1.1. Apuntes de metodología

Para llevar adelante esta investigación, se implementó una metodología cualitativa basada en la realización de un estudio de caso. Esto consiste en analizar en profundidad un caso de estudio^[1], mediante la construcción e interpretación de datos provenientes de fuentes diversas –como documentos judiciales; periódicos; normativas–.^[2] Para Alexander George y Andrew Bennett^[3], los estudios de caso son útiles para construir teorías, debido a que a partir de ellos se puede abordar la complejidad causal, es decir, las múltiples causas que explican determinado proceso. Además, al concentrarse en un único caso de estudio, se observan cuestiones que en los trabajos estadísticos podrían pasar inadvertidas.

Por lo general, para estudiar casos vinculados con la criminalidad organizada y los nexos entre Estado y delito, una de las principales técnicas a utilizar es el análisis documental de información judicial y documentos oficiales. Javier Auyero y Katherine Sobering detallan esto mediante la descripción de su labor en el marco de una investigación sobre los vínculos entre policía y narcotráfico al indicar que llevaron a cabo dicha tarea mediante “una exhaustiva lectura de procesos judiciales […] que involucraban a miembros de organizaciones del narcotráfico que operaban en diferentes áreas de la Argentina” y a través de la recolección de “artículos relacionados con los procesos judiciales para comprender mejor el contexto de las acusaciones” a fin de reconstruir el caso y echar luz sobre problemáticas que no son sencillas de abordar. Auyero y Sobering añaden que, por motivos obvios, “la evidencia de los ‘vínculos reales entre agencias estatales y actores o actividades ilegales’ no es fácil de encontrar”. Asimismo, resaltan que “la información sobre las operaciones internas de las organizaciones criminales y sus conexiones con agencias estatales abunda en documentos a los cuales los investigadores sociales no tenemos rápido ni fácil acceso”, a saber: “los procedimientos judiciales y las investigaciones que los acompañan”.^[4] Por lo expuesto, en el trabajo se recuperan documentos oficiales y judiciales como material primario para el abordaje del caso de estudio referido previamente.

La investigación pretende dar cuenta de las características, el funcionamiento y los efectos de las principales políticas de control del narcotráfico llevadas a cabo en la provincia de Córdoba entre los años 2012 y 2014. Para ello, se aplican un conjunto de técnicas, entre las cuales destacan la realización de cronologías sobre los procesos político-institucionales y los sucesos de mayor relevancia pública vinculados con el caso de estudio; el análisis documental de distintas fuentes primarias, tales como documentos legislativos, políticos, gubernamentales y judiciales relacionados con la adhesión a la “Ley de Desfederalización” y la creación de la Fuerza Policial Antinarcotráfico en Córdoba; la observación e interpretación de los discursos y exposiciones de gobernantes, funcionarios, legisladores y dirigentes políticos y sociales; y el relevamiento de estudios de desempeño e impacto mediante el análisis de datos estadísticos (vinculados con tasas de encarcelamiento, incautaciones de estupefacientes, presupuestos de las dependencias vinculadas con el control del narcotráfico, etc.). A continuación, los basamentos teóricos generales sobre los cuales se asienta el presente libro.

1.2. Enfoque conceptual

El trabajo se enmarca en el análisis de las políticas públicas entendiendo al mismo, según Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Joan Subirats y Frederic Varone, como el “análisis de la conducta, tanto individual como colectiva, de los actores implicados en las diferentes etapas de una política pública”. A tono con estos autores, por política pública, en tanto, se refiere aquí a la respuesta del Estado a una situación específica de la realidad social considerada políticamente como inaceptable, basada en un conjunto de decisiones o acciones impulsadas por distintos actores estatales a fin de resolver de manera puntual determinado problema colectivo.^[5]

El enfoque adoptado en el marco del análisis de las políticas públicas mencionado es el de las políticas públicas como ciclo. Vale decir, aquella perspectiva que considera que las políticas públicas están compuestas por cinco instancias, a saber: surgimiento de un problema público; inclusión del mismo en la agenda pública y política; formulación y decisión de una política orientada a su abordaje; implementación de la misma; y, finalmente, evaluación de dicha política.^[6]

Otro de los conceptos relevantes para el libro es el de Estado. Se utiliza aquí la definición propuesta por Bob Jessop, quien parte de la problematización de la concepción básica del Estado, al cual define como

[…] Un conjunto complejo […] de instituciones, organizaciones e interacciones implicadas en el ejercicio del liderazgo político y en la implementación de decisiones que, en principio, vinculan colectivamente a sus sujetos políticos. Estas instituciones, organizaciones e interacciones tienen extensiones espaciotemporales y horizontes de acción variables y movilizan una serie de capacidades y recursos con vistas a la consecución de los objetivos estatales.^[7]

