Genealogía de un enfoque sociológico

Gabriel Nardacchione y Mariela Hemilse Acevedo

Introducción

El abordaje sociológico de los problemas públicos usualmente puso el foco en su despliegue en el tiempo, distinguiendo las instancias de su nacimiento, despliegue y caída. Para ello, distintas perspectivas recurrieron a la categoría de “historia natural”, un método proveniente de la Escuela de Chicago a partir de la cual analizaban los “problemas sociales” (Fuller y Myers, 1941). Partiendo del enfoque construccionista de los problemas sociales que se consolidó durante la década de los 70 del siglo pasado (Schneider, 1985)^[1], encontramos que Spector y Kitsuse (1973) afirmaban que la historia natural se nutría, primero, de un proceso de generación de demandas por parte de actores que intentaban situarlas en las diferentes arenas. A ello le seguía una respuesta estatal que las podía reconocer, dándoles así entrada al sistema político. En tercera instancia, se abría un escenario de debate y negociación sobre los modos de intervención y de regulación institucional sobre la problemática para, recién en una cuarta etapa, dar lugar a otros grupos (out of system) que pudiesen replantear el conflicto desde modos hasta ese entonces no previstos por el Estado.

La crítica a este enfoque proveniente de la obra de Joseph Gusfield (2014, 2000) permite, a partir de la década del 80, reenfocar los problemas sociales como “problemas públicos”, centrando el estudio en el trabajo de su configuración, esto es, analizando las tramas narrativas que logran encauzarse y estabilizarse en el marco de las controversias entre distintos actores, permitiendo identificar a los responsables del problema, así como sus posibles soluciones.

Tiempo después, Cefaï (1996) propuso otro modelo de “historia natural” que contiene esta perspectiva de Gusfield. En su planteo, la primera etapa del problema nace de un malestar situado de difícil traducción a un problema público. A partir de ese daño sufrido, se lanza un proceso de elaboración lingüística que pretende formularlo en categorías públicas. En esta segunda etapa, irrumpe un trabajo dinámico de enmarcamiento (cadrage y re-cadrage), donde se ponen en discusión diferentes discursos e informes técnicos en las distintas escenas de las arenas públicas (locales, mediáticas, burocráticas, la calle). En una tercera etapa, se produce la condensación de ciertos órdenes de justificación argumentativos que ponen en lenguaje institucional el debate polifónico precedente. Esto estabiliza los discursos, evidenciando las reglas públicas no atendidas y codificando las disonancias legales que el problema público consideró. En ese marco se presenta la reacción institucional a través de programas de acción pública que pueden tanto responder a los problemas planteados, como rechazar (por ilegítimas) las demandas realizadas.

Finalmente, un abordaje pragmatista de la “historia natural” de los problemas públicos fue propuesto en este siglo por Cefaï y Terzi (2012). Para fundamentar su modelo, los autores retoman las tres mímesis hermenéuticas planteadas por P. Ricoeur (1996), en donde cada etapa va enriqueciendo icónica y simbólicamente la experiencia pública que inicia el problema. Así, la primera fase consiste en la prefiguración de haber sido afectado por una experiencia. Su estudio apunta a analizar la micropolítica de dicho malestar o daño. La segunda fase muestra la configuración de dicha experiencia pública a través de un trabajo de dramatización, de categorización y de argumentación en favor de su tematización pública. Y la tercera consiste en las refiguraciones que se producen sobre y desde las diferentes arenas públicas institucionales, como modos de objetivación del problema público. Sobre este modelo los autores subrayan, por un lado, que cada fase incluye una incertidumbre que se distingue de un proceso unilateral, haciendo que cualquier refiguración pueda volver a una nueva prefiguración; y, por otro, que la problemática no se inventa ex nihilo, sino que nace de una experiencia problemática que se deja tomar por la estructura de una intriga (Ricoeur, 1985).

Este recorrido sobre los distintos enfoques de la “historia natural” nos pone al corriente de las múltiples perspectivas con las que, como sucesivas oleadas, la sociología política analizó los problemas públicos. Vemos también que los diferentes enfoques trabajan a distintas escalas. Así como la primera tradición pone el foco sobre el aparato estatal y las arenas políticas sectoriales, la más reciente trabaja sobre una dimensión de orden microsociológica. Esto implica la necesidad de agudizar el análisis sobre las diferentes formas con las que los actores recorren la escala a medida que van configurando el problema. Esto supone una articulación micro-macro que tenga en cuenta dichos recorridos. Al mismo tiempo, los distintos enfoques muestran la pluralidad de lógicas del conflicto que gestan la problemática. Si el primer punto de vista acentúa los intereses de los diferentes actores en disputa y el segundo pone de relieve la dimensión retórica y discursiva del problema, la última muestra cómo la problematización tiene un anclaje sensible y experiencial desde donde personas o colectivos concretos se sienten perjudicados por una situación e intentan desarrollar un proceso de aprendizaje para resolverlo.

