La industria de alimentos procesados

Nieves Pascuzzi

1. Introducción

El sistema alimentario en general y el de Argentina en particular involucran un conjunto de actividades y de actores que van desde la producción primaria, el transporte, las logísticas, y los procesos de industrialización, de comercialización y venta tanto a nivel local como internacional y que vincula a los países a través del intercambio comercial y la inversión.

Tomando en cuenta el estudio El sistema alimentario global: una perspectiva desde América Latina^[1], podemos pensar en el sistema alimentario de una manera más amplia e integral y considerar también dentro del sistema al subsistema de la demanda de alimentos, donde los consumidores juegan un rol muy importante.

En los últimos años, se ha dado una vinculación creciente entre la producción agrícola y de alimentos y la sustentabilidad ambiental, la salud humana y el bienestar de la población, así como una mayor preocupación del consumidor por el ambiente y la alimentación saludable que implica para los actores del sistema alimentario, de la producción, de la industria y de los gobiernos pensar esquemas más integrales, transversales y de resolución conjunta en pos de estas nuevas demandas. Deben tenerse en cuenta los impactos que ha tenido y puede tener el sistema alimentario sobre el medio ambiente y la salud humana para así avanzar en acuerdos internacionales que ordenen tanto las pautas de consumo como los procesos productivos que llevan a la producción de alimentos.

Para entender el proceso de desarrollo de los sistemas alimentarios, es preciso conocer cuáles son los fenómenos o procesos que tienen influencia en su evolución y su funcionamiento. Estos factores dinámicos introducen verdaderos cambios estructurales en las formas de producir, procesar o consumir alimentos, inclusive en modificaciones de dietas y costumbres alimenticias de la población, con su consecuente impacto en la alimentación y nutrición humana.

Por lo tanto, un desarrollo equilibrado del sistema alimentario global debe tomar en cuenta cinco dimensiones/atributos que están en el centro de las discusiones y que están siendo consideradas en distinto ámbitos de discusión internacional y en particular en el contexto del Food Systems Summit organizado por las Naciones Unidas^[2]. Una de estas dimensiones está relacionada al impacto de los alimentos, y más especialmente a ciertos atributos asociados a la composición y la calidad nutricional de estos sobre la salud humana.

Es así que en este capítulo abordaremos un análisis del sistema alimentario argentino contemplando principalmente la industria de alimentos con especial énfasis en los alimentos procesados a nivel local, su inserción a nivel internacional y los cambios que ha experimentado la oferta en los últimos años. Así mismo, analizaremos el perfil de la demanda y sus decisiones en el consumo de alimentos en los últimos años y cómo estos subsistemas (oferta y demanda) interactúan ante las nuevas exigencias tanto de los consumidores como de las naciones. Por último, examinaremos los desafíos tanto para el sistema alimentario como para las políticas públicas en el marco de las tendencias mundiales que podrían impactar en la inserción internacional del sistema alimentario argentino y su posicionamiento como exportador neto de alimentos.

2. Sistema alimentario e inocuidad y calidad nutricional de los alimentos

Sistema alimentario: el subsistema de la oferta de alimentos

La industria argentina de alimentos y bebidas es de suma importancia por su contribución al PBI, a las exportaciones y a la generación de empleo y por su aporte al desarrollo regional y local, como puede observarse en el gráfico 1. Es así que representa el 26 % del PBI industrial y sus exportaciones equivalen a 43 % del total de las ventas al exterior. Su estructura empresarial está compuesta por 14.528 empresas, de las cuales el 97 % se definen como pequeñas y medianas empresas (pymes), y 25 %, como empresas industriales. Este sector emplea alrededor de 376.000 trabajadores en forma directa, que representan 28 % de empleos industriales y 4,5 % del total nacional. Si a esto le sumamos la producción agropecuaria y los servicios conexos, el sistema alimentario argentino representa, de acuerdo a las estimaciones de FADA^[3], el 24 % del PIB, casi el 70 % de las exportaciones totales y el 22 % del empleo privado generado en el país. Por su parte, los establecimientos rurales alcanzan a casi 270 mil en todo el país, compuesto principalmente por pequeños y medianos productores.

