Marcelo Regúnaga

1. Diagnóstico y fundamentos de una nueva visión para el sector agroalimentario

Las políticas públicas agropecuarias implementadas en Argentina durante más de ocho décadas, desde los años 40 hasta el presente –salvo en algunos períodos breves–, estuvieron diseñadas a partir de la denominada “estrategia de sustitución de importaciones”, sustentada en la idea de que el desarrollo económico y social del país debía basarse principalmente en el crecimiento de la producción manufacturera local, destinada al abastecimiento del mercado interno. Para ello se protegió comercialmente a la industria manufacturera, mediante altos niveles de impuestos a las importaciones de los productos manufacturados, y se desprotegió a la producción agropecuaria mediante altos niveles de impuestos a las exportaciones de los productos del sector o tipos de cambio diferentes para los distintos sectores productivos. Asimismo, a ello se agregaron prohibiciones o limitaciones cuantitativas a las importaciones de manufacturas y a las exportaciones de productos agroindustriales. Es decir que se generó una alta desprotección comercial a la producción agropecuaria y alta protección comercial al sector manufacturero, lo que resultó en una estructura de precios internos sustancialmente diferente a la vigente en los mercados internacionales^[1]. A ello se agregaron otras políticas complementarias tales como los controles de precios internos de los alimentos, el financiamiento más favorable para el sector manufacturero y diferencias en otros incentivos económicos y fiscales.

Dichas políticas estuvieron basadas en diversos supuestos, entre los que se destaca la idea de que la estrategia previa de crecimiento basada en el comercio exterior, principalmente de productos agroindustriales, que contribuyó a generar altas tasas de crecimiento de la economía argentina durante muchas décadas, desde la institucionalización del país hasta los años 30, no podría seguir contribuyendo al futuro desarrollo económico y social. Los fundamentos de esta nueva estrategia fueron la supuesta falta de mercados internacionales para dichos bienes, la idea del futuro deterioro de los términos de intercambio de los productos agropecuarios, y las limitaciones de generación de empleo de la actividad agropecuaria primaria (sin tener en cuenta los posibles desarrollos de las cadenas agroindustriales); al mismo tiempo, se pensaba que la industria manufacturera podría generar más empleo en los centros urbanos y que el crecimiento económico debía basarse en el desarrollo del mercado interno, abastecido por la producción local de la industria protegida y apoyado con bajos costos internos de los alimentos (vendidos a precios sustancialmente menores a los vigentes en el mercado internacional a partir de las políticas de discriminación comercial y de tipos de cambio mencionadas previamente).

Con dicho enfoque el rol asignado al sector agroalimentario fue el siguiente:

1. la provisión de alimentos baratos para los consumidores locales, contribuyendo con ello a la competitividad de la industria con bajos salarios, validados por bajos precios de los alimentos;
2. ser una fuente importante de recaudación fiscal a partir de los impuestos a las exportaciones, que son de simple recaudación;
3. ser una fuente para el control de la inflación del componente alimentario, planteándose una falsa dicotomía entre exportar y abastecer el mercado interno, sin tener en cuenta que en muchos casos (por ejemplo, en las carnes vacunas) se pueden encontrar complementariedades interesantes entre ambos mercados.

La mayor parte de los supuestos que dieron lugar a dicha estrategia de crecimiento no fueron acertados:

1. el mercado internacional de productos agroalimentarios tuvo un notable dinamismo a partir de mediados del siglo pasado hasta el presente^[2] y ha permitido que la mayor parte de los competidores de Argentina, que implementaron otras políticas, aumentaran sustancialmente sus exportaciones agroindustriales y su participación en el mercado mundial;
2. la teoría del deterioro de los términos de intercambio no tuvo en cuenta que los aumentos de productividad logrados en el sector agropecuario fueron mayores que las declinaciones de sus precios constantes, y, además, muchas de las manufacturas industriales de los sectores protegidos en Argentina han tenido precios declinantes;
3. la industria manufacturera local ha tenido que competir con sectores mucho más maduros y competitivos de otros países desarrollados, que, en las últimas décadas, han tendido a robotizar la producción, de manera que generan menos empleo que muchas cadenas agroindustriales en las que una parte significativa de las tareas de producción, procesamiento y servicios no es “robotizable”;
4. el mercado interno argentino es sumamente pequeño para permitir un crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo, por lo que se requiere vender parte de la producción creciente en el mercado internacional.

La política de altísima protección a la industria manufacturera local ha dado lugar a una producción poco competitiva a nivel global, que no puede sostener el crecimiento de largo plazo basado en el comercio exterior; y al mismo tiempo, con esas políticas de precios relativos, se desincentivó el crecimiento de los sectores más competitivos del país –algunas de las cadenas agroindustriales–, que cuentan con mercados internacionales dinámicos.

El resultado de largo plazo de las políticas macroeconómicas y comerciales implementadas durante la mayor parte de las últimas ocho décadas ha sido un muy pobre desempeño económico del país, con tasas reducidas de crecimiento del ingreso per cápita con relación al resto de los países que cuentan con dotaciones de recursos similares a los de Argentina y que no discriminaron contra el sector agroindustrial^[3]. La creación de empleo del sector manufacturero ha sido muy limitada: los niveles actuales de desempleo de Argentina son extremadamente elevados. La economía argentina en su conjunto es muy poco competitiva a nivel global. La desprotección y limitación del crecimiento de las actividades agroindustriales, que son las que tienen mayor cobertura territorial, ha implicado un escaso desarrollo económico y del empleo en el interior del país, lo que da lugar a migraciones rural-urbanas traumáticas. Las sucesivas crisis del sector externo resultantes de la estrategia provocaron devaluaciones y cambios frecuentes en las políticas comerciales y macroeconómicas de corto plazo, induciendo a ciclos de crecimiento y estancamiento de corto plazo (denominados stop and go).

Ante las evidencias del fracaso en el largo plazo de la estrategia de sustitución de importaciones, cabe plantear una nueva visión y estrategia para el desarrollo económico y social sostenible de todo el país^[4].

Los fundamentos de esta nueva visión son los siguientes:

1. El escenario internacional para el comercio mundial de alimentos en las próximas décadas brinda enormes oportunidades para Argentina. Hay una demanda mundial dinámica y con precios atractivos para los principales alimentos que vende Argentina: granos, aceites, harinas proteicas, carnes, lácteos y frutas. Inclusive existen oportunidades para las alternativas de agregado de valor a los alimentos, cuyo dinamismo es aún mayor que el de los commodities que actualmente exporta el país, así como para otros bienes y servicios agroindustriales con valor agregado.
2. Argentina tiene un gran potencial de crecimiento y desarrollo sostenible de la producción agroalimentaria, basado en sistemas de producción eficientes y amigables con el ambiente en las principales cadenas agroalimentarias. Cuenta con altas dotaciones de tierras de buena calidad, en climas templados y templado-cálidos, y tiene también importantes dotaciones de agua renovable. Los productores agropecuarios, los productores de bienes y servicios de sus cadenas y las empresas procesadoras de alimentos son altamente competitivos, han incorporado prácticas de manejo sostenibles con bajos impactos ambientales, y han demostrado que son adoptantes tempranos de las innovaciones que se van generando con dicho propósito y que requieren los mercados internacionales, incorporando gradualmente las técnicas de manejo conservacionista y más recientemente la agricultura de precisión y otras innovaciones de la bioeconomía tales como la producción de bioenergías y el uso de los residuos y subproductos (economía circular)^[5].
3. El crecimiento de la producción agroalimentaria puede tener un impacto significativo en el empleo, en el desarrollo territorial y en la economía en su conjunto, por la alta importancia relativa que tiene el sector en el PBI. Las principales cadenas agroindustriales tienen altos coeficientes multiplicadores de producción y de empleo, generalmente más altos que los promedios de la economía argentina, de acuerdo a la matriz insumo-producto de la economía argentina. Asimismo, en la mayor parte de las regiones del interior del país, las principales actividades económicas corresponden a las cadenas agroindustriales, por lo que basan su progreso en el desarrollo de estas, salvo en casos puntuales localizados de alto potencial minero o de generación energética, pero con muy inferior cobertura territorial y potencial de creación de empleo de largo plazo.

