El calzado “en alerta total” por Brasil

El comercio de calzados entre Argentina y Brasil estuvo completamente libre de aranceles a partir de 1999, al finalizar el cronograma de reducción arancelaria prevista en el Régimen de adecuación final a la unión aduanera. De esta manera, aunque la preocupación de los productores locales se había ya expresado a medida que tal cronograma iba avanzando, fue a partir de este año que se tradujo en una serie de acciones públicas que alertaban sobre la amenaza que tales importaciones significaban para la producción y, como consecuencia, para el empleo local. Estas acciones, las respuestas gubernamentales que les siguieron y las nuevas reacciones de uno y otro lado ampliaron la visibilidad de un conflicto que no era nuevo (ya que la oposición conflictiva entre producción local e importaciones tuvo lugar en distintos períodos históricos, como se vio en el capítulo 5), pero que adquiría especial relevancia para la política comercial argentina hacia el MERCOSUR.

El capítulo parte del antecedente más inmediato a ese período de estudio, que son los inicios del MERCOSUR, para conocer los vaivenes que sufrió la industria a partir de su establecimiento, las reacciones del sector ante el inicio del proceso y las decisiones gubernamentales que lo afectaron positiva y negativamente hasta 1998.

Estos antecedentes permiten comprender en qué posición económica y con qué experiencias políticas directas se encuentran los empresarios del sector del calzado y el gobierno en 1999, cuando se eliminan los aranceles al comercio intrarregional. A partir de entonces, se analiza el discurso empresario en torno al tema, contraponiendo sus ideas principales con datos económicos sobre la situación del sector en el período; se caracteriza el discurso de los sucesivos gobiernos, observando la continuidad y los cambios en sus prioridades; y, finalmente, se describen las principales acciones concretas que llevaron a cabo estos actores en aquel marco y que desembocaron en restricciones no arancelarias al comercio del calzado en el MERCOSUR.

A partir de ese análisis, y tomando como principal referencia la tipología desarrollada en el capítulo 4, se identifica el tipo de actores que se destacan en el proceso político, sus comportamientos, las características de la estructura de poder que desarrollan sus relaciones, los principales espacios de decisión en los que actúan y el alcance que tuvo el conflicto. Esta identificación permite interpretar las dinámicas del proceso político de las restricciones no arancelarias según aquella tipología, catalogándolas como dinámicas de la arena “distributiva”. Tal interpretación contribuye a comprender que, de manera acorde a la naturaleza que Lowi atribuye a las políticas distributivas y las arenas de poder que éstas desarrollan, aquellas restricciones redujeran relativamente el conflicto en cada momento de demanda de este período (1999-2001) pero no lo resolvieran, permitiendo que éste reapareciera en el próximo.

6.1 Antecedentes: el calzado entre la apertura unilateral y la integración regional (1990-1998)

6.1.1 La preocupación latente durante la transición hacia la unión aduanera (1990-1994)

El presidente Carlos Menem llegó al poder en 1989 con un programa populista; pero enseguida dio un giro para llevar adelante las reformas “pro mercado” en línea con las recomendaciones internacionales vigentes en el momento, vinculadas a la tesis neoliberal del Consenso de Washington (ver sección 3.1.1). Algunos autores señalan, entre los factores que permitieron tal giro, los efectos de la aguda emergencia económica de 1989/1990, que había mermado las rentas públicas obtenidas por los grandes empresarios bajo el antiguo régimen, reduciendo sus incentivos para defender el statu quo y favoreciendo un amplio consenso sobre la necesidad de cambios rotundos que abrieran la economía al comercio internacional y cambiaran el rol que el estado había tenido hasta entonces^[2]. Sobre este consenso, el dueño de Gatic, por ejemplo, admitió haber apoyado la idea de la “apertura del mercado”, luego de “cincuenta años de una inflación que deriva en una hiperinflación”^[3]. El contexto de crisis económica en el que había asumido Menem se reflejaría en la incertidumbre con la que los empresarios se encontraban a la hora de calcular costos y beneficios de las reformas: ni siquiera los gerentes de las firmas eran capaces de predecir con acierto la capacidad de éstas para sobrevivir^[4].

Así, todas las asociaciones del sector privado dieron a conocer su apoyo a las dos leyes fundamentales que iniciaron el nuevo proceso de reformas, la ley de emergencia económica y de reforma del estado (ver sección 3.1.1), considerándolas “instrumentos fundamentales del cambio” y de “significativa importancia hacia la modernización del país”. En una actitud algo ambigua, aun manteniendo ciertas reservas sobre la suspensión de los regímenes de promoción industrial, la UIA exhortó a la “pronta e integral aprobación” de estas leyes y apoyó explícitamente, entre otras cosas, la limitación del déficit fiscal, la rebaja gradual de derechos de exportación y la reforma del sistema arancelario, que se consideró fundamental para lo que era la principal urgencia del gobierno: la estabilización de precios. El ministro de Economía, Domingo Cavallo, señalaba que la apertura se hacía “para que los mercados monopólicos tengan competencia y así evitar el abuso en la fijación de precios por parte de algunas empresas”^[5]. Por otro lado, los gravámenes a las importaciones eran una buena herramienta para reducir el déficit fiscal. Por eso, en un principio las autoridades oscilaron entre uno y otro, llegando a alterar los aranceles mínimos y máximos once veces entre octubre de 1989 y marzo de 1990^[6]. Desde 1990 se introdujo una estructura arancelaria escalonada según el valor agregado de los productos, de manera tal que se imponía un arancel del 22% a los de alto valor agregado –entre ellos, el calzado^[7]–, 11% a los bienes intermedios^[8] y 0% a materias primas, alimentos y bienes de capital no producidos en el país^[9].

El proceso de reformas tenía una doble implicancia para el estado: si por un lado se buscaba reducir su papel (“liberando” el mercado), por el otro sólo un estado fuerte podía llevarlas a cabo para imponerse sobre los sectores perjudicados. El régimen presidencial favoreció la concentración de las decisiones en el poder ejecutivo, que recurrió constantemente a sus facultades legislativas (en especial, a decretos y al poder de veto) y tomó las decisiones relativas a la apertura comercial, por lo cual los diversos sectores afectados dirigirían sus reclamos a aquél. Por ejemplo, en cuanto a integración regional en particular, el decreto 415/91 daba a la subsecretaría de Industria y Comercio del Ministerio de Economía la facultad de poner en vigencia los acuerdos alcanzados en el marco de la ALADI; en materia de comercio exterior, el decreto 2752/91 delegaba en el ministerio de Economía la facultad de establecer derechos de importación específicos en ciertas circunstancias^[10].

Desde la asunción de Cavallo en el ministerio de Economía, la firmeza mostrada por el equipo económico fue percibida por el sector privado, que consideraba al ministro de Economía “de difícil acceso”^[11]. Paralelamente, sin embargo, mientras se mostraba firme ante estas organizaciones, era flexible a la hora de otorgar ventajas a empresarios cercanos, un criterio selectivo que incentivaría reclamos puntuales en lugar de colectivos. En consecuencia, la estrategia adoptada por las asociaciones del sector privado fue ambigua, mostrando una posición favorable a las medidas gubernamentales para mantener un diálogo con el gobierno que le permitiera hacer llegar determinados reclamos. La liberalización comercial sometía a las empresas a una nueva competencia pero, a la vez, les permitía importar libremente insumos, maquinaria y tecnología para encararla. Este doble efecto produjo cierta ambigüedad en la posición de apoyo o rechazo por parte del sector privado, que se reflejó en los límites que encontró la UIA como entidad industrial cúspide para representar a todos los sectores en relación al conjunto de las reformas, así como en temas de integración. Para no confrontar, expresó sus reparos; pero aclarando que no se oponía al acercamiento con Brasil, sino que no consideraba conveniente avanzar en las condiciones de atraso cambiario –generado por la convertibilidad (ver sección 3.1.1)– respecto de la moneda brasileña^[12].

Como se adelantó en el capítulo 3, el Tratado de Asunción firmado en 1991 integró el conjunto de estrategias que apuntaban a consolidar las reformas estructurales. Ante el poco éxito de los acuerdos sectoriales con Brasil en la década anterior, ahora el proceso de integración regional ya no se asentaría en negociaciones por sectores que involucraran al sector privado, sino en una desgravación arancelaria gradual determinada principalmente por la negociación entre los gobiernos. Pero el tratado permitía exceptuar de tal desgravación ciertos productos “sensibles”, entre los cuales figuraron sólo tres ítems del calzado^[13]. Las asociaciones representativas del sector privado se ocupaban de otras prioridades al momento en que se les informó sobre la decisión de ir hacia una unión aduanera con Brasil. Sólo a medida que se fueran produciendo los efectos en términos de importaciones y exportaciones, el proceso de integración adquiría importancia para ellos. Al principio, ni siquiera había certeza sobre la duración de la iniciativa. De acuerdo a funcionarios en ejercicio en ese momento, los diversos sectores que intentaron negociar el cronograma de apertura solicitando que la reducción de aranceles para cada producto se retardase lo más posible, lo hicieron no pensando en obtener tiempo para mejorar su competitividad, sino imaginando que dicha apertura nunca se haría efectiva^[14]. En 1993 se creó el Consejo Industrial del MERCOSUR, integrado por organizaciones industriales de los cuatro países^[15], pero dado su carácter intergubernamental, no logró constituirse en un buen articulador entre los empresarios de diversos países, que siguieron priorizando la presión sobre los respectivos gobiernos nacionales más que sobre estos nacientes foros regionales^[16]. En el caso del gobierno argentino, la participación del sector privado fue individualizada: Raúl Ochoa, que participaba en las negociaciones como asesor de gabinete de la secretaría de Industria y Comercio en 1989 y como subsecretario de Comercio Exterior entre 1990 y 1991, recuerda que la consulta se realizaba más bien con empresas que con cámaras industriales^[17].

El sector del calzado enfrentó un importante desafío en este contexto liberalizador, tanto a nivel regional como internacional. A la desgravación regional se sumaba la reducción de aranceles a la importación desde terceros países, que habían bajado de 53% en 1988 a 22% en 1991. A partir de ese año, se materializó el desafío en el aumento de importaciones, que hizo que el sector argentino adquiriera un carácter netamente deficitario, como puede verse en la tabla 12. Entre esas importaciones, empezaban a crecer aquellas que provenían de Brasil (gráfico 14), que habían sido casi inexistentes entre 1989 y 1990^[18]. En la misma época, mientras las exportaciones de calzado de Brasil a su vecino crecían, aquellas que destinaba al mundo comenzaban a caer, en parte, como consecuencia de la competencia china en el mercado de Estados Unidos^[19].

Así, aunque el proceso de reformas incluyera efectos positivos inmediatos, como el hecho de que la estabilidad macroeconómica incrementara el consumo, la importación aumentaba su participación en el mismo (tabla 12). En general, los beneficios que otorgaban estas reformas tendieron a beneficiar a sectores concentrados del empresariado de la industria en cuestión^[20]. A partir de 1993 se pusieron en marcha medidas que le eran favorables al calzado en su conjunto, aunque muchas de ellas luego fueron suspendidas o abandonadas: el incremento de la tasa de estadística de aduana (1992-1995), los niveles de reintegros a la exportación (1992-1996), el financiamiento preferencial para las PyME (1993-1995), la reducción de los aportes patronales (1994) y el Régimen de Especialización Industrial (desde 1993), que otorgaba un subsidio adicional a los incrementos de exportaciones de cada empresa en la forma de una licencia para importar bienes con un arancel de 2%. Asimismo se formó el Centro de Formación y Tecnología para la Industria del Calzado (Cefoteca) como fruto de un convenio entre el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y la Cámara de la Industria del Calzado^[21]. También se dispusieron derechos específicos a las importaciones de productos de calzado deportivo (entre otros) desde terceros países (excluido el MERCOSUR y la ALADI) a partir de 1993, con sucesivas extensiones y modificaciones, como se verá en la próxima sección^[22]. Varios estudios atribuyen estas medidas a la combinación de estrechos vínculos y activos reclamos de los productores locales de calzado deportivo (principalmente Gatic y Alpargatas) ante el ministerio de Economía, que lograron que el gobierno impusiera derechos específicos^[23].