Jessop propone problematizar esta visión sobre el Estado, al señalar que la misma tiende a su reificación y mistificación, impidiendo ver efectivamente su funcionamiento y velando el carácter relacional del mismo. Al respecto, este autor señala que

[…] El Estado y el sistema político son partes de series de relaciones sociales más amplias y no pueden ser comprendidas ni explicadas de manera adecuada sin hacer referencia a su integración en estructuras de mayor amplitud. Los estados soberanos no existen en un solemne aislamiento, vigilando al resto de la sociedad, sino que están íntimamente relacionados con otros órdenes institucionales […] y con sus respectivas “sociedades civiles”. […] Sea cual sea el grado de autonomía del Estado respecto a otros órdenes, el ejercicio y el impacto del poder (o, mejor dicho, de sus poderes) son activados mediante grupos cambiantes de políticos y funcionarios del Estado que están localizados en partes concretas del aparato estatal, en coyunturas específicas, y reflejan el equilibrio de fuerzas prevaleciente tal y como se ha resuelto tanto fuera como dentro del Estado.^[8]

Por este motivo, Bob Jessop propone entender al Estado como una relación social y desplazar la atención desde el Estado hacia el poder estatal:

[…] “El Estado” puede analizarse de manera fructífera si es entendido como: (1) el ejercicio del poder del Estado (2) como la condensación mediada institucional y discursivamente (una reflexión y una refracción) (3) de un equilibrio de fuerzas que es variable, (4) y que busca influir en las formas, los propósitos y el contenido de la organización institucional, de la política y de las políticas (5) en coyunturas específicas, marcadas por una mezcla igualmente variable de oportunidades y restricciones, (6) ellas mismas vinculadas a un entorno natural y social más amplio.^[9]

De manera complementaria –y, desde luego, en sintonía con lo propuesto por Jessop– se incorporan las consideraciones analíticas propuestas por Joel Migdal, quien introduce las nociones de imágenes y prácticas para dar cuenta del carácter relacional del Estado mencionado previamente. Este autor destaca que los “Estados reales” se encuentran compuestos por estas dos aristas y que ambas pueden estar “sobrepuestas y reforzarse entre sí” o, por lo contrario, ser “contradictorias y mutuamente destructivas”.^[10] De este modo, las imágenes de un Estado son lo que el mismo postula de sí hacia el exterior, esto es, la forma en la que se autoconstruye:

[…] La imagen del Estado es la de una entidad autónoma, integrada y dominante que controla, en un territorio determinado, la creación de reglas ya sea directamente a través de sus propios organismos o indirectamente permitiendo que otras organizaciones –negocios, familias, clubes y similares– generen ciertas reglas de alcance limitado. La imagen implica percepción. Aquí la percepción del Estado es la que tienen quienes están dentro y fuera del territorio que consideran suyo como principal y más adecuado creador de reglas dentro de sus límites territoriales. En ese sentido, la percepción asume una entidad única que es bastante autónoma, unificada y centralizada. Aunque todos reconocen la complejidad y vastedad de esta organización […], la imagen del Estado induce a la gente a percibir sus componentes como si estuvieran genéricamente integrados y actuaran en conjunción entre sí.^[11]

Por otro lado, para Migdal las “prácticas” son las acciones que los Estados llevan efectivamente a cabo, es decir, “el desempeño cotidiano de los organismos y actores” que integran el mismo.^[12] Además, este autor agrega que estas prácticas pueden reforzar la imagen estatal o, por lo contrario, debilitarla:

Innumerables prácticas han fortalecido la imagen de que los separadores territoriales de los mapas son reales y efectivos. Asimismo, las prácticas pueden servir para reconocer, reforzar y validar de numerosas maneras no solo el elemento territorial del control que ejerce el Estado, sino también la separación social entre el Estado y otras formaciones sociales. […]. ¿Cómo resulta posible entender la aparición de numerosos conjuntos de prácticas, muchas de las cuales pueden estar en conflicto con los dictados de la imagen (y la moralidad) del Estado? La dificultad para controlar las partes remotas de los Estados, los muchos frentes en los que pelea con agrupaciones que tienen estándares de conducta conflictivos y la tentación de los funcionarios de aceptar reglas alternativas que, por ejemplo, les den mayor poder o les permitan enriquecerse en lo personal o privilegiar al grupo al que sean más leales han llevado a diversas prácticas de ciertas partes o sectores del Estado.^[13]