Tomando como un dato los distintos enfoques históricos que fueron analizando nuestra problemática, en este capítulo decidimos tomar una estrategia de presentación diferente. En lugar de seguir esta dinámica analítica propia de la sociología, optamos por establecer el proceso de emergencia de un problema público: su nacimiento, su generalización y su estabilización. Y ello lo realizaremos articulando en un mismo argumento los sucesivos aportes de las diferentes perspectivas. Esta presentación sigue una hipótesis central: la transformación de una experiencia en un problema público. Para ello, en una primera parte, mostraremos cómo se percibe una experiencia perturbadora, cómo se gesta un malestar, un daño, que puede (o no) engendrar un estado de indignación. En la segunda, presentaremos cómo dicha experiencia se hace pública, cómo se comunica a través de argumentos, construcción de relatos y de categorías. Y, por último, abordaremos cómo las asociaciones que movilizan dichos problemas llegan a generar dispositivos o regulaciones a partir de su relación con las diferentes arenas institucionales.

La experiencia perturbadora como base de un problema público

La hipótesis pragmatista de un análisis de los problemas públicos (Cefaï y Terzi, 2012; Terzi y Bovet, 2001; Quéré, 2017) hurga en su raíz experiencial. Explícitamente, el problema público nace de una experiencia perturbadora que busca ser traducida. Se trata de analizar las múltiples formas en que los actores, de manera práctica, logran resolver el pasaje de un malestar o una experiencia traumática a constituir una situación problemática susceptible de tomar dimensión pública.

Quéré (2017) afirma que dicha experiencia remite a algo vivido y percibido como perjudicial, además de una tarea posterior de investigación o de exploración. Recalca que dicho trabajo de reflexión ulterior nace de una dimensión emotiva que no es solo racional, sino que se vincula con un proceso de transformación incierto, que implica diversas competencias personales y colectivas, así como muchos equipamientos sociales que permitan dar lugar a la problematización de los sucesos molestos o incómodos.

Además, el autor insiste en las etapas de una experiencia pública (Queré, 2017). Primero nos encontramos con el peso de un acontecimiento sobre un público específico. Esto que ocurre y que produce un daño (personal o colectivo) necesita de un trabajo interpretativo complejo (¿qué pasó?), para lo cual los damnificados no están directamente preparados. En ese contexto comienza el trabajo de comunicación del acontecimiento, expresado a través de una indignación, de una sublimación, entre muchas formas. Recién en una etapa posterior, se puede pensar en una idealización de la comunicación, donde los actores más equipados o competentes comienzan a probar hipótesis sobre lo ocurrido y empiezan a construir categorías que lo describen.

Recuperando ideas de Dewey (1993) sobre la noción de “experiencia”, su abordaje epistemológico no supone considerarla como una interacción empírica con lo que nos rodea, sino como un principio de organización práctica. Es decir, como un proceso de experimentación que consiste en principios de conexión y organización prácticos que se van conectando en el curso de la experiencia. Esto implica la configuración de un entorno (racional y perceptivo) que guarda referencia con lo que nos rodea, con el pasado y con el futuro; en otras palabras, con un proceso de ajuste y aprendizaje sobre nuestras mismas experiencias. Así, Dewey resumía que la experiencia se alimenta de la experiencia, siempre sometida al ensayo/error dentro de un proceso de autocreación/autorregulación en relación con el medio que nos rodea.

Por su parte, Queré y Terzi (2015) retoman la teoría política de Dewey para plantear que una experiencia pública implica desde su inicio un público concernido, un conocimiento en común, y un proceso de comunicación que no es solo un intercambio de información, sino que se trata de un aprendizaje colectivo sobre los principios que la propia sociedad se da a sí misma y por los cuales se autorregula. De ese proceso nace lo que Dewey (2004) llama “la formación de un público”. Según este autor, un público consiste en “todos aquellos que se ven afectados por las consecuencias indirectas de las transacciones, hasta que resulta necesario ocuparse sistemáticamente de ellas” (2004: 65). Asimismo, plantea que, del reconocimiento de las consecuencias perniciosas de dichos acontecimientos, es factible la identificación de un interés común que perfila la formación del público. Bajo esta perspectiva consecuencialista, para dar cuenta de la conformación de un problema público, es necesario preguntarse sobre lo que ocurre y cómo ocurre, sobre lo que se dice y lo que no se dice del acontecimiento. Percibiendo de manera exigente y minuciosa las consecuencias de la formación de ese público (incluida la negligencia y la inacción), se puede comprender mejor la formación de categorías con las cuales se describe el problema y hasta los dispositivos legales que se terminan cristalizando.

En sus últimas obras sobre la temática, Cefaï también recupera esta perspectiva de experimentación no lineal, de investigación que apunta a articular problema público y experiencia. La constitución de un problema público implica, en principio, una situación problemática y un trabajo de publicitación desarrollado por públicos que “sufren por los mismos efectos perjudiciales y que intentan resolverlo o controlarlo” (Cefaï, 2014). Esta continuidad entre públicos y medio ecológico da lugar al proceso de investigación sobre las razones sociales, así como la expresión y simbolización del malestar. De allí, mediado por la institucionalización, puede llegarse a la fase de estabilización, de control y de vigilancia sobre los efectos dañinos que hicieron emerger el problema. En suma, la política no es un juego que se desarrolla dentro de ciertas instancias institucionales y que muestra las herramientas de poder de sus actores, sino una actividad “a través de la experimentación” y la movilización de métodos científicos de prueba, lo cual implica formular de manera adecuada el problema, sistematizar evidencia que lo caracterice, identificar sus causas y motivos, elaborar alternativas de resolución, comunicar el problema, identificar actores con quienes cooperar y con quienes enfrentarse. Se trata de una experiencia sensible que, con el correr de la investigación, va modificando el sentido de lo público, reorganiza las perspectivas del mundo.