Para este momento, sin ser muy diferente de su estructura histórica, se identificaba al sector con una alta concentración en el rubro de calzado deportivo (Alpargatas y Gatic abarcaban el 95% de la producción nacional del mismo), mientras que en el resto de los productos se encontraba más atomizado^[24]. Tiendo en cuenta el sector en su conjunto, el censo económico registraba que convivían, para 1993, 1222 empresas cuyo valor bruto de producción era menor a un millón de dólares con sólo 7 empresas que superaban los 20 millones^[25]. Y esto se replicaba en las posibilidades que cada una tenía para enfrentar los desafíos que la apertura planteaba. Las más grandes podían aprovechar la importación de bienes de capital^[26] o los regímenes de promoción industrial^[27]. También recurrían a obtener o renovar las licencias de marcas internacionales y a adoptar estrategias de restructuración muy enérgicas, con una fuerte incorporación de tecnología de punta e importantes cambios en aspectos organizativos. Alpargatas, por ejemplo, dividió sus actividades creando una empresa especial de calzado: Alpargatas Calzados, S.A., separada de Alpargatas Textil S. A., e introdujo el sistema de mejora continua (kaizen), organizó la producción según un criterio de minifábricas y aplicó un nuevo programa de computación para toda la organización^[28]. Gatic, por su lado, invirtió más de cien millones de dólares en tecnologías nuevas entre 1991 y 1995^[29] y tuvo “un crecimiento espectacular”, según su dueño. Crecieron sus plantas, abrió nuevas (en Anillaco, localidad originaria del presidente Menem en la provincia de la Rioja, 1991; y en Chamical, en la misma provincia, 1993, esta última con beneficios de desgravación impositiva)^[30], incorporó nuevas marcas (Bubblegummers y Bata, la marca de origen checo contra cuya instalación en Argentina la CIC había hecho campaña a mediados de siglo –ver capítulo 5–, que para estos años tenía central en Canadá)^[31] y sus utilidades en 1994 se duplicaron respecto al año anterior^[32].

Sin embargo, paralelamente, estas grandes y posicionadas empresas enfrentaban algunos problemas. En primer lugar, una vez asentada la estabilidad de precios y habiéndose fortalecido las marcas mediante licenciatarios, las grandes empresas transnacionales intentaron retomar el control de sus marcas para abastecer el mercado, en su mayoría, con calzados importados de sus fábricas radicadas en el sudeste asiático. De esta manera, las compañías nacionales líderes se enfrentaron a una creciente dificultad para renovar las licencias^[33]; por ejemplo, Adidas se aseguró, constituyendo una sociedad mixta en 1994, el 51% del capital accionario en sociedad con Gatic (con el otro 49%) para productos de deporte “muy sofisticados”^[34]. En segundo lugar, estas empresas entraban en problemas financieros, que se relacionaban con el aumento de la importación. Según el relato de Bakchellian, al deber competir con los importadores (en particular menciona Nike y Reebok en el rubro deportivo), su empresa brindaba a los locales hasta 150 días para abonar la mercadería, en lugar de los tradicionales 30. Para saldar esa diferencia, recurrió a la financiación con eurobonos, que se otorgaban más fácil y menos costosamente que los créditos de los bancos locales. La rueda financiera en la que entró la empresa estallaría años más tarde^[35]. Según Bisang et al., los préstamos en dólares contraídos por los principales grupos económicos fueron el “aliado de lujo” de la convertibilidad, transformándose en uno de los factores que explicaban la continuada aceptación del modelo en los años ’90 por parte de los grandes grupos económicos, pese a que ya insinuaba sus consecuencias negativas para la industria en general^[36]. De manera similar, Alpargatas figuró entre los 20 mayores deudores externos privados hasta 1993, cuando su deuda alcanzaba los 210 millones de dólares^[37]. Por su lado, Grimoldi llevó a cabo entre 1992 y 1993 ofertas públicas de acciones, con el objetivo de financiar sus planes de expansión, llegando a producir marcas internacionales (Hush Puppies y Kickers)^[38].

Otras empresas, con menos posibilidades de financiar su modernización, recurrieron a complementar su oferta interna con productos importados y, en menor medida, a desintegrar la cadena productiva con la importación de partes de calzado (fundamentalmente capelladas, la parte del calzado que mayor mano de obra requiere)^[39]. En este escenario, no es de extrañarse que el ajuste del sector se diese principalmente por el cierre de empresas vinculadas al sector, en su mayoría PyME, desapareciendo entre 1993 y 1995 casi mil de ellas con casi 100 mil empleados^[40].

Estas diferencias se tradujeron en las dinámicas políticas de la apertura comercial en esa década. A nivel de organización política, la CIC se mantenía activa y en 1993 se creaba la Asociación del Cuero, sus Manufacturas y Afines (Adicma) en un intento de “articular la cadena de valor” que tradicionalmente se había diferenciado entre el cuero orientado al mercado externo y el calzado al mercado interno. Parte del incentivo para esta articulación provenía de la percepción de las curtiembres de que en muchos casos su orientación al mercado externo no se debía a una mucho mayor rentabilidad, sino más bien a que el mercado interno de su producto era limitado^[41]. Las asociaciones que formaron parte de la misma fueron la CIC, las mencionadas CICA de los curtidores y Caipic de los proveedores, la Cámara Industrial de Manufacturas del Cuero y Afines (CIMA) y la Asociación de Curtidores de la Provincia de Buenos Aires (Acuba).

Sin embargo, paralelamente, fueron las grandes empresas del sector del calzado las que adquirieron más protagonismo en las tratativas con autoridades que la propia CIC, apoyada en los canales de acceso privilegiados de aquellas. Las empresas negociaron activamente con los funcionarios para que su sector fuera incluido en el Régimen de adecuación final a la unión aduanera y excluido del Arancel Externo Común del MERCOSUR acordados en 1994. Como se adelantó en los capítulos 2 y 3, el primero permitía mantener aranceles o cuotas a ciertos productos para el comercio intrarregional, el segundo permitía un arancel mayor nacional al acordado regionalmente; el calzado figuró en ambas listas^[42].

6.1.2 El Régimen de adecuación final a la unión aduanera (1995-1999). La creación de un nuevo actor político: la Cámara de la Producción y Comercio Internacional de Calzado y Afines 

De acuerdo al Régimen de adecuación, los aranceles a la importación del calzado en Argentina desde los países del MERCOSUR se fueron reduciendo entre 1995 y 1998, al igual que sucedía con los otros sectores incluidos (tabla 1) ^[43]. Los demás productos, desde 1995 se comerciaban bilateralmente con arancel 0, a excepción de los de azúcar y automotriz. Durante los mismos años se estableció el arancel externo común para la mayoría de los productos que se importaran desde terceros países y un cronograma de convergencia hacia el mismo para otros. En el caso del calzado, esta convergencia se previó hacia 1999 y 2001 (según la posición arancelaria, ver tabla 13); a la vez, los estados partes acordaron que, hasta tanto se definiera una política común de importaciones para el sector, cada uno podría aplicar medidas de defensa comercial frente a importaciones de terceros países, aunque no al comercio intrarregional.

Los efectos de esta reducción arancelaria para el comercio intrarregional en el contexto de reformas estructurales y apertura comercial hicieron que las importaciones manufactureras crecieran en general. En términos sectoriales, las compras externas realizadas por los sectores productores de bienes de consumo durable no metalmecánico (en particular, fabricación de prendas de vestir, calzado, muebles de madera y libros) fueron las que crecieron de manera superior al promedio, en parte porque eran muy pocas a los inicios de la década^[44]. En el sector del calzado, combinando exportaciones e importaciones, todos los grupos empresariales del rubro deportivo tenían a mediados de los ’90 una balanza comercial deficitaria. Sus importaciones en 1996 eran, según los casos, de 66 a 88 por ciento de calzados terminados, 8 a 24 por ciento de partes de calzado y 4 a 10 por ciento de bienes de capital. CIC registra el flujo de importación de maquinarias para todo el sector como “particularmente intenso entre 1996 y 1998, con valores promedio cercanos a los 76 millones de dólares”^[45]. Sumada a eso la entrada de calzados terminados, la importación ganó terreno sobre la manufactura nacional, como en el caso de Grimoldi S.A., que reemplazó su planta de Buenos Aires con dos fábricas en Santa Fe (con significativas mejoras tecnológicas y organizativas), pero centró su actividad en la distribución de productos importados^[46].

Esto tuvo su consecuencia en el conjunto de la producción local, que siguió reduciéndose, aunque se observaba una mayor caída entre 1991 y 1994 que entre ese año y 1998, como se puede ver en el gráfico 15. Sin embargo, comparado el promedio de su producto bruto en dólares corrientes con los primeros años de la década, se identificaba al sector entre aquellos de mayor caída entre aquellos primeros años de la década y este período (ver 3.1.2 y gráfico 5).

La apertura comercial traía consigo también sus efectos en la situación financiera de las principales empresas del sector, por la dificultad financiera que implicaba la extensión de la cadena de pagos mencionada en el apartado anterior. Por ejemplo, la crisis de México en 1994 (ver 3.1.2) significó un punto de inflexión para la historia de Gatic que, en un contexto recesivo, tenía un pasivo superior a los 200 millones de dólares y no contaba con fuentes de financiamiento disponibles. También Alpargatas acumuló problemas financieros que la llevaron a un proceso de reestructuración de su deuda^[47], a importantes recortes de beneficios para sus empleados y hasta al adeudamiento de salarios^[48].

En esta situación económica, y en línea con el locus decisional concentrado crecientemente en el poder ejecutivo, los reclamos del sector privado se dirigían a él tanto en temas comerciales como financieros. Sobre los últimos, Gatic recurrió allí para evitar una convocatoria de acreedores, que pondría en serio riesgo la renovación de la licencia de Adidas, que ya había eliminado casi todas las licencias otorgadas en el mundo, para acercar sus productos fabricados a bajos costos en Oriente a todos los mercados. En este sentido, se sucedían reuniones (que salieron a la luz pública) con el gobernador y legisladores de la provincia de Buenos Aires, con el presidente Menem, los ministros de Economía Cavallo y Roque Fernández, y con directores del Banco Nación y del Banco Provincia^[49], que en sus discusiones incluyeron un ofrecimiento de renuncia por parte del entonces director del Banco Nación, Roque Maccarone ante las críticas del ministro Cavallo en defensa de Gatic^[50]. Bajo la gestión de Roque Fernández, el ministerio de Economía llegó a ofrecer la compra de la empresa por parte del estado, y al negarse su dueño, según su propio relato, “se inició una feroz enemistad” con quien lo había ofrecido y, como consecuencia, la DGI inició alrededor de sesenta juicios a la empresa, así como les embargó todas sus cuentas bancarias^[51]. La situación de la empresa se mantuvo débil y, con altibajos, iría empeorando en el futuro.

En materia comercial, las cámaras sectoriales se habían abocado crecientemente a la presentación de denuncias de dumping y pedidos de cupos o sobrearanceles ante la secretaría de Industria y Comercio Exterior ya desde principios de la década. Como, para mantener bajo control el déficit comercial, Cavallo se había visto llevado a introducir ventajas para los exportadores y hasta a poner límites a las importaciones, dio así lugar a algunas de aquellas solicitudes^[52]. La primera decisión del gobierno había sido imponer cupos al papel^[53]. Luego de esta primera excepción a la apertura comercial, se desató una verdadera escalada de presiones sobre la Secretaría de Industria pidiendo un tratamiento similar. Algunos casos fueron emblemáticos en cuanto a la importancia de las relaciones personales de grandes empresarios con el presidente o el ministro de Economía para la adopción de algunas medidas ad hoc: el mencionado caso del papel, los derechos específicos y requerimientos de etiquetado (resolución Nº 622/95) al rubro textil y al calzado deportivo y el llamado “decreto Arcor”, que aumentó el arancel del chocolate^[54].

En el caso del calzado, los derechos específicos de importación extrazona se extendieron en enero de 1996 a todo el sector, marcando el inicio de un conflicto entre los importadores (que acusaban que el arancel externo sobrepasaba el límite establecido (35%) por la OMC^[55] y los productores locales. De este enfrentamiento surgió ese año la Cámara de la Producción y Comercio Internacional de Calzado y Afines (CAPCICA) para ejercer sus propios pedidos contra el encarecimiento de la importación. Se constituyó así en un nuevo grupo de interés que adquiriría creciente notoriedad en las discusiones comerciales del sector, y su actividad se concentraría en la representación legal de sus miembros ante las sucesivas disputas. Los miembros fundadores de CAPCICA eran grandes firmas internacionales de calzado deportivo (Nike, Adidas, Reebok, Dass) y Grimoldi que, como se dijo, era una empresa nacional que ya importaba gran parte de su producción. Para las marcas internacionales, que históricamente habían brindado sus licencias a empresas nacionales, era más rentable importar los productos desde Oriente, por lo que en los siguientes años comenzarían a cancelar sus licencias y actuar contra las empresas de producción local nucleadas en CIC. La nueva organización aparecía con el objetivo de presentar más activamente sus demandas a las autoridades con una estrategia ofensiva, ya que sus fundadores consideraban que la histórica Cámara de Importadores (creada en 1907) mantenía un perfil más bajo en ese sentido^[56].

Por su parte, Estado Unidos canalizó las demandas de Reebok y Nike, formalizando la denuncia contra los derechos específicos ante la OMC^[57]. Como consecuencia de esta presentación, el Ministerio de Economía decidió aplicar un cronograma descendente sobre los derechos específicos, con el fin de que en el año 1998 llegaran al 35% permitido. Dicha medida desembocó en el pedido, por parte de la CIC, de aplicación de cláusulas de salvaguardia (similar a los derechos específicos, pero admitida por la OMC en ocasiones especiales de aumento repentino de importaciones, según el artículo XIX del GATT de 1994)^[58]. La asociación invocaba la reciente ley argentina que preveía la aplicación de salvaguardias, que justamente había sido reglamentada gracias a la “enorme presión” de la CIC^[59]. El ministerio de Economía (que era la autoridad de aplicación) decidió dar curso de investigación, considerando necesario aplicar una medida provisional por la existencia de “circunstancias críticas” para la industria. Posteriormente, durante los 200 días de la medida provisional, se llevó a cabo la investigación prevista y, con el informe sobre la existencia de daño, se llegó a la decisión de aplicar una medida definitiva por un lapso de 3 años^[60], que afectaba especialmente a los productos provenientes de China^[61]. La medida implicaba la protección de la industria local por medio de derechos específicos mínimos a las importaciones hasta el 25 de febrero del 2000, a los que se agregaron, desde 1998, restricciones cuantitativas^[62]. Mientras tanto, los fabricantes locales debían encarar procesos de reconversión para tornarse más competitivos. Los importadores denunciarían, sin embargo, que “nadie nunca tuvo acceso a los planes de ajuste de la industria local”^[63].