Otro concepto de relevancia es el de narcotráfico y, en su marco, las nociones referidas a las políticas públicas de control de dicha actividad ilícita y a la regulación estatal de la misma. Se entiende aquí que el narcotráfico es una expresión de la criminalidad organizada y, en particular, de los mercados ilegales de bienes y servicios que existen. Así, por narcotráfico se refiere al

[…] Conjunto de acciones delictivas cometidas por un grupo organizado a los efectos de producir, almacenar, transportar, distribuir, comercializar, aplicar o facilitar estupefacientes de manera ilegal; introducir al o sacar del país estupefacientes en cualquier etapa de su fabricación o materias primas destinadas a su producción; organizar o financiar algunas de las acciones mencionadas o convertir, transferir, administrar o vender el dinero u otra clase de bienes provenientes de algunas de esas acciones; todo ello con el propósito de obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico o material.^[14]

Por políticas públicas de control del narcotráfico se hace referencia a aquellas iniciativas gubernamentales orientadas a la prevención y el control del narcotráfico basadas en la ejecución de diagnósticos sobre el estado de situación de dicha problemática, el diseño e implementación de políticas adecuadas a la realidad local previamente identificada y, finalmente, mecanismos de seguimiento y evaluación de las políticas impulsadas.^[15]

Finalmente, por regulación del narcotráfico se entiende, siguiendo a Mónica Serrano, a la “acción estatal” destinada a “sujetar, controlar y reglamentar el comportamiento de los empresarios criminales a una serie de normas y reglas”. Según Serrano, aunque los objetivos a los que apunta la regulación pueden ser diversos, suelen orientarse a la contención de los efectos más dañinos de los mercados ilícitos de drogas. En definitiva, esta regulación puede definirse como “el conjunto de decisiones y acciones estatales orientado al manejo de las relaciones entre las agencias estatales y las organizaciones criminales” dedicadas al narcotráfico.^[16] Seguidamente se presentan algunos de los principales trabajos de investigación relacionados con el objeto de estudio.

1.3. Investigaciones preliminares

Durante los últimos años, se llevaron a cabo distintas investigaciones sobre las políticas públicas de control del narcotráfico en la Argentina, tanto a nivel federal como provincial. Se pueden distinguir, en esta línea, tres grandes grupos de trabajos. Primero, aquellos que estudian el desarrollo del narcotráfico en el país y las políticas públicas implementadas para abordar dicha problemática. En esta dirección, han sido particularmente relevantes los aportes de Marcelo Bergman^[17]; Marcelo Sain^[18]; Mariana Souto Zabaleta, Silvio Sarti y Paula Delfino^[19]; y Juan Gabriel Tokatlián^[20], quienes, enfocándose en diversas escalas de análisis, han dado cuenta de las características de los mercados de drogas en el país y de las complejidades, los dilemas y los desafíos que el abordaje estatal de este fenómeno implica.

En segundo lugar, están aquellos trabajos que evidencian la regulación estatal ilegal del narcotráfico, fundamentalmente, mediante la participación policial. Entre otros, destacan los trabajos de Marcelo Sain^[21]; Matías Dewey^[22]; y Javier Auyero y Katherine Sobering^[23], los cuales han evidenciado que la ilegalidad es una herramienta fundamental para la construcción de poder y gobernabilidad, y que en algunos casos también existe un desinterés político por generar un efectivo gobierno de la seguridad pública.

En tercer y último lugar, encontramos un pequeño grupo de investigaciones sobre el desarrollo que el tráfico ilícito de estupefacientes experimentó, particularmente, en la provincia de Córdoba durante los últimos años, entre los cuales se encuentran los trabajos de Mariana Carbajo y Andrés Buzzetti^[24]; Mariana Carbajo^[25]; Pedro Sorbera^[26]; y Andrés Buzzetti^[27]. Estos dan cuenta de las principales características del narcotráfico y las respuestas que el Estado provincial cordobés ensayó frente a dicho problema, y también dan cuenta de cuestiones vinculadas con acontecimientos puntuales (como, por ejemplo, el narcoescándalo).

