado en las RNA argentinas que se realiza a continuación mostrará que, como consecuencia, un sinnúmero de aquellos conflictos terminaron abordados de manera bilateral.

2.4 Las restricciones no arancelarias argentinas en el MERCOSUR (1999-2008)

Son varios los autores que, analizando la evolución del MERCOSUR en distintos momentos y desde distintas perspectivas, consideran 1998 como último año de una “perspectiva optimista” respecto de la consolidación del proceso de integración; a partir de ese año, se inicia una nueva etapa más conflictiva del proceso, de manera coincidente con la crisis externa brasileña, que terminó en la devaluación de su moneda en 1999^[66] y fue seguida de un período de severa recesión en la región, un continuado retroceso del intercambio comercial intrazona (ver gráfico 1), y la crisis argentina de 2001^[67]. Así, mientras concluía el proceso de desgravación arancelaria (los últimos ítems del régimen de adecuación iban llegando a arancel cero hacia 1999 –Argentina y Brasil– y 2000 –Paraguay y Uruguay–), los países del MERCOSUR, desde finales de 1998, tendieron a fortalecer la protección por vías no arancelarias de sus sectores sensibles, frenando el impulso liberalizador de los inicios del proceso^[68].

Aquella tendencia podía explicarse a partir de elementos del contexto regional e internacional que convergían. En primer lugar, en el campo monetario, la significativa devaluación del real de enero de 1999 provocó bruscas alteraciones de las paridades cambiarias bilaterales entre los países miembros, y tuvo un significativo impacto en la magnitud y dirección de los flujos comerciales intrazona. A fines de 2001, además, la ruptura del régimen de convertibilidad en Argentina agudizó la severa crisis económica y social del país, con consecuencias para toda la subregión. Y en segundo lugar, el deterioro del contexto internacional en varios ámbitos: la caída de la actividad económica en la mayoría de los países latinoamericanos; un enfriamiento del comercio internacional; y una fuerte caída en los precios internacionales de numerosos productos que formaban el grueso de las exportaciones de numerosas empresas del MERCOSUR, con la consiguiente pérdida de rentabilidad y caída de las ventas de las empresas que operaban en la región^[69].

Esto se combinaba con la mencionada eliminación, desde comienzos de 1999 en Argentina y Brasil, de los aranceles residuales existentes en los sectores “sensibles” del comercio, con lo que estos sectores quedaban expuestos a la competencia, justo en ese momento de deterioro del contexto internacional. De allí que el período de estudio seleccionado se inicie en 1999: hasta ese año, el comercio intrarregional de algunos productos estuvo sujeto al Régimen de adecuación, por lo que sus aranceles cayeron a 0% recién en 1999.

En este contexto se multiplicó el número de conflictos y de choque de intereses comerciales entre los países del MERCOSUR como consecuencia de la fuerte presión de numerosos sectores productivos a los gobiernos nacionales, quienes, en respuesta, por un lado articularon una amplia gama de argumentos y estrategias para defender a sus sectores nacionales “sensibles” del uso de restricciones no arancelarias por parte de otros países^[70], por el otro, recurrieron a las mismas barreras frente a importaciones que los amenazaban. Ya en 1998 se iniciaba el conflicto comercial que terminaría con la emisión, en 1999, del primer laudo del Tribunal Arbitral ad hoc del MERCOSUR: los productos argentinos habían comenzado a enfrentar dificultades para entrar en Brasil; los trámites que antes duraban entre 24 y 48 horas, pasaron a tener un plazo incierto –consecuencia de la ampliación de las exigencias de control a las importaciones adoptadas por el gobierno brasileño. Productos agropecuarios, farmacéuticos, químicos y alimenticios habían quedado sometidos a la presentación de licencias previas de importación antes y después de la entrada de la mercadería en el país. Argentina había presentado ya un reclamo contra el uso de ese mecanismo en 1998; había pedido que Brasil excluyese al MERCOSUR de la norma que exigía licencia previa en las ventas al mercado o hasta que se crease un “canal verde” de forma tal que los miembros del bloque pudiesen dinamizar el pasaje de productos por las fronteras, evitando así perjuicios a sus exportaciones. Ante la negativa brasileña^[71], se inició la disputa y el referido instrumento fue juzgado a través del Sistema de Solución de Controversias. Como se ve en la tabla 2, en abril de 1999 fue divulgado el laudo final sobre la cuestión que obligó a Brasil a suspender el uso de ese mecanismo. No era el único país con restricciones no arancelarias hacia sus vecinos (de hecho, pueden verse en el mismo cuadro otros casos que involucran a otros países aplicando dichas barreras)^[72], ni era el único tema que causaba conflictos comerciales. Pero es sugerente que el primer laudo se dedicase a ellas y que, ya en 2000 –y adelantando la importancia que tendría este tipo específico de restricciones no arancelarias– el INTAL se preguntara si las licencias serían un “problema sin fin”^[73].

