El proceso de integración del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) fue lanzado con expresos objetivos de desarrollo. En este sentido, el primer considerando del Tratado de Asunción señalaba que la ampliación de los mercados nacionales era “condición fundamental para acelerar” los procesos de “desarrollo económico con justicia social” de los “Estados Partes” ^[1]. El MERCOSUR 

no aparecía como un fin en sí mismo, sino más bien, como el medio más idóneo para que los países fueran capaces de ofrecer a sus habitantes más cantidad de productos, a menor precio y de mayor calidad, al tiempo que impulsara la adecuación de la competitividad de sus economías a los más altos estándares internacionales^[2].

Para alcanzar este objetivo, el diseño del proceso de integración incluía una serie de herramientas, entre las que se priorizaron claramente la desgravación arancelaria para el intercambio comercial entre los cuatro estados que lo conformaban y el establecimiento de un arancel externo común para el intercambio con terceros países^[3]. La investigación que se presenta aquí se vincula directamente con la primera herramienta, ya que partió de la siguiente observación: aquella desgravación acordada regionalmente para ampliar los mercados nacionales hacia un mercado regional estuvo acompañada de medidas nacionales de naturaleza no arancelaria que agregaban requisitos al intercambio entre los socios del nuevo proceso, reafirmando sus fronteras comerciales. A partir de este hecho, y concentrado en un sector industrial particular en el que se verificaron restricciones no arancelarias argentinas para la importación de productos de sus socios regionales, este libro busca contribuir a la comprensión de las dinámicas de la política comercial de este país y sus efectos para el proceso de integración.

Durante sus primeros años, al MERCOSUR se le atribuyó un considerable éxito en términos de aumento del intercambio comercial intrarregional^[4], pero desde fines de siglo, las crisis económicas atravesadas por los países que lo conforman y la contracción del comercio intrazona avivaron las referencias a un proceso “estancado”, con diversas dificultades para avanzar en la integración proyectada y para diseñar una estrategia sostenida de desarrollo. Entre ellas, las restricciones al comercio intrarregional se apuntaron como algunas de las más directas expresiones de aquel “estancamiento”, ya que no permitirían consolidar ni la zona de libre comercio en la región, ni la unión aduanera. Desde esta perspectiva, tales restricciones impedirían la evolución hacia un verdadero mercado común y, por lo tanto, obstaculizarían el proceso de integración y sus objetivos de desarrollo.

En esta crítica a la evolución del proceso se identifican varios supuestos que han sido ampliamente discutidos. Esta investigación está estrechamente vinculada con dos de ellos. Uno es el que relaciona libre comercio con desarrollo, vinculación que abrió un sinnúmero de cuestionamientos y que se aborda resumidamente en el capítulo 1 de este libro. El libre comercio, ideal institucionalizado a nivel internacional en la segunda posguerra, no existe en términos absolutos y de allí la importancia de comprender los mecanismos que lo regulan o restringen con vistas al desarrollo. Otro supone que la sola remoción de obstáculos al intercambio comercial generaría una espontánea y progresiva demanda hacia una cada vez mayor integración entre los países involucrados, gracias a la cual el proceso atravesaría distintos estadios hasta alcanzar un mercado común^[5]. Esta secuencia fue generalmente atribuida al proceso de integración europeo, pero su origen espontáneo y progresivo ha sido discutido; a la vez, no se ha replicado en las numerosas zonas de libre comercio promovidas en el mundo, que no han evolucionado a instancias más profundas de integración. Y pese a eso, las restricciones no arancelarias en el MERCOSUR siguen siendo generalmente interpretadas y asumidas como obstáculos para aquella secuencia, aunque no se ha estudiado en profundidad el por qué de tal interpretación. Este trabajo busca profundizar el análisis, brindar una visión crítica sobre la naturaleza de las restricciones utilizadas, así como explicar las dinámicas políticas que las indujeron y que las propias restricciones refuerzan. Sin entender a las restricciones en sí mismas como obstáculos a la secuencia integradora, focaliza más bien en su naturaleza, en su tipo y su forma, así como en las dinámicas que se desarrollan entre sus principales actores, interpretándolas como obstáculos para la generación de un proyecto regional de desarrollo, que no necesariamente tiene que estar vinculado al ideal del libre comercio.