Con dichos fundamentos se puede proponer una nueva visión para el sector agroalimentario en el contexto de una nueva estrategia de desarrollo del país: “El sector agroalimentario es uno de los componentes estratégicos de un programa de crecimiento económico y social sostenible de Argentina, de generación de empleo genuino y de desarrollo armónico de todo el territorio nacional”.

Es decir que debe dejarse de lado la falsa dicotomía entre exportar y abastecer el mercado interno en virtud del enorme potencial productivo de Argentina, que permite afirmar que la provisión nacional de alimentos estará asegurada a precios inferiores a los internacionales, si existe un contexto favorable para la inversión, la producción y las exportaciones. Este en un sector clave para la inserción internacional de Argentina en el mercado global, que es esencial para garantizar el crecimiento de largo plazo del país, en virtud del limitado mercado interno argentino. Asimismo, en el marco de dicha visión, este sector debe contar con un contexto comercial y fiscal que no implique una presión tributaria discriminatoria frente a otros sectores de la economía, para que pueda expresar todo su potencial.

2. Objetivos de las políticas públicas agroalimentarias

Los fundamentos y la visión descriptos en la sección previa permiten afirmar que las políticas públicas agroalimentarias deben atender a un conjunto de objetivos económicos y sociales de gran trascendencia para el futuro desarrollo sostenible y equilibrado territorialmente del país y para su inserción en la economía global, en virtud de que el potencial productivo de Argentina excede ampliamente la demanda actual y potencial de alimentos y otros bienes y servicios agroindustriales de los argentinos.

Los alcances de las políticas para el sector agroalimentario también tienen implicancias en otras dimensiones del desarrollo económico y social del país, tales como la generación de empleo local y el desarrollo territorial con actividades productivas que generan bioenergías y otros bioinsumos y bioproductos; pero, en este documento referido al sistema alimentario, se pone el foco principalmente en los aspectos referidos a la seguridad alimentaria de los argentinos y en el papel que puede jugar Argentina en la seguridad alimentaria global.

La seguridad alimentaria de los argentinos

Los alcances del concepto de la seguridad alimentaria han ido incorporando diversas dimensiones que se deben contemplar en el marco de un enfoque integral del sistema alimentario, que va desde la producción sostenible de alimentos sanos y nutritivos hasta su procesamiento, distribución y consumo, teniendo en cuenta también sus impactos ambientales.

Es por ello por lo que las políticas destinadas a garantizar la seguridad alimentaria de los argentinos deben tener un enfoque sistémico, es decir que no deben limitarse a asegurar la oferta de alimentos desde una perspectiva primaria y cuantitativa, sino que deben incorporar los aspectos de la sanidad, la inocuidad, su capacidad nutricional, su accesibilidad y su sostenibilidad.

Un aspecto de la seguridad alimentaria que tener en cuenta es el del acceso a los alimentos con los atributos mencionados precedentemente. En este sentido, cabe destacar que el acceso a los alimentos no solo depende de la disponibilidad de oferta, sino también de los ingresos de los consumidores, es decir, de su capacidad de compra. Por ello las políticas alimentarias tienen un alcance más amplio que el correspondiente a la producción de los alimentos con los atributos mencionados en el párrafo anterior. O sea que se debe tener en cuenta su distribución y acceso por parte de los consumidores.

El papel de la Argentina en la seguridad alimentaria global

Como se destacó previamente, Argentina cuenta con una gran capacidad productiva de alimentos, fibras, bioinsumos y bioenergías (basada en su enorme dotación de recursos naturales, climas favorables, biodiversidad, capacidades científico-tecnológicas y un sector empresario maduro y competitivo), que excede ampliamente los volúmenes requeridos para contribuir a la seguridad alimentaria de los argentinos; por ello, Argentina se destaca como uno de los países que pueden contribuir a la seguridad alimentaria global, con un sistema productivo sostenible y de bajo impacto en el calentamiento global.

Los desequilibrios entre países y regiones en sus capacidades para la provisión de alimentos sanos y nutritivos con sistemas sostenibles y amigables con el ambiente son muy grandes. Muchas regiones y países del mundo enfrentan ya desafíos muy relevantes en materia de seguridad alimentaria. Por una parte, tienen limitaciones en sus dotaciones de tierra cultivable y agua renovable para abastecer el crecimiento de su demanda de alimentos de largo plazo de modo sostenible^[6]. Por otra parte, en diversos países de Europa, Asia y África, se han desarrollado sistemas productivos muy intensivos que es necesario replantear, no solo porque están deteriorando los recursos naturales, sino porque también implican un alto uso de recursos fósiles con impactos negativos en el calentamiento global^[7].

Ante dicho escenario global, emerge la importancia estratégica que tiene Argentina (y otros países del Cono Sur) para contribuir a resolver de manera eficiente y sostenible parte de los desequilibrios actuales y futuros en la seguridad alimentaria mundial. Ello implica, por una parte, diseñar políticas internas que contemplen y promuevan el desarrollo de sistemas alimentarios sostenibles, amigables con el ambiente, que atiendan a las demandas internacionales en materia de sanidad, inocuidad, calidad comercial y nutricional y que no limiten las exportaciones, y, por otra parte, participar activamente en la promoción comercial y en las negociaciones internacionales tendientes a promover la eliminación de todas las barreras existentes para consolidar un eficiente sistema comercial global.

3. Principales áreas e instrumentos de las políticas públicas en las cinco dimensiones/atributos de los sistemas alimentarios

Sostenibilidad de los recursos naturales y bajo impacto ambiental

La importancia relativa de esta área y de estos instrumentos ha aumentado sustancialmente en el siglo XXI, a medida que se evidenciaron los problemas del deterioro de los recursos naturales en muchos países del planeta y el calentamiento global asociados a la producción, la distribución y el uso de los productos agroindustriales y sus residuos.

Algunos de estos aspectos son relativamente poco conocidos (habían recibido menor prioridad en las políticas internacionales del siglo XX), por lo que se plantean nuevos y crecientes desafíos. Parte de los cuestionamientos responde a inquietudes basadas en antecedentes técnicos y científicos, que es necesario contemplar en las políticas públicas; pero también se han incorporado visiones de grupos de opinión ambientalistas, de intereses ideológicos y otros de carácter comercial (proteccionistas) que, con prejuicios y sin sustentos científicos, ni teniendo en cuenta las oportunidades que pueden brindar las innovaciones en los sistemas alimentarios y los desarrollos de la economía circular, están planteando exigencias al sistema productivo y barreras al comercio que atentan contra la seguridad alimentaria, a nivel tanto local como global^[8].

Se trata de un proceso que tener muy en cuenta en las políticas públicas para contar con marcos regulatorios adecuados, basados en antecedentes científicos. La realidad es que, en la mayor parte de los países, no se cuenta con los suficientes antecedentes científico-tecnológicos para muchos de estos aspectos, por lo que se observan carencias y deficiencias en algunos de los marcos normativos que será necesario abordar. Este es el caso de Argentina, pero también de algunas iniciativas existentes a nivel global; en ambos casos resulta prioritario que las políticas públicas referidas a la sostenibilidad de los recursos naturales y el bajo impacto ambiental den prioridad al siguiente proceso y secuencia:

1. Asignar alta prioridad a la investigación pública en bienes sociales (manejo y conservación de los recursos naturales, biodiversidad, cambio climático, calidad e inocuidad de los alimentos). La importancia del tema implica tener en cuenta las actividades por realizar en Argentina y con la cooperación internacional. Asimismo, deben jerarquizarse las alianzas público-privadas que se puedan generar con dicho propósito, tales como las iniciativas de cooperación entre el INTA, el Conicet y otras instituciones públicas con AACREA y AAPRESID. Esta priorización implica revisar y reasignar mayores recursos presupuestarios y humanos del sistema científico-tecnológico público a este tipo de bienes sociales (que no han recibido una alta prioridad) y modificar los modelos de gestión de las instituciones públicas para adaptarlos a estas estrategias de cooperación público-privada.
2. A partir de los antecedentes que se generen en la actividad previa, será necesario diseñar marcos normativos para promover el uso racional de los recursos naturales y la biodiversidad^[9] (legislación de suelos, revisión de la legislación de bosques nativos, legislación de humedales, legislación de uso responsable de agroquímicos, etc.); también se deben revisar o desarrollar nuevos estándares y otras regulaciones tendientes a promover la calidad, la inocuidad, la sanidad y los bajos impactos ambientales de la producción de alimentos (adicionales a los que se encuentran vigentes –normativas del SENASA y el ANMAT, del Código Alimentario Argentino, del Mercosur y del Codex Alimentarius–).
3. Complementariamente, se deben difundir y generar incentivos económicos para la adopción de las buenas prácticas agropecuarias y de manufactura, así como los correspondientes a las certificaciones de Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HACCP) y de los Sistemas de Gestión de la Calidad e Inocuidad –ISO 22.000. Debe notarse que ya existen antecedentes interesantes a nivel provincial para las buenas prácticas agropecuarias (caso de la legislación de Córdoba), que pueden servir de base para la elaboración de una normativa nacional.