La derogación de los derechos específicos y la aplicación, en su lugar, de las salvaguardias, fue tomada como “una burla a nivel internacional”^[64]. Argentina debió enfrentar una serie de reclamos presentados ante la OMC por Estados Unidos (1996 y 1999), la Comunidad Europea (1997 y 1998) e Indonesia (1998)^[65], hasta que, como se verá en el próximo capítulo, los tribunales de la OMC en 1999 emitieron un fallo contra las salvaguardias. A la vez, los importadores recurrieron a la justica local contra los derechos específicos que se cobraban a la entrada de sus productos, demandas que llegaban a la Corte Suprema sin resolverse. Varias veces la Corte les dio la razón, algo que obligaba al estado a costear los gastos del proceso judicial con fondos públicos. Claro que, en general, dados los tiempos judiciales y las apelaciones, la resolución se daba bajo gestiones de gobierno posteriores (una de ellas, en 2012 todavía estaba en la Justicia^[66]) y luego de que las medidas hubieran actuado contra las importaciones. De esta manera, los importadores iban a la justicia para recuperar lo que se les había cobrado, aunque su efecto comercial ya se hubiera producido años antes, logrando su objetivo de corto plazo^[67].

A nivel regional, los ministros del MERCOSUR acordaban, no sin discusiones previas, un aumento del 3% del arancel externo común, como consecuencia del pedido de varios sectores, entre ellos, textil, vestimenta y calzado, para protegerse de importaciones chinas^[68], que demuestra la preocupación de estas industrias en más de un país del bloque^[69]. Sin embargo, todas estas medidas ponían un freno a la importación de terceros países, mientras crecían aquellas de Brasil. El calzado importado desde este país mantendría su tendencia alcista hasta llegar a superar las las importaciones desde terceros países a fines de la década (gráfico 14). Por ello, en cuanto los derechos de importación y las salvaguardias empezaron a ejercer sus efectos, los miembros de CAPCICA los acusaron de producer desviación de comercio. No por casualidad, se produjo también una lenta desviación de la preocupación de los productores locales hacia Brasil, de la que la UIA hizo eco en su 4ª conferencia industrial^[70]. Pero otros aspectos de la realidad económica evitaba que tal preocupación tuviera amplio alcance. Luego de la crisis del tequila, un nuevo ciclo de recuperación desde mediados de 1996 hasta fines de 1998 produjo una expansión importante de las exportaciones industriales, para volver a decaer desde fines de 1998, como consecuencia de las crisis asiática y rusa^[71]. Hasta entonces, un análisis desagregado de la evolución del comercio bilateral Argentina-Brasil durante los primeros nueves meses de 1997 identificaba, entre las exportaciones argentinas de manufacturas de origen industrial con destino a Brasil que más habían crecido, las manufacturas de cuero (88,2%), el calzado y sus partes componentes (74,7%) y el material de transporte (66%)^[72]. De hecho, las exportaciones argentinas de calzado a Brasil habían crecido de 1996 a 1997, aunque volverían a bajar los años siguientes (gráfico 13).

Sin embargo, desde 1996 el intercambio de calzados era deficitario y, a cambio, se registraba un aumento de exportaciones de cuero a ese país, que pasaron de 10 millones de dólares en 1988-1989 a alrededor de 90 millones de dólares en 1995-1996^[73], un dato que llevaba a varios autores a pensar en la “profundización de la especialización productiva de consolidación de las ventajas comparativas estáticas”^[74], esto es: Argentina aumentando la exportación de aquello que tenía en abundancia y era más competitivo, el cuero, y Brasil haciendo lo mismo con los productos del calzado, aprovechando en parte el insumo argentino y su menor costo de mano de obra, a la vez que reemplazando la fabricación local^[75]. A su vez, la composición de las exportaciones brasileñas a Argentina mostraba una caída de la participación de los calzados de cuero (del 66% en 1994 al 43% en 1997), mientras que aumentaban aquellos de caucho y de deporte, una tendencia que se mantendría en el futuro^[76].

Un estudio de ONUDI valoraba los distintos factores que influían en la competitividad del sector en Argentina y Brasil. Como se puede apreciar en la tabla 14, Brasil tenía una clara posición favorable en varios de ellos, como el apoyo gubernamental^[77]. Como se adelantó en el capítulo 5, hasta fines de la década del ’60, la industria del calzado brasileño estaba exclusivamente orientada al mercado interno, pero para fines de esa misma década ya entraba en el mercado internacional, exportando especialmente calzado de cuero femenino hacia Estados Unidos. La demanda de estas exportaciones fomentó la modernización y la mecanización de la producción, que se multiplicó por 5 entre los años ’70 y ’80 y alcanzó una importante participación mundial. Desde fines de esa década, sin embargo, se registraba una desaceleración de la producción (que pasaría de representar el 1,32% del PBI en 1992 al 0,82% en 1995) y una caída en su participación en las exportaciones mundiales (que disminuyeron de 5,2% en 1993 a 3,4% en 1997, ver tabla 10). Para esta industria, el Plan Real y el aumento de ventas de calzados de China e Indonesia a los mercados tanto brasileños como estadounidense contribuyeron con esa caída. En ese contexto, el mercado argentino, que se abría gradualmente entre 1995 y 1999, era una nueva oportunidad de ventas^[78]. Como se vio, las exportaciones brasileñas a este mercado se fueron incrementando desde principios de los ’90, aunque se ampliarían y encenderían la alarma de preocupación en 1999, al concluir el Régimen de adecuación.

6.2 El libre comercio intrarregional activa el conflicto. Las restricciones no arancelarias como herramienta política distributiva (1999-2001)

6.2.1 Los empresarios y sus grupos como actores políticos: datos e ideas en el discurso sobre Brasil como nueva amenaza para el sector del calzado argentino

Tal como se adelantó en el capítulo 3, el contexto en el que se redujeron a cero los aranceles a la importación de calzados (y de los demás sectores incluidos en el Régimen de adecuación) estuvo signado por los efectos de las crisis asiática (1997) y rusa (1998) en la economía argentina, a lo que se sumó la crisis brasileña y la inmediata devaluación de su moneda en enero de 1999. La incertidumbre provocada por la devaluación brasileña era reconocida no sólo a nivel oficial, sino también por parte del sector privado. Débora Giorgi, por entonces perteneciente a la consultora Alpha (en 2000 sería secretaria de Industria, Comercio y Minería y más tarde, en 2008, se transformaría en ministra de Producción), señalaba que “a los empresarios argentinos les está costando mucho hacer una evaluación exacta de los costos que traerá el nuevo esquema de relación de precios”^[79]. En esta incertidumbre, las ideas previas de los actores, así como sus lecturas del desarrollo y las perspectivas sobre la economía argentina enmarcarían los reclamos de los empresarios del sector del calzado que se analizan en 6.2.3 y 6.2.4. Para comprenderlos, se desarrollan aquí las principales ideas impresas en sus discursos, la forma en que se fueron expresando y los datos que las sustentaron.

La combinación de recesión de la economía argentina desde fines de 1998 con la devaluación del real a principios de 1999 debilitó el ya frágil apoyo del empresariado al proceso de integración. De hecho, la serie de conflictos comerciales que se desató luego de la devaluación del real hizo que en este período se ubicara la primera gran “crisis” o “impasse” del MERCOSUR”, como se describió en 2.4. Si desde los inicios mismos del proceso de integración parte de la cúpula empresarial argentina aceptaba pero no se entusiasmaba con la idea, la recesión y la firme tendencia devaluatoria del real fortaleció la voz del grupo de los empresarios que la resistían, formado principalmente (aunque no sólo) por los sectores tradicionales de la industria liviana y en los que las empresas de menor tamaño tenían mayor participación^[80].

La posición crítica del empresariado no se concentraba sólo en el proceso de integración; la cúpula industrial abandonaba progresivamente el apoyo a las reformas estructurales que había acompañado hasta entonces, para pasar a criticar sus principales dimensiones, desde la apertura comercial hasta la convertibilidad, consideradas como contrarias a los intereses industriales en su conjunto. Progresivamente se generalizaba, así, un cambio en el marco ideológico que había predominado en la década del ’90. Desde el punto de vista económico, la recesión que había comenzado en 1998 y la devaluación del real los alertaba; desde el punto de vista político, el aumento del gasto público al finalizar el gobierno menemista, así como las presiones del mismo para habilitar otra reelección, los situó en una posición defensiva^[81]. De esta manera, la dimensión electoral nacional acercaba a distintas partes del empresariado industrial, que se unificó bajo la nueva conducción de Osvaldo Rial en la UIA. Su postulación fue propuesta por el movimiento MIA (identificado con grandes empresas más orientadas a la apertura, ver capítulo 5) pero fue producto de un consenso de las distintas alas industriales, en el que se destacaron los apoyos de grandes empresas del MIN (el ala más industrialista), como Alpargatas^[82]. Con el objetivo de subrayar los efectos recesivos del modelo económico y de buscar el compromiso de las fuerzas políticas que se enfrentarían en las elecciones presidenciales de 1999 (principalmente la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación, que unía al partido radical –UCR– con el FrePaSo bajo la candidatura del radical Fernando De la Rúa, y el Partido Justicialista, con Eduardo Duhalde como candidato), la UIA realizó algunas acciones públicas en defensa de la producción y el empleo nacionales. Entre ellas, una campaña “compre nacional” en julio de 1999; la constitución del Grupo Productivo (que reunía a la UIA, la Cámara de la Construcción y las Confederaciones Rurales Agrarias –CRA– como frente empresarial para contrarrestar “las políticas promovidas por el sector financiero y de servicios”^[83]); y reuniones en las que empresarios declaraban su defensa a la producción y el empleo, por ejemplo en forma de “jornada de protesta industrial” en septiembre de ese año. En paralelo a esa reunión, la UIA presentaba un documento con propuestas de medidas para el gobierno en el que se incluía “la agilización de subsidios, medidas antidumping y nuevas reglas de componente nacional en los productos que se comercializaban en el MERCOSUR”. El MERCOSUR aparecía ahora entre los primeros lugares de la agenda de la entidad, por los desafíos que planteaba, como se podía ver en la declaración de Rial en una conferencia industrial de 1999:

la década que se inicia debe ser la de la producción y el empleo, resolviendo problemas centrales como la distorsión de precios relativos; los problemas del MERCOSUR; las discriminaciones impositivas y financieras que perjudican a las PYMIs; los desequilibrios macroeconómicos urgentes^[84].

Además, la UIA buscó acercar a sus miembros las actividades de su departamento de Comercio, que se centró en analizar y evaluar las medidas del gobierno y su impacto en los sectores industriales, en particular a través de sus comisiones de Exportaciones, Importaciones, Negociaciones con el MERCOSUR y Prácticas Desleales, cuyo trabajo permitía tener información para reclamos y presentaciones formales^[85], una forma de aumentar la visibilidad del problema.

Luego del recambio presidencial a fines de 1999, el Grupo Productivo presentaba al gobierno entrante su “documento fundamental” con las medidas necesarias “para elevar la capacidad productiva de la Argentina”, entre los que se encontraba el “fortalecimiento de la presencia argentina en el MERCOSUR en condiciones más competitivas para nuestro país”. Las declaraciones públicas del nuevo gobierno y las designaciones de personas del empresariado en distintos cargos públicos parecieron conducir hacia una cooperación entre ambos actores^[86]; pero las primeras medidas del gobierno dirigidas al aumento y generalización de impuestos no lograron revertir la recesión económica y alejaron a la entidad del gobierno, que pasó a confrontar directamente con el mismo. En junio de 2000, en un “documento fundacional”, el Grupo Productivo –que ya se erigía en núcleo fuerte de influencia, con contactos con la iglesia, la CGT y los sectores políticos opositores al gobierno, como Eduardo Duhalde)– proponía un “plan productivo” en el que abogaba por “mejoras en el funcionamiento del comercio internacional, particularmente en el MERCOSUR”. A cambio de que el gobierno impulsara sus propuestas, la entidad ofrecía “suspender todo tipo de despidos”^[87], una forma de mostrar la importancia política que estos adquirían como factor de presión hacia el gobierno. La disidencia se acentuó hacia fines de 2000, como pudo verse en las declaraciones críticas de representantes de la entidad en la VI Conferencia Industrial de octubre de ese año, en la que criticaban el modelo económico y reclamaban un “proyecto político” que podía basarse en motorizar ciertos sectores, entre ellos, el calzado^[88]. Allí, José Ignacio De Mendiguren, un empresario del sector textil con antecedentes en la industria del calzado en asociación con Alpargatas^[89], atacaba las proyecciones que minimizaban los efectos de la devaluación de Brasil y a quienes se oponían a los procesos de antidumping. De Mendiguren era entonces secretario de la UIA; desde mayo de 2001 sería presidente de la institución y, luego, pasaría del ámbito privado al público, como ministro de Producción de la presidencia temporaria de Eduardo Duahlde desde 2002. En la misma ocasión de la conferencia industrial, Guillermo Gotelli (titular de Alpargatas) criticaba la política monetaria de la convertibilidad, equivaliéndola a aquella de un país “sin soberanía sobre sus mercados”^[90]. Los empresarios reclamaban medidas “transitorias que permitan superar esta crisis bilateral sin erosionar las bases del bloque comercial, tales como la reinstauración del régimen de adecuación o acuerdos sectoriales urgentes”^[91]. La idea de un MERCOSUR “en crisis” se mantuvo y, hacia fines de 2001, en un contexto de crisis productiva generalizada, los sectores más extremos llegaron a solicitar su suspensión^[92].

