­A partir de la presentación de los antecedentes teóricos e históricos desarrollados en la primera parte de este libro, en este capítulo se desarrolla el principal enfoque con el que se analizarán las relaciones entre empresarios y gobiernos en el proceso político de las decisiones comerciales que afectaron al sector del calzado argentino en el MERCOSUR. Este enfoque inspirador, elaborado originalmente por Theodore Lowi, vincula distintos tipos de políticas con lo que denomina “arenas de poder”, que son construcciones conceptuales que permiten establecer una tipología de procesos políticos. La diferenciación entre las distintas arenas de poder permite ponderar las dinámicas características de los procesos políticos según el tipo de política en cuestión (principalmente, distributiva, regulatoria y redistributiva), identificando para cada uno de ellos el tipo de actor relevante, tipo de comportamiento de los actores, los principales espacios de toma de decisión y alcance del conflicto. Esta tipología es la principal guía para el análisis que se realiza en los próximos capítulos a partir de los discursos, prioridades y acciones concretas de los actores. Se explican los motivos por los cuales el análisis se organiza en torno a la observación de estos tres principales elementos para caracterizar las dinámicas del proceso político y se establecen las definiciones necesarias de “gobiernos”, “empresarios” y “grupos de empresarios” que tomó la investigación, así como el repertorio de acciones políticas que normalmente se atribuyen a estos últimos y que se observarán en los siguientes capítulos.

4.1 La tipología de las “arenas de poder”: una guía para el análisis de las relaciones entre empresarios y gobiernos en los procesos políticos

Como se explicó en el primer capítulo, tanto las teorías del comercio internacional como los enfoques sobre el funcionamiento del sistema político realizan aportes útiles en cuanto a la variedad de elementos que deben observarse para analizar una decisión de política comercial, como la situación estructural económica de las industrias afectadas por la misma, la búsqueda de rentabilidad de los actores empresariales, la presión que distintos grupos pueden realizar a los gobiernos, las preferencias que éstos mismos pueden tener y su grado de autonomía respecto de aquella presión. Sin embargo, como se adelantó en aquel capítulo, existen distintos caminos –o distintas decisiones políticas– con los que se puede atender la búsqueda de rentas empresaria y/o determinadas preferencias gubernamentales. Y los aportes de los enfoques mencionados no son suficientes para entender por qué se adopta uno u otro camino. Como se adelantó en aquél capítulo, se encontró una propuesta teórica para abordar esta pregunta en dos autores identificados con el “pluralismo crítico”, cuya contribución se resume a continuación.

Un antecedente insoslayable de la literatura sobre las dinámicas de la política comercial es la obra de E. E. Schattschneider, Politics, pressures and the tariff, en la que el autor se dedica a analizar el comportamiento de los grupos de interés respecto al proyecto de ley Hawley-Smooth sobre revisión de los aranceles en Estados Unidos entre 1929 y 1930. Mientras el texto era considerado en el congreso estadounidense, diversos grupos consiguieron incorporar centenares de enmiendas especiales. En ese proceso, el autor descubría que no había una base objetiva real para discriminar a quién proteger y a quién no, sino que el congreso norteamericano había buscado apoyo para aprobar la ley dando cierta protección a todos aquellos que pudiesen constituir una fuerte resistencia a ella y desorganizando, así, la oposición. Se trata de una referencia obligada porque abrió camino a los estudios sobre dinámicas políticas entre representantes y empresarios, sobre la influencia de las empresas en las decisiones políticas y sobre los problemas que acarreaba el sistema de representación de intereses en los Estados Unidos. El autor encara “la interpretación política” de una ley de aranceles, considerando que la historia de la política arancelaria de Estados Unidos es “dudosa económicamente, pero políticamente exitosa”, ya que se estabilizó, y casi toda oposición a ella desapareció por mucho tiempo. Su estudio muestra la forma en que el partido republicano mantuvo su posición dominante hasta 1932 gracias a que explotó exitosamente su política de aranceles para generar intereses dependientes del sistema proteccionista que el propio partido promovía. Según él, “si uno pudiera abstraerse de sus consecuencias económicas, esta legislación sería uno de los logros políticos más importantes en la historia de América”^[1].

En ese estudio, el autor partía de dos supuestos que comparte este trabajo. En primer lugar, que existía una conexión entre el interés económico y el comportamiento político. Su problema no era mostrar tal conexión, sino determinar su naturaleza:

¿Cómo es posible para los gobiernos que, mientras reconocen algunos intereses, puedan ignorar los de otros que son cuantitativamente mayores? Dar por sentado que interés y comportamiento son idénticos es asumir demasiado y explicar muy poco. La hipótesis es, por eso, que la conexión entre interés y comportamiento político requiere ser observada de cerca. La tarea es medir la fuerza de esta conexión en la política, observar su dirección y variabilidad, y percibir la manera en que es contenida y controlada^[2].

En segundo lugar, que la naturaleza de las políticas públicas era el resultado de demandas efectivas sobre el gobierno, lo que implicaba que muchos de los reclamos que se hacían al gobierno eran inefectivos. Por lo tanto, la expresión política de los impulsos económicos era selectiva, los “intereses desnudos” eran jerarquizados y modificados en distintas instancias, a partir de la forma de gobierno, las limitaciones constitucionales, los procedimientos y las prácticas del congreso, por el sistema de partidos y “otros factores similares”^[3] del proceso mismo. Entre esos factores, este trabajo da especial importancia a las ideas y los discursos predominantes en cada período de estudio.

Al enfrentar el problema, el autor consideraba que no era posible entender el comportamiento de los grupos económicos con referencia a la legislación sin tener en cuenta las condiciones en las que trabajaban los comités del congreso norteamericano^[4], ya que aquellos involucrados en la ley en cuestión manejaban las audiencias públicas –el centro de su estudio– generando ellos mismos restricciones, ventajas y desventajas entre los grupos interesados en la ley. Su estudio destacaba la dificultad de obtener datos objetivos por parte de los grupos^[5], una de las causas por las cuales faltaba una base objetiva para definir la protección, una característica que se reiterará a lo largo de este trabajo. Otra causa era a la limitación de los datos y estudios existentes sobre los efectos del libre comercio en cada sector, dada la dificultad de tener en cuenta la cantidad de variables que pueden afectar las posibilidades de un sector de afrontar la competencia externa^[6].