El desarrollo socioeconómico territorial y local

Un objetivo relevante de las políticas públicas agroalimentarias que es de suma importancia para el caso de Argentina por los problemas económicos y sociales que enfrenta, especialmente en las regiones de menor desarrollo relativo, es la promoción del desarrollo territorial. Para este propósito las actividades del sector agroindustrial son estratégicas, teniendo en cuenta los siguientes puntos:

• Involucran a una gran cantidad de pymes de capital nacional (más de 350 mil).
• Las principales actividades económicas que pueden crecer y generar empleo en las regiones menos desarrolladas del país son las de origen agropecuario^[10].
• Las cadenas agroindustriales contribuyen con una alta proporción del empleo del interior del país y brindan grandes oportunidades de creación de empleo local y, con ello, de reducción de la migración rural-urbana traumática, o eventualmente de revertirla.
• Constituyen uno de los ámbitos más efectivos y eficientes para instrumentar políticas alimentarias para los pobres e indigentes, porque el país cuenta con una estructura institucional profesionalizada de amplia cobertura territorial –INTA, otras dependencias del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGYP) y provinciales–. Existen experiencias muy valiosas en Argentina y otros países –Pro-Huerta de Argentina, algunas tarjetas alimentarias provinciales, Planes Hambre Cero o similares de otros países–.
• El crecimiento económico en los territorios genera recursos públicos (fiscales) para las provincias y los municipios, que permiten atender en mejor medida a los servicios públicos de mayor impacto social, que son de responsabilidad primaria de las provincias (educación, salud, seguridad).

Algunos de los componentes de estas políticas no son específicos de la actual estructura e incumbencias del MAGYP, lo que plantea la necesidad de generar mecanismos de coordinación y cooperación con otras áreas del gobierno nacional y de las provincias^[11]. Los principales componentes de estas políticas se detallan en los siguientes subapartados.

Políticas de infraestructura física y social para la integración del país

Estas políticas tienen alto impacto en el desarrollo territorial. La baja prioridad asignada a una visión de desarrollo territorial en las últimas ocho décadas explica en parte la baja prioridad asignada y, en consecuencia, el limitado desarrollo del interior del país que resultó en incentivos generados para una migración rural urbana no planificada y traumática^[12].

Entre las políticas de infraestructura que se deben priorizar, se encuentran las que siguen a continuación:

1. Aumento de la prioridad en el presupuesto nacional de la inversión pública en puertos y ferrocarriles, para integrar el país, viabilizar la producción en las zonas alejadas de los puertos y mejorar su competitividad; es un componente crucial.
2. Aumento de la inversión en caminos, instrumentando la iniciativa que oportunamente se elevó al Congreso denominada “El Plan de Autopistas Inteligentes”, consistente en un fondo fiduciario con la recaudación de parte del impuesto a los combustibles, con administración no centralizada para su implementación, sustituyendo el esquema de peajes vigente que resulta en inversiones solo en los tramos rentables.
3. Aumento de la prioridad asignada para la provisión de servicios sociales nacionales en el interior. La provisión de servicios sociales está primariamente a cargo de las provincias; pero también hay políticas nacionales, y estas inversiones actualmente están concentradas en las áreas metropolitanas, de manera que crean desequilibrios sociales en las regiones de menor desarrollo relativo del interior e incentivos para la migración rural-urbana);
4. Aumentos de la inversión pública y en asociaciones público-privadas para la recuperación de suelos y aguas (inundaciones, riego). Argentina tiene un gran potencial de aumento de la producción con base en las mejoras que pueden lograrse mediante la recuperación de suelos inundados/inundables en vastas zonas de la región pampeana y del NEA, así como en los aumentos de productividad que se pueden lograr con la utilización de aguas superficiales y subterráneas que actualmente no se emplean por falta de obras de infraestructura, que pueden realizarse con esquemas de alianzas público-privadas.

Políticas de apoyo al desarrollo de la agricultura familiar y a la alimentación

Una parte sustantiva de la política alimentaria puede instrumentarse mediante la estructura institucional y los programas del Ministerio de Agricultura y sus organismos descentralizados, que cuentan con una muy buena cobertura territorial y equipos técnicos idóneos. Estas iniciativas son más eficientes si se integran los componentes destinados al apoyo de la producción con los correspondientes a la ayuda alimentaria. Entre los principales componentes, cabe mencionar los siguientes:

1. Políticas de apoyo a la agricultura familiar, pivoteando en la estructura del MAGYP y sus organismos descentralizados: apoyo especial a pequeños productores en materia de asistencia técnica, organizacional, comercial y financiera con recursos específicos del presupuesto nacional.
2. Apoyo técnico a medianos productores en programas del MAGYP e INTA, tales como Cambio Rural, también con el financiamiento del Presupuesto Nacional.
3. Financiamiento preferencial a pymes agroindustriales, con recursos presupuestarios asignados al MAGYP para la ecualización de las tasas de interés de los créditos comerciales de los bancos;

Políticas alimentarias que integran diversos instrumentos

Estos instrumentos pueden ser, por ejemplo, el Programa Pro-Huerta (del MAGYP e INTA), complementado con una tarjeta de alimentos (tipo los food stamps de EE. UU. o el programa “Hambre Cero” de Brasil). Esta estrategia alimentaria es mucho más eficiente y transparente para las regiones del interior del país que las políticas alimentarias actuales administradas desde el Ministerio de Desarrollo Social.

Educación

Unos de los aspectos críticos que, junto con las políticas macroeconómicas desacertadas que se implementaron durante la mayor parte de las últimas ocho décadas, explican la falta de desarrollo económico y social de largo plazo de Argentina son la falta de prioridad asignada en los últimos 80 años a la educación en todos los niveles y su gradual deterioro por falta de recursos y por los desincentivos políticos y económicos asignados al proceso educativo^[13]; se trata de un problema general de la falta de priorización a la educación como medio fundamental para el progreso social y económico, pero el tema es especialmente crítico en la educación primaria y en los programas técnicos agropecuarios.

Los problemas más urgentes que es necesario abordar de manera interactiva entre el MAGYP, el Ministerio de Educación de la nación y de las provincias y el sector privado agroindustrial son los siguientes:

1. Educación primaria. Un primer aspecto es el aumento de recursos para jerarquizar la educación primaria en el interior del país. Asimismo, es necesaria una profunda revisión de los contenidos actuales, para incorporar la ruralidad, la producción y la alimentación en la educación primaria y eliminar además contenidos ideológicos antiagropecuarios que no tienen sustento científico.
2. Aumento de la prioridad presupuestaria y ampliación de la cobertura temática de los programas técnicos agropecuarios del Instituto Nacional de Educación Técnica (INET), incorporando las innovaciones tecnológicas de las últimas décadas y las especialidades correspondientes a las buenas prácticas agropecuarias, de manufactura y de conservación y manejo, que actualmente están ausentes de los programas (currículos). Integrar este tipo de temáticas también en las escuelas agropecuarias dependientes de las provincias e integrar las actividades brindadas por ambos tipos de instituciones (nacional y provincial).
3. Si bien los aspectos más urgentes son los indicados previamente, es necesaria una revisión general y profunda de todo el sistema educativo, en todos los niveles, para incrementar los recursos presupuestarios, pero especialmente para adaptarlos a las nuevas y futuras condiciones del trabajo y el progreso, asociados a la revolución del conocimiento y los cambios tecnológicos que caracterizan al siglo XXI.