La idea de que el intercambio comercial favorecería una cada vez mayor integración está vinculada también a la generación de espacios supranacionales que lo regularían. Estos espacios suelen ser los elementos diferenciadores entre los procesos de integración y las más clásicas relaciones de cooperación entre estados. Schmitter considera que sólo se puede hablar de integración cuando una organización regional transnacional adquiere cierta capacidad legítima “para actuar autónomamente, poniendo en marcha propuestas, tomando decisiones y/o implementando políticas”. En cambio, cuando esta autonomía no está desarrollada y la acción de la organización queda supeditada a las decisiones de los estados, sólo puede hablarse de cooperación^[6]. Éste es el caso del MERCOSUR, donde las decisiones sobre el proceso de integración siguen dependiendo exclusivamente de los gobiernos nacionales. Así, cuando se establecen medidas que pueden afectar el comercio, éstas son, en el mejor de los casos, negociadas entre autoridades nacionales de sus socios; en el peor de los casos, constituyen decisiones unilaterales que provocan fuertes quejas y demandas de los países vecinos. Y ante cada controversia, el principal imputado es el proceso de integración, al que se evalúa como débil, limitado y sin instituciones autónomas de los estados ni poder efectivo que los obligue a cumplir los compromisos asumidos desde 1991 en materia de libre comercio.

Al dirigirse, entonces, la atención hacia los gobiernos nacionales, aquellas decisiones suelen atribuirse sencillamente a la necesidad de proteger a sectores, así llamados, “sensibles” temporalmente –para que adquieran un grado de desarrollo que les permita competir en igualdad de condiciones o para que no desaparezcan repentinamente–, o a la presión de poderosos empresarios o industriales de dichos sectores que, sin esforzarse por una mayor competitividad, influirían en el gobierno de turno para proteger sus propias rentas. Otras veces, se atribuyen simplemente a problemas de balanza comercial entre los socios, sin explicar el por qué de la elección entre los sectores que se protegen y los que no.

Sin embargo, pocos han sido los intentos de comprender la compleja matriz de dinámicas económicas, sociales y políticas que hay detrás de aquellas restricciones. Esta investigación busca aportar elementos para completar ese vacío. ¿Son las decisiones comerciales una simple respuesta a dichas presiones? ¿Por qué las presiones llevarían a esas respuestas y no a otras formas de protección? ¿O se deben a preocupaciones económicas o sociales de los gobiernos? En ese caso, ¿forman parte de estrategias comerciales más amplias de los gobiernos o son sólo medidas contingentes? ¿Acaso responden más bien a ciertas ideas predominantes sobre la mejor forma de alcanzar el desarrollo económico? ¿Qué diferencias hay entre las variadas restricciones comerciales que se han impuesto a lo largo del proceso de integración? ¿Cuáles son sus implicancias en términos de crecimiento y desarrollo? Y, sobre todo, ¿cuáles son sus efectos para el proceso de integración?

Buscando respuestas a estas preguntas, y con el objetivo general de contribuir a la comprensión de los problemas de la integración regional sudamericana, esta investigación parte del estudio de un sector industrial argentino en particular: el calzado. Se trata de una industria caracterizada por ser trabajo-intensiva que se desarrolló en el país tempranamente y que generó en su entorno toda una tradición, ubicada principalmente en la ciudad de Buenos Aires y gran Buenos Aires, a la vez que en algunas otras provincias argentinas (principalmente, Córdoba y Santa Fe). Es un sector de organización política temprana (su principal asociación nació en 1916) y que, en parte gracias al número de trabajadores que concentra, fue siempre activo en sus demandas y “ruidoso” en sus reclamos a los gobiernos, aunque su participación en los indicadores de la actividad industrial fuera perdiendo importancia a nivel nacional (en todo el período de estudio, por ejemplo, se mantuvo en menos del 1,2% del valor bruto de producción industrial, y en alrededor del 2% del empleo industrial; así como alrededor del 0,5% del empleo total registrado)^[7].