Entre los principales aportes del autor en este y otros trabajos se destaca su crítica al análisis pluralista de la política, entendiendo que subestimaba la importancia de las preferencias gubernamentales y de la influencia que podían ejercer los órganos representativos sobre la clásica lucha de intereses. Como parte de la misma crítica, en un texto posterior, Schattschneider ofrecía una forma de analizar todo conflicto democrático: estudiar su alcance, la amplitud de la participación en torno a las discusiones. Este alcance está determinado por tres factores: la visibilidad, la intensidad (ambas dependen de los costos de información, la facilidad con la que los grupos puedan evaluar costos y beneficios y la voluntad de hacerlo) y la dirección (en función de la agenda y las prioridades de los actores). Considerando el manejo del conflicto como el problema central de la política, el autor señalaba que para “entender cualquier conflicto es necesario tener siempre en mente la relación entre quienes combaten directamente en el conflicto y su audiencia, ya que ésta puede hacer cosas que determinen el resultado del combate”^[7]. En esa relación, la amplitud de la participación era esencial porque, si el alcance del conflicto era reducido, si la participación era muy limitada, triunfarían los intereses económicos particulares más fuertes. En cambio, si el alcance era amplio, si muchos grupos participaban en la resolución de un problema, era probable que el desenlace político fuese distinto, a partir del nuevo balance de fuerzas que se desarrollaría con tal participación. De esta forma, gran parte del arte y estrategia política consistía en manipular el alcance del conflicto. Tal manipulación era central para la definición inicial de dicho conflicto, ya que “la definición de alternativas es el principal instrumento del poder”, porque significa “la elección de los conflictos”, y esa “elección de los conflictos distribuye poder”^[8]. Schattschneider veía que este arte podía estar tanto en manos de los grupos de interés (que pretenderían limitar el alcance para evitar un conflicto amplio y obtener mayores concesiones) como del gobierno (que buscaría contrarrestar esas pretensiones ampliando el alcance, aumentando la participación y, así, la oposición a esas pretensiones). En los capítulo 6 y 7 se verán las distintas formas con las que gobiernos y empresarios buscaron ampliar o reducir el alcance del conflicto, e inclusive se osbervará que cada uno lo hizo en distintas direcciones a las destacadas por el autor, esto es, los grupos buscando ampliar dicho alcance y el gobierno buscando reducirlo. Pero, pese a esta diferencia, la observación del autor inspira el cuestionamiento de la tradicional idea pluralista que define la política como mero resultado de las presiones de los grupos de interés. Sin dejar de tener en cuenta dichas presiones, el autor permitía ver la capacidad de un gobierno de manipular el alcance de una política, ampliando o reduciendo canales y posibilidades de participación de aquellos grupos. Para el autor, existían distintas formas y momentos en los que restringir o expandir los conflictos, a los que consideraba políticos sólo cuando traspasaban del ámbito privado a la arena pública. De esta manera, el autor revalorizaba el proceso político, recordando que podía transformar en público un conflicto iniciado entre privados.

En la misma línea de Schattschneider, Bauer, Dexter y Pool mostraron que el proceso político que llevó a la renovación de la Reciprocal Trade Act en 1955 producía “algo más que la traducción de la opinión pública en la política pública” y buscaron explicar la formación de los intereses y las variadas motivaciones de los actores involucrados (principalmente la comunidad de negocios americana y el congreso) a partir del análisis de la información y la comunicación entre ellos, enfatizando que se trataba del elemento que permitía observar la mutua influencia que ejercían unos sobre otros, sin encontrar una dirección causal^[9].

Fue en base a estos estudios que Lowi presentó un marco de referencia para analizar las políticas públicas en función del tipo de política del que se tratara, partiendo de la idea de que las políticas podían ser divididas en categorías, que las distintas áreas de política o de actividad constituían arenas de poder^[10] y que cada arena desarrollaba su propia estructura política, sus procesos y sus relaciones^[11]. Según algunos autores, esta propuesta fue uno de los primeros y principales aportes que intentaron elaborar un marco teórico para el análisis de las políticas públicas^[12]. Basado siempre en el sistema político estadounidense, definió una política como “una regla formulada por alguna autoridad gubernamental que expresa la intención de influenciar la conducta de los ciudadanos, individual o colectivamente, por medio del uso de sanciones positivas o negativas” y diferenció distintos tipos de política en función del impacto (real o esperado) que éstos tuvieran en la sociedad^[13], previendo el tipo de arena de poder que generarían. Comprender esta relación permitía observar y hasta predecir cómo se podía usar el poder público para perseguir determinados objetivos y determinar en qué arena se daría la batalla política^[14] o, en términos de Schattschneider, el conflicto. Por eso, cada tipo de política se vinculaba a una arena con características diferentes:

– arenas políticas distributivas: se generan alrededor de políticas que reparten recursos ilimitados, o que al menos parecen siempre disponibles. Estas políticas no requieren reglas generales (que distingan a todo un sector o clase) para discriminar a quién otorgar estos recursos y a quién no; sino que sólo reparten facilidades o privilegios, como podrían ser tierras o aranceles^[15]. Al no seguir criterios generales, sino personales e individuales, estas políticas podrían llamarse subsidy policy o patronage policy (entendidos como “patrocinar” a alguien), como el autor señalaría más tarde. Estas políticas se caracterizan por la facilidad con la que pueden ser desagregadas e implementadas unidad por unidad, casi en aislamiento respecto de otras. Por eso, constituyen decisiones individualizadas, que se pueden considerar como “políticas” solo por acumulación de este tipo de medidas. La arena política que caracteriza a este tipo tiene características pluralistas sólo en el sentido de que allí operan de manera fragmentada muchos y variados grupos de intereses particulares que reclaman para ser incluidos en el reparto de privilegios; en palabras del autor son “politics of every man for himself”, donde personas, empresas o corporaciones particulares son los principales activistas y, por lo tanto, las unidades políticas primarias a identificar. En esta arena, las asociaciones cúpula no juegan un rol preponderante, ya que ellas congregan distintas partes (por ejemplo, distintos sectores industriales) y en las políticas distributivas cada una puede tener posiciones diferentes. En palabras de Lowi, cuando por ejemplo se trata de aranceles, puede haber “tantas partes como ítems arancelarios”^[16] y la política distributiva es lo más cercano a la privatización de lo público^[17]. Pese a la pluralidad, se destaca la característica no conflictiva de esta arena, ya que los problemas pueden resolverse a través de la asignación del recurso; algo que hace que los gobiernos suelan recurrir a ello si quieren mantenerlo en un nivel bajo, es decir, un conflicto blando, muchas veces dirimido en las sombras. En general, las demandas de cada actor en esta arena no están directamente relacionadas entre ellas, siguiendo una dinámica de no interferencia recíproca, que ya observaba Schattschneider en su caso de estudio: “una mutualidad de intereses que hace que sea apropiado que cada uno busque aranceles para sí mismo pero impropio e injusto oponerse a los aranceles buscados por otros”^[18]. El locus de poder o decisional en esta arena tiende a concentrarse en torno a una unidad institucional; como puede ser un comité del congreso o bien una agencia de gobierno.