Incorporación de la bioeconomía como instrumento estratégico para el desarrollo sostenible local

La bioeconomía constituye un pilar estratégico para el desarrollo sostenible del sector alimentario y agroindustrial, para la producción y el procesamiento de la biomasa para la producción de alimentos y otros bienes y servicios y la utilización de los residuos y subproductos para el agregado de valor, y para permitir un uso más eficiente y amigable con el ambiente de todos los productos, subproductos y residuos del sistema agroalimentario. Estos desarrollos son la base de la generación de densidad económica en los territorios, y con ello se crean oportunidades de empleo y crecimiento económico a nivel local en el conjunto de actividades vinculadas directa o indirectamente.

Argentina cuenta con un enorme potencial de desarrollo territorial basado en la producción, el procesamiento y el consumo local de la biomasa, por lo que es necesario implementar políticas de apoyo al desarrollo de la bioeconomía y la economía circular. Ello implica lo siguiente:

1. El diseño del marco institucional para la promoción de la bioeconomía en el MAGYP y de los mecanismos de articulación interinstitucionales. Ello implica la revisión de la estructura institucional del MAGYP y de otras áreas de gobierno para permitir un enfoque sistémico, destinado a coordinar y promover este tipo de políticas multisectoriales y sus regulaciones (áreas de salud, energía, economía, trabajo, ambiente, transporte, ciencia y tecnología, entre otras).
2. La creación de incentivos para la oferta y la demanda de estos bienes y servicios. En algunos casos ello implica la definición de mecanismos de compras gubernamentales de alimentos y otros bienes, el establecimiento de mezclas obligatorias de combustibles renovables, regulaciones de acceso al sistema eléctrico, el establecimiento de incentivos o penalizaciones para el manejo de los residuos, o el empleo de incentivos para el desarrollo industrial de vehículos con motores flex (que pueden operar con biocombustibles) como acontece en Brasil, etc.
3. La promoción y el desarrollo de los mercados de estos nuevos bienes y servicios, cuando ellos no se encuentran maduros o cuando no se integran directamente a los mercados de los productos tradicionales de origen fósil. Entre otros aspectos, ello implica el diseño y establecimiento de nuevos estándares y regulaciones para los bioinsumos y bioproductos, cuando los vigentes no contemplan adecuadamente estos bienes. Además, es necesaria la revisión de las eventuales barreras existentes para el comercio exterior.
4. El diseño o fortalecimiento (según las circunstancias) del marco institucional y normativo para el reconocimiento de los derechos de propiedad intelectual de los desarrollos bioeconómicos. La innovación es crítica para todos los desarrollos en cada uno de los nodos bioeconómicos y es necesario promoverla y proteger su propiedad intelectual. El desafío no se limita a las semillas, sino a todos los procesos a lo largo de las cadenas de valor (en cada nodo).
5. La priorización de la I+D para generar desarrollos en los diferentes nodos bioeconómicos^[14], desde la producción primaria de la biomasa hasta los sucesivos procesos de transformación de esta con diferentes objetivos (alimentos, bioenergías, bioinsumos, biopolímeros y bioquímicos).
6. La implementación de un mecanismo institucional para promover los startups de este tipo de desarrollos y su inserción en el sistema productivo.
7. La capacitación de los recursos humanos en las diferentes actividades bio, especialmente en los niveles técnicos operativos.
8. El financiamiento preferencial de largo plazo para activos físicos estratégicos para la producción de estos bienes, teniendo en cuenta sus impactos en el desarrollo territorial y en la mitigación del calentamiento global.
9. El diseño y la implementación de una campaña de posicionamiento y educación al consumidor de las ventajas económicas, ambientales y sociales del desarrollo de la bioeconomía.

Política fiscal

La estructura del sistema tributario argentino es obsoleta y tiene serias deficiencias en relación con una estrategia deseable de desarrollo sostenible, por la alta presión tributaria y especialmente por la importancia relativa de los impuestos que gravan a la producción y el comercio, tanto a nivel nacional –en los impuestos coparticipables y no coparticipables–, como provincial y local. Debe notarse que, en la reforma constitucional de 1994, se planteó la necesidad de su revisión, pero ello es aún un tema pendiente.

El nivel de la presión tributaria para el sector agropecuario es altísimo y grava especialmente a la producción, desincentivando las inversiones y los aumentos de productividad^[15]. Por lo señalado, es de alta prioridad la revisión global del sistema tributario argentino; las principales reformas propuestas consisten en la sustitución de los impuestos que gravan a la producción y el comercio por otros impuestos directos que gravan al patrimonio, o bien a las ganancias.

La importancia relativa de algunos impuestos no coparticipables, tales como los que gravan al comercio exterior, no solo tienen efectos negativos sobre el desempeño del sistema productivo, sino que además constituyen una fuente de poder excesivo del Poder Ejecutivo nacional, que da lugar a manejos arbitrarios y antifederales, lo que repercute en el desarrollo territorial de Argentina. El problema es que estas decisiones deben acordarse como una política de Estado, y las urgencias de corto plazo y las sucesivas crisis económicas que han afectado a la economía argentina durante las últimas décadas han postergado este tipo de negociaciones, que son de alta prioridad para el crecimiento sostenido de largo plazo.

Crecimiento de la productividad y la producción

Como se destacó en el diagnóstico inicial de este capítulo, un componente esencial del desarrollo económico nacional es el crecimiento de la producción agropecuaria, por su alta participación directa e indirecta en el producto bruto interno y porque, para poder distribuir ingresos, es necesario crecer en forma sostenida y sostenible. Al respecto Argentina ostenta la mala experiencia de ocho décadas de bajo crecimiento del ingreso per cápita del país por políticas cambiantes y procíclicas que limitaron el crecimiento de largo plazo de la producción agroalimentaria.

Para revertir dicho proceso de estancamiento económico, es necesario crear el contexto destinado a promover las inversiones, la competitividad y el crecimiento. Ello implica un conjunto de políticas y marcos institucionales, entre los que se destacan los siguientes:

1. El entorno institucional para promover la inversión, la producción y el comercio. Es un punto de partida imprescindible para la toma de las decisiones de inversión de largo plazo. Ello implica la estabilidad macroeconómica, la seguridad jurídica, y los marcos institucionales y jurídicos de largo plazo para promover las innovaciones, las inversiones y el comercio. Es decir que se requieren acuerdos políticos de largo plazo concretados en leyes del Congreso Nacional (políticas de Estado) basados en la visión planteada previamente. Esto destaca la importancia del Congreso nacional y la necesaria buena articulación del sector privado con él; al respecto la Fundación Barbechando^[16] juega un rol estratégico como mecanismo de diálogo del sector privado con el Congreso para estos propósitos.
2. Políticas destinadas a promover un uso eficiente y el aumento de la oferta de los recursos productivos. En este componente se destacan dos aspectos fundamentales: el financiamiento y el aumento de la oferta y el uso eficiente de las tierras, las aguas y los bosques.

Financiamiento

Argentina enfrenta serias limitaciones de acceso al capital y sus costos son sustancialmente mayores a los de los países competidores, lo que conlleva una debilidad importante para una estrategia de crecimiento de largo plazo, que necesariamente implica aumento de inversiones a costos accesibles. El país presenta debilidades del sistema financiero institucional^[17] que es necesario resolver y que están asociadas a la inestabilidad macroeconómica, a los cambios frecuentes de las reglas de juego y a la falta de ahorro local en dicho sistema, por lo que, como se destacó en el apartado previo, las políticas monetarias, macroeconómicas y fiscales son claves para crear estabilidad y ahorro a fin de permitir el desarrollo del sistema financiero. Frente a esta debilidad, en el corto plazo es necesario instrumentar políticas complementarias, que naturalmente tienen efectos parciales, pero que brindan algunas soluciones a las carencias del sistema institucional. Ellas incluyen lo siguiente: recursos presupuestarios para reducir los costos financieros de programas seleccionados especialmente para inversiones de pymes y para exportaciones con tasas competitivas (compensaciones de tasas de los bancos comerciales); promover el desarrollo y uso de otros instrumentos financieros, tales como fideicomisos, prefinanciaciones de exportaciones y otros regímenes de financiamiento basados en el comercio exterior); y contexto legal e impositivo favorable para la instrumentación de canjes de insumos y productos y para atraer inversiones al sector mediante alianzas estratégicas (redes de empresas y otras integraciones horizontales y verticales).