En este contexto, las grandes industrias procesadoras de alimentos y los supermercados han adquirido un papel preponderante, no solo en la forma en que se producen, conservan, transportan, etiquetan, publicitan y venden los productos alimentarios, sino también en su rol para afrontar los grandes desafíos de Argentina en relación con una alimentación más saludable.

El desafío para la oferta de alimentos de Argentina no es solo respecto a su propia población, ya que se estima que, en poco menos de diez años, el país tendrá la capacidad de alimentar a más de 650 millones de personas. Por lo tanto, los modos en que se produzcan alimentos en Argentina tendrán no solo relación con los hábitos de consumo de su población, sino con la demanda a nivel mundial, en cuanto es destino de mucha de su producción. Más aun teniendo en cuenta que el del 20 % de los alimentos consumidos en el mundo se origina en importaciones y que muchas regiones no cuentan con los recursos naturales necesarios para producir de manera ambientalmente sustentable y a costos razonables la cantidad de alimentos necesarios para su población, como es el caso de Medio Oriente y del Asia, que se enfrentan con un crecimiento de la población y de la demanda de alimentos en un contexto de mayor ingreso per cápita. Es así que América Latina, y especialmente los países del Mercosur durante las últimas dos décadas, han contribuido con casi el 40 % de las exportaciones netas de alimentos al mundo, por lo que se han convertido en los principales proveedores de alimentos a nivel global y en particular para aquellos países y regiones deficitarios. Es así que el comercio internacional cumple un papel fundamental en la seguridad alimentaria y nutricional mundial.

Durante los últimos años, la industria de alimentos y bebidas ha trabajado fuertemente en iniciativas en pos de mejorar la composición nutricional de los alimentos, es decir, reducir la presencia de nutrientes críticos como sodio, azúcares y grasas trans, así como una mayor composición de macro y micronutrientes. Al mismo tiempo, ha impulsado iniciativas en pos de fomentar hábitos saludables en la población, así como en proveer información al consumidor sobre los alimentos que consume.

La industria alimentaria no es ajena a la problemática vinculada a una mala nutrición expresada a través del sobrepeso y la obesidad, y es así que, durante los últimos años, ha venido invirtiendo en investigación y desarrollo para la reformulación de sus productos, para ofrecer alimentos con mejor perfil nutricional, así como alimentos más saludables en un contexto donde el consumidor exige una mayor información acerca de los productos que consume. Por tanto, la industria tiene un rol importante en su contribución a la reducción del sobrepeso y la obesidad, siendo absolutamente relevante incorporar su participación en la resolución de esta problemática.

Gráfico 1. Relevancia de la industria de alimentos y bebidas

Fuente: Secretaría de Agroindustria. MAGYP, 2018.

La cadena de alimentos se enfrenta a nuevos desafíos vinculados a las mayores demandas por parte de los consumidores, tanto a nivel local como internacional, para que se les brinde una mayor información vinculada a dietas saludables y a la difusión de herramientas técnicas para la producción de alimentos. Estos desafíos incluyen la implementación de programas específicos que favorezcan la producción de alimentos más saludables y nutritivos en mayor cuantía y programas de apoyo para facilitar su oferta y acceso a la población de los sectores más vulnerables.

Sistema alimentario: el subsistema de la demanda de alimentos

De acuerdo a un estudio realizado por la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 2019, en America Latina entre el 2000 y 2013 se ha observado un aumento del 48 % en el consumo de alimentos ultraprocesados (gráfico 2). A pesar de que no se cuenta con estadísticas actualizadas, es posible inferir que esta tendencia se mantiene. Argentina está en línea con este resultado siendo líder en la región en las ventas de estos productos, principalmente de bebidas gaseosas. Las ventas de alimentos ultraprocesados en Argentina en 2013^[4] indican que la energía alimentaria estuvo explicada en un 31,04 % por el rubro galletas dulces y el 25 % por las gaseosas, seguida en menor medida por caramelos, tortas dulces, y panes industriales.