Aún así, como se adelantó en la sección anterior, sólo algunos de los conflictos comerciales a raíz de restricciones no arancelarias se traducían en controversias legales ante los tribunales arbitrales del MERCOSUR. El resto se resolvían a través de la presentación de reclamaciones y consultas ante la CCM^[74] o bien al máximo nivel político. Tal fue el caso de la controversia causada por la resolución argentina Nº 911/99, que invocaba una norma de la ALADI para aplicar medidas de salvaguardia^[75]. El gobierno brasileño reaccionó enérgicamente: por vez primera desde la creación del bloque, anunció a través del vicesecretario de comercio exterior, José Alfredo Graça Lima, que todas las negociaciones quedaban suspendidas^[76]. Eso hizo que el gobierno diera marcha atrás en su decisión^[77].

A cambio, los gobiernos de Argentina y Brasil promovieron acuerdos entre privados de algunos sectores sensibles, que no dieron frutos. Finalmente el gobierno del primero anunció normas de etiquetado y registro para la importación de calzado y, semanas después, para ciertos tipos de papel envasado, que funcionaron como restricciones no arancelarias^[78]. La respuesta de Brasil se dio en septiembre, con la restauración de los requisitos de licencias previas para la importación a unos 400 productos argentinos (principalmente, en productos químicos, automotores y alimentos) que habían sido eliminadas a principios de año. La tensión sólo pudo disiparse cuando, luego de intensas negociaciones oficiales y privadas, se alcanzaron acuerdos de restricción voluntaria de exportaciones entre las cámaras empresariales de ambos países en los sectores del calzado y el papel, que hizo que Brasil suspendiera las mencionadas licencias no automáticas^[79].

Durante el año 2000 hubo una serie de enfrentamientos por casos puntuales de restricciones no arancelarias aplicadas al ingreso de pollos, calzado, textiles y productos siderúrgicos a Argentina o de carne de cerdo, ajos, miel, lácteos a Brasil. También hubo declaraciones que por momentos aumentaron la tensión entre funcionarios de ambos países, pero para fines de ese año se alcanzaron algunos acuerdos (el más importante estuvo vinculado a la política automotriz, pero también algunos que resolvían conflictos por el ingreso de productos agrícolas y alimenticios argentinos a Brasil)^[80]. En 2001, las restricciones argentinas a la importación desde sus socios seguían concentrándose en productos como calzados, lavarropas, cocinas, bicicletas, textiles, lácteos y electrónicos^[81]. Luego de la crisis de fin de año y el fin de la convertibilidad, a medida que el año 2002 avanzaba y se complicaba la situación económica de Argentina, seguía cayendo el comercio intra-bloque, algo que llevó a Argentina y Brasil a realizar una “limpieza de la mesa de negociaciones”. Esta limpieza consistía en alcanzar una serie de compromisos para solucionar las restricciones al comercio bilateral e intrazona en general^[82], y fue el eje de las negociaciones bilaterales y regionales en 2002, pero su principal fruto fue un acuerdo sobre la política automotriz del MERCOSUR y no así la eliminación de restricciones no arancelarias^[83].

Como se desarrollará en el capítulo 3, a partir de mediados de 2002 Argentina empezó un claro crecimiento económico luego de su profunda crisis. La tasa de crecimiento de su PBI real en 2003 fue de 8,4%, mientras que la de los demás países fueron negativas^[84]; pero los años siguientes, los cuatro socios experimentaron una notoria mejoría de la actividad económica, mantuvieron tipos de cambio competitivos, superávits en la balanza comercial y mejora en los indicadores laborales^[85]. La atracción de inversión extranjera directa también creció en la región^[86] y se verificó en el comercio exterior del bloque una tendencia constante de crecimiento, acompañado de un incremento constante durante todo el período en la participación del comercio intrarregional respecto del total, aunque sin llegar a los niveles de los años ’90 (ver gráfico 1)^[87].