Aumento de la oferta y uso eficiente y responsable de las tierras, las aguas y los bosques

El crecimiento de la producción es el resultado de la integración de dos factores: la oferta de recursos adicionales y los aumentos de productividad. En Argentina ambos componentes brindan oportunidades, a diferencia de la situación de los países europeos, gran parte de los de Asia e inclusive de EE. UU., en que la oferta de nuevas tierras y agua renovable es muy limitada, e inclusive en algunos casos es necesario reducir su uso agroalimentario.

1. En relación con la tierra, cabe destacar dos aspectos relevantes: el mercado de tierras y el uso responsable de los suelos. El mercado de tierras en Argentina se ha desarrollado de una manera notable en las últimas tres décadas^[18], lo que ha permitido la reorganización de los sistemas productivos, incorporando distintos tipos de actores especializados y tecnificados en los principales eslabones de las cadenas de valor, especialmente en los cultivos extensivos; ello contribuyó a la modernización y mejora de la competitividad del sistema productivo, especialmente en el caso de los cultivos extensivos de la región pampeana y de los avances en la frontera agrícola en el NEA y NOA. La legislación vigente de arrendamientos, que regula las relaciones comerciales entre los propietarios y los arrendatarios, contribuyó a ese proceso; si bien cabría analizar alternativas tendientes a generar incentivos para el buen manejo de los suelos alquilados, se considera que la ley que regula las relaciones comerciales no es el medio más apropiado para atender a los aspectos de conservación de los suelos, que no deben regularse exclusivamente para las tierras alquiladas. En cambio, Argentina carece de legislación nacional de suelos que sirva de marco para que las provincias –que son las autoridades de aplicación en materia de recursos naturales, incluyendo las tierras, las aguas y los bosques– implementen políticas tendientes a promover o bien exigir un uso responsable de los recursos naturales. El vacío existente constituye una amenaza y un desafío importantes: un mejor conocimiento de la capacidad de uso de los suelos de las distintas zonas del país. A partir de estos antecedentes, es necesario contar con una nueva legislación de suelos, basada en estudios técnicos de su capacidad de uso y no en ideologías. Este aspecto y la secuencia deseable han sido abordados en el capítulo 5, apartado 3.
2. Argentina cuenta con una Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, que regula el uso de los bosques nativos. Si bien tiene problemas de concepción y carencia de antecedentes técnicos precisos, que son indeseables, de acuerdo a lo señalado en el apartado anterior, este marco general brindado a las provincias –que son las responsables directas de las aprobaciones de los planes de producción que implican deforestaciones– contribuyó a limitar la alta tasa anual de deforestación registrada en la primera década del 2000 hasta los años siguientes a su puesta en vigor en 2009^[19]. Por otra parte, los objetivos de reforestación mediante el otorgamiento de los subsidios previstos en la ley no se concretaron, por falta de recursos asignados a tal efecto. Si bien no es una prioridad actual, en el futuro sería deseable la revisión de la ley a partir de mejores soportes técnicos que contemplen la sostenibilidad y la biodiversidad.
3. Incentivos fiscales para la forestación y para las buenas prácticas agropecuarias (BPA). El MAGYP instrumentó a partir de los años 90 una política de incentivos económicos no reembolsables a la forestación basada en plantaciones logradas^[20]; con esta política se promovió la forestación en diversas regiones y se alcanzó una superficie plantada del orden de 1 millón de hectáreas. Sin embargo, la falta de financiamiento del programa y la inseguridad del cobro por parte de los productores, así como la inestabilidad macroeconómica a partir de los años 2000, dio lugar a la discontinuidad de este. Se entiende que los impactos ambientales favorables de la forestación y sus altos coeficientes multiplicadores de producción y empleo sugieren la definición de un nuevo marco normativo e implementación de una estrategia similar. Similares apreciaciones caben para el diseño y la implementación de un marco normativo nacional para la promoción de las BPA, que contemplen incentivos económicos para su adopción. Al respecto cabe señalar que algunas provincias están implementando este tipo de iniciativas: el caso más maduro y exitoso es el de la provincia de Córdoba, que ha sido consolidado con una legislación específica.
4. Inversiones para incrementar la oferta de agua para riego y bebida para el ganado en proyectos público-privados.Existe una amplia gama de posibilidades de mejorar la oferta de agua para riego y bebida, que pueden permitir mejorar la disponibilidad, pero además la productividad agrícola y ganadera en diversas regiones que enfrentan restricciones en la oferta de agua. Algunas provincias han implementado exitosamente este tipo de iniciativas público-privadas; en caso de la provisión de agua para bebida del ganado, el de la provincia de San Luis constituye un antecedente muy valioso.

Políticas para promover la innovación y el desarrollo (I+D)

La innovación es uno de los componentes de mayor importancia estratégica de las políticas alimentarias, especialmente por los objetivos múltiples que permite atender: aumentos de productividad, conservación y uso eficiente de los recursos naturales escasos, resiliencia de la producción, bajo impacto ambiental, agregados de valor de diversa índole para la producción de alimentos sanos, nutritivos e inocuos, y atender a las especificidades de las demandas de los distintos tipos de actores de las cadenas agroindustriales.

El sistema de I+D argentino cuenta con interesantes fortalezas en las cuales se puede apalancar, entre las que cabe mencionar estas:

1. Alto grado de desarrollo de la estructura institucional pública y privada: el INTA, los fondos concursables del MINCYT, los programas de desarrollo rural del MAGYP.
2. Madurez y eficacia de las organizaciones tecnológicas del sector (AACREA, AAPRESID) y de las empresas privadas proveedoras de insumos y servicios.
3. Usuarios de la región pampeana con una actitud proactiva de vinculación con los proveedores de innovaciones (ej. EXPOAGRO y otras muestras tecnológicas) y nuevos enfoques circulares del sistema.

Por otra parte, es necesario tener en cuenta sus debilidades y actuar sobre ellas, entre las que cabe señalar las siguientes:

1. La intensidad de inversión pública y privada en I+D es muy reducida (0,7 % del PBA frente a otros competidores con intensidades de 1,5 % a 2 %).
2. Caída de inversión pública no reemplazada por mayor inversión privada, como aconteció en otros países competidores (EE. UU., Australia, Canadá, Europa).
3. Problema en los modelos, los sistemas de gestión y las prioridades actuales de los organismos públicos, que no contemplan un enfoque circular (caso de INTA).
4. Falta de incentivos para la I+D privada por deficiencias en el contexto macroeconómico y en los marcos normativos y de control.
5. La nueva agenda es más diversa y compleja que la priorizada actualmente (eficiencia, sostenibilidad, impactos ambientales, resiliencia, sanidad y calidad nutricional, agregados de valor en toda la cadena).

Teniendo en cuenta que la innovación tecnológica es de alta relevancia en la estrategia global, se han priorizado los siguientes conceptos:

• El punto de partida es contemplar que la adopción de las innovaciones sea rentable; para ello son fundamentales los incentivos de los precios relativos, a los que se hace referencia en el próximo apartado.
• Se debe incrementar la inversión pública en el sistema (INTA, MINCYT, universidades). En el corto plazo, debe incrementarse al 1 % del PBA y, en el mediano plazo, alcanzar el 2 % como objetivo.
• Crear el contexto para la inversión del sector privado de I+D (estabilidad, seguridad jurídica, trato nacional, legislación y control de propiedad intelectual).
• Articulación público-privada. La idea es el rediseño del sistema nacional de I+D+i. No basta con planes estratégicos de las instituciones (por ejemplo, el de INTA), sino que se debe plantear el enfoque sistémico y circular, similar a las plataformas tecnológicas europeas.
• Promoción de las innovaciones organizacionales creando las condiciones para el desarrollo de alianzas y redes (para atraer inversiones, aumentar las escalas y reducir los costos de transacción). Ello implica eliminar las barreras o los costos fiscales para las alianzas o los mecanismos de integración vertical y horizontal, mantener una ley de arrendamientos que promueva la competencia del mercado de tierras y facilitar los fideicomisos.