En general, los malos hábitos de alimentación podrían explicarse sobre la base de que, en las últimas décadas, ha habido cambios culturales y socioeconómicos que han impactado en los entornos alimentarios, así como en la forma en que se alimenta la población.

Gráfico 2. Ventas al menudeo per cápita de productos alimentarios y bebidas ultraprocesados en regiones del mundo, 2000 y 2013

Fuente: OPS y OMS.

En la Argentina, los cambios en las prácticas alimentarias siguen la tendencia mundial y atraviesan a toda la sociedad, afectando especialmente a los grupos más vulnerables. El progresivo aumento del consumo de alimentos y bebidas con alto nivel de procesamiento (ultraprocesados), contenido energético alto y bajo valor nutritivo (con contenido alto de grasas, azúcares y sal), combinado en simultáneo con una disminución del consumo de alimentos sin procesar o mínimamente procesados, como frutas, verduras, legumbres, granos integrales y semillas, entre otros, ha tenido una incidencia directa en el crecimiento de la epidemia de sobrepeso y obesidad.

Una dieta saludable comprendería la ingesta de aproximadamente 65 % de alimentos de la primera categoría (los más saludables), 20 % de la intermedia y 15 % de los alimentos de baja densidad nutricional, conforme lo establecido por la Guía de Alimentación para la Población Argentina (GAPA)^[5]. Sin embargo, en Argentina la canasta de alimentos sugiere que las categorías de alimentos citadas previamente participan, cada una, con un tercio de la dieta total. Esto significa que, por caso, respecto a las proporciones recomendadas desde el punto de vista nutricional, los alimentos de baja densidad se consumen el doble, mientras que los de alta calidad se consumen la mitad (grafico 3).

Gráfico 3. Calidad nutricional de la dieta en la sociedad argentina (NRFI)

Fuente: Centro de Estudios sobre Políticas y Economía de la Alimentación (CEPEA) en conjunto con Cátedras de Economía y de Política Alimentaria de la Escuela de Nutrición de la Universidad de Buenos Aires. ENFR y ENNYS. Ministerio de Salud. OMS. OPS. Guías GAPA 2018.

En cuanto al consumo de azúcar, nuestro país se encuentra en el cuarto lugar de mayor consumo de azúcares del mundo, con alrededor de 114 gramos (30 cucharaditas de azúcar), es decir, más de dos veces el máximo recomendado de 50 g. Las bebidas azucaradas representan aproximadamente el 40 % de este consumo, lo que se correlaciona con el hecho de que Argentina lideró el consumo mundial de gaseosas en 2013, con 131 litros per cápita.

En cuanto al consumo de sodio en nuestro país, se estima que es de 11 gramos diarios por día por persona, es decir, el doble de los 5 g diarios recomendados por la Organización Mundial de la Salud. A pesar de que un tercio del consumo de sal está determinado por hábitos de la población –el 68 % de la población adulta agrega sal en la cocción, hecho que no reconoce diferencia entre edades ni estratos sociales ni formación–, los dos tercios restantes provienen de los productos procesados o envasados.

Por otra parte, continúa siendo muy bajo el consumo de frutas y verduras, especialmente en los grupos socialmente más desfavorecidos. Se mantiene en dos porciones por día, y solo el 6 % de la población cumple con el consumo recomendado de al menos cinco porciones diarias de frutas o verduras al día. De acuerdo a la Cuarta Encuesta Nacional de Factores de Riesgo (2019)^[6], el 42,7 % de la población adulta argentina considera que consume la cantidad adecuada de frutas y verduras, seguido por factores individuales^[7] en un 36,6 % y factores económicos en un 18,8 %, mostrando el alto desconocimiento sobre la recomendación de consumir cinco porciones de frutas y verduras por día.