En medio de esta postura crítica del empresariado industrial se encontraban los fuertes reclamos provenientes del sector del calzado contra las importaciones de Brasil, que se dispararon ni bien se anunció la devaluación brasileña a principios de 1999 y se apoyaron en algunos datos que se difundían entonces. Ya durante todo enero de 1999 la fábrica de Tucumán de Alpargatas paralizaba su planta de Aguilares y, en febrero, la empresa suspendía a 1.600 de los 2.100 trabajadores por diez días, por “las dificultades que enfrenta la empresa por la caída de sus ventas al Brasil”. El 80 % del calzado producido por esa planta (zapatillas Nike) se exportaba hasta entonces al mercado brasileño^[93]. Del lado de las importaciones, un informe de la Comisión de Legislación del Trabajo de la Cámara de Diputados llamaba la atención sobre el aumento de importaciones desde Brasil^[94]. Un mes más tarde, el subsecretario de Industria, Miguel Cuervo, mostraba al entonces presidente de la CIC, Carlos Bueno, un aumento del 11% en las importaciones brasileñas de enero respecto del mismo mes del año anterior, siendo uno de los pocos productos cuya importación había crecido (ya que la crisis brasileña había frenado ambos sentidos del flujo comercial bilateral)^[95]. Así, el panorama económico coyuntural generado por la devaluación brasileña fue el principal incentivo para que la CIC activara con fuerza su acción política e instalara a Brasil como la principal amenaza para la producción de calzado desde los primeros meses de 1999. Por ejemplo, Fabián Bakchellian (entonces titular de Gatic, que se declaraba más afectada por las importaciones asiáticas) señalaba que la CIC se encontraba en “alerta total por el tema Brasil”^[96]. Tal era el alerta que, en vísperas de un fallo de la OMC que impugnaría las salvaguardias a la importación extra-zona aplicadas por Argentina años anteriores –y que, como se vio en la sección anterior, había concentrado la atención del sector en su conjunto– la CIC se mostraba más preocupada por las importaciones del calzado brasileño^[97].

Frente a esta manifiesta preocupación, los importadores –representados en CAPCICA– quitaban dramatismo al efecto de la devaluación brasileña sobre el sector. Grimoldi, fundador de la entidad y para entonces importador gran parte de sus productos desde Brasil (aunque se retiraría luego de aquel país) señalaba no verse especialmente beneficiado por la devaluación brasileña, ya que “el calzado hoy es un producto con un enorme componente importado, y si bien la mano de obra brasileña se abarató, nosotros no notamos que los productos que desarrollábamos en ese país cayeran más allá del 3 ó 4 por ciento”^[98]. Según CAPCICA, el aumento de las importaciones desde el vecino país sólo era consecuencia de las restricciones a la importación desde terceros países que regían desde 1996 en distintos formatos. También el INTAL sostenía la tesis del desvío de comercio provocado por las restricciones al comercio extra-zona^[99]. En efecto, como se observa en el gráfico 16, las importaciones brasileñas aumentaban a medida que caían las de China, mientras la cantidad global de importaciones se redujo en todo el año 1999 respecto al año anterior, como puede verse en la tabla 12. Además, CAPCICA publicaba datos según los cuales la importación brasileña representaba solo el 8% del consumo local, por lo tanto no consideraba verosímil que afectara enormemente la producción nacional, atacando así el principal argumento de CIC. La entidad, cuyo origen había estado vinculado a la defensa de las importaciones asiáticas, se erigía ahora en cierta forma como defensora del MERCOSUR, acusando a las fábricas locales de perjudicar al consumidor, primero, evitando la importación desde terceros países, y ahora, pretendiendo evitarla desde Brasil, “poniendo en peligro la supervivencia del MERCOSUR”^[100].

De esta manera, se observó que desde que apenas se anunciaba la devaluación de Brasil, cada parte publicaba los datos coyunturales que acompañaban su argumentación y obviaba otros, haciendo expreso el sesgo con el que cada una los elaboraba para construir sus distintas posiciones: la de preocupación por la importación desde Brasil que sostenía principalmente la CIC, o la de defensa de las importaciones extra zona que esgrimía CAPCICA. Esta estrategia sería advertida por el gobierno, que desconfiaría de los datos provistos por las cámaras, que solían “exagerar los números”^[101]. Lo mismo sucedía con las opciones políticas que se planteaban: mientras la UIA insistía en la subida de aranceles, desde la Fundación Fiel (conocida como think tank financiado por empresas que habían apoyado las reformas estructurales durante la década), se sugería, para abordar el efecto negativo de la devaluación brasileña en la industria, una “política activa diferente la protección arancelaria tradicional pedida desde la Unión Industrial Argentina”^[102]. En esta construcción se observaba que, sin desconocer la existencia de un interés económico en los actores privados, el mismo no era exógeno ni predeterminado, sino que más bien se construía a partir de la difusión de aquellos datos, sesgados según la posición que se buscase justificar.

Recién más tarde, los datos acumulados durante todo el período apoyarían, con más sustento, la tesis de la crisis del sector, que se mantendría hasta inicios de 2002. Considerando todo el 1999, Brasil aumentó sustancialmente sus exportaciones de calzado a Argentina (ver gráfico 15), pasando así de representar en 1998, el 66% de las importaciones argentinas de calzado no deportivo y el 23% de las de calzado deportivo a market shares del orden del 76% y 40% respectivamente^[103]. Como puede apreciarse en la tabla 12, las importaciones totales, que habían bajado en 1999, volvieron a aumentar en 2000 y 2001 y la participación de la importación en el consumo aparente pasó del 26,66% en 1999 al 40,76% en 2001. De esas importaciones, el porcentaje proveniente de Brasil aumentó del 67% en 1999 al 84% en 2001.

Tal como se adelantó en el capítulo 3.2.1, el sector del calzado fue uno de los que mayor retroceso sufrió en todo el período, para recuperarse a partir de 2002 (ver gráfico 15). Esta caída tuvo su consecuencia en el empleo generado por el sector, cuya participación en el total del empleo industrial se contrajo notoriamente hasta 2002 (gráfico 12). En términos de cantidad de trabajadores, se redujo constantemente desde 1997 (con 24,9 mil trabajadores registrados) hasta 2002 (16,7 mil, gráfico 17), y en ciertos contextos se publicaba una importante caída de salarios^[104] en el sector. Alpargatas y Gatic recurrían desde fines de 1999 a nuevas suspensiones y despidos como parte de sus estrategias de reestructuración, poco antes de que empezaran a correr rumores de la relocalización de empresas del calzado argentinas en Brasil (algo que sólo en el caso de Alpargatas se concretaría más tarde)^[105]. Si por un lado estas acciones justificaban los pedidos de protección y aunaban a patrones y empleados; por el otro, los sindicatos denunciaban maniobras de vaciamiento y posibilidades de cierres sorpresivos. En ocasión de la primera oleada de despidos de empleados de la histórica planta de Florencio Varela de Alpargatas, mientras que el subsecretario de la dirección provincial, Jorge Rampoldi, reconocía la “pésima situación” de la empresa, un delegado denunciaba que “la empresa quiere despedirnos y trasladar su planta a otras provincias donde pagan sueldos más bajos, y no abonan impuestos”. La UIA defendía explícitamente la situación de Alpargatas, sin atacar directamente a la nueva administración, denunciando el entonces secretario de la Unión Industrial Argentina, José Ignacio de Mendiguren, que

fue el gobierno anterior el que decidió quién ganaría y quién perdería. O acaso se puede decir que Alpargatas es menos eficiente que Telefónica de Argentina. ¿Y si le hubiesen dado a Alpargatas la tarifa que le dieron a Telefónica? ¿Y si Alpargatas hubiese tenido precios como el de las naftas?

De Mendiguren vaticinaba que si el gobierno pensaba sólo “en desarrollar el sector de producción primaria, habrá que exportar a 15 millones de argentinos”^[106].

Como se adelantó en la sección anterior, a la apertura comercial y la devaluación del real se sumaron las perturbaciones financieras, que también generaron dudas sobre la solvencia de las principales empresas: Alpargatas y Gatic. Sin embargo, el contexto de crisis de 1999, a su vez, se transformaba en un marco relativamente ventajoso para una empresa como Alpargatas, cuya acumulada deuda fue reestructurada con apoyo de su principal acreedor, el Banco Nación, en una señal de que no dejaría caer la empresa^[107]. Aunque las negociaciones de reestructuración de deuda no fueron sencillas, la recesión desde fines de 1998 contribuyó al acuerdo de los acreedores, así como justificó también el achicamiento de la empresa, que para este año ya no operaba con la licencia de Nike y concentraba el negocio del calzado en Tucumán y Catamarca (donde fabricaba Pampero, Avia y todo el calzado infantil), el textil en Corrientes y Catamarca; el centro de negocios en San Luis y la Pampa; y los centros de servicios logísticos en Tucumán y Catamarca^[108]. Las ventas de este grupo económico se redujeron en conjunto de 428.706 millones de pesos en 1992 a 45.000 millones de pesos en 2001^[109]. Sin embargo, paralelamente, la empresa seguía figurando entre las que dominaban el mercado^[110] y sumaba por entonces dos licencias de marcas deportivas^[111]. Además, según el titular de Gatic, aún con los problemas financieros que aquejaban a Alpargatas, ésta intentó comprar a un bajo precio la empresa Gatic, en “colaboración” con funcionarios del estado^[112], en un nuevo capítulo sobre la rivalidad entre ambas.

Por su parte, Gatic llegaba al año 2000 con una situación financiera delicada que su titular atribuía a deudas del estado (por regímenes de promoción no cobrados), al mal desempeño de funcionarios públicos (especialmente del banco Central, que en 1995 por un embargo de cuentas había dejado a la empresa fuera del sistema financiero, lo que la obligaba a recurrir a “usureros cuevas de dinero”^[113]) y, sólo en tercer lugar, a la apertura comercial^[114]. Aun así, la empresa seguía teniendo grandes dimensiones (en 2000 tenía 35 grandes locales Show Sport propios y más de 80 en asociación^[115]) y seguía incorporando nuevas marcas^[116]; pero ese año el titular de la empresa daba un paso al costado para dejar la conducción a su hijo (aunque volvería a fines de 2002 y quedaría afuera nuevamente a fines de 2003, por mayoría de accionistas), con lo que comenzaría una etapa de achicamiento de la empresa, que provocó sucesivas protestas por los despidos. Así, en continua recesión, el año 2000 comenzó con suspensiones de obreros en varias ramas, y en el calzado fueron las de grandes empresas como Alpargatas y Gatic las que estuvieron en la mira^[117]. Paralelamente, en diciembre de 2001, Gatic se presentaba a concurso de acreedores y, para los primeros meses de 2002, perdía la licencia de Adidas^[118]. Es interesante señalar que el fin de esa relación contractual se diera justamente a principios de 2002, cuando las perspectivas para la fabricación de calzado local comenzaban a mejorar con la devaluación de la moneda y, por ejemplo, Gatic y Alpargatas reabrían sus plantas^[119]. Sin embargo, en sus declaraciones, Adidas se refería a las dificultades de Gatic en el contexto de recesión y aseguraba que aumentaría su producción local con varias empresas, incluyendo posiblemente a Gatic, aunque ya no como licenciataria sino como proveedora^[120].

También Grimoldi, que combinaba importación con producción local, sufría una reducción de sus ventas pero, a diferencia de las anteriores empresas, no se vio inmersa en grandes deudas y señalaba no haber tenido importantes problemas en la cadena de pagos. La empresa encaró una modernización que implicó la rebaja de salarios, aumento de la productividad y alianzas con jugadores internacionales que ponía a su titular en posición de sostener, en 2000, que Argentina tenía “ventajas comparativas para ciertos productos que requieren más tecnología y valor agregado”, por lo que había decidido “combinar esa producción local con compras en Brasil y en terceros países otros productos”^[121]. La firma hasta aumentó su flota al inaugurar en 1999 una nueva planta industrial en Arroyo Seco, provincia de Santa Fe^[122]. La empresa, sin embargo, era criticada por la alta rentabilidad que extraía de la importación de productos a bajo costo y su venta en el mercado argentino a precio alto^[123].