Pese a esta recuperación del contexto económico, que parecía devolver al proceso cierto optimismo, se identificaron dos tendencias en este período que influirían en la política comercial argentina. En primer lugar, la dirección de los flujos de comercio intrazona mostraba que hacia fines de la década de 2000 Argentina era el país que más importaba desde sus socios, siendo el segundo que exportaba, teniendo por eso una clara tendencia al saldo comercial negativo con sus socios y, en especial, con Brasil (ver gráfico 2). La tendencia se profundizó hasta 2008, cuando el superávit de Brasil con sus socios aumentó un 43%, al igual que los déficit de ellos para con su principal socio: Argentina llegó al 63,5%, equivalente a mil millones de dólares, alcanzando, en seis meses de ese año, un nivel superior al déficit registrado durante todo el año 2006^[88]. En segundo lugar, durante todo el período, sólo Brasil fue capaz de incrementar la importancia que el MERCOSUR tenía para su industria. Para los demás socios, la región perdía importancia como destino de sus exportaciones industriales. En el caso de Argentina, se revertía la participación de su industria manufacturera en el mercado regional del 52% en 2002 al 37% en 2008^[89].

Estas tendencias hicieron que también esta etapa estuviera marcada por tensiones comerciales, en especial, entre Argentina y Brasil. Los conflictos sectoriales siguieron dominando las negociaciones regionales^[90] y los avances fueron tímidos, tanto en cuanto a las medidas proteccionistas intrazona, como en cuanto a la defensa comercial y a la consolidación del arancel externo común^[91]. Entre 1999 y 2009, todas las controversias atendidas por el Tribunal Arbitral Ad-hoc fueron controversias comerciales a causa de RNA. El panorama no cambió cuando el Protocolo de Olivos puso en funcionamiento el Tribunal de Revisión Permanente, tal como se puede ver en la tabla 2. Allí se observa, además, que las licencias de importación –que estarán presentes en los dos períodos de este estudio– tuvieron presencia temprana en los conflictos comerciales del bloque: el primer caso sobre el que se expidió el Tribunal Arbitral ad-hoc del MERCOSUR fue un caso de las licencias de importación (Argentina contra Brasil). Cuando se conformó el Tribunal de Revisión Permanente del MERCOSUR, también su primer laudo se refirió a este tipo de licencias (en este caso, de Uruguay contra Argentina)^[92]. De todas maneras, como se verá luego, en ambas etapas hubo muchos más conflictos comerciales que los que se presentaron ante los Tribunales, sólo que fueron canalizados y resueltos por otras vías. Por ejemplo, en el caso de calzado, el listado de controversias muestra que Brasil nunca recurrió a estos tribunales para denunciar las RNA argentinas, un dato importante si se tiene en cuenta que los conflictos comerciales causados por este tipo de medidas en el sector tuvieron gran repercusión desde 1999, como se verá en los capítulos 6 y 7.

Entre los conflictos de más resonancia figuró el anuncio de Argentina, en vísperas de la cumbre de Puerto Iguazú, en julio de 2004, de que restringiría el ingreso de electrodomésticos provenientes de Brasil a través de licencias no automáticas^[93]. Ese episodio era corolario de negociaciones anteriores a la cumbre, en las que el país había propuesto varios mecanismos de restricción comercial que se activarían bajo ciertas condiciones, permitiendo así que el país o países afectados pudiesen imponer restricciones comerciales^[94]. Brasil había rechazado esta idea –concediendo sólo la creación de una Comisión de Monitoreo del Comercio en 2003, luego llamada “Reunión Bilateral Argentina-Brasil^[95]– por lo cual Argentina avanzó con su anuncio de licencias. Las medidas anunciadas no se implementaron inmediatamente, sino que se presentaron más como presiones para lograr acuerdos de restricción voluntaria entre los privados y en efecto, fueron luego aplicadas para productos en los que no se alcanzaron dichos acuerdos (como, por ejemplo, lavarropas)^[96].

La creación de la Comisión bilateral de monitoreo de comercio en 2003 permitió que se desarrollara una mecánica previa a la decisión de establecer restricciones al comercio: los gobiernos primero promovían acuerdos entre los sectores privados involucrados y, de no alcanzarse, entonces adoptaban alguna forma de restricción. Así se lograron desde entonces varios acuerdos privados bilaterales para restringir la cantidad de importaciones a Argentina de diferentes sectores: textil, televisores, ropa blanca, calzados y vinos, entre otros^[97]. De todas maneras, a modo de control de cumplimiento de esos estos acuerdos, como se verá en el capítulo 7, Argentina aplicó licencias no automáticas a varios sectores, entre ellos, el calzado^[98], y restringió el acceso de importaciones permitiendo que ingresaran sólo por determinadas aduanas los materiales textiles y sus manufacturas; el calzado, las polainas y los juguetes, juegos, artículos de recreación o deporte y sus accesorios^[99].