Cuando tomamos en cuenta la variable ingresos, se evidencia un bajo consumo de frutas y verduras en los sectores del quintil más bajo (33,4 %), mostrando que las barreras económicas son un factor relevante en las decisiones, seguido por la creencia de consumo adecuado y los factores individuales, que representan el 32,4 % y 32,2 %, respectivamente.

De acuerdo a la segunda Encuesta Nacional de Nutrición y Salud (ENNyS)^[8], este patrón alimentario es significativamente menos saludable en niños, niñas y adolescentes (NNyA) respecto a los adultos. En efecto, los NNyA consumen 40 % más de bebidas azucaradas, el doble de productos de pastelería o productos de copetín y el triple de golosinas en comparación con los adultos. El consumo de alimentos de bajo valor nutricional (gráfico 4) y ricos en azúcar, sodio y grasas, en detrimento de alimentos saludables, en edades tempranas aumenta los riesgos de desarrollar enfermedades crónicas no transmisibles como diabetes, hipertensión e hipercolesterolemia. Estos resultados obedecen a múltiples causas, como falta de hábitos saludables, entornos familiares y escolares obesogénicos, publicidad dirigida a poblaciones jóvenes y condiciones económicas desfavorables.

Gráfico 4. Contribución a la energía alimentaria de todas las ventas de productos ultraprocesados (%)

Fuente: OPS y OMS.

3. El sistema alimentario argentino y el impacto de los alimentos vinculados a ciertos atributos asociados a la composición y calidad nutricional

El desarrollo de los sistemas alimentarios, tanto a nivel nacional como global, debería tener como un objetivo principal lograr un desarrollo equilibrado entre la dimensión vinculada a la salud humana y la nutrición y los otros cuatro atributos principales, descriptos más arriba, que expresan las principales demandas sociales.

El estudio realizado por el Grupo de Alto Nivel de expertos (HLPE)^[9] señala que existen tres elementos conceptuales que vinculan, al interior del sistema alimentario, la oferta y la demanda con la nutrición: la cadena de alimentos, los entornos alimentarios y el comportamiento del consumidor.

En línea con esto, y como se muestra en el gráfico 6 a continuación, estos tres elementos que integran los sistemas alimentarios actúan como puerta de entrada y salida de la nutrición y son el marco conceptual para dirigir los sistemas alimentarios hacia una alimentación adecuada.

Gráfico 5. Marco conceptual de los sistemas alimentarios para las dietas y la nutrición

Fuente: adaptado de HLPE (2018). A report by High Level Panel Experts on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food Security.

La cadena de alimentos está asociada con la conformación y composición de la oferta de alimentos donde interactúan todos los eslabones de la cadena en pos de asegurar y garantizar la oferta. Por su parte, el entorno alimentario es el contexto económico, social y cultural que enmarca la interacción de los consumidores con el sistema alimentario y que influye en las decisiones del consumidor al igual que en la aceptabilidad de los alimentos y las dietas, es decir, acceso físico y económico (proximidad y asequibilidad), promoción, información sobre los alimentos, inocuidad y calidad. Por último, aunque no menos importante, el comportamiento del consumidor está influenciado por el entorno. Este comportamiento puede variar con el tiempo y abrir vías para sistemas alimentarios más sostenibles que mejoren la seguridad alimentaria, la nutrición y la salud.

Como se expresó precedentemente en los últimos 20 años, ha habido cambios culturales y socioeconómicos que han impactado en los entornos alimentarios, así como en la forma en que se alimenta la población. Esto ha generado un aumento del consumo de alimentos ultraprocesados con alto valor energético pero baja calidad nutricional, que ha tenido un fuerte impacto en el sobrepeso y la obesidad a nivel mundial, principalmente en los países en desarrollo. Como consecuencia de ello, se ha dado un incremento de las enfermedades no trasmisibles tales como diabetes, hipertensión y enfermedades cardiovasculares, entre otras. A causa de ello, la alimentación y la calidad nutricional de los alimentos se han convertido en eje de fuertes debates en el ámbito de la salud pública a nivel local y mundial.