Políticas para la mejora de los precios relativos insumo-producto

Como se destacó previamente, el objetivo debe ser la mejora de los precios relativos; no basta con el aumento de los precios de los productos, sino que debe bajarse el costo de los insumos, los servicios y las inversiones (“alto costo argentino”). Ello implica un conjunto de medidas, entre las que se destacan estas:

• Eliminación de los impuestos a las exportaciones^[21] (IEX) y las barreras a las exportaciones^[22].
• Mantenimiento de diferenciales estratégicos (marginales) mediante reintegros.
• Sustitución de otros impuestos internos que gravan la producción y el comercio (transferencias financieras, revisión de ingresos brutos y tasas).
• Reducción de impuestos a las importaciones de insumos críticos (bienes de capital). Mecanismos de compensación para la producción local de esos bienes.
  • Negociaciones comerciales y promoción de exportaciones (temas que se abordan en un capítulo posterior).
  • Políticas sanitarias, de inocuidad y calidad para mejorar los precios de los productos y agregar valor.
  • Políticas de infraestructura para bajar los costos de logística (ya comentadas).
  • Legislación para generar incentivos al seguro agrícola multirriesgo masivo.

Políticas para promover el agregado de valor a los alimentos

Los mercados locales e internacionales ofrecen alternativas para el agregado de valor a los commodities a partir de diversas opciones existentes para la diferenciación de los productos (calidad nutricional, sanidad, huella ambiental, originalidad, presentación, etc.). En este aspecto los conceptos y las fuentes de competitividad difieren de los correspondientes a los commodities; de bienes genéricos con foco en los aumentos de productividad y menores costos unitarios de los productos, se pasa a bienes con atributos específicos con foco en sus características diferenciales y los servicios incorporados. Al respecto los activos intangibles y la información son fuentes importantes del poder de mercado. Los negocios alimentarios son sistemas abiertos de creación de valor para el cliente, definidos como cadenas de abastecimiento o redes que conforman sistemas virtuales de valor vinculados con sistemas mayores dentro de un mercado mundial interconectado y globalizado, en un determinado contexto espacial y temporal.

Debe notarse que el consumo mundial de alimentos está evolucionando de mercados abiertos y competitivos a mercados más cerrados, negociados y personalizados, en los que el cliente/consumidor tiene más poder. En ellos las asociaciones e integraciones entre proveedores y clientes son fuentes de competitividad, por lo que los sistemas de relacionamiento e información entre proveedores y consumidores son críticos.

No basta con la innovación tecnológica; los cambios institucionales y organizacionales son frecuentes y las habilidades humanas, personales y de comunicación son críticas para el éxito. Se verifican cambios frecuentes en las preferencias de los consumidores y con ello en los precios (valor agregado dinámico). Las certificaciones de los atributos son imprescindibles.

Estas características de los mercados de productos diferenciados y con valor agregado plantean una agenda de políticas específicas, que en alguna medida difieren de las generales para los commodities. Entre las políticas adicionales a las mencionadas previamente, merecen destacarse las que siguen a continuación:

• Aumento de la prioridad asignada a los alimentos en la agenda I+D pública.
• Utilización de diferenciales arancelarios estratégicos para promover los agregados de valor (reintegros marginales).
• Simplificación de los trámites para el comercio interno y externo de alimentos.
• Priorización de las negociaciones comerciales internacionales en los temas de nuevos estándares para estos productos y la eliminación gradual de los escalonamientos arancelarios utilizados por muchos países para proteger a su industria alimentaria.
• Mayor importancia relativa en la promoción de exportaciones: en este caso, es más alta la prioridad de contar con una agencia de promoción del comercio exterior, con instrumentos comerciales y plataformas logísticas de apoyo al posicionamiento y abastecimiento just in time en los principales mercados.
• Políticas sanitarias, de inocuidad y de calidad para la diferenciación y certificaciones (atributos, sellos, denominaciones de origen).
• Apoyo especial al respeto de la propiedad intelectual de las innovaciones de estos bienes, incorporando el desarrollo marcas oficiales de calidad.
• Revisión de la estructura institucional. El sector alimentario tiene una multiplicidad de ministerios y de agencias sanitarias y de calidad (MAGYP, Ministerio de Desarrollo Productivo, Ministerio de Salud, SENASA, ANMAT-INAL, dependencias provinciales, CONAL, etc.). En forma similar a la mencionada para otras dependencias, es necesario revisar y fortalecer el enfoque sistémico que debe regular y promover la producción y distribución de alimentos, incorporando también al sector privado productor y consumidor (tema que es abordado en el apartado vii) del presente documento).

Reglas de juego para un buen desempeño de los mercados de insumos y productos

Es un capítulo muy importante para promover la competitividad y la competencia leal en los mercados del sistema alimentario. El enfoque básico de las presentes propuestas es que el marco normativo e institucional debe contribuir al buen desempeño de los mercados, pero sin interferencias del Estado en las señales de precios y mucho menos sustitución de las funciones que debe cumplir el sector privado^[23]. Entre los principales componentes de estas políticas, cabe mencionar los siguientes:

• Políticas comerciales de promoción de la competencia y la transparencia en los mercados físicos. Para ello se deben diseñar regulaciones que permitan el desarrollo de un muy buen sistema de informaciones de oferta, demanda y existencias de los principales mercados de alimentos, contemplando la participación de los principales actores en cada uno de los eslabones de las cadenas alimentarias (granos y derivados, carnes, lácteos, frutas y hortalizas), y el establecimiento y la operación de un sistema de registros y control de los operadores para limitar o eliminar el comercio desleal (recuperar y mejorar en el MAGYP este tipo de funciones que cumplía la ONCCA en la década del 90). En la actualidad las ventajas que brindan los sistemas de comunicación y procesamiento de datos plantean la gran potencialidad e importancia de los sistemas de informaciones para vincular los diferentes mercados (internacionales, nacionales y locales).
• Fortalecimiento y promoción de los mercados de futuros y opciones. La elevada variabilidad y volatilidad de los precios de los mercados agropecuarios destacan la importancia de contar con mecanismos de mitigación y transferencia de los riesgos. De allí la importancia de contar con un conjunto de instrumentos que brindan los mercados de futuros y opciones. Algunos objetivos importantes que tener en cuenta son los siguientes: a) el desarrollo sin interferencias oficiales (tipos de cambio múltiples, controles de cambios, etc.) de las operaciones en dólares; b) promover una activa participación de un gran número de actores (revisar la ley vigente de mercados de capitales, que excluyó a pequeños y medianos operadores por exigencias que nunca fueron relevantes en el mercado), incentivando el ingreso de nuevos actores del mercado financiero para aumentar la liquidez del mercado; c) promover una mayor utilización de los mercados a partir de la estabilidad en las políticas sectoriales y estabilidad macroeconómica; d) desarrollar el mercado de bonos de carbono para incentivar las buenas prácticas ambientales y su certificación.
• Legislación de competencia para la primera venta. Argentina no cuenta con un marco normativo para el establecimiento de reglas de competencia para la primera venta, complementaria de la legislación de defensa de la competencia existente para las ventas del sector industrial a los distribuidores. Este vacío es muy importante especialmente para los productos perecederos (frutas, verduras, leche), lo que otorga mucho poder de mercado a los compradores e incertidumbre de fechas de cobranza y falta de transparencia para los productores.

Producción y consumo de alimentos sanos, inocuos, de buena calidad comercial y cualidades nutricionales

Durante muchas décadas los objetivos de la seguridad alimentaria a nivel global estuvieron concentrados en atender al hambre y la desnutrición. Este es un tema que sigue teniendo vigencia, aunque, en las últimas tres décadas (salvo en los años de la pandemia del COVID-19), se registró una reducción gradual en el porcentaje de la población mundial subalimentada hasta alcanzar el 11 % del total en 2018. Sin embargo, los problemas de la seguridad alimentaria no se limitan a atender a la desnutrición, sino también a la mala nutrición, que resulta en sobrepeso y obesidad.

Por ello, la inocuidad y las cualidades nutricionales de los alimentos son atributos que, en las últimas décadas, han ido adquiriendo mayor importancia para los sistemas alimentarios. Este fenómeno también es importante para Argentina, que tiene porcentajes de sobrepeso y obesidad superiores a los correspondientes al promedio mundial, por hábitos de consumo de alimentos de bajas cualidades nutricionales, lo que tiene consecuencias negativas en la salud; ello se acentúa en los sectores más vulnerables.