Desde esta mirada pragmatista, el problema público no es un proceso de definición o de construcción, tal como fue planteado desde las perspectivas construccionistas de los problemas sociales (Spector y Kitsuse, 1973) e incluso por el abordaje de los problemas públicos de Gusfield (2014), sino una articulación entre experiencias e investigaciones llevadas adelante, de manera práctica, por un colectivo. Así, para Cefaï, habrá que comprender el proceso de temporalización a partir del cual un suceso vivenciado como perturbación se convierte en un problema público, por un lado, y cómo las conceptualizaciones y mediaciones simbólicas que permiten expresar dicha perturbación se pueden o no articular para dar forma a un problema público (Cefaï, 2014).

Asimismo, esta perspectiva que pone a la experiencia en el inicio del problema público y lo aborda de manera procesual muestra el devenir de una situación incierta en un problema público. En este proceso se observan más dificultades que continuidades para el desarrollo de la problematización. Muchas veces las situaciones problemáticas no ofrecen capacidades para la categorización, de manera que el paso de la experiencia a la publicitación implica un conjunto de elementos que no siempre están disponibles. En este sentido, Breviglieri y Trom (2018) plantean que el pasaje de lo situacional a lo convencional implica zonas problemáticas. Pues, a diferencia del equipamiento convencional en torno a dispositivos y a principios morales e institucionales, el mundo de la experiencia es más difuso, corroborado por menos estándares, y donde las personas tienen menos herramientas para categorizar lo que ocurre. La investigación de Resende (2018) sobre los cero-positivos (HIV) da cuenta de estas dificultades de la categorización, muestra hasta qué punto el tránsito del malestar o daño a su publicitación es una elección (personal o colectiva) que no siempre se verifica. En su estudio, Resende muestra cómo ser portador de HIV implica muchas tensiones entre el secreto y su revelación, de manera que la generalización no es el recorrido evidente por parte de las víctimas. Muchas veces los comportamientos defensivos operan como una forma de no sufrir más daños, siendo que su publicitación puede implicar una humillación sobre los portadores. En algún sentido, podemos decir que los beneficios de la des-singularización no empujan siempre a los actores a movilizarse. Así, aun cuando el mundo esté plagado de dispositivos y asociaciones que promueven ese tipo de prácticas, en muchos casos puede haber múltiples razones de los actores para no favorecer la promoción del problema público.

No obstante, muchas veces se presentan “casos ejemplares” que nacen de un daño singular y que logran atravesar todas las exigencias de lo público. Schillagi (2018) describe en detalle el caso Blumberg y los efectos que tuvo sobre el debate en torno a la inseguridad en la Argentina. Allí se constata cómo el asesinato de una persona (Axel Blumberg), retomado por el padre de la víctima (J.C. Blumberg), quien se convierte en el portavoz de la causa, va cumpliendo todos los requerimientos de la generalización del caso. Primero, aparece la experiencia traumática de la muerte. Luego se multiplican las denuncias y la movilización de un público indignado en la calle y en los medios de comunicación en favor de una respuesta de la Justicia. Le sigue una serie de petitorios a las autoridades (ejecutivas y legislativas de varias jurisdicciones) para que atiendan el caso. Para, finalmente, institucionalizarse a través de la Fundación Blumberg, la cual se transforma en un dispositivo orientado a la configuración de una reforma judicial que combata el delito. En suma, vemos cómo el caso se va revistiendo de todos los formatos necesarios para adquirir una dimensión pública (Thévenot, 1986). Contrariamente al ejemplo anterior, este proceso de generalización se realiza a costa de la pérdida de todos los caracteres singulares y originales del caso.

La publicitación de la experiencia: argumentos, categorías, redes asociativas

Al momento que un daño sobre una población, una política pública perjudicial o un evento escandaloso (entre otros emergentes) comienza a transformarse en un fenómeno de indignación pública (personal o colectiva), la partitura de un problema público empieza a densificarse. En esta instancia, nos encontramos con la creación de una trama hermenéutica; es decir, con el despliegue de un conjunto de referencias discursivas que apelan a un relato de eventos escandalosos, a leyes no contempladas, a principios morales desatendidos. Dos condiciones tienen que darse para comenzar a recorrer lo que Dewey (2004) llama “comunicación del problema”:

1. que la situación esté relativamente equipada, esto es, que existan dispositivos disponibles para todo el mundo que permitan clasificar el daño como un caso en donde no se está cumpliendo la norma,
2. que los actores tengan la capacidad de traducir un caso problemático en un proceso de generalización pública. Esto implica recursos materiales, cognitivos, argumentativos, dramatúrgicos, entre otras cualidades.