Como se verá en el libro, el sector del calzado argentino estuvo entre los más afectados por el contexto liberalizador de los años ’90 que caracterizó los inicios del MERCOSUR, algo que contribuyó a que figurara entre aquellos sujetos a condiciones especiales: entre los exceptuados de la primera desgravación arancelaria (1991-1994), entre los incluidos en el Régimen de adecuación a la unión aduanera (1995-1998) y en las posteriores restricciones no arancelarias a las importaciones provenientes tanto del MERCOSUR como de terceros países (1999 en adelante). Así, se trata de un sector cuyos productos estuvieron siempre sujetos a algún tipo de restricción comercial y que cuenta con una ventaja adicional para el análisis en comparación con otros sectores en una situación similar, que es la relativa homogeneidad de sus productos^[8]. El período de análisis parte de la generalización del libre comercio intrarregional (dada la conclusión del Régimen de adecuación final a la unión aduanera a partir de 1999) y se extiende hasta los primeros efectos de la crisis económica y financiera internacional sobre el nivel de actividad de los países del MERCOSUR, que en Argentina se observaron especialmente desde fines de 2008.

En este período, el libro analiza los procesos políticos que han llevado al establecimiento de restricciones no arancelarias argentinas a la importación de calzado desde Brasil, con especial foco en las relaciones entre empresarios y gobiernos. La concentración en estas relaciones responde a que éstos fueron los principales actores identificados en aquellos procesos en Argentina: los gobiernos –en particular, sus funcionarios del poder ejecutivo– tomando las decisiones vinculadas a la protección comercial; y los empresarios, llevando el tema comercial a la agenda política a través de sus demandas y respondiendo a las medidas adoptadas por los gobiernos. Como se verá en el trabajo, no fueron actores exclusivos, puesto que también los sindicatos contribuirían a dar visibilidad al tema, pero sí se identificó su participación más constante en los mencionados procesos.

La relación entre gobiernos y empresarios representa una de las dimensiones de la tensión entre estado y mercado como formas modernas de organización social que está en el centro del interés a la economía política. Este libro aborda dicha relación combinando ese enfoque, en tanto que se concentra en la dimensión política de las decisiones comerciales, con un enfoque histórico, que entiende las restricciones comerciales como un objeto circunscripto y concreto, enmarcado en las varias dimensiones que hacen a los contextos económicos, políticos y sociales de cada período del proceso de integración. Desde esta perspectiva, el análisis parte del supuesto de que aquellas restricciones son el resultado de una compleja trama de dinámicas en la que convergen diversos elementos, tanto económicos (aquellos vinculados a la ubicación del sector en la estructura productiva argentina en términos de producción y empleo) como políticos, tales como la organización política del empresariado del sector en cuestión, las ideas y prioridades de gobiernos y empresarios, sus expectativas y sus vínculos con otros actores nacionales y regionales.

Con la vista puesta en comprender la forma en que confluyen estos distintos elementos en las decisiones de restricción de la importación de calzados desde Brasil, los objetivos específicos de esta investigación fueron:

– la recolección y el análisis de información sobre la ubicación del sector del calzado en la estructura productiva: su incidencia en el producto bruto nacional, en los índices de empleo y su participación en el comercio exterior, entre otros;
– la identificación y caracterización de las principales asociaciones que representan políticamente al sector;

– la identificación y caracterización de los actores más influyentes en las decisiones que afectaron al sector (asociaciones, empresarios, funcionarios, representantes nacionales, provinciales, etc.);

– la caracterización de las relaciones entre el sector industrial y los sucesivos gobiernos: evolución de sus vínculos, tensiones y los consensos entre ellos, así como mecanismos a través de los cuales se han articulado demandas del sector con decisiones gubernamentales;

– la indagación sobre el significado del proceso de integración y del desarrollo económico para los sucesivos gobiernos nacionales y para los representantes del sector privado;

– la explicación de la persistencia de las restricciones argentinas al comercio intrarregional pese a los cambios de contexto;

– el establecimiento de vínculos entre las dinámicas generadas por las relaciones entre aquellos actores y las restricciones comerciales argentinas en el MERCOSUR.
Para exponer la información y los resultados de esta investigación, el libro se divide en dos partes. La primera (capítulos 1, 2 y 3) presenta las definiciones y los antecedentes teóricos e históricos necesarios para abordar el problema de la investigación; la segunda (capítulos 4, 5, 6 y 7) se aboca concretamente al estudio de las dinámicas generadas por las acciones e interacciones de gobiernos y empresarios en el sector seleccionado, entendiéndolo siempre en el marco del problema más amplio de la integración regional como herramienta para alcanzar el desarrollo de la región.