Argentina sigue las tendencias tanto regionales como mundiales. Según la Cuarta Encuesta de Factores de Riesgo 2018 del Ministerio de Salud de la Nación, el 61,6 %^[10] de la población presenta exceso de peso (sobrepeso u obesidad), mostrando un aumento en relación con los valores alcanzados en la tercera encuesta del 2013, en que eran el 57,6 %. Analizando de manera separada el sobrepeso y la obesidad, en el primer caso se observa una leve baja, pasando de 37,1 % a 36,3 %, y, en el segundo caso, un aumento significativo, pasando de 20,8 % a 25,3 %. Estos resultados muestran una tendencia ascendente y sostenida en relación con la obesidad con respecto a los datos obtenidos en la edición de 2005^[11]. Es decir, en cuanto a la población adulta, los índices de obesidad son mayores en Argentina respecto de la media regional y la media mundial, y se acentúan aún más en la población de menores ingresos.

Estos valores son más alarmantes y críticos si se considera el análisis antropométrico en el que el exceso de peso asciende a 66,1 % de la población, lo que es coincidente con lo relevado por la Segunda Encuesta Nacional de Nutrición y Salud, estudio en el que dicho guarismo se ubica en 68,1 %. Por otra parte, el sobrepeso y la obesidad representan el 33,7 % y 32,4 %, respectivamente. En el caso de la obesidad, estos valores son más altos en los estratos económicos más bajos, alcanzando 35,2 %, proporción que muestra un diferencial de cerca de 40 % respecto al quintil más alto, que se ubica en el 25,5 %.

No obstante, es importante prestar mayor atención al exceso de peso en niños y niñas menores de 5 años y en adolescentes en Argentina. En estos grupos etarios, el exceso de peso es mayor en el país que en la media regional y la media mundial. La prevalencia de exceso de peso en Argentina alcanza el 13,6 %, superior a la media regional, siendo superior en sobrepeso (10 %) y obesidad (3,6 %), respectivamente. En el caso particular de los adolescentes, al interior de ese primer grupo, la tendencia se acentúa. En efecto, la cifra de exceso de peso alcanza al 41,1 % de la población, del cual el sobrepeso y la obesidad alcanzan el 20,7 % y el 20,4 %, respectivamente.

Gráfico 6. Sobrepeso y obesidad en adultos según diferentes criterios

Fuentes: elaboración propia con base en OMS, PSA^[12] y 4ta. Edición de ENFR.

Gráfico 7. Sobrepeso y obesidad en adolescentes según región geográfica

Fuentes: elaboración propia con base en OMS y ENNYS2.

Gráfico 8. Sobrepeso en niños y niñas menores de 5 años según región geográfica (%)

Fuentes: elaboración propia con base en Unicef, OMS, ENNYS2.

La combinación entre sedentarismo, consumo de alimentos no recomendados en detrimento de alimentos saludables, hábitos de consumo, entornos alimentarios y barreras económicas resulta en que el sobrepeso en Argentina sea una problemática creciente y preocupante sin distinción de edades, clases sociales o niveles educativos.

Los cambios en la oferta y en la demanda de alimentos hacen necesario que los gobiernos trabajen en el diseño y la implementación de políticas y regulaciones para promover la alimentación saludable como disparador de cambios en la cadena de alimentos. Este esquema debe darse teniendo en cuenta los cambios y procesos que debe llevar adelante la industria de alimentos tendientes a ofrecer alimentos saludables y accesibles a todos los sectores, especialmente los más vulnerables, en pos de un mejor balance energético y nutritivo en la dieta de la población. Así mismo, deben considerarse los nuevos desafíos que estos cambios en la demanda implican para el comercio internacional de alimentos a fin de mejorar la gobernanza internacional^[13].