Según Gusfield (2014), un problema público se trata de un trabajo de reordenamiento del mundo. Es, en alguna medida, una redefinición de la situación a la espera de que sea finalmente tratada como real, tal como entendían este proceso Thomas y Znaniecki (2006). Se trata de la construcción de un sentido público que comienza a diferenciarse de una estructura social de autoridad y control. Para ello, empieza a gestarse desde los actores de la demanda un sistema de categorización de los eventos que se distingue de sus condiciones objetivas. Para que dicho trabajo empiece a tener relevancia pública, necesita proponer un nuevo orden público que ofrezca consistencia al mundo, más allá de los fines instrumentales o de las intenciones de los actores. Por ejemplo, en su estudio sobre el control del alcohol al volante, Gusfield (2014) remarca cómo lentamente la sociedad americana fue construyendo un orden moral en donde conducir borracho devino progresivamente en un hecho repudiable. En ese sentido, más que consecuencias instrumentales, el proceso de legislación reforzó los sentidos sobre lo que es punible. Esto genera una relación “reflexiva” (o de bucle), al modo de Hacking (2001), por el cual ciertos actos y eventos públicos comienzan a asimilarse en torno a una percepción global de la audiencia pública. Se produce una fusión entre una dimensión cognitiva del asunto, sobre las creencias y la facticidad de ciertas situaciones o eventos, y una dimensión moral, es decir, sobre los principios que hacen repudiables dichos eventos. En suma, se trata de la construcción de un lenguaje y de metáforas que permitan ver ciertos fenómenos a través de una “conciencia pública” que tenga cierta consistencia de realidad. Así, las demandas y las quejas comienzan a articular un conjunto de acciones públicas perjudiciales con otro conjunto de políticas que deben atender a dichos problemas.

Si bien estos planteos de Gusfield continúan el tratamiento de los problemas sociales sugerido por la perspectiva construccionista (Spector y Kitsuse, 1973), valorizando la tarea subjetiva y colectiva por la cual los problemas se dan a conocer en la agenda estatal, su énfasis no está puesto en las actividades de los individuos o grupos que realizan quejas y respuestas (claims-making and responding activities) y en la organización de estos actores colectivos, sino en los procesos de articulación narrativa de acontecimientos que permiten definirlos como problemáticos en cuanto ajustan a criterios normativos y morales socialmente legítimos.

En un recupero del planteo de Gusfield, Cefaï y Trom (2005) sugieren que, dentro del horizonte de redefinición del mundo, hay varios desplazamientos que comienzan a operarse:

1. la inscripción en un horizonte de resolución a través de una acción pública,
2. la relación entre público y problema público, pero, sobre todo,
3. la constitución de una dimensión sensible del problema público, esto es, el desarrollo de un hilo narrativo de los eventos en cuestión y la presentación de un conjunto de argumentos que sostienen la justicia y la legalidad de la demanda.

Esto es lo que comienza a definirse como el carácter público de un acontecimiento (Quéré, 1995, 2001), el cual ya no solo recibe atención pública, sino que, fundamentalmente, entra en un registro de acción pública. Este implica algún tipo de construcción categorial o elaboración de argumentos por parte de los actores. En algún sentido, un problema público es la historia de un relato sobre la forma de organizar y presentar una cuestión. Según Gusfield (2014), esta tiene una dimensión cognitiva que se vincula con el sistema categorial y una dimensión moral que se relaciona con las bases de justificación del problema. Esta distinción se plantea en términos ideales, porque el problema es a la vez un trabajo de definición cognitiva y moral.

Según Trom (2001), la categorización pública requiere a la vez de un sentido crítico y de una capacidad para actuar en miras a un bien común. Este sentido crítico se apoya en maneras establecidas de aprehender y de interpretar las experiencias cotidianas que se presentan como problemáticas. Esto significa que siempre se referencia a un repertorio de problemas públicos disponible que estructura el lenguaje institucional a través del cual se articula toda queja o reivindicación, permitiendo ligar un fenómeno del mundo a un corpus de designaciones posibles.

En última instancia, la definición de un problema público no es solo una movilización de categorías. También se trata de la construcción de un relato de ciertos eventos. De manera sugerente, Gusfield (2014) plantea que el problema público sigue sus propias reglas. Esto significa que primero se propone un relato sobre los acontecimientos, una “mise en intrigue” (Ricoeur, 1985) que los articula de una manera particular. Cefaï (2001) plantea que, durante esta fase de publicitación de un problema público, se produce un conjunto de operaciones de selección y focalización de las temáticas. El autor afirma que la constitución de un problema público, más que tratarse de la propiedad de un actor específico, se trata de una cierta estabilización de relatos estructurados que comienzan a circular y ser aceptados como una narración verídica de los hechos. Quien profundiza sobre esta tarea de armonización de los relatos es Quéré (1994a), quien plantea dos movimientos: inicialmente, “se totaliza o esquematiza bajo una cierta descripción” un conjunto de eventos o comportamientos anteriormente tenidos como dispersos, de forma de organizar secuencialmente un sentido general de la problemática que se quiere poner de realce. Para luego transformar dicha descripción en un aparato semántico coherente al cual se lo puede interpretar, explicar, justificar, investigar. Esto va a redefinir otro tipo de acción, que ya no es pensada bajo diferentes intenciones, razones, etc., sino como una acción ligada a una problemática pública en común.