La presente propuesta pretende anclarse en este conjunto de investigaciones sobre políticas públicas de control del narcotráfico en la Argentina en general y, en particular, en la provincia de Córdoba, así como también sobre la regulación estatal ilegal de dicha actividad. La relevancia de la propuesta en relación con el contexto descripto reside, básicamente, en el hecho de que se trata de una temática con plena vigencia y que, en ese marco, las políticas de control del narcotráfico implementadas en Córdoba durante los últimos años fueron escasamente abordadas por las ciencias sociales. Su realización permite aportar una contribución al campo en desarrollo de los estudios sociales sobre seguridad pública y, particularmente, sobre las políticas de control del narcotráfico en el país a nivel nacional y subnacional, tomando como caso de estudio una de las provincias donde, según lo establecido por la literatura referida, los mercados de drogas adquirieron determinadas características, signadas por la participación policial y el desarrollo de numerosos grupos dedicados a abastecer el mercado interno de drogas ilícitas. Asimismo, como se mencionó previamente, el trabajo pretende tener un impacto de transferencia y servir como insumo para las instituciones públicas a cargo del diseño, implementación y evaluación de las políticas orientadas al control del narcotráfico en el país, a nivel federal y provincial.

En último lugar, y antes de pasar al caso de estudio, algunas consideraciones sobre la desfederalización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes aprobada en 2005 en la Argentina y la persecución de infractores menores derivada de la misma.

1.4. Infractores menores y desfederalización en Argentina

En la Argentina, prevalece un enfoque punitivo sobre los consumidores y autores de pequeños delitos vinculados a estupefacientes, lo que, inevitablemente, tiende a allanar el camino a las grandes organizaciones dedicadas al comercio ilícito de drogas en el país. Tal enfoque tiene su correlato en el paradigma norteamericano de la guerra contra las drogas. Conforme lo establecido por Ron Chepesiuk, el mismo fue impulsado a principios de los años setenta y se basó en “los esfuerzos de los gobiernos de todo el mundo para hacer cumplir las leyes nacionales en materia de drogas”. Según Chepesiuk, esta concepción implicó que muchos líderes nacionales actuaran “como si las naciones estuviera en guerra” para hacer frente a la creciente problemática de las drogas. De esta forma, cualquier sujeto vinculado a las mismas fue considerado “enemigo del Estado”, sin importar cuál fuera su vinculación.^[28]

La guerra contra las drogas impactó fuertemente en Latinoamérica. Un estudio reciente indica que, como consecuencia de dicha iniciativa, los países de la región llenaron sus cárceles con “consumidores y autores de pequeños delitos” y establece que, pese a ello, “las funciones en el comercio de las drogas” fueron “rápidamente retomadas por otras personas”, es decir, la mano de obra para el tráfico ilícito de drogas no mermó con las detenciones de pequeños infractores. El informe añade que “las duras leyes de drogas y su agresiva aplicación [tienen marcados efectos sobre los] sectores más pobres y vulnerables de la sociedad” y que “no están cosechando ningún éxito […] en la reducción del consumo de drogas ilícitas”.^[29]

Argentina no es una excepción en la materia, y el peso de la persecución penal en materia de estupefacientes recae sobre los infractores menores y consumidores, y no sobre las principales organizaciones dedicadas al narcotráfico.^[30] En 2008 se creó en el país el Comité Científico Asesor en materia de Control de Tráfico Ilícito de Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y Criminalidad Compleja^[31], con el objetivo de realizar estudios y diagnósticos sobre políticas de drogas y control del narcotráfico. En este marco, el primer informe llevado a cabo por el mencionado comité es lapidario respecto de la persecución de infractores menores en el país:

No se ha podido contener [con la legislación sobre drogas vigente en Argentina] la realidad del aumento exponencial de la oferta y demanda de sustancias legales e ilegales a partir de los años “90”. [Se ha generado] impunidad y, al mismo tiempo, la percepción social de que la sanción punitiva por excelencia alcanza a los más vulnerables y los más débiles, esto es, el consumidor. […]. Del total de ingresos al sistema penal, casi el 70% corresponde a tenencia personal y son productos de decomisos en la vía pública [a manos de las fuerzas policiales]. […]. [En Argentina] persiste el tráfico de enormes cantidades de sustancias a través de los puertos y aeropuertos nacionales, en especial cocaína, cuya magnitud recién se conoce cuando llegan a destino en el exterior o cuando se logra la intercepción. Su incautación, en muchos casos, es producto de actuaciones individuales y no de estrategias conjuntas de las fuerzas de seguridad federales y de estas con las provinciales, ni de actividades previas de inteligencia. […]. Salvo excepciones la represión de contrabando de estupefacientes se centra principalmente en el tráfico de las “mulas” que transportan estupefacientes en el interior del cuerpo a quiénes como autores de contrabando calificado se castiga con penas a partir de un mínimo de 4 años y medio de prisión. Se trata del eslabón más débil de la cadena y deben padecer un maltrato que a veces llega a la muerte no sólo de sus jefes sino de prácticas perversas de los operadores penales buscando su delación.^[32]