– arenas políticas regulatorias: son las relativas a políticas que implican reglas generales para actividades de todo un sector, aunque su impacto e implementación sea individual, ya que implican un aumento o reducción de costos o alternativas a actores individuales. A diferencia de la arena redistributiva, aquí estos actores tienen cierto grado de libertad para ingresar o salir del área de aplicación de esas reglas. Las políticas regulatorias declaran lo que es bueno y lo que es malo, imponen obligaciones y anticipan la aplicación de sanciones. Los típicos ejemplos pueden ser una política antimonopolio, las regulaciones de precios o condiciones de entrada al mercado. También pueden implicar una elección puntual de a quién se le da algo y a quién no (por ejemplo, a quien se otorga un canal de televisión o una ruta aérea), pero en cualquier caso la decisión se fundamenta en una regulación estándar ^[19]. De allí que, a diferencia de la primer categoría, las decisiones no sean tan individualizadas, y adquieran mayor relevancia como actores del proceso sindicatos, grupos y coaliciones organizadas por sectores^[20]. Si configuración, sin embargo, es inestable, ya que las coaliciones que se forman por compartir intereses en torno a un tema, pueden no ser las apropiadas para otro y por ende cambian continuamente^[21]. También es más conflictiva que la primera, ya que los intereses de estos grupos son más amplios y más basados en principios que en el primer caso, por lo que no facilitan la negociación, que suele terminar discutiéndose y decidiéndose en público, como en sesiones generales del congreso^[22], principal locus de poder de esta arena.

– arenas políticas redistributivas: aquellas generadas a partir de políticas que requieren categorías de impacto más amplias, vinculadas a las relaciones de propiedad, poder y prestigio social establecidas, que tocan más de cerca que cualquier otra las líneas de clase. Estas políticas suponen una directa redistribución estos recursos y suponen conflictos de suma cero, siendo la política fiscal, y en particular los impuestos a los ingresos, sus ejemplos típicos. Implican agrupamientos involuntarios y automáticos de los ciudadanos, que poco pueden hacer por cambiar de agrupamiento (por ejemplo, estar dentro o fuera de un programa de bienestar^[23], o ser afectado de una u otra manera por el manejo de la tasa de interés). Aquí, el autor ya no observa una multiplicidad de actores, sino, por el contrario, dos partes claramente diferenciadas, abarcadoras y excluyentes, con una ideología común e interés en representar a una clase social^[24], típicamente las asociaciones cúpula de empresarios o sindicatos generales. Para Lowi, si existe alguna cohesión en una asociación de este tipo, se expresa en los temas redistributivos^[25]. Aunque conflictiva, la arena re-distributiva se considera estable, ya que las partes en conflicto son claras y tienen permanencia. El locus de decisión se ubica en el poder ejecutivo, aunque en estrecha relación con las organizaciones cúpula^[26].

Como se adelantó, en lo que se refería a la arena de política distributiva, aquellas características ya habían sido observadas en el estudio de Schattschneider, pero mientras éste generalizaba dichas características a todo proceso político, el aporte de Lowi consistió en incorporar los descubrimientos de aquel autor a un nuevo marco, que diferenciaba los tres tipos de políticas y las características de cada arena. En Lowi^[27], la diferencia en el alcance del conflicto del que hablaba Schattschneider es un elemento más que puede diferenciar la arena distributiva de la regulatoria, y que inclusive puede transformar una en otra, si el alcance de un mismo tema se transforma: en la primera el alcance es reducido y por ende se trata de una suma decisiones individuales, crípticas y ocultas, mientras que en la segunda el alcance es mayor, involucra decisiones más interrelacionadas y menos crípticas, más controvertidas y generadoras de mayor participación^[28].

Esta tipología se identificó como una herramienta útil para el análisis de las dinámicas de la política comercial que son objeto de este estudio, como una dimensión del funcionamiento del sistema político. La propuesta del autor permitía conocer sus principales características y forma de funcionamiento a partir del tipo de políticas que predominaba en dicho sistema. Por ejemplo, en uno dominado por políticas distributivas, se limitaba su función de agregación y articulación de demandas o, en términos de Easton, inputs (ver sección 1.2.2). Al responder este tipo de políticas a problemas individuales directamente, no requerían aquél trabajo de agregación, sino que simplemente atendían caso por caso y disipaban así los problemas en el corto plazo. Sin embargo, en el largo plazo, esta dinámica de la política distributiva dificultaba los cambios estructurales^[29] y no favorecía coaliciones relevantes para políticas más amplias ya que, cuando los arreglos particulares predominan por sobre una representación de intereses más generales, se dificulta la creación de una coalición sólida sobre la cual generar visiones comunes y duraderas necesarias para proyectos de larga duración. El mismo problema lo presentaba la estructura inestable de grupos que movilizaba la política regulativa, no así la política redistributiva, que oponía a dos grandes partes en conflicto de manera estable y más permanente. Dado que la política comercial estudiada en este trabajo se entiende como una dimensión del proyecto de desarrollo que pretende ser el MERCOSUR, analizarla desde esta perspectiva contribuirá a comprender las dinámicas de dicha política y sus posibles consecuencias.

En la misma línea, Hayes destacaría más tarde otro efecto negativo de un sistema político de distribución de beneficios particulares directos: la generación de una “dependencia de largo plazo” de los beneficiarios para con las autoridades de aplicación, los primeros sabiendo dónde deben recurrir para obtener concesiones, los segundos obteniendo beneficios electorales^[30].

La tipología de Lowi fue luego reelaborada por autores que intentaron mejorarla, considerando que así como este autor era “audaz e imaginativo” también era “ambiguo e incompleto”^[31]: no siempre era fácil distinguir los tipos de políticas y había gran cantidad de políticas que podían clasificarse bajo dos o más categorías^[32]. Su esquema dio origen a posteriores propuestas analíticas: Wilson agregó a la clasificación los criterios de costos y beneficios concentrados o dispersos^[33]; en el mismo sentido, Kellow distinguió costos y beneficios entre públicos y privados^[34]. Al hacerlo, estos autores incorporaban en la tipología de Lowi una dinámica que ya había sido observada también por Schattschneider, que era la dilución de intereses, considerando que la agitación política sobre los aranceles (o, como interesa en este caso, de restricciones no arancelarias) estaba influenciada profundamente por el hecho de que, en muchas instancias, los beneficios de tal medida para un productor individual eran obvios (lo que luego Wilson interpretaría como beneficios concentrados y Kellow como beneficios privados), mientras que los costos para muchos otros se encontraban más dispersos y, por lo tanto, escondidos en tanto activadores de la presión política (lo que los autores interpretarían como costos dispersos o públicos). En el caso que se estudia aquí se podrá ver que, en principio, los beneficios para los productores locales de calzado eran evidentes (ya que, sin tales medidas, parecían sucumbir), mientras que no podían imputarse los costos a un grupo determinado (en este caso de estudio podrían ser, por ejemplo, los consumidores de calzado, un universo difícil de determinar). Esta sería una característica fundamental que favorecería la adopción de estas restricciones que, aprovechando la dilución de intereses entre los consumidores, se constituían en herramientas políticas poco conflictivas.