En su trabajo sobre el problema educativo en la Argentina de los años 90, Nardacchione (2018) analiza la contienda retórica entre la prueba del Ministerio de Educación, que quería llevar adelante una reforma educativa modernizante, y la prueba del sindicato docente nacional (CTERA), que buscaba plantear una defensa cívica, política y social de la tradición de integración republicana que representaba el sistema educativo argentino. El autor analiza cómo, en el primer caso, se entretejía un paradigma industrial orientado al desarrollo de competencias y de la evaluación interna al sistema, con un paradigma mercantil, orientado a la eficiencia y al ajuste financiero de este. En ambos casos orientándose a políticas públicas del estilo como la descentralización, la apertura a la comunidad, la integración del sistema privado, la profesionalización y las políticas de compensación social. Dentro de la misma disputa hermenéutica, desde el lado sindical, se trataba de denunciar dos “contradicciones” del modelo industrial del oficialismo: la ausencia de financiamiento sectorial en las provincias y una situación salarial que no favorecía el desarrollo de las competencias docentes. Al mismo tiempo que reclamaba “otra prueba” que midiera la disputa (Boltanski y Thévenot, 2000). Su reclamo de un paradigma cívico se apoyaba en valorizar la integración nacional frente a la descentralización federal, la igualdad de oportunidades frente a la modernización del sistema, la solidaridad frente a la evaluación del cuerpo de docentes, la obligatoriedad de los recursos nacionales frente a la diversificación de fuentes de financiamiento, la participación de actores sindicales y políticos dentro de las políticas frente a la construcción de una concertación técnico-sectorial y, por último, la paritaria nacional frente a las negociaciones provinciales. Esta apuesta retórica, finalmente victoriosa, pudo generalizar su causa a través de una crítica cívica que se resumía en dos definiciones de la situación problemática: frente a la precarización salarial, “todos somos docentes”, y, frente a la reforma del sistema educativo, “en defensa de la escuela pública”.

Vemos cómo la construcción categorial no es solo conceptual, sino que se trata de cómo se organiza la experiencia colectiva de manera práctica (Quéré, 1994b). Consiste en un proceso que realiza un reconocimiento de los objetos puestos en juego, de una identificación recíproca de los actores en interacción y de una distribución de roles en las actividades conjuntas. Es decir, se trata de un trabajo colectivo de disputa por la definición de las personas y las cosas, así como de las relaciones entre ellas. También de las posibilidades y los horizontes de otras definiciones posibles que se van entramando a partir de dispositivos institucionales reconocidos.

La estabilización de un problema público a través de la extensión de dispositivos

La última etapa de la estabilización del problema público significa varias cuestiones:

1. el reconocimiento de alguna instancia o agencia institucional,
2. un proceso de conflicto o negociación abierto en relación con el tema que implique su tratamiento y, por tanto, de respuestas estatales a dicha temática, y
3. eventuales resultados de esos procesos en términos de reglamentos, leyes, estándares científicos que se orienten al control del problema público.

En términos generales, este proceso se da a través de la intervención institucional que se orienta a crear dispositivos que cristalicen un tratamiento regular y pautado (con criterios estables) que encaucen las acciones de los actores que se preocupen por la cuestión. Por eso, este proceso conflictivo de negociación es crucial para dilucidar en qué rango de visibilidad y de accesibilidad queda hacia el futuro para el tratamiento del problema público en relación con los damnificados y con el público en general.

Este proceso involucra al Estado, pero –como venimos mostrando– se trata de una trama sociológica mucho más amplia que un tema de políticas públicas (Quéré, 1992). Lo que está en juego es la articulación de un proceso de constitución de una problemática pública que solicita una respuesta con las posibilidades de resolución que ofrecen las instituciones concernidas. Gusfield (2014) describe esta escena donde se cruzan los actores de la reivindicación y las distintas instancias institucionales. En principio, el autor destaca la importancia de la propiedad del problema público, es decir, quiénes son sus portavoces. Según dicha perspectiva hermenéutica, esto no supone un control ni una exclusividad que determine un poder o una influencia unilateral (como en muchos casos lo mostraba la perspectiva construccionista de los problemas sociales), sino que da cuenta al mismo tiempo de un conjunto de actores, pero también de argumentos, de palabras o de slogans, de dispositivos por ser potencialmente movilizados, entre otros elementos humanos y discursivos que tienen influencia performática sobre la constitución del problema público.