Con un contexto internacional que se mantenía favorable, los países del MERCOSUR siguieron creciendo en términos de PBI y de comercio regional e internacional durante 2005-2006, pero la balanza comercial seguía mostrando superávit para Brasil y déficit para el resto de los países. Brasil seguía siendo el principal origen de las importaciones Argentinas, y estas importaciones crecían más rápido que las del resto del mundo. En cambio, en las exportaciones de Argentina, las exportaciones extra-regional eran mayores que aquellas al MERCOSUR y, aunque del conjunto del bloque el principal destino del comercio seguía siendo Brasil, su importancia en el total de las importaciones brasileñas decaía^[100]. Según el INTAL, este efecto se producía principalmente por tres motivos: los ritmos diferenciados de crecimiento de cada economía, las diferencias entre la estructura de oferta de Argentina y de demanda de Brasil y los problemas de competitividad de la oferta argentina^[101]. En este contexto, y luego de las negociaciones iniciadas en 2004 y seguidas de manera casi exclusivamente bilateral, ambos países acordaron en 2006 el Mecanismo de Adaptación Competitiva, mencionado más arriba, que, sin embargo, no se utilizó hasta que concluyó esta investigación.

Paralelamente, ganaba espacio en la agenda el tema de la integración productiva entre los países del bloque. Aunque el intercambio comercial, luego de la crisis de 1999-2002, se había recuperado, la idea de “el mercado como único agente regulador de los costos y beneficios para los distintos socios” mostraba sus límites como elemento dinamizador de la integración regional en el continuo déficit de los países más chicos del bloque respecto de Brasil y, en menor medida, Argentina. Los propios conflictos sectoriales surgidos del intercambio entre estos dos expresaba esta limitación y Argentina instaló el tema cuando, al finalizar su presidencia pro tempore, propició la designación de Reginaldo Arcuri para “impulsar el diseño de acciones concretas de articulación productiva con los sectores público y privado de los estados partes”^[102]. El concepto abarcaba distintas propuestas: desde la coordinación de políticas científicas y tecnológicas hasta la creación de cadenas productivas regionales, promoción de joint ventures entre PyMEs, financiamiento regional para el sector productivo e infraestructura regional, entre otros^[103]. La instalación de este tema en la agenda, así como de otras iniciativas (el Fondo para la Convergencia Estructural –FOCEM–, el fondo para el desarrollo de PyMEs, los trabajos hacia la eliminación del doble cobro del AEC) hizo que los conflictos sectoriales y bilaterales pareciesen dejar paso a discusiones “más profundas y complejas” sobre estas propuestas regionales, que tenían que ver “con la posibilidad de avanzar hacia la construcción de un espacio regional más sólido, homogéneo y más sustentable”^[104]. Así se evidenció con algunos sectores históricamente conflictivos, como el textil, cuya situación mejoró a partir de 2007. Luego de una fase intensa de entendimientos bilaterales entre 2004 y 2006, para 2007 no existirían más restricciones cuantitativas a las importaciones argentinas ni compromisos bilaterales de precios, aumentarían las exportaciones argentinas a Brasil en este rubro, y también las inversiones brasileñas en Argentina. A su vez, se fortalecería la percepción de que la principal amenaza –para ambos socios– eran las importaciones Chinas. Esto, sin embargo, no evitó que Argentina iniciara una investigación antidumping contra Brasil e Indonesia en un producto en particular en 2008^[105].

Poco tiempo pasó para que las tensiones comerciales resurgieran a la luz de la crisis económica y financiera internacional de 2008, que afectó el comercio exterior de todos los países del MERCOSUR y también, aunque en menor medida, el comercio intrarregional^[106]. Los precios de algunas materias primas claves en las exportaciones del bloque (petróleo, cereales y semillas oleaginosas), que habían aumentado hacia 2007, en 2008 empezaron a debilitarse, a lo que se sumó el pánico bursátil de septiembre y octubre de ese año, que hizo que el flujo de capital ya no se dirigiese a los productos básicos, sino a los bonos del Tesoro de Estados Unidos, con repercusiones directas en los mercados cambiarios de la región y una abrupta salida de capitales de los países del MERCOSUR^[107].