Además de estas grandes empresas, se conocían algunos casos de éxito en plena crisis. Por ejemplo, Boating señalaba como un éxito el crecimiento del 53% de su facturación global en 2000 respecto de 1998^[124]; o una PyME de calzado industrial, que había crecido al calor de la demanda estatal en los ‘80 y orientaba ahora su producción hacia zapatos impermeables de golf, se refería a las ventajas del precio argentino para ser distribuidos en Estados Unidos. Según su titular, “el estado era nuestro mejor comprador: ordenanzas, choferes, policías, soldados, gendarmes, marineros, operarios de las empresas de servicios”, pero luego “las empresas estatales se privatizaron” y las Fuerzas Armadas “comenzaron a darles preferencia a los productos que vienen del sudeste asiático”. Interesante declaración si se toma como signo de que el propio estado había alentado las importaciones^[125] y, con ello, la reconversión de la empresa hacia la exportación. Otro fabricante lanzaba su propia marca de calzado en 2001, asociando claramente la relación de su producción con sus expectativas sobre las importaciones: consideraba que “ya no iban a entrar tantas zapatillas de China y de Brasil y el negocio del calzado deportivo urbano no estaba siendo explotado en la Argentina”, según explicaba su titular^[126].

En este escenario, que combinaba la crítica situación del sector con las perspectivas positivas de algunas empresas, los discursos de las principales cámaras del sector eran elocuentes: CAPCICA alertaba sobre los altos precios que pagaban los consumidores argentinos por la protección, mientras que la CIC apuntaba a la defensa del empleo generado por las fábricas en el país^[127]. Esta última cuestionaba la legitimidad de la política económica del gobierno –que “no prioriza la industria y el empleo”– así como su comportamiento en relación al MERCOSUR, cuya “debilidad e incapacidad han caracterizado la forma en que se llevaron adelante las negociaciones”. Por extensión, el propio proceso de integración era cuestionado, ya que “tal como está formulado […] lleva a la desindustrialización de la Argentina”^[128]. Tal desindustrialización era provocada porque las importaciones reemplazaban la producción local y la reducción de la producción conllevaba lógicamente a una reducción del empleo, por lo que esta posición era apoyada por el Sindicato de Trabajadores de la Industria del Calzado^[129]. Como se vio en el capítulo 5, la función social del empleo era un argumento que la CIC históricamente se había preocupado por resaltar en la defensa de su actividad económica y se reiteraba ahora^[130]. CIC apuntaba, además, que estas reducciones se daban por una injusta diferencia de condiciones de producción en cada país, ya que en Brasil los productores contaban con la ventaja no sólo de la moneda (un fenómeno que se iniciaba recién en 1999) sino también subsidios a la producción y salarios más bajos. Así, los productores coincidían con sus trabajadores en defender expresamente los salarios más altos que se pagaban en Argentina en comparación con otros países (entre ellos, Brasil), algo que recordaba las denuncias contra el dumping social que se habían verificado ya a mediados de siglo (ver capítulo 5). Y para mantener aquellas condiciones laborales requerían, o bien similares subsidios –algo impensable en el contexto económico recesivo del país–, o bien evitar la competencia de las importaciones^[131].

Por su lado, CAPCICA señalaba que sólo parte de la producción local era reemplazada por importaciones, y se centraba en la necesidad de fomentar la competitividad de las empresas. El argumento de la falta de competitividad del sector local tenía distintas vetas. Como se mencionó, desde CIC argumentaban que la competitividad brasileña no era tal en iguales condiciones de producción con Argentina, sino que se basaba en las ayudas públicas y en los bajos salarios que manejaba el sector. También se vinculaba a la alta informalidad de las operaciones empresarias en aquél país. Inclusive el titular de Grimoldi, más cercano a la visión aperturista, denunciaba tal informalidad como un factor que no le había permitido a la empresa competir allí^[132]. Sin embargo, prácticamente todos los entrevistados para esta investigación reconocieron un importante nivel de informalidad en el rubro también en Argentina, que dificulta las estimaciones sobre los datos reales del sector –en especial, del empleo– y, en consecuencia, el cálculo de los efectos de las diferentes políticas para el mismo^[133]. En aquel momento, Grimoldi recordaba el hecho de que “las grandes empresas argentinas evitaron la informalidad mediante algunos artilugios formales pero evitando pagar impuestos. La promoción industrial, por ejemplo, que no deja de ser una forma legal de no pagar impuestos. La promoción que recibe uno es la “despromoción” de otro”^[134].

La competitividad no tenía por qué depender sólo de ayudas públicas, tipo de cambio o rebajas de salarios, sino también de la tecnología y la innovación, uno de los elementos definitorios del empresario según Schumpeter (ver sección 4.2). En momentos en que Alpargatas debía reestructurar su enorme deuda, se acusaba a la empresa de haberse limitado a “sacar provecho de las ventajas fiscales y los subsidios al crédito que daba el estado”, así como de conservar “maquinaria del siglo pasado”^[135]. Por su lado, el titular de Gatic se defendía de similares críticas, recordando las continuas inversiones que había realizado su empresa y resaltando el hecho de que a las empresas argentinas no se les hubiera dado “el tiempo suficiente para que se prepararan para la competencia que se venía”^[136]. Según algunos miembros de la CIC, aquellas empresas que sí habían invertido “para mejorar la calidad de los productos y para hacer más eficiente el proceso”, no habían podido hacer frente a la apertura y trabajaban para entonces al 50 por ciento de su capacidad^[137]. Así, para la CIC, la apertura significaba una amenaza contra la industria, y la perspectiva, a menos que la apertura se revirtiera, era la desaparición, tal como se veía en las múltiples declaraciones de Carlos Bueno, su presidente, o de sus principales miembros, como Gatic, cuyo titular señalaba que “lamentablemente, por alguna decisión que es ajena a nosotros nos quieren decir que las industrias del calzado y la textil no deben estar radicadas en la Argentina, que no somos competitivos y que tenemos que cerrar nuestras puertas”^[138]. En cambio, la visión sobre la relación entre apertura y competitividad en la industria del calzado era distinta para Grimoldi, que preveía

una fuerte reconversión en los próximos años, y no mediante mayor protección, porque en la práctica no va a ser posible. El cambio vendrá desde la creatividad para buscar nuevos horizontes, ámbitos y tecnologías para fabricar productos. Ese proceso de adaptación es inexorable, nosotros hemos ido alterando el salario medio en la búsqueda de la posibilidad de subsistir fabricando en el país y hoy somos muy competitivos y exportamos a Brasil. Pero operamos a un nivel de productividad muchísimo más alto que hace unos años y una nómina salarial sustancialmente más baja^[139].

Para su titular,

este proceso de globalización y apertura de la economía argentina hace que si se realiza una tarea con la misma tecnología con la que la realiza un chino, mediante el intercambio de bienes, su salario va a ser igual al del chino a largo plazo. A menos que usted tenga un nivel de educación media, de costo de capital y de inventiva lo suficientemente alto como para hacer el mismo producto con otra tecnología o para que se fabriquen otros que no requieran el componente de la mano de obra barata como esencial. En el mundo ocurre un cambio sustancial y la Argentina, más allá de lo que quieran los políticos, va a tener que hacerlo^[140].

Desde esta perspectiva, la idea de que la apertura y sus efectos (entre ellos, la reducción de la incidencia de la mano de obra en la producción) eran irreversibles parecía indiscutible. Pero también dominaba una visión positiva sobre las posibilidades de modernización y aprovechamiento de la apertura para crecer y obtener una mayor rentabilidad. Veía el 2000 “con gran esperanza, porque creo que las reglas de juego van a ser más claras. Lo peor que puede haber en un sector industrial o comercial es la incertidumbre, y de eso tuvimos de sobra en 1999. Las condiciones en el mundo están mejorando. Yo espero un año económicamente positivo”^[141]. En línea con esta visión optimista, es sugerente el hecho de que, en momentos en que las principales empresas agitaban en la CIC el alerta contra las importaciones, un interesado en la compra de Alpargatas^[142] desafiara los pronósticos de desaparición de la fabricación local de calzado. El titular del grupo oferente señalaba que

por un problema de tiempos de reacción [de la oferta de productos respecto de la demanda] es imposible manejar totalmente desde el sudeste asiático una mezcla de tamaños y modelos como es la industria del calzado deportivo. Uno requiere constantemente un stock equilibrado, de colores, de talles. Es una combinación de fuentes, pero con una base logística y manufacturera acá^[143].

CAPCICA también apuntaba a la legitimidad del gobierno, pero frente al consumidor, ya que “los empresarios, con el objetivo legítimo de ganar dinero, van a pedir siempre más protección y es así acá y en cualquier país del mundo. Eso no quiere decir que el político que debe velar por el interés general haga lo que los empresarios quieren”^[144]. Alberto Grimoldi no dudaba en señalar los problemas de credibilidad que habían generado “la actitud del gobierno argentino y la de la cámara de calzado local [CIC], de la que somos miembros. La Argentina tomó en los últimos años algunas decisiones que violaron toda regla de juego en el mundo del calzado”^[145], decía en relación a las restricciones a las importaciones asiáticas. El empresario –por entonces miembro de la mesa directiva del Consejo Empresario Argentino y del directorio del Banco Privado de Inversiones– resumía la postura que se reiteraría en las entrevistas realizadas a CAPCICA: “Grimoldi siempre fue partidaria de que hubiera protección razonable, pero no un disparate que implicara aranceles del orden del 100 y del 200 por ciento”^[146].

Las visiones más escépticas señalaban que el conflicto con Brasil por el calzado se había “armado” para “proteger a 200 PyMEs del calzado”, aquellas que competían con la importación brasileña de calzado femenino, sandalias y ojotas. Las grandes empresas, en cambio, se concentraban en calzado deportivo, por lo que su principal preocupación debían ser las importaciones de Asia^[147]. Sin embargo, las declaraciones de los titulares de Gatic y Alpargatas (por ejemplo, durante la reestructuración de su deuda, como ser verá más adelante) y su liderazgo en CIC mostraban que el reclamo de las PyMEs estaba respaldado, si no agitado, por estas dos grandes empresas, con quienes compartían representación en la CIC. El hecho de que la CIC involucrara a las PyMEs parecía dar más fuerza a la dimensión social de su reclamo. Y esto tenía que ver también con la forma de producción de aquellas empresas, que tenían una estructura industrial diversificada regionalmente, gran parte de su producción realizada en el país y vinculada con una serie de PyMEs que producían para ellas. En cambio, otras grandes empresas, como Grimoldi, se mostraban más dependientes de la importación desde los años ’90, aunque también producían localmente. Esto permitía a los importadores, ya en 1999, referirse al empleo que sus propios socios generaban^[148]. En este sentido, si hasta entonces podía identificarse con relativa claridad el conflicto entre fábricas locales e importadores, esta línea comenzaba a resquebrajarse, para hacerse más borrosa en los períodos siguientes. Se hacían más evidentes los intereses cruzados: importadores y comercializadores de calzado denunciaban que una fábrica como Alpargatas, que respaldaban los fuertes pedidos protección, era la primera importadora de productos terminados^[149], aprovechando el régimen de especialización industrial que le permitía importar a un arancel del 2%^[150], mientras que se pedían restricciones para otros importadores. Para 2002, Gatic y Alpargatas eran identificadas como “principales fabricantes nacionales” que eran “también fuertes importadores”^[151]. Esta haría que, si bien una forma de simplificar el conflicto era observarlo como “importadores versus productores”, en poco tiempo, el problema de la restricción comercial se fuera transformando, en su sustancia, en un conflicto de “productores versus productores”, donde las barreras o el libre comercio se manifestarían como un arma ofensiva contra la competición interna, tal como había observado Schattschneider en el caso estadounidense (ver 4.2).

6.2.2 La integración comercial como prioridad gubernamental, entre demandas internas y regionales

La preocupación de los productores locales, transformada en demandas al gobierno, generó reacciones gubernamentales de distinto tipo, que se analizarán en las próximas secciones. Las variadas formas que adquirieron estas reacciones fueron un ejemplo de que, contrariamente a los enfoques socio-céntricos sobre el funcionamiento del sistema político (ver sección 1.2.2), el gobierno no obedece ciegamente los dictados de ciertas partes de la sociedad –aun cuando tenga estrechos contactos con algunas de ellas–, ni dirime los conflictos desde una situación neutral. Las decisiones de los gobiernos que se sucedieron en este período estuvieron influidas por distintos elementos que se identificaron con las dimensiones electoral, institucional e ideológica del contexto político en este período, que construían las prioridades gubernamentales y orientaban, de acuerdo a ellas, las respuestas ante los reclamos sectoriales. Este contexto político se resume brevemente aquí, de manera tal que se comprendan las acciones analizadas luego.