La atención a dichos problemas tiene dos aristas. Por una parte, del lado de la oferta, es necesario producir más alimentos sanos y nutritivos; y ello no se limita a la producción primaria, sino también a los procesos de elaboración de los alimentos y las bebidas, en particular por los ingredientes utilizados para su producción y conservación. Por otra parte, los problemas de sobrepeso y obesidad dependen en gran medida de la capacidad de compra y del comportamiento de la demanda; resultan del consumo de dietas desequilibradas, con altos contenidos de azúcares, sodio y grasas; es decir que se consumen muchos alimentos que no cuentan con buena calidad nutricional. Estos desequilibrios están asociados a los entornos alimentarios de los consumidores (que condicionan su acceso a alimentos nutritivos, que son más caros), a su educación e ingresos, y a la información a la que acceden (etiquetados, campañas publicitarias, etc.).

Como en otras dimensiones abordadas previamente, los aspectos de la nutrición y la salud integran las políticas alimentarias, pero sus alcances exceden a los objetivos y la estructura institucional del MAGYP y sus organismos dependientes, por lo que las respuestas deben ser multidimensionales y pluriinstitucionales. Vinculado a ello, cabe destacar además que gradualmente se ha constatado la necesidad de tener un enfoque sistémico de “Una Salud”, que incorpora la idea de que los aspectos de la salud humana están estrechamente ligados a los de la salud animal y vegetal, y por ello los desarrollos científico-tecnológicos, así como las estrategias sanitarias, deben contemplar esta visión integral y sistémica.

Con estas advertencias se describen a continuación algunos aspectos de las políticas sanitarias y nutricionales que es necesario contemplar como parte de las políticas para el sistema alimentario.

En relación con la oferta, se deben establecer regulaciones en materia de sanidad, inocuidad, calidad comercial y calidad nutritiva, atendiendo a las exigencias para cada una de dichas dimensiones para los distintos niveles (etapas) de la producción y distribución de los alimentos. Buena parte de ellas ya integran las reglamentaciones de SENASA, ANMAT y el Código Alimentario Argentino, así como otras normas y requisitos internacionales (Codex Alimentarius y otras exigencias privadas en materia ambiental, de comercio justo, etc.). Debe notarse que se trata de marcos regulatorios dinámicos, que es necesario modificar en función de las preferencias y exigencias de los consumidores de los principales mercados, por lo que la inteligencia de mercados constituye un elemento imprescindible para la política alimentaria y las negociaciones internacionales. En este contexto el sector privado juega también un rol fundamental en la producción, su trazabilidad y certificación de los principales atributos que exigen los consumidores locales e internacionales. En la figura siguiente, se esquematizan las principales instituciones regulatorias participantes y las certificaciones privadas complementarias.

Figura 1. Esquematización de los marcos regulatorios y los sistemas privados complementarios de trazabilidad y diferenciación para el sector alimentario

En forma complementaria, es necesario implementar etiquetados o certificaciones tendientes a dar informaciones claras a los consumidores sobre los atributos sanitarios y de calidad comercial y nutricional de los alimentos; en algunos casos estos deben responder a las exigencias de los mercados internacionales.

En el mercado interno, se requiere implementar políticas tendientes a lograr una mejor vinculación entre la oferta y la demanda de alimentos de los estratos de menores ingresos, en particular en relación con los alimentos perecederos producidos por los productores familiares; parte de estos objetivos han sido mencionados en el apartado referente a las políticas para la agricultura familiar. Al respecto se debe promover y priorizar la implementación de programas específicos que favorezcan la producción de alimentos más saludables y nutritivos en mayor cuantía (tales como los correspondientes al Pro-Huerta).

En relación con la demanda, como se señaló, la mayor parte de los instrumentos corresponde a otras áreas de gobierno y al sector privado, pero se pueden contemplar actividades y mecanismos de vinculación y cooperación entre la Dirección Nacional de Alimentos y Bebidas del MAGYP, las dependencias especializadas de otros ministerios y de los gobiernos provinciales, y la COPAL y otras entidades privadas del sector alimentario, para los siguientes propósitos:

1. implementar educación alimentaria de manera interministerial e interjurisdiccional, brindando información vinculada con la promoción de dietas saludables;
2. promover entornos saludables, principalmente escolares y en otros comedores públicos y privados, en conjunto con las organizaciones de la sociedad civil, empresas y gobiernos provinciales, para abastecer dichas instituciones con alimentos saludables (como parte de los programas alimentarios de los respectivos ministerios) y promover el cambio de hábitos de consumo de la población hacia dietas más nutritivas y saludables.

Inserción internacional y participación en el mercado mundial: posicionamiento internacional de Argentina como un proveedor confiable y responsable de alimentos

El resultado de las políticas implementadas durante la mayor parte de las últimas ocho décadas no solo fue el pésimo desempeño económico y social, sino además que la economía argentina sea una de las más cerradas del mundo y que una parte sustancial de su estructura productiva no agropecuaria no sea competitiva a nivel global, a pesar de que fue protegida con las políticas macroeconómicas, comerciales y fiscales; o, mejor dicho, no es competitiva por las equivocadas políticas comerciales. Es perentorio modificar esa situación, en consistencia con la nueva visión propuesta en el presente documento y las políticas descriptas en vii).

Por los fundamentos analizados en los apartados previos, Argentina puede tener un proceso exitoso de inserción internacional en el ámbito alimentario. Ante un contexto global de inseguridad alimentaria, de escasez de recursos naturales y de restricciones a los sistemas de producción de muchas regiones impuestas por el cambio climático, Argentina puede ser un proveedor confiable y responsable, dado que es uno de los países que pueden aumentar significativamente la oferta exportable de alimentos nutritivos y sanos, producidos con sistemas sostenibles y amigables con el ambiente.

Para ello, es necesario asignar una alta prioridad, ahora inexistente, a la política y las estrategias de promoción del comercio exterior. Los principales componentes de esta estrategia se describen a continuación.

Políticas macroeconómicas y comerciales

Como ya hemos analizado, el punto de partida imprescindible para la toma de las decisiones de inversión de largo plazo para aumentar significativamente la oferta exportable de alimentos de alto valor agregado es generar un entorno institucional y económico para promover la inversión, la producción y el comercio. Ello implica implementar las políticas destinadas a asegurar la estabilidad macroeconómica, los marcos institucionales y jurídicos para crear un entorno favorable para las inversiones y el comercio, y las políticas comerciales (eliminación de impuestos a las exportaciones y otras barreras; reducción de aranceles de importación y eliminación de barreras a la importación de bienes e insumos relevantes para el sector) y de tipo de cambio que permitan promover las exportaciones sin diferenciación de sectores económicos. Las frecuentes intervenciones en los mercados generan más impactos negativos en los productos con valor agregado que en los commodities, porque requieren estructuras productivas y desarrollos de mercados más complejos.

Estrategia de negociaciones comerciales internacionales

La estrategia de negociaciones comerciales internacionales es un instrumento crucial para la inserción de Argentina en el mundo, tanto para los sectores agroindustriales exportadores como para una nueva estrategia de desarrollo manufacturero integrada a las cadenas globales de valor. La competitividad global de Argentina es muy baja, como resultado de sus políticas de aislamiento comercial y de la estrategia de sustitución de importaciones. Esta afirmación resulta evidente en la falta de competitividad de la industria manufacturera, que tiene limitaciones para competir en los mercados internacionales; y ello resulta en balances comerciales negativos en los principales subsectores industriales.

Pero la falta de negociaciones tiene impactos negativos muy relevantes para los sectores agroindustriales, en virtud de que los principales importadores de alimentos tienen políticas proteccionistas que se instrumentan mediante altos aranceles de importación aplicados –aranceles generales para la nación más favorecida (MFN)– y el escalonamiento arancelario aplicado para los productos procesados. Al respecto las negociaciones multilaterales no han registrado avances sustanciales en la reducción arancelaria, ni en la eliminación de los escalonamientos para los productos agroindustriales durante las últimas tres décadas; por el contrario, el sistema comercial multilateral enfrenta actualmente una importante crisis, habiéndose debilitado los mecanismos de solución de diferencias existentes.