Siguiendo una aclaración elaborada por Kellow, es importante hacer explícito que la diferenciación entre tipos de políticas se referían no tanto al “producto” (a la política decidida) sino a la “propuesta de política” (o, cabe agregar, la demanda o discusión de una política, porque en ambos casos es allí donde comienza el conflicto). Esta aclaración es importante, ya que algunas críticas, confundiendo estas nociones, interpretaban que, para Lowi, el producto político determinaba el tipo de interacción política que lo producía, permitiendo entonces sólo clasificar las políticas luego de aprobadas^[35]. En el mismo sentido, aquél de observar el inicio del conflicto político, Cook recuperó el acento en la etapa del diseño de la política, para acercar la tipología de Lowi (que brinda tipos ideales que permiten ponderar las características de uno u otro según aquello que se estudie)^[36] a una verdadera clasificación (que permitiera determinar categorías excluyentes). Su idea era que las arenas estaban vinculadas a un conjunto de opciones de diseño entre las cuales las autoridades debían elegir, y esas opciones creaban patrones distintos en el proceso político, basados en las expectativas que las autoridades tuvieran sobre los resultados asociados a cada una. Su interpretación se apoyaba en que el objetivo de Lowi era explicar los patrones recurrentes de coalición y distribución de poder en base a unos pocos tipos de políticas, intenciones de las autoridades que las decidían y expectativas de su impacto. Entonces, si las expectativas sobre el resultado de una política hacían que los actores vinculados a ella interpretaran su diseño como primariamente regulatorio en intención y efecto, veríamos ciertos tipos de actores fortalecidos o debilitados y ciertos patrones de coalición reflejando sus relaciones, sin importar realmente la sustancia del tema de la política^[37].

Finalmente, entre otras reelaboraciones, Spitzer relacionó las arenas de política con la injerencia presidencial^[38]; y José Luis Méndez agregó un tipo de política que Lowi no consideró, llamada mayoritaria^[39], que no aportaron herramientas analíticas importantes para el caso que se estudia en esta investigación.

Así, aunque su enfoque haya generado innumerables críticas, varios autores siguen considerándolo uno de los mayores aportes al estudio comparativo de las políticas públicas^[40]. Avanzar en este sentido, dicen Grossman y Saurugger, permitiría confrontar una valorización de ciertos recursos, repertorios de acción, actitudes de los poderes públicos, la atención de la opinión pública y otros elementos estructurales. Si bien este trabajo no busca dicha comparación, utilizará sus categorías para jerarquizar esos elementos y transformarse en un estudio de caso que en el futuro pueda utilizarse para trabajos comparativos. Para esta investigación, el principal aporte de Lowi fue la posibilidad que ofreció su tipología de analizar el proceso político de la política comercial distinguiendo sus características y las dinámicas que favorece o dificulta. Para el autor, el resultado de la acción pública no se deriva simplemente del proceso electoral ni de la configuración de los grupos de interés, sino de aquella decisión sobre los mecanismos políticos a utilizar, que orientan el conflicto hacia una u otra arena. Desde esta perspectiva es que este trabajo busca comprender un aspecto específico de los conflictos comerciales del MERCOSUR. Tomando como caso concreto el sector del calzado, interpreta que en las decisiones argentinas que han implicado restricciones al libre comercio intrarregional han predominado las dinámicas de la arena distributiva, cuya estructura de poder, procesos y relaciones cumplen en gran medida las previstas por el autor. Para alcanzar esta interpretación, se analizan en este trabajo las dinámicas que surgen de las relaciones entre empresarios y gobiernos (los dos actores principales identificados en la política comercial), de manera tal de comprender el por qué de aquella orientación –que estará vinculado principalmente a la capacidad de la política distributiva de reducir los niveles de conflicto– y cuáles pueden ser sus consecuencias. En el proceso analizado de decisión, elaboración y aplicación de las restricciones no arancelarias, las dinámicas generadas a partir de las relaciones entre gobiernos y empresarios hicieron que estas políticas se constituyeran gradualmente en fuente de apoyo político interno, apoyo que, sin embargo, se consolidó como obstáculo político para desarrollar instrumentos regionales, tanto para regular el intercambio como para armonizar una serie de otros factores que lo afectan (como podrían ser fiscales, monetarios, burocráticos) y para promover, de manera consensuada, los objetivos de desarrollo del MERCOSUR.

4.2 El papel de empresarios y gobiernos en el proceso político de las decisiones comerciales

El análisis de dichas dinámicas implicó la identificación y caracterización de los principales actores, su comportamiento, sus principales discursos y sus interacciones con los demás en cada uno de los períodos seleccionados. En línea con los autores citados en el apartado anterior, este trabajo asume que los intereses económicos y el comportamiento político están conectados, pero no son idénticos. Como se adelantó, ellos suelen ser catalogados como autores de un pluralismo crítico^[41], ya que se concentraban en los grupos como actores de la política, pero atacaban el determinismo económico de las premisas pluralistas, que buscaban los orígenes del conflicto para, al identificarlos, simplemente asumir su conclusión. Según aquellos autores, se precisaban instrumentos intelectuales más sofisticados para comprender que las relaciones de poder en una democracia eran recíprocos, y, en palabras de Schattschneider, buscar una causa original era como encontrar la primera ola en el océano. El autor señalaba que la consecuencia lógica de dar énfasis exclusivo al determinismo de los orígenes privados del conflicto era asignarle valor 0 al proceso político, desconociendo el poder que tenía el gobierno para invocar nuevas fuerzas que alterasen la ecuación de poder entre las partes en conflicto. También Milbrath consideraba que en las relaciones entre gobierno y grupos, no se trataba sólo de observar las influencias de los grupos^[42]. En consonancia con el estudio de Bauer, Pool y Dexter, recordaba que era más probable que los funcionarios utilizasen a los lobbies como herramientas que siguieran las órdenes de los grupos. En su estudio señalaban que los funcionarios manipulaban a los grupos más de lo que los grupos manipulaban a los funcionarios. Como se adelantó en la sección 1.2.2, esta idea será de notable importancia a la hora de comprender las dinámicas en nuestro caso, para observar cuánto hay de influencias mutuas entre los actores que forman parte del proceso de decisión.