4. Políticas públicas que vinculan al sistema alimentario con la alimentación saludable

La región de América Latina y el Caribe en general y la Argentina en particular se enfrentan al desafío de generar políticas públicas y acuerdos institucionales específicos para un sistema alimentario que contemplen no solo la forma en que producimos, sino también qué producimos. De esta manera, será posible combatir la “multicarga de la malnutrición”, la cual se está manifestando con fuerza bajo sus tres formas de subalimentación, sobrepeso y obesidad. El adecuado equilibrio entre estas dimensiones es necesario para cumplir con el ODS:2^[14] de poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria, mejorar la nutrición y promover la agricultura sostenible, en cumplimiento del ODS 12: garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.

La problemática de las enfermedades crónicas no transmisibles es multicausal, y por esta razón mitigar o reducir su impacto requiere trabajar de manera integral, consensuando políticas públicas entre los diversos organismos que pueden brindar aportes sobre el tema. No pueden darse como medidas aisladas, sino de manera articulada entre los actores públicos, ya sea el Poder Ejecutivo o el Legislativo, así como contemplando las recomendaciones de la sociedad civil y de la academia, vinculadas con el derecho a la alimentación, y la seguridad alimentaria y nutricional.

Las transformaciones deseables y necesarias en cuanto a los patrones de consumo requerirán políticas públicas dirigidas a modificar las pautas culturales y motivaciones personales que determinan la demanda de alimentos. En este sentido, los gobiernos son los encargados de fijar el marco regulatorio donde se desarrollarán la oferta y la demanda, pero deben hacerlo en una comprensión amplia con foco en los acuerdos y en la promoción de acciones tendientes a lograr los objetivos de alimentar a la población y al mundo, pero de una manera sustentable y cuidando la salud humana.

Es decir, el Estado es quien debe fijar las pautas, definir las prioridades, estructurar la estrategia y legislar y aplicar las políticas públicas que mejor se adapten a la Argentina y su inserción en el mundo. En todo ese diseño, es necesario contemplar las dimensiones vinculadas con el derecho a la alimentación, garantizar la seguridad alimentaria y nutricional y mejorar el valor nutricional de la población en línea con el ODS2.

A lo largo de las últimas décadas, en la Argentina se han hecho grandes avances en relación con aumentar la oferta de alimentos, disminuir los nutrientes críticos, mejorar la calidad nutricional de los alimentos y brindar información al consumidor a través de herramientas como es el etiquetado de alimentos. Sin embargo, es necesario seguir trabajando en pos de la mejora nutricional, la información al consumidor y principalmente en cuanto a los entornos alimentarios determinados por normativas de carácter provincial. Esto implica una mayor complejidad administrativa y la necesidad de lograr acuerdos y una mayor coordinación entre las provincias y el gobierno nacional.

5. Oferta de alimentos

Cuando hablamos de la oferta de alimentos, la norma rectora es el Código Alimentario Argentino (CAA) (ley n.º 18.284), cuyo objetivo primordial es la protección de la salud de la población. Además de velar por un mayor acceso a alimentos que tengan tanto garantía de inocuidad como un valor agregado en calidad, es un reglamento técnico que está en permanente actualización al establecer disposiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial que deben cumplir las personas físicas o jurídicas, los establecimientos y los productos a nivel nacional y de tránsito federal. Se articula con las normativas provinciales complementarias. Las modificaciones de esta norma se hacen a través de un trabajo en conjunto entre los Ministerios de Salud y de Agricultura de la nación, sus organismos dependientes vinculados con la temática como SENASA e INAL y con la participación de los Ministerios de Salud de las provincias en la CONAL. El sector privado, las organizaciones no gubernamentales y la academia participan en grupos de trabajo, pero las modificaciones de este código se hacen a través de leyes nacionales, decisiones del grupo técnico del Mercosur o propuestas de la CONAL, basadas en la consulta pública, las opiniones y las sugerencias de todos los actores de la cadena de alimentos.

En línea con esto, se debe seguir trabajando en pos de que los productores puedan alcanzar los estándares sanitarios o los registros del Código Alimentario Argentino (CAA) para aquellos productores aún no formalizados. Así mismo, es importante avanzar en la implementación obligatoria de las buenas prácticas agrícolas (BPA) en cosecha y poscosecha, de tal manera de mejorar los estándares y la inocuidad de los alimentos, principalmente en frutas y verduras.