La primera parte comienza con un capítulo dedicado a los distintos enfoques teóricos desde los cuales puede abordarse el estudio de la política comercial. Inscribe la investigación en la discusión entre libre comercio y proteccionismo, recordando que ambas son construcciones teóricas y normativas que han orientado proyectos políticos, siendo el primero el ideal institucionalizado a través del GATT a nivel internacional. El capítulo define la política comercial como un área gris entre política interna y política exterior y evalúa los aportes y limitaciones de la literatura sobre integración regional, comercio internacional y teoría política para comprenderla. Con estos antecedentes, explica la preferencia otorgada en este estudio a un enfoque concentrado en el análisis de los procesos políticos nacionales, enfoque que se desarrolla en el capítulo 4.

El segundo capítulo aborda las restricciones no arancelarias como un tema que estuvo presente desde los inicios de la liberalización comercial del MERCOSUR. Identifica las dificultades de definir el concepto mismo de “restricciones no arancelarias” y muestra que, a nivel internacional, se consideran legítimas o ilegítimas según borrosos criterios derivados de la construcción normativa del GATT. El capítulo realiza un breve recorrido por los tratados y acuerdos del MERCOSUR que intentaron avanzar en la eliminación de aquellas restricciones y expone las dificultades enfrentadas para hacerlo, así como los principales conflictos comerciales que existieron en el proceso de integración a causa de las mismas. La descripción se concentra en los casos de restricciones argentinas, pero muestra que también aquellas brasileñas han sido protagonistas de los conflictos comerciales. Como resultado, el capítulo evidencia que las restricciones no arancelarias como origen de dichos conflictos han sido una constante del proceso.

Para terminar esta parte, el capítulo 3 aborda un breve pero necesario repaso sobre la evolución de la industria argentina desde los orígenes del MERCOSUR, identificando los efectos de la apertura comercial tanto desde el punto de vista general como sectorial. A partir de 1999, cuando se generaliza la ausencia de aranceles al comercio intrarregional (con excepción del sector automotriz y el azúcar), se distinguen dos contextos económicos distintos: uno caracterizado por recesión y crisis (1999-2001) y otro de crecimiento (2002-2008). Se identifican las dinámicas económicas que caracterizaron a cada período, la evolución sectorial de la industria y los principales conflictos comerciales con Brasil que involucraron a los llamados “sectores sensibles”. Con estos antecedentes, se explica la selección del calzado como sector de estudio.

La segunda parte comienza con el capítulo 4, en el que se desarrolla el principal enfoque elegido para el estudio de las relaciones entre empresarios y gobiernos como actores centrales en la política comercial argentina. Este enfoque inspirador, elaborado originalmente por Theodore Lowi, vincula distintos tipos de políticas con lo que denomina “arenas de poder”, que son construcciones conceptuales que permiten establecer una tipología de procesos políticos. La diferenciación entre las distintas arenas de poder permite ponderar las características de dichos procesos según el tipo de política en cuestión (principalmente, distributiva, regulatoria y redistributiva), el tipo de actores relevantes, el patrón de su comportamiento, los principales espacios de toma de decisión y alcance del conflicto. Esta tipología es la principal guía para el análisis que se realiza en los siguientes capítulos a partir de los discursos, prioridades y acciones concretas de los actores. Se explican los motivos por los cuales el análisis se organiza en torno a la observación de estos tres principales elementos para caracterizar las dinámicas del proceso político y se establecen las definiciones necesarias de “gobiernos”, “empresarios” y “grupos de empresarios” que tomó la investigación, así como el repertorio de acciones políticas que normalmente se atribuyen a estos últimos y que se observarán en los siguientes capítulos.

A continuación, el capítulo 5 se presenta como introducción sobre el sector del calzado argentino. Se realiza una descripción histórica de esta industria hasta 1990, destacándose sus orígenes como manufactura desarrollada tempranamente en un contexto agroexportador, sus principales características, sus formas de producción y su organización política precoz. Se identifican sus principales actores, sus ideas y discursos vinculados a la política comercial, así como los elementos que históricamente facilitaron su visibilidad ante los gobiernos.