Definido el foco de la investigación en el proceso político de la política comercial, las dinámicas a analizar en este trabajo son aquellas que se producen como consecuencia de la relación entre los principales actores que se desenvuelven en él: los gobiernos que se sucedieron en el período de estudio y los empresarios del sector del calzado, cada parte entendida de manera abarcadora, es decir, que puede reunir, a su vez, una variedad de actores a su interior.

La autoridad formal de las decisiones sobre abrir o restringir el intercambio con el exterior depende claramente del gobierno de un país, que es el responsable de emitirlas y aplicarlas. Las definiciones de gobierno varían entre identificarlo como conjunto de instituciones, de funciones o de actores^[43] en los que se corporiza el estado. Aunque, como se vio en la sección1.2.2, los estudios se han referido a relaciones entre empresarios y gobierno o estado de manera prácticamente indistinguible^[44], y aunque la definición clásica de Weber los acerque mucho en naturaleza (“aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio reclama, con éxito, para sí el monopolio legítimo de la violencia física”^[45]), la referencia aquí se hará a los sucesivos gobiernos más que al estado porque, como se vio también en aquella sección, el estado está más vinculado a propiedades macro y estables, mientras que los gobiernos pueden identificarse con los distintos líderes que se suceden unos a otros, y su observación permite apreciar mejor los cambios que implica dicha sucesión.

Para el énfasis en las dinámicas políticas que tendrá este trabajo será especialmente útil tomar la definición de Michael Laver, que entiende al gobierno como un conjunto de acciones llevadas a cabo entre la cooperación y el conflicto, cuya administración es la esencia de la política. Esta administración es una de las funciones del gobierno, aunque no sea la única (suelen identificarse otras vinculadas a la “dirección política”^[46], la legislación, la ejecución de la ley)^[47]. En todos los casos, se toma como acción principal en relación a todas sus funciones aquella de tomar decisiones en los distintos ámbitos y en distintos niveles. En este caso de estudio, la atención se centra en la acción de gobierno realizada por el grupo humano elegido democráticamente para llevarla a cabo, especialmente a nivel nacional –aunque se hará referencia a gobiernos provinciales y municipales en momentos en los que se muestren partícipes del proceso–, y la observación de sus acciones implica conocer a sus autores directos, representantes y funcionarios que trabajen en agencias gubernamentales vinculadas a las decisiones.

En ese nivel de gobierno, como se verá en los capítulos 5, 6 y 7, es claro que en Argentina el locus decisional o de poder sobre política comercial se ubica en el poder ejecutivo. A diferencia de los principales antecedentes de la literatura, que se centran en el sistema político estadounidense –y aunque éste coincida con el argentino en tanto constitucional, representativo y con forma de gobierno presidencial^[48]–, en Argentina estas decisiones no fueron discutidas en el congreso antes de adoptarse, por lo que el proceso se concentró en torno a otros núcleos de decisión: los ministerios de Economía o Industria, las secretarías de dichos ramos, la Aduana, o inclusive la propia presidencia y en pocos casos la cancillería. Tener en cuenta estas diferencias ayudará a identificar los canales preferenciales a través de los cuales los grupos realizaron sus acciones de presión, así como la selección de los propios funcionarios que ocupan los distintos espacios de decisión sobre a quién escuchar y a quién no, algo que a su vez define la presencia de actores en el proceso de decisión^[49].

De esos actores, esta investigación jerarquiza a los empresarios. Al igual que el gobierno, este actor puede ser abordado a distintos niveles, ya sea nivel de un empresario particular, una empresa como unidad, o una asociación que representa a un conjunto de ellas. Este trabajo recurrirá a la observación de estos distintos niveles en el proceso político, reconociendo que se trata de una decisión que, si bien es metodológicamente débil por la falta de una definición estricta del actor en cuestión, se mostró como la más adecuada para alcanzar interpretaciones más ricas de los procesos estudiados^[50].

Existen distintas maneras de definir a un empresario, a quien se le atribuyen distintos objetivos. Una de las más utilizadas es la de Schumpeter, para quien era una figura fundamental en su análisis del desarrollo y se definía en función del concepto de empresa, que era una “combinación de cierta cantidad de tierra y trabajo” (en referencia a los servicios que prestan estos dos elementos a la creación de productos para satisfacer necesidades). Los empresarios eran los individuos que se ocupaban de realizar nuevas combinaciones^[51]. Por ello, un empresario era un “emprendedor”, cuya función era reformar o revolucionar el patrón de producción, fuese a través de una innovación, utilizando nueva tecnología, o utilizando una tecnología conocida en nuevas formas. Más que inventar o crear las condiciones para explotar la empresa, su función era getting things done con dichas novedades, enfrentando las distintas restricciones de la rutina^[52]. Este individuo, al que atribuía una intuición especial para el éxito en los negocios (ya que daba por sentado que no tenía todos los datos para asegurarse dicho éxito) lidiaba con la oposición del medio social contra su innovación, que se solía manifestar en distintas formas de resistencia de aquellos grupos amenazados por la innovación. A diferencia de este foco en la innovación, otra literatura define el principal objetivo del empresario como aquél de obtener ganancia o ganar dinero, y el cómo hacerlo dependería de una serie de variables en las que se incluye el marco institucional en el que operan^[53]. En este trabajo se partió de estas definiciones clásicas, aunque identificando el accionar de los empresarios y sus grupos surgieron interesantes reflexiones sobre las mismas.