Para concluir, este informe señala que, pese a la legislación vigente, orientada a castigar “la tenencia para el propio consumo”, el consumo de drogas y los sectores sociales consumidores habían crecido exponencialmente, lo que demostraba “el fracaso de la política criminal adoptada”.^[33]

Ahora bien, en 2005 se aprobó la Ley 26.052 –de “Desfederalización Parcial de la Competencia Penal en materia de Estupefacientes”–. Esta iniciativa abrió el camino para que las distintas provincias del país asumieran a través de sus agencias penales la persecución de los denominados “delitos menores”, es decir, los delitos de tenencia y comercio destinado al consumo.^[34] Según un informe de la Procuraduría de Narcocriminalidad (PROCUNAR), la Ley de Desfederalización implicó que el sistema dejara de ser “unívocamente federal”, al facultar a las provincias adherentes a dicha ley a “perseguir, juzgar y reprimir” una serie de delitos tipificados en la Ley 23737.^[35]

Un trabajo realizado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) establece que “la política criminal y de persecución penal [del tráfico ilícito de estupefacientes] está orientada a los delitos menores en los que la mayoría de [los involucrados] son personas de escasos recursos económicos”, es decir, a “la venta al menudeo y el microtráfico” y, a su vez, “la política de desfederalización de la persecución al narcomenudeo reforzó esta tendencia”. Según este documento, dicha medida “fue presentada como una herramienta para que los gobiernos locales pudieran hacerse cargo de las situaciones de consumo y venta de drogas en los barrios que generalmente están vinculadas con las demandas de seguridad de sus habitantes”, pero que, también, “buscaba descomprimir el trabajo de los juzgados federales para que se pudieran enfocar en los casos más complejos de tráfico y comercio de drogas”. Sin embargo, “en la práctica no se cumplió con ninguno de esos dos objetivos” y, por lo contrario, “la política de desfederalización se expresa […] en la participación de las policías provinciales en la ‘guerra contra el narcotráfico’”, lo que implica un “traspaso masivo de recursos de seguridad y penales a la persecución de los delitos más leves”. Además, “la medida se convirtió en una herramienta que aumenta el poder arbitrario de las policías provinciales en los barrios pobres”. Por último, el CELS apunta que “el fuero federal no [mostró] mayor efectividad ni destinó los recursos que usaba en perseguir los delitos de menor escala para perseguir ahora a los más graves”, ya lo sean por “su dimensión económica, por su violencia o por la participación estatal en las redes ilegales”.^[36]

Para el organismo mencionado, la desfederalización provocó dos problemas. Primero, “el trabajo policial generó un aumento pronunciado de las causas por delitos menores asociados al consumo, la tenencia o la comercialización de drogas, procesados por los sistemas de justicia provinciales”. En este sentido, “se acentuó el poder punitivo del Estado sobre las personas pobres”:^[37]

[…] La herramienta de la desfederalización asociada a la retórica y política orientada a la “guerra contra el narcotráfico” modeló también la política criminal de las provincias. Es decir, se acentuó el poder punitivo del Estado sobre las personas pobres. Y mientras con relación al consumo los criterios judiciales difieren de los policiales, se aproximan en lo que hace a los delitos menores de drogas, ya que son procesados, en la enorme mayoría de los casos, por los sistemas judiciales de todo el país.^[38]

Segundo, “la desfederalización derivó en un fenómeno de inflación de penas asociado con las figuras menores”. Vale decir, “los sistemas provinciales [mostraron] una tendencia a utilizar calificaciones más graves y, por lo tanto, a aplicar más pena que el fuero federal”:^[39]

Aquello que era entendido como una tenencia para consumo en el fuero federal, en el provincial se imputó como tenencia para comercialización. Por eso, si bien se supone que la justicia federal se enfoca en los casos más graves y, por lo tanto, debería aplicar penas más altas, ocurre lo contrario. […]. La orientación de la persecución penal no solo incentivó la apertura de más causas judiciales, sino la detención de más personas por delitos menores. Este enfoque duro de despliegue territorial de las policías, la elección de figuras penales más graves y el uso generalizado de la prisión preventiva condujeron a un aumento de las tasas de encarcelamiento con consecuencias dramáticas para los sistemas penitenciarios: mayor sobrepoblación y hacinamiento crítico.^[40]

Cabe preguntarse, en el marco del presente libro, cuáles fueron las principales características del control del narcotráfico en la provincia Córdoba entre los años 2012 y 2014 y, en este sentido, cómo funcionó allí la persecución penal de infractores de la Ley de Estupefacientes, cuál fue rol que cumplió la policía provincial en ese marco y cómo funcionaron las principales políticas públicas impulsadas en la materia.