La mejora nutricional de los alimentos es otro de los desafíos para las empresas de alimento involucradas que, como ya se ha mencionado, han mostrado en los últimos años un compromiso por la alimentación saludable a través de una mayor inversión en investigación y desarrollo y de la búsqueda constante de nuevos productos más saludables que incorporen legumbres, snacks saludables, frutas y verduras, así como de mejorar la composición de macro y micronutrientes y reducir los nutrientes críticos como sodio, grasas trans y azúcares sin perder sus cualidades organolépticas.

Respecto a los nutrientes críticos como sodio y grasas trans, los acuerdos voluntarios entre los sectores privado y público resultaron en normativas que fijaron límites máximos para estos nutrientes, así como la incorporación de nuevos productos y futuras adecuaciones. Al momento de entrada en vigencia de la Ley de Reducción de Sodio (ley n.º 26.905 de 2013), aproximadamente el 85 % de los productos ya cumplían con los valores máximos, que se establecieron para tres grupos de alimentos: productos cárnicos y derivados, farináceos, sopas, aderezos y conservas. Posteriormente, a través de las Resoluciones n.º 1/2018 y n.º 4/2019, se actualizaron los límites máximos en carnes y farináceo y sopas, aderezos y conservas, respectivamente, y se incorporaron las categorías de mayonesas y kétchups.

Es fundamental seguir trabajando en la adaptación de esta normativa e incorporar nuevos grupos y categorías a la ley, así como valores máximos más exigentes. En el primer caso, algunos ejemplos podrían ser los condimentos, las salsas y los productos untables, los pescados y los productos a base de pescado, y, en el segundo caso, los quesos. Así también son importantes el monitoreo y la fiscalización del cumplimiento de estas medidas, tanto como seguir incorporando nuevos productos y metas más exigentes para garantizar una mayor protección a la salud de la población.

En el caso de las grasas trans, se avanzó en la incorporación en el Código Alimentario Argentino, a través del artículo 155 tris, de una restricción en su contenido. En efecto, el contenido de ácidos grasos trans de producción industrial en los alimentos, establece la norma, no debe ser mayor a 2 % del total de grasas en aceites vegetales y margarinas destinadas al consumo directo y a 5 % del total de grasas en el resto de los alimentos. Sin embargo, para que la política sea realmente efectiva, será importante garantizar reemplazos para toda la oferta de productos del mercado argentino. En julio de 2019, los países participantes del 57.º Consejo Consultivo de la Organización Panamericana de Salud (OPS) y el 71.º Comité Regional de la Organización Mundial de la Salud (OMS) aprobaron el Plan de Acción Regional para la eliminación de los ácidos grasos para 2025^[15], lo que plantea mayores desafíos tanto para las políticas públicas como para la industria en cuanto a poder adecuarse a este plan.

Por otro lado, la política de reducción de ácidos grasos trans (AGT) debe constituir una estrategia acorde a las recomendaciones de la OMS (REPLACE)^[16], que incluya no solo la regulación del contenido de AGT, sino también otras medidas de acuerdo a lo que establece el estudio de la Fundación Internacional de Cardiología (FIC)^[17] vinculado con el monitoreo y la fiscalización de la normativa, el monitoreo de cambios en el consumo de AGT por parte de la población y el análisis de los reemplazos utilizados, y la promoción de reemplazos saludables que sean accesibles y que no impliquen un cambio en las características organolépticas del producto.

En el caso del azúcar, no existe normativa que vaya en línea con una reducción del contenido de azúcares agregados de acuerdo a los lineamientos establecidos por la OMS, pero sí se ha avanzado, a través de la sanción de la Ley de Etiquetado Frontal en 2021, en la obligatoriedad de declaración de azúcares en el perfil nutricional del producto.