En cuanto a los grupos de empresarios, que suelen identificarse como grupos de interés (resaltados por pluralismo, ver 1.2.2), éstos suelen ser reconocidos como actores políticos sólo cuando “activan” la búsqueda de influencia política^[54], que es el momento al que se dedicó esta investigación. Gran parte de la actividad de estos grupos se desarrolla en una dimensión prepolítica, esto es, en la sociedad civil en la cual las organizaciones se dedican a actividades productivas, a brindar servicios, a asistir a su membresía, etc. En cambio, se transforman en actores políticos cuando entran en la sociedad política porque tienen necesidad de una intervención pública que los apoye, sea de manera financiera o regulatoria, o bien cuando buscan condicionar la adopción o la actuación de ciertas decisiones públicas (a adoptadas o por adoptar) de modo de hacerse de ventajas o de que no dañen intereses de sus representados^[55]. De allí que una opción más evolucionada sea el término grupos de presión, que indica la existencia de una organización y de una actividad de un grupo en vista a la consecución de sus fines (la “presión”), ejercida especialmente en relación al poder político. La forma que puede adoptar la presión está influenciada por distintos elementos, desde los recursos que estos grupos posean para ejercerlas hasta los niveles de consenso social, la legitimidad de los grupos o la cultura política del sistema en el que actúan^[56], o, como se vio en la sección 4.1, por la arena política en la que actúen. Pero también es cierto que la expresión “presión” en su origen tenía una connotación negativa, al igual que el lobby, que restringía la acción de los grupos a la amenaza o al empleo de sanciones respecto de los decisores de política para inducirlos a satisfacer sus demandas. Más tarde, fue perdiendo esta connotación y se mantuvo la expresión entre los autores británicos, mientras que el término grupo de interés se afirmó en la literatura estadounidense y los estudiosos de Europa continental, especialmente entre los dedicados al enfoque neocorporativo^[57]. Por eso, en este trabajo de hará referencia a ambos conceptos como sinónimos, aclarando nuevamente que no se observará sólo la actividad de presión de los grupos en favor de cierta decisión, sino también la forma en que los gobiernos moldean y utilizan dicha actividad y toman la decisión final. En el mismo sentido, es importante destacar que en este trabajo se estudiará principalmente dicho papel político de los grupos del sector calzado y no tanto sus funciones internas, aunque es posible que en algunas ocasiones sean motivos internos los que definan sus posturas políticas. Se trata de “cuerpos intermedios”, es decir, que se encuentran entre los individuos y el estado^[58], algo que les permite atraer la atención de uno y otro lado, y también de otros actores intermedios, como los partidos políticos^[59]. Almond y Powell atribuyen a los grupos de interés una función de articulación de intereses dentro del sistema político, es decir, de transformar las necesidades o intereses de los miembros de estos grupos en demandas, que formulan para ser presentadas a las estructuras decisionales públicas^[60]. Sin embargo, la literatura constructivista repasada en el capítulo 1 permite observar una relación inversa, es decir, no sólo la traducción política que hacen los grupos de determinados intereses o necesidades de sus miembros, sino también el papel que aquellos grupos pueden jugar en la construcción de esos intereses o necesidades. En los capítulos siguientes se verá que, a través de sus discursos, y utilizando estratégicamente algunos datos económicos, cada grupo de interés del sector calzado apuntaba a construir él mismo el interés común a representar, pese a que no fuera compartido por todos sus afiliados.

Aunque para identificar a estos grupos no sea necesario hablar de asociaciones formales^[61], ya el mismo Truman las consideraba “de gran importancia política” y las entendía como conjunto de grupos institucionalizados, cuya función es estabilizar las relaciones entre los individuos que los conforman, por su tendencia a operar a través o sobre las instituciones de gobierno y los recursos con los que cuentan. Entre las asociaciones empresariales, la literatura distingue las asociaciones cúpula (o peak /encompassing associations) de aquellas sectoriales (que representan a un sector más específico o narrow)^[62]. En este caso de estudio, la asociación cúpula que concentra a toda la industria del país se identificará en la Unión Industrial Argentina, mientras que las dos asociaciones sectoriales que demandarán atención para el análisis del sector calzado serán la Cámara de la industria del calzado (CIC) y la Cámara de productos y comercio de calzado y afines (CAPCICA). Aunque se verá que estas dos últimas se destacarán en el proceso de las decisiones comerciales que afectan su sector, para la comprensión de su accionar en los distintos contextos será necesario observar también la actuación de la asociación cúpula industrial. También se mantuvo abierta la observación hacia actores que operasen por fuera de las asociaciones, para no excluir a empresarios individuales ni empresas cuyo accionar fuese significativo para la comprensión de las dinámicas políticas. En este sentido, los empresarios individuales se consideraron también “grupos de interés” por su papel y sus acciones en el proceso político^[63].

Los grupos de interés pueden contar con distintos recursos, aquellos medios que ofrecen a los actores una capacidad de acción y algún tipo de poder, entre ellos los recursos financieros (priorizados normalmente en todos los análisis de la influencia de los grupos de interés), sociales (referidos a características internas del grupo, como el grado y al modo de organización del grupo, su institucionalización en relación al aparato político-administrativo, la naturaleza de sus elites, sus contactos con otros grupos y representantes políticos, sus expertise) y societales (la percepción del grupo por parte de la sociedad). Si bien los recursos financieros son fundamentales para lograr sus acciones, ni la representatividad ni la legitimidad ante la sociedad de un grupo resulta de los mismos^[64]. Por eso, en este trabajo se focalizó más en su repertorio de acciones con las cuales construyen y plantean sus demandas, de las que se destacarán, en este estudio, la negociación y la consulta con los actores políticos y administrativos (con las que exponen sus puntos de vista sobre un tema determinado, acción referida normalmente como lobbying en la tradición americana); la protesta (el grupo recurre a lugares públicos para dar a conocer sus intereses, a diferencia de la consulta y la negociación, que suele realizarse a puertas cerradas); la juridización, referida a la utilización del poder judicial por parte de los grupos para plantear sus demandas; y el ofrecimiento de expertise (que permite a los grupos utilizar su experiencia y conocimiento en un tema para aumentar su participación y la defensa de sus intereses en la decisión o implementación de las medidas, como se hará evidente en este estudio con el asesoramiento de los grupos empresarios a los funcionarios de aduana)^[65]. Claramente, para los grupos no es indiferente recurrir a una u otro accionar, sino que eligen entre éstos de acuerdo a las épocas, los lugares, el rol del estado, de los partidos políticos, las características de las instituciones^[66] y los tipos de política en cuestión, tal como señalaba Lowi y como se priorizará en este trabajo. Es por eso que la estructura de los capítulos 6 y 7, dedicados al análisis de las dinámicas en cuestión, no comienza describiendo las acciones de cada actor, sino que se ocupa primero de desarrollar los antecedentes históricos más inmediatos de cada período de análisis, las ideas predominantes tanto en el empresariado como en los gobiernos (analizadas a través de su discurso y contrastadas con los datos disponibles) y, sólo después, desarrolla el repertorio de acciones e interacciones entre ellos, entendidas como parte integral de ese marco.