En primer lugar, la conflictiva liberalización del comercio se daba meses antes de las elecciones presidenciales, que en octubre de ese año decidirían el cambio de mando del presidente Carlos Menem (del Partido Justicialista) a Fernando de la Rúa (radical, que emergía de la Alianza) el 10 de diciembre. Esto tendría sus consecuencias en los vaivenes de las decisiones comerciales, que se mostrarían como caso concreto de área gris entre política externa y política interna en la que confluían las presiones más concretas y sectoriales de la industria local y con los compromisos regionales. Por un lado, el saliente gobierno menemista preferiría en un principio evitar toda acción que generase un conflicto con Brasil, principal socio del MERCOSUR, en tanto proyecto de integración al que el gobierno había dado una alta prioridad hasta entonces. En momentos en que se hablaba de la mayor “crisis” del bloque por la débil situación económica que atravesaban todos sus países (ver sección 3.2.1), la prioridad gubernamental era proteger las relaciones con su principal socio regional. La preocupación porque la figura del presidente Menem no quedase vinculada a una herida en el proyecto pareció jugar un papel importante a la hora de buscar alternativas con las que responder a las demandas del sector del calzado, como se verá en el apartado 6.2.3. Por un tiempo, la prioridad gubernamental en materia de relaciones exteriores demoraría la adopción de medidas que restringieran la importación. Pero, cuando el gobierno finalmente adoptara tales medidas, sería acusado de ceder ante los productores locales por la presión electoral.

En segundo lugar, la amplia visibilidad política que adquirió el conflicto por las importaciones de calzado en 1999 (que, como se verá a continuación, incluyó manifestaciones, declaraciones mediáticas y presentaciones formales ante las agencias de gobierno) hizo que el tema se tratara al más alto nivel, incluyendo una escala inesperada del presidente Menem en Brasil, la más manifiesta demostración de que el locus de poder en materia de política comercial seguía estrictamente ubicado en el poder Ejecutivo. Dentro del mismo se producirían algunos roces entre agencias, y fuera de él se observarían declaraciones y demandas de rendición de cuentas formales de legisladores, pero las decisiones finales tendrían siempre forma de resoluciones del poder Ejecutivo y estarían siempre avaladas por el propio presidente de la Nación. Esta dimensión institucional haría que las demandas del sector privado se dirigieran, en sentido operativo, a las agencias de dicho poder, pero en sentido político, directamente al presidente, que sería percibido como el responsable directo de la decisiones adoptadas y, por lo tanto, cargaría con sus consecuencias en términos de legitimidad.

Todas las medidas que finalmente se adoptaron tendrían que ver con esa preocupación por mantener el apoyo político y la legitimidad del gobierno que, como se vio en la sección anterior, se cuestionaba en términos de responsabilidad de defender el empleo o de defender a los consumidores, según el actor que reclamara. Las medidas finalmente adoptadas irían acompañadas con un discurso vinculado a evitar la competencia desleal de las importaciones y sus efectos sobre la producción y el empleo nacionales. Y, a tono con la prioridad de la integración regional, en su mayoría se optaría por medidas que, desde el punto de vista formal, adquirirían la forma de condiciones de importación y no de impedimento al comercio intrarregional. Sin embargo, serían inevitablemente leídas como restricciones y generarían reclamos tanto de los importadores locales como del país vecino.

Así, en medio del clima pre-electoral, un ex funcionario acusaba al gobierno de alejarse de su línea aperturista para satisfacer los intereses sectoriales y, así, ganar apoyos^[152]. Tal clima afectaba las acciones de todos los actores políticos, no solo del gobierno: tanto diputados del partido justicialista como de la oposición (Alianza) respaldaban los reclamos de los industriales^[153]. De esta manera, los distintos sectores políticos hacían de estos reclamos sus propias banderas con vistas a la elección, avivando así la preocupación del gobierno por los efectos de su accionar en la contienda electoral.

En tercer lugar, algunas ideas predominantes atravesarían prácticamente todo el período afectando la acción gubernamental: siguiendo aquellas promovidas desde los inicios del proceso de integración (ver sección 3.1.1), los nuevos candidatos presidenciales se presentaban como propuestas de cambio moderado, que no discutían las bases ideológicas vinculadas al libre comercio. Fernando De la Rúa, el vencedor, llegaba al poder con consignas relativas a reducir el desempleo y la exclusión social; pero se comprometía explícitamente a realizarlo en el marco de la convertibilidad de la moneda iniciada en 1991. Esto mostraba que al menos parte de las reformas estructurales económicas que habían tenido lugar durante toda la década se había transformado en un dato indiscutible de la realidad. Parte de esta ideología tenía que ver también con mantener buenas relaciones con el exterior y cumplir las normas internacionales, prioridad gubernamental que sobrevivió a la transición presidencial y que, como se vería pronto, limitó las opciones políticas vinculadas al comercio intrarregional: el gobierno cumpliría los fallos de la OMC y, luego de las decisiones adoptadas al final de la presidencia menemista (agosto–octubre de 1999) evitaría tomar nuevas medidas que fueran contra la normativa regional e internacional, por la alta prioridad política que tenían las relaciones con Brasil y las relaciones externas en general. En ese contexto, las herramientas de protección sólo podían vincularse a demandas del tipo contra subsidios o antidumping, avaladas internacionalmente. En el caso específico de Brasil, por la prioridad del vínculo mencionada, se diferenciaba la imposibilidad de pensar en una denuncia contra los subsidios que otorgaba aquel país a su industria –que podía tener serias consecuencias para el vecino y, por ende, no era válida dentro de las prioridades del gobierno argentino^[154]– de la real posibilidad de encarar un proceso de antidumping (que, como se describió en el capítulo 2, se puede realizar contra una empresa y no contra un país)^[155]. El gobierno promovería esta opción que, sin embargo, como se verá en la sección 6.2.3, no convencería a la CIC.

El escenario reinante en Argentina hacia el tercer trimestre de 1999 combinaba la mayor recesión de la década, la dramática contracción de las exportaciones intra y extrazona, la latente amenaza de la invasión comercial brasileña y las cada vez más abiertas presiones y reclamos sectoriales sobre el Gobierno en relación con el comercio exterior en general y el del MERCOSUR en particular^[156]. En ese escenario asumía el nuevo gobierno de Fernando de la Rua, que adoptó algunas medidas que favorecían a la industria (como los planes de competitividad que se mencionan en la próxima sección), y sólo luego de importantes disidencias dentro del gabinete mantuvo los cupos para la importación extra-zona de calzado deportivo. Dado que varios sectores industriales demandaban públicamente medidas que promovieran su desarrollo en contexto recesivo, la presión fue tal que el presidente De la Rúa debió asegurar que “Argentina va a defender y promover la industria nacional” y que el plan del gobierno no era “convertir al país en un mero agroexportador”^[157]. En el caso del calzado, asociado históricamente con su capacidad de generación de empleo, los altos niveles de desempleo (cuya tasa aumentaría del 13,8% el segundo semestre de 1999 al 18,3% en el segundo semestre de 2001, alcanzado los niveles de mediados de la década, como se ve en el gráfico 18) apoyaban los reclamos del sector observados en la sección anterior. Pero aun así, el gobierno de la Alianza buscó otras alternativas con las que evitar la caída de las industrias que no fueran restricciones al comercio con Brasil. Cabe señalar, como un dato llamativo, el hecho de que los funcionarios de distintos períodos entrevistados coincidieran en señalar la dimensión territorial como un factor que contribuía a la atención que en general daban los gobiernos a este sector, que se caracterizaba por incluir muchas PyMEs a lo largo del país. Sin embargo, un estudio muestra que, en línea con su tendencia histórica y hasta 2000, las empresas de los sectores de cuero, marroquinería y calzado se concentraban sólo en Capital Federal, Gran Buenos Aires y Córdoba^[158].

Desde Brasil, el primer argumento con que sostenía la oposición a cualquier tipo de medida que restringiera el comercio era que destruiría las bases del MERCOSUR, asentadas en el libre comercio. Desde su visión, era la falta de competitividad de algunos sectores industriales la principal causa del aumento de importaciones de productos brasileños. Y en ocasiones parecía que hasta los funcionarios argentinos compartían la percepción de la falta de competitividad, pero la devaluación del real generaba una crisis que atentaba contra la gradualidad de su extinción. Un artículo periodístico citaba un supuesto intercambio entre funcionarios en el que Alieto Guadagni, entonces secretario de Industria, habría señalado: “puede ser que dentro de 20 años no haya industria del calzado en Argentina. Pero ahora no podemos mandarla a la quiebra por causa de la devaluación en el Brasil”^[159].

La dura posición de Brasil que contribuyó a aumentar la visibilidad regional del conflicto en 1999 bajaría de tono en 2001, cuando la crisis argentina hizo que se mostraran signos del “apoyo y la comprensión de parte de las autoridades brasileñas a efectos de aportar a una rápida y sostenida reactivación de la economía argentina”^[160].

6.2.3 El repertorio de acciones de empresarios y gobiernos en torno a la importación de calzado regional

Como se verá a continuación, las acciones que se registraron como consecuencia de la devaluación del real por parte del sector privado estuvieron centradas en la protesta pública (principalmente en forma de declaraciones a medios, pero también de manifestaciones), los recursos administrativos, la consulta y negociación con funcionarios de distintas carteras y, finalmente, las acciones jurídicas. El gobierno, con sus propias acciones, moldeó esas demandas y las presionó en sentidos que fueran compatibles con las opciones que se encuadraran dentro de sus prioridades.

En cuanto se produjo la devaluación brasileña, mientras reinaba la incertidumbre y se debatían los efectos coyunturales o de largo plazo de la misma sobre la industria argentina, una presentación de la cúpula de la Unión Industrial Argentina (UIA) al ministerio de Economía y al Congreso (en particular, a la Comisión de Industria de la Cámara de diputados), logró el apoyo de diputados del oficialismo y de la oposición en sus reclamos contra las importaciones. Esta acción llegó a generar tensión dentro del ministerio cuando los legisladores ofrecieron su aval político al entonces secretario de Industria, Alieto Guadagni, para que aplicase medidas restrictivas sin tener que esperar una orden del ministro, Roque Fernández, quien se mostraba más reticente a dichas medidas. La estrategia del ministro era no aplicarlas hasta ver los reales efectos de la crisis brasileña, ya que se preveía una reactivación luego del shock inicial^[161].

El gobierno buscó una forma de responder a las presiones de la industria local sin recurrir a restricciones comerciales, que se consideraban “agresivas” contra el mayor socio del MERCOSUR. Así, tomó otras medidas para reducir costos a los empresarios, tales como reducción de aportes patronales, disminución de los aranceles de importación para bienes de capital y el monitoreo de las importaciones^[162]. También decidió otorgar un subsidio a las empresas perjudicadas por la crisis brasileña para que no despidieran personal^[163].

Sin embargo, estas medidas fueron insuficientes para disipar la preocupación de los sectores más afectados. En el caso del calzado, esto se expresaba en las continuas declaraciones de representantes de la CIC acerca de los cierres de empresas, la pérdida de puestos de trabajo y la acumulación de stock^[164] o de los reclamos contra la Aduana por el ingreso de mercancías con subfacturación y dumping^[165]. En paralelo a las declaraciones, el sector privado actuaba por vías administrativas. En febrero de 1999, Gatic presentaba un reclamo formal ante el ministerio de Economía por daños y perjuicios provocados por la demora en la instauración de las salvaguardias los años anteriores, cuyo resarcimiento estimaba en más de 300 mil pesos. Sin embargo, bajo la nueva gestión presidencial, a fines de ese año, el nuevo gobierno rechazaría el reclamo^[166]. Por su lado, CAPCICA solicitaba y obtenía permiso para sumarse como observadora en la verificación de mercancías que realizaba la Aduana argentina^[167]. Consultado por esa estrategia, el titular de la CAPCICA explicó que su solicitud buscó contrabalancear la participación de la CIC^[168], que indirectamente dificultaba las importaciones, ya que ejercía una presión sobre los funcionarios de la Aduana (por su temor a actuar equivocadamente ante los productos y que fueran denunciados). Personal entrevistado de la CIC consideró, en cambio, que sus observadores colaboraban porque los aduaneros no sabían distinguir los productos, y hasta admitió que a fines de los años ’90 aquellos no tenían “mucha receptividad por parte de los verificadores” de la aduana. Con el tiempo, CIC mantendría y reforzaría el rol de sus observadores (ver sección 7.2.3), pero CAPCICA abandonaría esta participación, luego de sufrir algunas situaciones de discreción de sus propios designados ante la Aduana, algo que demuestra el espacio de informalidad que promueven estas prácticas^[169]. En esta línea, del lado brasileño se llegó a denunciar también la presencia de la CIC en la Aduana, considerando que, con el argumento de asesorarla, varias veces tomaban muestras de calzado para ser examinadas, generando información para los competidores locales^[170].