El capítulo 6 inicia resumiendo los antecedentes más inmediatos al período de estudio, que son los inicios del MERCOSUR, para conocer los vaivenes que sufrió el sector del calzado a partir de su establecimiento, las reacciones del empresariado ante el inicio del proceso, las decisiones gubernamentales que afectaron positiva y negativamente al sector, así como las formas en las que el sector obtuvo cierta protección comercial, especialmente frente a Brasil, pero también frente a terceros países, y las consecuencias de dicha protección (1991-1998). Estos antecedentes permiten comprender en qué posición económica y con qué experiencias políticas se encontrarían los empresarios del sector del calzado y el gobierno al eliminarse los aranceles al comercio intrarregional de sus productos. Como se adelantó, esto se produce en 1999, momento a partir del cual el análisis se concentra en el discurso del sector privado, confrontado con los datos disponibles, que apunta a Brasil como amenaza a la industria argentina para llamar la atención de los gobiernos y demandar protección. Paralelamente, se indagan las prioridades gubernamentales y las estrategias con las que se enfrentan aquellas demandas. Luego, se resumen las acciones concretas que realizan empresarios y gobiernos y se interpretan las restricciones no arancelarias como herramientas que surgen de la combinación de las demandas sectoriales y de las prioridades gubernamentales, que se orientaban a cumplir los compromisos regionales. Se identifican, en las dinámicas que rodean el proceso de decisión sobre estas herramientas, características “distributivas” que, acorde a la tipología de Lowi presentada en el capítulo 4, redujeron relativamente el conflicto, pero no lo resolvieron, permitiendo que éste reapareciera después, como se aprecia en el siguiente capítulo.

Finalmente, en el capítulo 7 se describe, en primer lugar, el período inmediatamente posterior a la crisis de 2001, en el que el contexto de crisis, la devaluación, la reducción de las importaciones y la casi inmediata recuperación del crecimiento económico hicieron que las prioridades gubernamentales y la atención del sector privado se centraran en otros temas y aquellos comerciales no dominaran la agenda de unos ni otros. Por eso, se caracteriza este período de “rebote” después de la crisis como un interludio del conflicto (2002-2004). Sin embargo, el conflicto reaparecería hacia fines de 2004, con el crecimiento de las importaciones del sector, que haría que los empresarios volvieran a poner en la agenda política dicho crecimiento como una amenaza persistente. Con la misma estrategia de análisis del capítulo anterior, se analizan, a partir de 2005, los discursos de ambos actores acerca de las importaciones brasileñas de calzado, los datos económicos disponibles que sostienen o rebaten los discursos, las prioridades gubernamentales y las acciones con las que ambos actores buscan encauzar el conflicto. El análisis de este capítulo muestra una serie de diferencias respecto del período anterior, tanto desde el punto de vista de la situación y perspectivas económicas del sector como del de las prioridades gubernamentales. En este período, las restricciones no arancelarias pasaron a formar parte integral de la nueva estrategia industrialista orientada a fortalecer el mercado interno, y como tales unieron al gobierno y a los productores locales, sentándolos a negociar ante los reclamos brasileños. Pese a las diferencias con el primer período, el capítulo muestra que las dinámicas que rodean estas restricciones siguieron caracterizadas, por lo menos hasta el fin de este estudio, predominantemente por elementos distributivos, con consecuencias tanto para el sistema político interno como para el desarrollo del proceso de integración que se señalan en este capítulo y se resumen en las conclusiones.

De esta manera, el análisis del sector calzado es abordado como microcosmos del universo mucho mayor que significa el proceso de integración regional en su conjunto. Con las limitaciones propias de un estudio sectorial^[9], esta investigación permitió ponderar las características distributivas de las dinámicas de la política comercial, de manera tal que esa ponderación brindó una clave de lectura útil para comprender la permanencia de dichas restricciones pese a los cambios observados en el contexto económico, político y social del país. En las conclusiones se recogen las principales observaciones realizadas a lo largo de los capítulos, relacionándolas con los enfoques teóricos utilizados y derivando de ellas explicaciones que contribuyen a comprender los problemas del proceso de integración del MERCOSUR. Por último, un breve epílogo resume algunas reflexiones surgidas a raíz de esta investigación y que pueden abrir las puertas a nuevos estudios que busquen enriquecer dichas explicaciones.