Este orden en la presentación del análisis permite identificar los principales conflictos en cada momento. En el estudio de Schattschneider, los conflictos que identificaba se daban tanto entre productores e importadores como entre distintos productores^[67]. Especialmente entre los últimos, el arancel podía usarse como arma ofensiva contra la competición interna. Aquí el choque de intereses se daba cuando una parte de la industria doméstica era vulnerable al ataque del arancel a los materiales esenciales que necesitaba importar, mientras otra sección de la industria era independiente de los proveedores externos. Peor aun cuando los primeros hubieran hecho inversiones en el exterior o desarrollaron plantas cerca de los puertos para importar. En estas condiciones, los “independientes” tenían importantes ventajas políticas porque podían no solo evocar la lógica del sistema proteccionista sino también pedir apoyo contra “monopolios”^[68]. Otra fuente de conflicto era la integración vertical de las industrias: el segmento de la industria que estaba integrada a través de las fronteras nacionales podía ser penalizado por aranceles que interrumpían su proceso, para la ventaja de otros cuya producción se hacía toda dentro de las fronteras aduaneras. En todos los casos un ala de la industria que fuera independiente de los proveedores externos podía convertir la legislación arancelaria de una defensa contra la competencia externa en una ofensa contra competidores nacionales^[69]. En este caso de estudio se distinguirán también, a través de los períodos, distintos conflictos que opondrán a distintos actores: por un lado, un conflicto de nivel bajo, de “no interferencia mutua” característica de la arena distributiva, entre demandantes de protección de distintos sectores; por el otro, uno de más alta intensidad entre demandantes de protección y demandantes de liberalización dentro de un mismo sector. Como se verá en los capítulos 6 y 7, este último se transformará de un conflicto productores e importadores a un conflicto entre distintos productores de calzado en territorio argentino.

En la exposición, al enfocar la relación entre estos empresarios y los gobiernos, se buscará también resaltar, siguiendo a Schattschneider, los momentos en los que se pueden distinguir insiders (aquellos empresarios con vinculaciones íntimas con los representantes) y outsiders, que no tiene el mismo acceso a la información que los primeros. En su estudio sobre las dinámicas parlamentarias, el autor consideraba que la actividad de los grupos era variada, en parte, porque no estaban igual de informados ante el evento. Las autoridades públicas responsables por la legislación agravaban este hecho por no circular la información equitativamente y por no mantener la suficiente disciplina como para evitar favorecer a ciertos grupos permitiéndoles conocer información confidencial por canales privados^[70].

En el desarrollo de este trabajo no sorprenderá encontrar el mismo tipo de observaciones que realizaba Schattschneider. Con las importantes diferencias de casos (tiempo y lugar diferentes, sistema político diferente, locus de poder diferente, políticas en cuestión diferentes), los conflictos y las dinámicas que se desarrollarán nos remitirán muchas veces a estas mismas observaciones, que, a su vez –como se adelantó en la sección 4.1– fueron incorporadas por Lowi en su esquema explicativo sobre las arenas de poder que se desarrollaban en torno a cada política. Ese esquema permitirá, a la vez, identificar las dinámicas características de la política comercial y explicar sus posibles consecuencias para el proceso de integración.

A partir de estas consideraciones sobre las definiciones y funciones de los principales actores que aborda este estudio, el análisis de sus acciones en el proceso político de las restricciones comerciales argentinas a la importación de calzado se aborda en la segunda parte de este libro, en particular, en los capítulos 6 y 7. Como se adelantó, para comprender estas acciones como parte de un proceso, allí se identifican primero las situaciones que activaron el conflicto respecto de las importaciones de calzado desde Brasil, las partes que se enfrentaron en ese conflicto, las ideas que promovieron los principales empresarios y grupos en discursos y los datos con los que los sustentaban, así como las ideas y prioridades que los sucesivos gobiernos atendían, siempre analizadas a través de su propio discurso. El análisis de sus discursos y de los datos e ideas que los construían será central para enmarcar las acciones de ambos actores, que se describen a continuación en cada capítulo, y para comprender las potencialidades y limitaciones de las mismas. Por último, cada capítulo ofrece una interpretación que mostrará continuidades y cambios en las características del conflicto, las dinámicas que suscita y sus consecuencias inmediatas para la evolución de la política comercial en relación al proceso de integración.

Como corolario, y aunque no sea el objeto principal de este trabajo, el análisis facilitará algunas reflexiones sobre las consecuencias de las dinámicas observadas para el desarrollo del país que se esbozarán en el epílogo. Aunque existen distintas definiciones y dimensiones del desarrollo, para los fines de aquellas reflexiones, basta tomar como guía las definiciones de algunos grandes referentes del tema. Uno de ellos fue Schumpeter, para quien, mientras el crecimiento se definía por una mayor producción de lo existente, el desarrollo lo hacía por los cambios cualitativos en la organización productiva (con nuevas tecnologías, nuevas empresas y actividades), por lo que se consideraba una consecuencia del impacto de los innovadores y sus nuevas tecnologías^[71]. De manera más amplia, y apuntando directamente a los países latinoamericanos, Ferrer consideraba que se trataba de

un proceso de transformación de la economía y la sociedad fundado en la acumulación de capital, conocimientos, tecnología, capacidad de gestión y organización de recursos, educación y capacidades de la fuerza de trabajo y de estabilidad y permeabilidad de las instituciones, dentro de las cuales, la sociedad transa sus conflictos y moviliza su potencial de recursos^[72].

Él también recuerda que se puede crecer sin desarrollo, es decir, “sin crear una organización de la economía y la sociedad capaz de movilizar los procesos de acumulación inherentes al desarrollo o, dicho de otro modo, sin incorporar los conocimientos científicos y sus aplicaciones tecnológicas en el conjunto de su actividad económica y social”^[73].

Dando por válidos los razonamientos de Schumpeter sobre la innovación y el espíritu empresario^[74], Olson elabora interesantes hipótesis para explicar los distintos niveles de desarrollo de algunas naciones europeas en función de la naturaleza y el número de grupos de interés de cada una de ellas. Para hacerlo, se basa en sus propias conclusiones sobre las consecuencias del comportamiento racional en la acción colectiva, que, como se adelantó en la sección 1.2.2, implica mayores dificultades de representación, organización e influencia para los grupos abarcadores o cúpula que a los grupos chicos, representantes de intereses particulares^[75]. Parte de suponer que todas las organizaciones, tengan la forma que tengan, podrían tener buenas razones para desear la eficacia económica, el crecimiento y la prosperidad de la sociedad en la que actúan. Pero supone también que en general, el único modo que tienen esas organizaciones de defender los intereses de sus miembros es obteniendo para ellos mismos una parte importante del ingreso de un país, es decir, volcando la distribución del ingreso a su favor. Y esto pueden hacerlo contribuyendo a “agrandar la torta” (esto es, el tamaño de la producción) de la sociedad, de tal manera que, aun manteniendo las proporciones, sus miembros obtengan más que antes; o bien buscando aumentar la proporción de su parte en una torta que no aumenta su tamaño. El autor observa que los grupos tienden a la segunda opción, ¿por qué? Para él, esto se debe a que, si una organización de asalariados o de empresas controla el 1% de la capacidad productiva del país, debería soportar el costo de toda campaña que emprendiera para aumentar la eficacia de la sociedad, pero sus miembros no recibirían en promedio más que el uno por ciento de los beneficios logrados por dicho grupo. Desde este punto de vista, aquél que actuara no recibiría más que una parte de los beneficios generados por sus actos, mientras que, a cambio, soportaría todos los costos^[76].