Varias visitas de funcionarios argentinos y brasileños abordaron la situación comercial bilateral luego de la devaluación brasileña. A fines de enero, funcionarios argentinos fueron a Brasilia y volvieron con la promesa de que el vecino revisaría sus programas de financiamiento a las exportaciones. Argentina reclamaba que, en momentos en que la devaluación del real ya favorecía al sector exportador, era propicio eliminar tales ayudas a la industria. Brasil se comprometió a hacerlo, pero mientras tanto recordaba que Argentina se había mantenido superavitaria hasta entonces en la relación comercial bilateral, por lo tanto un cambio de signo ahora se leía como una situación coyuntural del flujo de comercio entre los países^[171]. Las reuniones bilaterales se sucedieron^[172] y Argentina sugirió a Brasil la posibilidad imponer cupos y/o salvaguardias a los sectores más afectados por la devaluación, pero la oposición brasileña fue inamovible.

En ese contexto, la CIC era la principal solicitante de la inmediata aplicación de salvaguardias, contempladas en la resolución 70/87 de la ALADI^[173], posibilidad que Brasil ya había dicho rechazar. El titular de la entidad reconocía que otra opción para atacar el problema de la importación era la utilización de derechos compensatorios, pero creía que su aplicación “demoraría mucho tiempo, más del que puede soportar la industria argentina”^[174]. A fines de julio, pese al desacuerdo de la cancillería argentina –que defendía la prioridad dela integración regional–^[175], el ministro de Economía Fernández suscribió la norma ALADI, que terminaría siendo adoptada nacionalmente por Argentina a fines de julio con la resolución 911/99, sin hacer mención a ninguna excepción para con los países del MERCOSUR. Tal como preveía la cancillería, esto generó un profundo malestar en Brasil “aunque la normativa no [tuviera] efectos inmediatos ni concretos sobre ningún sector en particular”^[176]. El Gobierno brasileño reaccionó enérgicamente: por vez primera desde la creación del bloque, anunció a través del vicesecretario de comercio exterior, José Alfredo Graça Lima, que todas las negociaciones –incluidas las del régimen automotor que estaban en marcha en ese momento– quedaban suspendidas^[177]. Brasil se mantuvo firme en ese anuncio por el temor a que los reclamos del sector del calzado desatara un efecto contagio de demandas sectoriales en todos los países del MERCOSUR, que terminaría anulando por completo el libre comercio. E insistía en que ciertos sectores, como el textil y el calzado, no habían aprovechado el tiempo otorgado para modernizarse^[178]. Con este anuncio, el gobierno brasileño supo darle al caso especial visibilidad regional, provocando que el propio presidente Menem, en viaje de regreso desde Estados Unidos, hiciera una parada fuera de agenda en Brasil para abordar el tema^[179]. La debilidad interna con la que se había emitido la resolución (por las diferencias con la cancillería) y tal presión externa lograron que el gobierno diera marcha atrás y debiera aclarar explícitamente que la norma 911/99 no comprendía a los países del MERCOSUR. Así, la prioridad gubernamental de mantener en un nivel bajo el conflicto con Brasil parecía mantenerse. Pero en la esfera interna, la marcha atrás fue duramente criticada por la UIA, llegando ésta inclusive a amenazar con recurrir al poder judicial^[180]. Paralelamente, el reclamo se daba también en forma de manifestaciones en las que participaban tanto empresarios como trabajadores de los sectores afectados por el comercio con Brasil, entre ellos, el del calzado^[181]. Los empresarios criticaban duramente a los negociadores argentinos y hasta amenazaron con “romper el diálogo” con el gobierno^[182].

A principios de julio fue infructuosa una reunión en San Pablo en la que la CIC solicitó a la Asociación Brasileña de Calzados (Abicalçados) la implementación de un programa de autolimitación de las exportaciones^[183]. Sin acuerdo logrado, y habiendo retrocedido en la apuesta por las salvaguardias, el gobierno argentino respondió a las demandas de los productores locales introduciendo una nueva reglamentación técnica (resolución 508/99), que disponía que todo calzado comercializado en el país debía poseer una etiqueta con información acerca de los materiales de elaboración junto a los datos del fabricante o importador. Pocos días más tarde, otra resolución (resolución 977/99) introducía un sistema de licencias no automáticas de importación a los fines de certificar el cumplimiento del requisito de etiquetado. Al reglamentarse las medidas anteriores (resolución 617/99, publicada a fines del mes de agosto), se estableció un plazo de más de tres meses para resolver la aprobación de las licencias, disposición que en los hechos implicaba la virtual paralización de las importaciones intrazona hasta fines de 1999. Las etiquetas obligatorias del calzado, además, debían ser certificadas por el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI)^[184].

Las quejas de los importadores no tardaron en llegar. Estas apuntaron al nivel de detalle requerido en las etiquetas y sobre todo a los tiempos, ya que si bien el requisito del etiquetado era utilizado en muchos países (y ya había sido utilizado anteriormente en Argentina, ver capítulo 5), se registraba un desfasaje entre el tiempo que demoraba la certificación de las etiquetas (hasta 90 días) y la validez de la licencia no automática de importación, de 30 días, interrumpiendo en la práctica el comercio^[185]. Medios, representantes del sector privado^[186] y el propio INTAL no dudaban en calificar a estas medidas como “técnicas y paraarancelarias”^[187].

Recurrir a estas licencias de importación era una opción polémica si se tiene en cuenta que en abril el Tribunal Arbitral Ad hoc del MERCOSUR había emitido un laudo en favor de Argentina contra las licencias no automáticas aplicadas por Brasil el año anterior (ver tabla 2). De hecho, Brasil respondió con una serie de medidas que podían afectar las ventas argentinas a dicho mercado, dando fuerza a la idea de una “guerra comercial”^[188]. La particularidad de dicha situación fue que el conflicto se canalizaba por tales amenazas en lugar de utilizar el sistema de solución de controversias que el propio proceso de integración preveía.

El acercamiento finalmente se dio por la vía política, pero en el ámbito privado. Los gobiernos de ambos lados de la frontera presionaron a sus propios sectores privados para que alcanzaran un acuerdo temporario de restricción voluntaria de exportaciones, aunque sin participación formal de los representantes públicos^[189]. Dicha presión se fundaba, por supuesto, en las amenazas de restringir el comercio mutuo que provenían de ambos gobiernos y que les daban argumentos para insistir, frente a sus respectivos sectores privados, con aquella opción. El gobierno argentino ya había impuesto las licencias, pero advertía que no serían aplicadas mientras se cumpliera el cupo a pactarse en el acuerdo entre privados^[190]. Por su parte, Brasil reconocía la difícil situación del gobierno argentino y evaluaba como “prácticamente imposible” que revocara las anteriores “medidas proteccionistas”, pero aseguraba que “nos daremos por satisfechos si conseguimos que al menos no se extiendan hacia otros sectores las presiones”^[191]. Por su parte, el presidente argentino era mencionado como parte de estas presiones por cerrar este acuerdo para no terminar su mandato con “una herida profunda abierta en el MERCOSUR”^[192].

El acuerdo se alcanzó recién a fines de septiembre de 1999 en un cupo de exportaciones brasileñas para lo que restaba de 1999 (1,7 millones de unidades, con cupos mensuales de octubre a diciembre) y una cuota de 4,4 millones de pares para el primer semestre de 2000. A cambio, a principios de octubre, el gobierno argentino emitía la resolución 736/99, por la cual redujo la demora del trámite para obtener la certificación para importar, disminuyendo así ese lapso de los originales tres meses a sólo treinta días y, en diciembre, la disposición 41/99 para facilitar la operatoria de tal certificación.

Pero este acuerdo no eliminó el problema, ya que las denuncias de incumplimiento de ambos lados no tardaron en hacerse notar: en octubre había un nuevo conflicto por la denuncia de Abicalçados de mercadería retenida en la aduana argentina por casi dos meses, que hizo que el ministro de Industria de aquel país cancelara su viaje a Argentina para discutir el régimen automotriz. Ante el episodio, la Secretaría de Industria rápidamente instruyó a la Aduana para que liberara la mercadería^[193]. Del lado argentino, desde diciembre se registraban quejas públicas de la CIC sobre importaciones superiores a las acordadas^[194]. Estas quejas mostraban las limitaciones de esta solución: las dificultades para monitorear el flujo de comercio y, como consecuencia, la imposibilidad de tomar acciones en caso de incumplimiento.

El acuerdo era públicamente cuestionado desde su concepción tanto por CAPCICA como por la Cámara de Importadores Argentina. La primera consideraba que su “encuadre dentro de la ley de defensa de la competencia” aparecía “como más que cuestionable” e insistía con el perjuicio que tal limitación a la importación provocaba al consumidor^[195]. La segunda atacaba duramente la “hoja de papel sin membrete y con firmas casi ilegibles que los funcionarios parecen enarbolar como una verdadera victoria, a pesar de que no recibe la ratificación oficial ni por la Argentina ni por Brasil”. Denunciando la “ausencia de representantes de los importadores, de los exportadores o de los consumidores”, la Cámara atacaba la representatividad del proceso que había llevado a tal entendimiento, así como el contenido acordado^[196]. La propia CIC, consultada para esta investigación respecto de los textos de los acuerdos entre privados, no permitió el acceso a su contenido, ya que no eran documentos públicos.

El acuerdo venció a fines de junio de 2000 y llovían las denuncias de incumplimiento, que llegaron incluso a que la Cámara de Diputados trabajara en un proyecto de declaración sobre su preocupación ante las denuncias de la CIC^[197]. Gatic denunciaba ante la Cámara de diputados la “exposición” de Argentina en materia de calzado y el riesgo que eso implicaba para sus 6200 empleados^[198], en una retórica que, en línea con el discurso expuesto en 6.2.1, apelaba el empleo generado por su sector y exponía las suspensiones y los despidos que habían debido llevar a cabo a principios de ese año. En tales momentos, naturalmente, la visibilidad del problema del sector del calzado aumentaba, con la participación de la prensa en la difusión del conflicto y de representantes políticos en las negociaciones para su resolución^[199]. Como se adelantó en aquella sección, el Sindicato de Trabajadores de la Industria del Calzado se encolumnaba detrás de los reclamos sobre política comercial^[200], aun cuando, paralelamente, los empresarios acompañaban el proyecto de flexibilización laboral del gobierno^[201]. Estos hechos generaban gran presión para el gobierno, por lo que incentivó negociaciones para un nuevo acuerdo, pero no se alcanzó^[202].

Mientras tanto, trabajando de cerca con la CIC^[203], el gobierno había adoptado en febrero una decisión polémica en relación a las importaciones extra-zona, cuando, en contra de la recomendación de la OMC de eliminar las salvaguardias instauradas a fines de los ’90, decidió prorrogar los derechos específicos por cinco meses más^[204]. Una nueva demanda judicial de la CAPCICA haría que en noviembre de ese año se declarara la nulidad de los mismos^[205].

Con todo, la crisis de 1999 parecía empezar a superarse para mediados de 2000. El gobierno adoptó algunas iniciativas que fueron acompañadas por el empresariado en su conjunto, como la flexibilización laboral o financiación para PyMEs^[206] y algunas estadísticas sobre el crecimiento de la producción a nivel nacional hicieron que a mediados de 2000 el propio titular de la CIC se mostrara optimista^[207] aunque tal crecimiento no se reflejara en aumentos en el nivel de ocupación del sector^[208]. La designación del nuevo secretario de Industria, Javier Tizado, en agosto, fue bien recibida por la UIA y por este sector en particular^[209], ya que se consideraba un empresario de la industria (provenía de Techint) y sus críticos hasta lo catalogaban de “proteccionista”^[210]. Sin embargo, cuando en febrero de 2001 el secretario no atendió las demandas del sector, se hicieron públicas las denuncias de la CIC sobre su actitud^[211]. La Cámara realizó una presentación a la secretaría en la que se señalaba que, con los subsidios que el gobierno brasileño brindaba a las exportaciones, el calzado podía ser comprado a más bajo costo en Argentina que en Brasil. Según la prensa y el relato del propio secretario, frente a tal realidad ofreció a los fabricantes poner “toda la secretaría de Industria a su disposición” para encarar una denuncia antidumping. Sin embargo, los fabricantes alegaban no contar con los datos necesarios y que tal trámite demoraba más de lo que la industria podía soportar. El secretario se mantuvo firme en la propuesta y en la negativa a otro tipo de medidas, llegando inclusive a bromear con que los productores se convirtieran en importadores^[212], algo que le costó “un dolor de cabeza con el presidente” por la publicación de tal comentario^[213]. La propuesta de iniciar una denuncia antidumping sin dudas era más lenta que una protección administrativa (por requerir la previa apertura de una investigación^[214]); sin embargo, el secretario insistía en que también favorecía al sector en cuestión porque le brindaba una mayor previsibilidad, ya que medidas adoptadas por esa vía podían durar hasta cinco años, mientras que las administrativas siempre están sujetas a los cambios en las prioridades y voluntades gubernamentales^[215]. La CIC no aceptó esa vía y mantuvo su reclamo, que se sumaría al malestar general de todo un sector empresario, como se describió en 6.2.1.