Esta mirada se distingue de las perspectivas que enfatizan un abordaje institucional y otorgan centralidad a las relaciones entre las instancias estatales, los grupos de presión y los medios de comunicación para abordar los problemas sociales. Se contrapone, por un lado, al enfoque de la agenda setting, según la cual la construcción de dicha agenda se rige por lógicas de poder para expandir o contraer los conflictos (Schattschnider, 1959; Baumgartner, 1989) o es el resultado de la influencia de grupos dentro de la selección de issues (Cobb y Elder, 1972). Y, por otro lado, a la perspectiva de la agenda building, que privilegia la forma en que se define un problema en cuanto proceso de elaboración de una decisión desde el Estado, sea a través de la construcción de un sentido significativo (Rochefort y Cobb, 1994) o a través de información e indicadores (Kingdon, 1984).

Dentro de un contexto polifónico en torno al tratamiento del problema, Gusfield (2014) propone dos elementos que son cruciales a la hora de definir el proceso de institucionalización del problema público. Plantea que durante su estabilización tienden a cristalizarse dos vías de responsabilización. Primero, una responsabilidad causal del problema. Esta implica una investigación que describa los eventos y cómo se fueron gestando los principales efectos perjudiciales del problema: ¿quién fue el responsable del daño? Esta tarea se realiza ya desde la segunda fase que venimos describiendo. Segundo, la responsabilidad política del problema, que termina de cristalizarse en esta tercera etapa, e introduce el interrogante de quién puede hacer algo con la cuestión. Aquí intervienen las instituciones o los actores sociales concernidos por la problemática. No obstante, Gusfield nunca separa la propiedad del problema del trabajo de responsabilización. Ambas están unidas como una trama que se une de principio a fin. En otras palabras, la forma en que se define el problema en su inicio lleva el germen de los mecanismos institucionales involucrados y de sus resultados potenciales, así como de los procesos de responsabilización implicados. El autor, desde su perspectiva retórica, siempre subraya que se trata en última instancia de la aceptación de una teoría de la realidad, de un proceso de constitución de conocimiento y de creencias sobre ciertas cuestiones sociales que lentamente llevan a ser tratadas y eventualmente resueltas.

Por último, esta etapa de estabilización involucra la creación de reglas y dispositivos convencionales que permiten tratar de manera recursiva y controlada el problema público. Esto implica la elaboración de artefactos científicos o legales que involucran la intervención no solo de los actores de la reivindicación, sino también de expertos y profesionales que coadyuvan a la puesta en equivalencia de los términos del debate: la producción de dispositivos administrativos o legales, así como estándares científicos sobre la cuestión (Guerrero et al., 2018). En ambos casos se trata de negociaciones entre los actores sociales e institucionales que implican una traducción de un proceso de categorización política en la configuración de un dispositivo.

En su investigación sobre la corrupción como problema público, Pereyra (2018) analiza los diversos mecanismos de estabilización del problema. Allí enumera la gran cantidad de dispositivos que fueron otorgando regularidad al problema de la corrupción en la Argentina. Por ejemplo, la producción de técnicas para la medición y la producción de datos sobre corrupción: encuestas, herramientas de organismos internacionales, estándares para evaluar “riesgo”; la instalación de una lógica probatoria de los escándalos, lo cual vuelve palpable el problema abstracto ya que produce juicios y procesos que develan mecanismos específicos de corrupción; así como la producción y el uso de categorías legales y administrativas que multiplican el “efecto de realidad” sobre la corrupción como problema público. De allí que el autor asevere que el problema público de la corrupción sale “victorioso” de los vaivenes económicos, políticos y sociales de la década de 1990 en Argentina. Pues, más allá del proceso de demandas y denuncias y de los distintos diagnósticos, programas y propuestas de parte de los actores involucrados en dicha arena pública, lo que se llamó “políticas de transparencia” terminó por definir el contenido y uso de políticas de anticorrupción de allí en adelante. Esto implicó lo siguiente:

1. la intervención regular del diagnóstico experto (sea nacional o internacional),
2. la elaboración de una agenda de reforma del Estado ligada a combatir los problemas de la corrupción dentro de la actividad política, pero también la “corrupción sistémica” (ligada al manejo de la macroeconomía y al exceso de Estado),
3. la intervención de funcionarios “expertos” dentro de la administración que contrapesen ciertas “conductas políticas”, y, finalmente,
4. la incorporación de la corrupción a la agenda electoral (1997).

Ya en términos de la incorporación de dispositivos institucionales concretos, en 1999 se instaló una Oficina de Anticorrupción dentro del Ministerio de Justicia, se elaboró la Ley 25.233 y el Decreto 102/99, donde se incorporan la figura del querellante, las formas de investigación y los recursos para ella, así como la creación de la Fiscalía de Control Administrativo, que instaura la supervisión dentro del aparato del Estado. En síntesis, observamos cómo este proceso de estabilización implica la cristalización de una mirada sobre las políticas estatales, así como la construcción de herramientas y estándares de uso público que sirven principalmente de manera preventiva para tratar el problema. Este proceso de estabilización atravesó la dinámica pendular de gobierno y oposición, por lo cual habilita a un tratamiento regular, que implica una mayor estandarización de las prácticas.