De esto se derivaría que un grupo serviría mejor a los intereses de sus miembros si buscara acaparar una mayor parte del producto nacional para ellos. En el comportamiento racional, según Olson, no existe ningún límite a los costos sociales que una organización encontrará convenientes de imponer a la sociedad con el fin de obtener para ella misma una parte más grande del producto social. Olson llama a estas organizaciones indistintamente coaliciones redistributivas (ya que luchan por redistribuir hacia sí mismas partes del producto) o buscadoras de rentas (rent-seeking). Uno de los métodos evidentes que utilizan estos grupos para obtener tal redistribución es la presión política para obtener legislación favorable a sus intereses –subsidios, aranceles, excepciones impositivas, o regulaciones para limitar la entrada y la competencia–, otro, el vender menos y a mayores costos –a lo que llama conspiración o cartelización^[77]. Estas acciones, que pueden tener diversos efectos según las condiciones iniciales, en general terminarán aumentando el ingreso de los beneficiados, pero también reduciendo la eficacia productiva^[78]. La misma lógica llevaría a que estas organizaciones disminuyesen la aptitud de una sociedad a adoptar nuevas tecnologías y redujesen también la tasa de crecimiento de su economía^[79].

A partir de esta lógica, un crecimiento del rendimiento de la actividad de los grupos de presión en relación a sus rendimientos de producción provocaría también un aumento de los recursos consagrados a aquellas actividades y una disminución de aquellos destinados a la producción, algo que influenciaría, a su vez, las actitudes y la cultura de una sociedad. Ni bien una nueva reglamentación es promulgada, decía el autor, una serie de individuos con astucia y conocimientos, como abogados, tiene interés en descubrir cómo evitarlas o cómo usarlas en su favor. Como respuesta, los promotores de dicha reglamentación buscarán limitar dicho comportamiento, pero todo ello acentúa regularmente la complejidad de los textos y, por ende, los costos de la reglamentación y el control de su complimiento. El autor va más allá y supone, además, que los propios abogados y otros individuos inmersos en el sistema podrían estar interesados en evitar una simplificación de las disposiciones. Y todo esto lleva, para el autor, a una estructura en la que se modifican los incentivos y el sentido de evolución de una sociedad. Para el autor “el interés por producir disminuye, mientras que aumenta aquél por buscar una parte mayor del producto. Uno está menos recompensado por contentar a su comprador o su empleador, mientras que se hace cada vez más ventajoso evitar o explotar las debilidades de los textos reglamentarios, de la política y de la burocracia”^[80].

Estas consecuencias de la lógica desarrollada por el autor –que, como el propio actor destaca, no tienen como única causa el accionar de los grupos–, aportaron interesantes puntos de reflexión a partir del caso estudiado. Por ejemplo, se verá que la nueva organización empresarial del sector surgida en los años ’90 emerge como producto del esfuerzo de algunas empresas para defender la importación, y dedica sus principales acciones a denunciar judicialmente las restricciones comerciales argentinas. Además, se analizará hasta qué punto se complejizaron las restricciones no arancelarias desde la eliminación del arancel para el comercio con Brasil, así como si se fueron incorporando más actores al proceso y si dieron lugar a prácticas más complejas. Por otro lado, el análisis mostrará también las limitaciones que tiene el supuesto de la acción racional, en el que se basa el autor, para explicar las decisiones entre opciones que se muestran como igualmente racionales, o bien las decisiones que responden más a cuestiones ideológicas que racionales. El ejemplo más claro de esto será la sentencia de un entrevistado del sector empresarial del calzado, al que se le consultó si consideraba posible algún tipo de “integración productiva” con Brasil en el sector del calzado. El entrevistado estimó que “se podría hacer algo con la importación de partes”, sobre cuya calidad las empresas fabricantes “se quejan”. Dado que Brasil tiene un sector de proveedores de esta industria mucho más desarrollado, sería muy ventajoso para los fabricantes nacionales, en términos de cálculos racionales sobre precios y calidades, importar las partes desde allí, pero el entrevistado consideró que la CIC no podía activar pedidos de liberalización de la importación de partes porque los principios que la asociación defiende son aquellos de promoción de la producción local. Una limitación ideológica que el supuesto de acción racional no podría explicar.

A los fines de las mismas reflexiones, cabe señalar que otros autores, concentrados en el caso argentino, observaron las consecuencias positivas y negativas que podían emerger de las relaciones entre los gobiernos y los empresarios. Entre ellos, Andrés López se concentró en los marcos institucionales y la volatilidad de la política argentina que habían favorecido un accionar más defensivo y rentista del empresariado argentino en los años ‘90^[81], un comportamiento que se mostró más claramente en el primer período de esta investigación (capítulo 6). Por su lado, Ana Castellani distinguió entre ámbitos estratégicos y ámbitos privilegiados de acumulación generados por las relaciones entre ambos actores. Los primeros se identificaban con ámbitos proclives al desarrollo, basados en la existencia de privilegios selectivos, transitorios, consensuados e institucionalizados que, en el largo plazo, lograban incrementar la dotación de capital físico, innovación tecnológica en productos y procesos, productividad del capital y competitividad internacional. Los segundos, en cambio, eran producto de un estado que se limitaba a transferir recursos públicos al capital sin garantizar su uso estratégico, por lo que generaba ámbitos de acumulación, que favorecían sólo a algunas pocas empresas que se expandían sin incrementar su eficiencia y productividad, dilapidando recursos públicos. Además, aumentaban el poder político de los empresarios y debilitaban al estado por la progresiva pérdida de capacidades administrativas y financieras, sin propiciar la construcción de un proceso de desarrollo sostenido. Estos ámbitos sostenían una trama de relaciones entre funcionarios, burócratas y capitalistas, que podían ser de distinto tipo (presión corporativa, lobby individual, colusión, corrupción, colonización de cargos públicos) pero perseguían siempre lo mismo: sostener, diversificar y/o expandir las condiciones privilegiadas de acumulación^[82]. Si bien los ámbitos a los que la autora aplica estas categorías son más bien aquellos fundamentales para el desarrollo de un país (como, por ejemplo, los vinculados a infraestructura o innovación tecnológica), que no son comparables con el sector que analiza este caso de estudio –un sector menor en cuanto a su participación en la estructura productiva–, sus reflexiones serán útiles para analizar si se reproducen las mismas dinámicas a un nivel más micro^[83].