Intentando una reactivación económica de la industria nacional, en 2001 el entonces ministro de Economía, Domingo Cavallo, elaboró un plan de incentivos y rebaja de impuestos a cambio de compromisos de producción y generación de empleo (“Plan de Competitividad”^[216]) en tres sectores prioritarios (textiles, calzado y complejo siderometalúrgico), considerados “fuertes creadores de empleo”^[217]. Mediante este plan, el estado, a través del ministerio, se comprometía a conceder una serie de beneficios fiscales a los actores empresariales de la industria del calzado, en la medida que estos últimos se comprometan a cumplir, siguiendo metas y objetivos cuantificables, las pautas necesarias para incrementar la ocupación y la competitividad de la industria en cuestión. Pero poco tiempo después se registraban serias dificultades para lograr el cumplimiento de los tópicos comprometidos por sindicalistas y empresarios y, al mismo tiempo, la ineficacia de la implementación de los diferentes mecanismos establecidos para una completa percepción de los beneficios anteriormente mencionados^[218].

A nivel regional, en abril de 2001, los países del MERCOSUR acordaban –bajo el paraguas jurídico de un waiver– que Argentina pudiera subir excepcionalmente el arancel externo común de algunos productos^[219], entre ellos, el calzado (del promedio del 20 al 35%), que se extenderían hasta el 31 de diciembre de 2002^[220]. Además, en el marco del “relanzamiento” anunciado a mediadios de junio (ver sección 2.3) se comenzaba a hablar de proyectos para la integración de las cadenas productivas, que podrían involucrar la asociación de empresas de los dos países o bien de la instalación de empresas brasileñas en Argentina^[221], una posibilidad que más tarde se concretaría (ver capítulo 7). Por el momento, el sector era uno de los primeros en ser incluidos dentro de los creados “foros de las cadenas productivas” para discutir esas posibilidades, pero ningún acuerdo logró concretarse en ese marco^[222]. También se negociaba un sistema especial de salvaguardias intrazona (dentro del cual los calzados argentinos eran grandes candidatos a verse beneficiados). Brasil había mostrado siempre muy poca disposición para discutir el asunto, aunque hubo ocasiones en que las negociaciones para la instauración formal de un mecanismo de salvaguardias registraron avances considerables, principalmente entre mediados y fines de 2001^[223].

Pero la percepción del sector fue que estas acciones gubernamentales eran insuficientes y de trámite lento. La CIC, desde una posición debilitada por la reducción de socios (a raíz del cierre de empresas durante toda la década), se venía apoyando en la histórica fluidez de los contactos de algunas de sus empresas con el gobierno, que se veía en las reuniones de los titulares de Alpargatas y Gatic con el ministro de Economía y hasta el presidente de la nación^[224]. También se apoyaba en el asesoramiento prácticamente honorario de consultores que compartían la preocupación por el sector^[225]. Así todo, hacia fines de diciembre la entidad buscó reforzar la visibilidad del conflicto, por lo que fabricantes, gremios del sector –incluidos los empresarios y trabajadores del cuero^[226]– y la CGT protestaron a comienzos de diciembre de 2001 frente a la cancillería argentina contra la importación de calzados desde Brasil. Según el INTAL, la posición “extrema” de este sector no tenía “comparación con ningún otro sector productivo”, ya que habían llegado a solicitar “la prohibición inmediata de las importaciones de calzado desde Brasil”. Durante la protesta, fueron arrojados en la puerta de la cancillería miles de pares de calzados, como forma de repudio a una política que consideraban “demasiado complaciente” respecto a la competencia brasileña^[227]. A fines de ese mes estallaba la crisis, con protestas y saqueos masivos que llevaron a la renuncia de Fernando De la Rúa. Pasados tres presidentes interinos en 10 días, el fin de la convertibilidad y la subsiguiente devaluación de la moneda argentina, el encarecimiento de las importaciones modificaría la intensidad de aquellos reclamos.

6.2.4 Restricciones no arancelarias y dinámicas políticas: una interpretación desde las “arenas de poder”

La integración regional iniciada en 1991 para conformar el MERCOSUR formó parte del proceso de reformas iniciado a fines del siglo XX, aunque sus efectos en el sector del calzado tardaron en aparecer. Algunos estudios muestran que, por entonces, los protagonistas del sector consideraban la integración regional como un factor relativamente menor en la transformación del mismo en los años ’90 en comparación con la estabilización macroeconómica y la apertura unilateral^[228]. Fue la combinación de la liberalización completa del comercio intrarregional y la devaluación brasileña en 1999 el factor que desencadenó la alarma en el sector privado por las importaciones desde Brasil.

El análisis de sus acciones y las de los gobiernos, entendidas en el marco de sus ideas y prioridades, muestra que las restricciones no arancelarias de este período se presentaron como una alternativa intermedia entre aquello que demandaban los productores locales (restringir la importación) y aquello que los gobiernos establecían como prioridades (la inserción económica internacional y el proceso de integración regional). Intermedias porque, mientras respetaba la liberalización comercial arancelaria establecida por el proceso de integración, imponía en el sector del calzado (y en algunos otros) condiciones de importación que, en su efecto, restringían aquella liberalización. Así, las licencias de importación complicaban la importación (dando una señal positiva a los fabricantes argentinos), pero no la impedían expresamente, sino que exigían ciertas condiciones (etiquetado, licencias de importación), por lo cual los importadores sólo debían cumplirlas. El efecto más restrictivo parecía venir, en realidad, de los cupos establecidos por el acuerdo entre privados que, no por casualidad, concentró la mayor crítica de los importadores.

Sin embargo, como se vio, el propio hecho de que fueran una vía intermedia las transformaba en “respuestas” incompletas para cada una de las partes afectadas: lejos de resolver el conflicto, más bien lo suspendían temporalmente, ya que volvería a tener repercusión en cada denuncia de los productores de incumplimiento del acuerdo entre privados o cada vez que alguna medida de control de importaciones (como las referidas al etiquetado o a las licencias) generaba demoras para los importadores.

La permanencia de este mismo problema a lo largo del tiempo (se verá que se extenderá a los próximos períodos de estudio) amerita un análisis que permita comprender por qué se utilizaron siempre las barreras no arancelarias como herramientas para abordarlo. En este sentido, los aportes de Lowi y sus seguidores (ver capítulo 4) se mostraron útiles para comprender este caso. Siguiendo a Cook, desde el punto de vista de las expectativas de los actores, tanto las resoluciones administrativas gubernamentales como los acuerdos entre privados se mostraban como expresiones de políticas distributivas más que regulatorias o redistributivas. Acorde con la definición de esas políticas, las expectativas sobre la intención y el efecto de su diseño se relacionaban a ellas, principalmente, porque no requerían una regla general, sino que se trataba de exigencias específicas para la importación de un tipo de producto (aunque no fuera el único) que se presentaba particularmente afectado, y por lo tanto se podían tomar estas medidas de manera aislada respecto de otras. En los discursos del sector privado se reflejaba esta percepción, vinculada a la idea de excepción o ayuda para los sectores perjudicados por las importaciones. Del lado del gobierno, más que las declaraciones públicas, las medidas adoptadas hablaban por sí mismas: primero las salvaguardias ALADI, luego el etiquetado o las licencias, el fomento de los acuerdos entre privados, y hasta los planes de competitividad eran pensados y aplicados sólo a determinados sectores en problemas. Y no sólo para sectores en problemas, sino para sectores en problemas cuyo achicamiento amenazaba con tener un importante impacto social por su capacidad generadora de empleo. En este punto, la tradición histórica del sector vinculado a su contribución a la generación de empleo y su histórica defensa de la función social del empleo (descriptos en el capítulo 5) parecieron adquirir más fuerza que los datos en sí mismos: desde el punto de vista macro, aunque la caída de los puestos de trabajo estaba en claro descenso, su comparación con otras industrias muestra que su participación en el total del empleo registrado rondaba el 0,6% (gráfico 12) y el porcentaje del empleo del sector en relación al total industrial no pasó del 2,4% (gráfico 19). Estos datos, de todas maneras, deben matizarse a raíz de la informalidad característica en el sector, que evitaba que se registraran muchos otros puestos de empleo. La propia CIC, crítica históricamente de dicha informalidad (ver capítulo 5), hacía uso de la misma para estimar que las pérdidas del sector en términos de empleo eran mayores a las señaladas por los datos oficiales. Lo mismo plantearía en las entrevistas realizadas para este trabajo; el empleo en negro sería reconocido por todos los entrevistados.

Al analizar las características de la arena de poder que se desarrolló en torno a las restricciones no arancelarias se observó que también predominaban aquellas de la arena distributiva, aun cuando se requieran algunos ajustes conceptuales sobre la misma. En primer lugar, podría argüirse que existen amplias diferencias entre el universo de estudio de Schattschneider (el congreso norteamericano) y el de esta investigación, dado que, en este caso, las autoridades que adoptan las mencionadas barreras no arancelarias en Argentina están, en general, concentradas en el poder ejecutivo^[229]. Sin embargo, esta diferencia no opaca la similitud en las dinámicas observadas por los autores referenciados. De hecho, Lowi identificaba el locus decisional de la arena distributiva en una unidad institucional, fuese esta un comité del congreso o una agencia específica, por lo que la concentración del locus de decisión en un ministerio del poder ejecutivo (como fue el de Economía en este momento) no implicaría una gran diferencia con su modelo. Ese locus, entonces, sería el principal destinatario de las demandas empresariales (viéndose, como única excepción importante, la manifestación frente a cancillería de fines de 2001, que parecía más una protesta contra la prioridad que esta agencia daba al MERCOSUR).

En segundo lugar, como pudo observarse, los principales actores que dieron voz a las demandas del sector privado fueron las asociaciones sectoriales (CIC y CAPCICA) y las principales empresas del sector, transformándose así en las unidades políticas más relevantes del proceso. Lowi destacaba en esta arena la acción empresaria individual, y reconocía a los grupos más bien como unidades políticas de la arena regulatoria. En este análisis, las acciones opuestas de las dos asociaciones eran evidentes, pero el conflicto no terminaba en ese enfrentamiento. La CIC estuvo debilitada por la desaparición de muchos de sus socios PyMEs, por lo que, aunque se mantuvo activa, debió apoyarse en sus principales empresas que –aunque en frágil situación financiera– mantenían sus históricos lazos con los gobiernos, algo que les permitía presentar sus demandas ante las más altas autoridades (más allá de obtener o no las respuestas solicitadas). Por su parte, se ve que Grimoldi era una empresa fundadora tanto de la tradicional CIC como de la nueva CAPCICA, desde la cual defendía su posición en temas comerciales, mientras seguía siendo socia de la primera, un indicio de los cambios en el mapa político del sector. Estas dinámicas no podían comprenderse si se limitaba el enfoque a las asociaciones, por lo que se requirió analizar tanto dichas asociaciones como las empresas individuales como unidades políticas de esta arena. Ambas se mostraron como unidades que llevaban a cabo actividades de representación y construcción de posiciones políticas acerca de la política comercial. Por su lado, la UIA, como entidad cúspide industrial, tuvo un rol importante en su apoyo y/o crítica al gobierno según el contexto^[230] que enmarcaba el accionar individual o sectorial, pero no fue el canal de representación preponderante en el conflicto por las importaciones de calzado desde Brasil. Si bien es claro que los reclamos de protección provenían desde más de un sector (hubo otros con similares problemas y con distintos niveles de conflicto según el contexto, como el textil, el papel, la línea blanca), la acción sectorial e individual fue la principal registrada.

Esta acción tuvo, además, la característica de no ser conflictiva hacia otros sectores industriales, más allá de los importadores. Las diferencias que podía tener el sector del calzado con el del cuero, por ejemplo, no surgieron visiblemente en este período, y hasta realizaron acciones conjuntas (la manifestación frente a cancillería). Los pedidos del sector del calzado no generaban oposición más que de Brasil y de los importadores, que en realidad, estaban más interesados en defender la importación desde Asia que desde el vecino país. Así, las dinámicas expresaban aquello que Lowi llamaba “no interferencia mutua” de quienes operan en esta arena solicitando cierto recurso (en este caso, la protección). Como consecuencia, se trataba de un conflicto blando, es decir, solucionable con ciertas concesiones (o “asignaciones oportunas de recursos”), como en este caso las restricciones no arancelarias y los acuerdos entre privados.

El conflicto adquirió amplia visibilidad sólo como consecuencia de los reclamos públicos de los productores locales y por las reacciones de Brasil, que recordaban que la política comercial se encuentra en esa área gris entre política interna y externa, como se definió en el capítulo 1. A diferencia de lo que observaba Schattschneider, los productores locales buscaron ampliar la visibilidad de su problema para llamar la atención del gobierno y forzarlo a adoptar ciertas medidas de protección. El autor veía la búsqueda de la ampliación del conflicto en manos de estado, que buscaría involucrar a más partes para limitar las pretensiones de pocos grupos; pero en este caso se observó más bien que, mientras eran los privados quienes buscaban ampliarlo, el estado buscó reducirlo con sus respuestas. No por casualidad era el propio estado el que presionaba para acuerdos entre privados, evitando ser parte formalmente de dichos arreglos. Sin embargo, con este accionar, el estado elegía una herramienta con la que cedía su principal prerrogativa: la administración del conflicto, dejándola en algunas manos privadas. En este sentido, fue sintomático que, cuando se observó el incumplimiento de dichos acuerdos, fuera el sector privado el que pidiera mayor participación del gobierno en su control^[231], algo que efectivamente se pondría en marcha en el próximo período.

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