Por lo demás, el seguimiento del proceso de publicitación y estabilización de un problema público da cuenta de instancias fallidas de institucionalización y de regulación, siendo en muchos casos desatendido su tratamiento institucional, administrativo o científico. El antes analizado debate educativo en Argentina se muestra como un ejemplo de incertidumbre que resiste aún dentro de la estabilización de un problema público. Nardacchione (2018) describe cómo en dicha disputa política el sindicalismo docente torció el brazo del gobierno saliente y condicionó al gobierno entrante (Alianza, 1999) y cómo esto tuvo como resultado la construcción de un dispositivo: el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), que institucionalizó el financiamiento del Tesoro nacional (Ley 25.239/99) en favor de los salarios docentes provinciales. Pero, pese a él, este pudo ser garantizado solo por dos años, dada una fuerte crisis de financiamiento del Estado argentino. Esto confirma hasta qué punto toda problematización pública está sujeta potencialmente a una reversión, incluso volviendo atrás sobre dispositivos institucionales supuestamente cristalizados.

A modo de cierre

El enfoque de los problemas públicos pone el foco sobre un proceso de problematización o de tematización que comienza a gestarse antes de su entrada a la agenda mediática o estatal (Guerrero et al., 2018), y se destaca por los dos términos que constituyen su nombre. Primero, por el carácter “público” de los problemas (Gusfield, 2000). Esto es porque se inicia con un acto de publicidad que reclama una atención pública. Asimismo, porque discute en torno a la definición de un interés público en el marco de una cierta movilización de entidades colectivas (grupos, audiencias, instituciones). Y, en segundo lugar, porque trata de identificar un proceso de “problematización” de ciertas cuestiones (Gusfield, 2014). Esto implica identificar algunas situaciones como problemáticas, incluyendo el trabajo de investigación social que se despliega a partir de un acontecimiento perjudicial que intenta tomar un carácter general (Quéré, 1995).

En estas páginas cuestionamos a la vez dos miradas predominantes de la sociología política. Por un lado, aquella que reduce el análisis de los problemas públicos a una escala macro. Los problemas públicos no son ni microsituacionales ni macroestructurales. La tarea de investigación consiste en recorrer la escala con los actores a medida que van configurando el problema, articulando escenas micro y macro. Por otro lado, tratamos de reducir el objeto de estudio a un conflicto de interés, a una trama narrativa o a una denuncia político-moral, tratando de destacar la dimensión experiencial de los problemas públicos. Estos siempre tienen un anclaje sensible dentro del cual hay personas o colectivos concretos que se sienten perjudicados y que atraviesan un difícil proceso de aprendizaje a medida que se va problematizando la cuestión o situación de interés.

Bibliografía

Baumgartner, F. (1989). Conflict and rhetoric in French policy making. Pittsburgh, University of Pittsburgh Press.

Becker, H. S. (1966). Social problems: A modern approach. Nueva York: John Wiley.

Boltanski, L. y Thévenot, L. (2000). De la justification. Les économies de la grandeur. Mesnil-sur-l’Estrée: Gallimard.

Breviglieri, M. y Trom, D. (2018). “Turbaciones y tensiones en el medio ambiente urbano. Los desafíos citadinos y vivenciales de la ciudad”, en Guerrero, J. C., Márquez, A., Nardacchione, G. y Pereyra, S. (comp.), Problemas públicos: perspectivas comparadas. Ciudad de México, Instituto Mora de Investigaciones, pp. 496-515.

Cefaï, D. (1996). “La construction des problèmes publics. Définitions de situations dans des arènes publiques”. Réseaux, 75, 43-66. 

Cefaї, D. (2001). “Les cadres de l’action collective. Définitions et problèmes”, en Cefaï, D. y Trom, D., Raisons Pratiques. Les formes de l’action collective. Mobilisations dans des arènes publiques. París: Éditions de l’EHESS, pp. 51-97.

Cefaї, D. (2014). “Investigar los problemas públicos: con y más allá de Joseph Gusfield”, en Gusfield, J. (Ed.), La cultura de los problemas públicos. Buenos Aires: Siglo xxi Editores, pp. 11-58).

Cefaï, D. y Terzi, C. (2012). “Publics et problèmes publics. Revenir au pragmatisme”, en Cefaï, D. y Terzi, C. (dir.), L’expérience des problèmes publics, Raisons pratiques, n.º 22, París, Éditions de l’EHESS.

Cefaï, D. y Trom, D. (2005). “Retour sur la sociologie des problèmes publics. Un entretien avec Joseph Gusfield”. Secret/Public, 0, 209-222.

Cobb, R. W. y Elder, C. (1972). Participation in American politics. The dynamic of agenda building. Baltimore: John Hopkins University.

Dewey, J. (1993). La reconstrucción de la filosofía. Buenos Aires: Planeta.

Dewey, J. (2004). La opinión pública y sus problemas. Madrid: Ediciones Morata.

Fuller, R. y Myers, R. (1941). “The natural history of a social problema”. American Sociological Review, 6, 320-328.

Guerrero, J. C., Márquez, A., Nardacchione, G. y Pereyra, S. (comp.) (2018). “Estudio introductorio”, en Guerrero, J. C., Márquez, A., Nardacchione, G. y Pereyra, S. (comp.), Problemas públicos: perspectivas comparadas. Ciudad de México: Instituto Mora de Investigaciones, pp. 1-57.