Por ello, los principales países competidores de Argentina en materia alimentaria (EE. UU., Australia, Canadá, UE, entre otros) han celebrado tratados de libre comercio con los principales importadores, por lo que acceden con aranceles preferenciales, con lo que aumentan así su competitividad en relación con Argentina, que no ha celebrado tratados con los importadores relevantes, con la excepción del acuerdo con los países del Mercosur (que también son exportadores de alimentos y cuya capacidad de absorción del crecimiento de las exportaciones argentinas se agotó prácticamente a fines de los años 90).

En síntesis, puede mencionarse que la principal característica de las negociaciones comerciales internacionales de los últimos 30 años ha sido el escaso progreso de las negociaciones multilaterales y el gran dinamismo de los tratados de libre comercio y otros acuerdos bilaterales, regionales y birregionales, en los que han tenido una activa participación los principales competidores de Argentina y prácticamente han estado ausentes (en materia de resultados concretos) los países del Mercosur^[24]. A este aspecto de la pérdida de competitividad, se agregan otras dimensiones que también se tienen en cuenta en las negociaciones bilaterales: la aplicación de diversos tipos de barreras no arancelarias que limitan el acceso especialmente para los países que no negociaron acuerdos; y la importancia de los enfoques de integración de las inversiones y el comercio asociados a la organización de las cadenas globales de valor y el rol crucial que pueden jugar en este sentido las alianzas empresarias entre países importadores y exportadores para la facilitación comercial.

Argentina inició una estrategia de negociaciones comerciales con actores relevantes durante los años 90 (con la Unión Europea y con el ALCA), pero ambas iniciativas se dejaron de lado o se postergaron a partir de 2003, a diferencia del gran dinamismo asignado precisamente en las dos primeras décadas del presente siglo por parte de nuestros competidores, principalmente con los países de Asia. A partir de 2016, desde el Mercosur se asignó un nuevo ímpetu a las negociaciones con la UE y se iniciaron otras con mercados relevantes para Argentina, tales como las correspondientes al resto de Europa, Corea, Canadá, países del Norte de África e India. Lamentablemente, la nueva administración redujo el ímpetu y la prioridad asignada a estas negociaciones.

Si bien el contexto internacional actual plantea interrogantes sobre la evolución de la geopolítica y las negociaciones correspondientes, se considera muy importante retomar y ampliar la estrategia iniciada en 2016 incorporando otros mercados dinámicos tales como Vietnam, Indonesia y otros de África, y analizar especialmente otras opciones adicionales que puedan resultar de la nueva configuración de las relaciones internacionales que surja luego de la invasión de Rusia a Ucrania. Este es un aspecto que posiblemente sea disruptivo, pero aún no está claro el nuevo escenario. Otro tema crítico que coordinar con los socios del Mercosur es la estrategia de relacionamiento con China; no parece lógico mantener una actitud solo reactiva, tanto en los aspectos de inversiones como de comercio.

Estrategia de promoción proactiva del comercio exterior y la internacionalización de las empresas

Argentina tiene que crecer en forma sostenida con base en su integración a las cadenas globales de valor, para lo que es imprescindible no solo aumentar la oferta exportable, sino además diversificar las exportaciones, tanto en composición como en destinos. Es fundamental ampliar la canasta de productos exportados, agregando valor y servicios a los commodities actuales.

El mercado de alimentos de alto valor ha crecido en forma significativa en las últimas décadas, asociado a la incorporación de nuevas clases medias y altas en los países emergentes; este proceso continuará especialmente en Asia, pero también en Medio Oriente y en África. Esta oportunidad implica un cambio de paradigma del enfoque tradicional de Argentina de la exportación de excedentes (principalmente de commodities^[25]); el desafío comienza por entender las exigencias de los consumidores y organizar las cadenas de valor desde los actores claves de la demanda hacia los productores de los bienes y servicios de alto valor agregado.

Esta nueva estrategia implica los siguientes puntos:

• el desarrollo de alianzas y mecanismos de coordinación con los actores relevantes de los países de destino, principalmente cadenas de restaurantes, hoteles y supermercados de productos “prémium”^[26];
• la implementación de esquemas de trazabilidad y certificaciones a lo largo de todos los eslabones de las cadenas (facilitados hoy por las tecnologías de blockchain), que están aún poco desarrollados en Argentina, salvo para nichos de algunos productos;
• la utilización de diversos instrumentos de facilitación y apoyo al comercio exterior, tales como la simplificación de trámites, el financiamiento, los sistemas de informaciones, las campañas de posicionamiento de los productos y servicios en los mercados de destino^[27], etc.;
• el desarrollo de plataformas logísticas en localizaciones estratégicas para los mercados priorizados, para permitir la disponibilidad de stocks cerca de los mercados de destino para permitir las entregas just in time;
• las negociaciones puntuales de protocolos sanitarios y de calidad para el acceso de los nuevos productos y eventualmente el logro de preferencias arancelarias para algunos productos de interés para los clientes^[28].

La implementación de la mayor parte de los componentes de dicha estrategia debe basarse en tres pilares fundamentales:

• El desarrollo de una agencia de promoción de las inversiones y el comercio exterior profesionalizada y con un presupuesto relevante, significativamente mayor (del orden de 10 veces mayor) al que se asignó previamente a la Fundación Exportar o bien a las instituciones similares creadas posteriormente^[29], que permita implementar los componentes de inteligencia de mercados, de apoyos a los desarrollos de las alianzas de los empresarios argentinos con las empresas de destino, de los desarrollos y la gestión de las plataformas logísticas, de los esquemas de promoción de los productos y servicios en los mercados relevantes, de las negociaciones para facilitación de los accesos y regulaciones, etc.
• La activa participación del sector privado en las actividades de la agencia de promoción del comercio exterior: el enfoque de las alianzas público-privadas para la promoción del comercio exterior. De este modo, se puede avanzar la internacionalización de las empresas argentinas mediante el desarrollo de acuerdos de aprovisionamiento, redes y otras formas de alianzas para la construcción de las cadenas globales en materia alimentaria.
• La estrecha vinculación de la Agencia con el MAGYP y con las representaciones del MAGYP y de la Cancillería en los países seleccionados. La agenda de la agencia debe estar definida por los respectivos ministerios.

Estrategia de posicionamiento de la producción argentina

Como se señaló, el mercado internacional de alimentos brinda grandes oportunidades, pero al mismo tiempo tiene exigencias crecientes, por las preocupaciones vinculadas con la salud de las personas, los animales y las plantas, con los impactos ambientales de la producción y con el cuidado de los recursos naturales. En virtud de ello, además de la estrategia de internacionalización de las empresas, es necesario mejorar el posicionamiento internacional y local de los atributos y las virtudes de la producción argentina.

Ello implica tres actividades que desarrollar:

1. El diseño y la implementación de los sistemas de trazabilidad y certificaciones. Argentina ya cuenta con una estructura de sistemas de trazabilidad y certificaciones en sanidad, calidad, huella de carbono con participación pública y privada (por ej. Programa Carbono Neutral), producción en áreas no deforestadas o deforestadas legalmente (por ej. Agroideal) y otras certificaciones privadas (tales como Certificación Soja Responsable – RTRS). Los trabajos de inteligencia de mercados son fundamentales para avanzar en estos sistemas.
2. La generación de la información y documentación de sustento de los principales atributos de los sistemas productivos y de los alimentos argentinos. Argentina cuenta con uno de los sistemas productivos más amigables con el ambiente de todo el mundo. Se considera necesario avanzar en su formalización y medición para cada una de las regiones y alternativas productivas (agrícolas y ganaderas). Tal como se destacó en el apartado referente a la política tecnológica, este tema es de alta prioridad, en particular para acceder con mensajes claros y sólidos a los consumidores y a los principales foros.
3. El posicionamiento de los sistemas alimentarios y los alimentos en los principales foros internacionales. Es necesario definir una agenda internacional de posicionamiento^[30] para la activa participación en dos dimensiones. Por una parte, en los principales foros políticos globales en los que analizan estos temas, tales como los mecanismos de seguimiento de la Cumbre de Sistemas Alimentarios, la FAO, la COP y demás instituciones que están siguiendo los temas ambientales de biodiversidad. Por otra parte, la agenda debe contemplar a los ámbitos privados vinculados a la alimentación, tales como el Global Food Marketplace (SIAL de París) e instituciones similares en otras regiones.

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