Como se adelantó, el saldo comercial argentino con el MERCOSUR, y en especial con Brasil, cayó al punto más bajo de todo el período de estudio (ver gráfico 2) y una “orientación defensiva” de su política comercial (básicamente, restricción de importaciones) contribuyó, entre otras medidas anticíclicas, a limitar los efectos de la crisis para su mercado; pero a la vez aumentó los conflictos comerciales con sus socios, ya que los controles a las importaciones aplicadas involucraban a sus productos de igual manera que a los de terceros^[108]. Para 2008 el cuadro de situación de las restricciones aplicadas por Argentina a Brasil se resumía de la siguiente manera: había productos con licencias no automáticas de importación (principalmente calzado, línea blanca y papel), otros sujetos a medidas antidumping (transformadores; vasos, copas y jarros de vidrio; y hojas de sierra manual); otros con salvaguardias (TV color)^[109]. Hacia fines de ese año Argentina aumentó el uso de mecanismos de administración del comercio, tanto con el mundo como con el MERCOSUR. Aunque para ello se usaron variados instrumentos, el más utilizado, y el que impulsó buena parte de los reclamos de los países socios, fue la aplicación de licencias no automáticas a distintos sectores^[110]. La utilización de este instrumento se amplió en 2009, ocupando un rol destacado en la contención de importaciones argentinas y generando reclamos por parte de la industria brasileña afectada, que generaron frecuentes reuniones con las autoridades comerciales de ambos países. A fines de 2009, las licencias argentinas alcanzaban 412 posiciones (a 8 dígitos de la nomenclatura común del MERCOSUR)^[111]. Un informe del INTAL indicaba que, si bien estas licencias alcanzaban partidas arancelarias que sólo representaban un 8,9% del valor de las importaciones argentinas desde Brasil, en el primer semestre de 2009 se registraba una caída de estas importaciones del 43%, donde el subconjunto de posiciones sujetas a licencias no automáticas se había contraído un 58%^[112]. Al principio, la reacción brasileña había sido cautelosa, dado el contexto de crisis internacional, y promovió las reuniones ministeriales para tratar el tema. Pero en octubre de ese año, el gobierno brasileño adoptó medidas similares para con productos perecederos de la industria argentina y, con la acumulación de camiones de transporte de mercaderías perecederas detenidos en la frontera, las negociaciones oficiales avanzaron hacia la liberación más fluida de las licencias en los dos sentidos hacia fines de 2009^[113]. Una vez más, se trataba de una distensión lograda a partir de medidas unilaterales y presiones mutuas. El propio INTAL señalaba que en el bloque se priorizaban medidas unilaterales y discrecionales, en lugar de aprovechar las situaciones de conflicto para instrumentar el tan anunciado Mecanismo de Adaptación Competitiva, que seguía sin ponerse en funcionamiento, una necesidad “imperiosa al advertirse que buena parte de los conflictos en determinados sectores productivos tienen carácter recurrente”^[114].

Luego de un segundo semestre de 2009 con un alto nivel de conflictos comerciales, la recuperación de las economías y la expansión comercial parecía distender por sí sola las tensiones^[115], pero esta distensión duró poco. Hacia fines de 2010 se evidenciaba un resurgimiento de conflictos y tensiones comerciales en un contexto de recuperación económica global, pero en el que los países del MERCOSUR vieron caer su superávit comercial y su balanza de pagos. Aunque en 2010 no hubo nuevos registros de licencias argentinas, se mantuvieron los existentes y sí se ampliaron a principios de 2011, generando nuevas discusiones entre las autoridades de ambos países^[116] y a partir de febrero de 2012, se sumó la exigencia de declaraciones juradas anticipadas de importación, que cubrían la totalidad del universo arancelario y todos los socios comerciales del país^[117]. Estas declaraciones reemplazarían, en 2013, las antiguas licencias como instrumento de administración de comercio^[118].

Así, esta descripción constata que las RNA han sido disparador de distintos conflictos comerciales a lo largo de todo el proceso de integración. Su permanencia invita a analizar y comprender sus múltiples causas, así como las dinámicas que las han caracterizado. La investigación basada en las restricciones de este tipo en el sector del calzado, que se desarrolla en la segunda parte del libro, pretendió contribuir a ese objetivo.