Gusfield, J. (2000). Performing action: artistry in human behavior and social research. New Brunswick, N.J.: Transaction Publishers.

Gusfield, J. (2014). La cultura de los problemas públicos. El mito del conductor alcoholizado versus la sociedad inocente. Buenos Aires: Siglo xxi Editores.

Hacking, I. (2001 [1999]). ¿La construcción social de qué? Barcelona: Paidós.

Kingdon, J. W. (1984). Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little Brown.

Merton, R. K. (1971). “Social problems and sociological theory”. En Merton, R. K. y Nisbet, R. A. (Eds.), Contemporary social problems. Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich.

Nardacchione, G. (2018). “De un problema sectorial a un problema ciudadano. La reconfiguración de la cuestión educativa-docente en Argentina (1997-1999)”, en Guerrero, J. C., Márquez, A., Nardacchione, G. y Pereyra, S. (comp.), Problemas públicos: perspectivas comparadas. Ciudad de México: Instituto Mora de Investigaciones, pp. 385-420.

Park, R. E. (1923). “The Natural History of the Newspaper”. American Journal of Sociology, 29(3), 273-289.

Pereyra, S. (2018). “La estabilización de un problema público: la corrupción en la Argentina contemporánea”, en Guerrero, J. C., Márquez, A., Nardacchione, G. y Pereyra, S. (comp.), Problemas públicos: perspectivas comparadas. Ciudad de México: Instituto Mora de Investigaciones, pp. 126-180.

Quéré, L. (1992). “L’espace public: de la théorie politique à la métathéorie sociologique”. Quaderni, 18(1), 75-92.

Quéré, L. (1994a). “Sociologie et sémantique: le langage dans l’organisation sociale de l’expérience”. Sociétés Contemporaines, 18-19, 17-41.

Quéré, L. (1994b). “Présentation”, en Fradin, B., Quéré, L. y Widmer, J. (ed.), Raisons pratiques. L’enquête sur les catégories. De Durkheim à Sacks. París: Éditions de l’EHESS.

Quéré, L. (1995). “L’espace public comme forme et comme événement”. En Joseph, I. (Ed.), Prendre place. Espace public et culture dramatique París: Recherches/Plan Urbain, pp. 93-110.

Quéré, L. (2001). “Construction des problèmes publics et action collective”. En Discursos, lingua, cultura e sociedade. Lisboa: Universidad Abierta, pp. 97-113.

Quéré, L. (2017). “Introducción a una sociología de la experiencia pública”. Entramados y Perspectivas. Revista de la Carrera de Sociología, 7(7), 232-268.

Quéré, L. y Terzi, C. (2015). “Pour une sociologie pragmatiste de l’expérience publique”, SociologieS [en línea], Dossier: Pragmatisme et sciences sociales: explorations, enquêtes, expérimentations. En sociologies.revues.org/4949.

Resende, J. (2018). “¿Y si el portador fuese persona? Entre el secreto y la revelación: el conflicto a flor de piel”, en Guerrero, J. C., Márquez, A., Nardacchione, G. y Pereyra, S. (comp.), Problemas públicos: perspectivas comparadas. Ciudad de México: Instituto Mora de Investigaciones, pp. 515-541.

Ricoeur, P. (1985). Hermenéutica y acción. Buenos Aires: Docencia.

Ricoeur, P. (1996). Sí mismo como otro. México: Siglo xxi Editores.

Rochefort, D. A. y Cobb, R. W. (1994). The politics of problem definition. Kansas: United Press of Kansas.

Schattschneider, E. (1988). The semisovereign people. A realist’s view of democracy in America. Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich College Publishers.

Schillagi, C. (2018). “Casos y problemas públicos. La inseguridad y el caso Blumberg en la Argentina del siglo xxi”, en Guerrero, J. C., Márquez, A., Nardacchione, G. y Pereyra, S. (comp.), Problemas públicos: perspectivas comparadas. Ciudad de México: Instituto Mora de Investigaciones, pp. 450-495.

Schneider, J. W. (1985). “Social problems theory: The constructionist view”. Annual Review of Sociology, 11, 209-229.

Spector, M. y Kitsuse, J. (1973). “Toward a sociology of social problems: Social conditions, value-judgments and social problems”. Social Problems, 20(4), 407-419.

Terzi, C. y Bovet, A. (2001). Action and categorisation: toward a praxeological analysis of the public sphere. Presentation for the Manchester Ethnographic Group.

Thévenot, L. (1986). “Les investissements de forme”, en Thévenot, L. (Ed.), Conventions économiques. París: Presses Universitaires de France (Cahiers de Centre d’Etude de l’Emploi), pp. 21-71.

Thomas, W. I. y Znaniecki, F. (2006). “Nota metodológica”, en El campesino polaco en Europa y en América. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas y Boletín Oficial del Estado, pp. 93-167.

Trom, D. (2001). “Grammaire de la mobilisation et vocabulaires de motifs”, en Cefaï, D. y Trom, D. (Coords.), Les formes de l’action collective. Mobilisation dans les arènes publiques. París: Éditions de l’EHESS, pp. 99-132.

---