Por último, no existen leyes de estímulo para el consumo de alimentos saludables o de desincentivo de consumo de alimentos no recomendados o con bajo nivel nutricional. De acuerdo al estudio realizado en Chile^[18] por varias encuestadoras, para desincentivar el consumo de alimentos con alto contenidos de sodio, azúcares o grasas trans, deben aplicarse tasas o impuestos superiores al 20 %. Sin embargo, este estudio también demuestra que los consumidores están a favor del etiquetado de advertencia, pero no tan así de la implementación de altos impuestos que encarezcan estos productos.

6. Comportamiento de los consumidores

La conducta del consumidor es otro de los aspectos relevantes al momento de analizar la alimentación saludable. Para realizar la mejor elección, un consumidor debe contar con información suficiente, clara y precisa. Esta decisión no es aislada, sino que el entorno donde se desarrolla es muy importante y condiciona el punto en el cual dicho consumidor tiene hábitos de una alimentación saludable. A la hora de elegir, el consumidor estará influido por los siguientes aspectos: información precisa y clara (un rol preponderante del etiquetado de alimentos); marketing; composición nutricional de los alimentos; promoción de alimentos saludables y desincentivo vía impuesto de alimentos no saludables o de bebidas azucaradas.

Respecto a la información de los consumidores, en 2021 se ha avanzado en la ley de etiquetado frontal y de perfil de nutrientes. En este sentido, la nueva ley ha aprobado un etiquetado frontal de advertencia similar al de Chile, así como la restricción publicitaria, de promoción y de patrocinio de alimentos no saludables principalmente en aquellos orientados a los niños, donde se prohíbe la publicidad y las asociaciones “ganchos”^[19], tanto en los envases como en los establecimientos escolares, de manera de proteger el derecho a la salud, con especial foco en la protección de niños, niñas y adolescentes. Así mismo, la ley aprobada establece que la implementación debe ser obligatoria y gradual para permitir la adaptación de la industria al nuevo esquema.

7. Entorno alimentario

Otro de los componentes importantes a tener en cuenta al momento de analizar los desafíos que nos presenta la alimentación saludable se refiere al entorno alimentario^[20]. Es decir, el contexto cultural, económico y social donde el consumidor a lo largo de su vida diagrama su esquema alimentario y nutricional, así como de actividades físicas y culturales. Estos entornos son el hogar, la escuela, los comedores y los ámbitos laborales, académicos y culturales donde la persona distribuye su día.

Esta dimensión toma especial relevancia desde el nacimiento, con la lactancia materna como punto de partida de la alimentación saludable. En la Argentina se ha implementado desde 2013 la Ley n.º 26.873 de Promoción y Concientización de la Lactancia Materna, seguida por la etapa donde se comienza a comer alimentos sólidos. El consumo de alimentos en los primeros años de vida marca la predisposición al consumo de alimentos saludables, influyendo fuertemente en los niveles de palatabilidad.

En este sentido, en Argentina existe el Programa Nacional de Alimentación Saludable y Prevención del Sobrepeso y la Obesidad, creado por Resolución n.º 732/2016 del Ministerio de Salud. Esta resolución creó además la Comisión Nacional de Alimentación Saludable y Prevención de la Obesidad, que tiene como objetivo contribuir en la planificación, el seguimiento y la evaluación del programa.

En el marco de este programa nacional, se crearon programas orientados a promover los entornos saludables. Estos están orientados a la promoción de la alimentación saludable para la población en general, a través de las escuelas o los comedores escolares, donde los niños, las niñas y los adolescentes pasan gran parte de su día y reciben una fracción importante de su dieta diaria. Las escuelas saludables son una línea de acción dentro de la estrategia más amplia de “entornos saludables”, que incluye intervenciones para promover y mejorar la salud a nivel poblacional. Este es el caso de las provincias de Salta, Santa Fe y Corrientes, que han avanzado en diversas normativas vinculadas con promover los kioscos saludables, los hábitos saludables, así como la promoción de la educación alimentaria y nutricional.

Asimismo, el programa cuenta con una comisión asesora, formada por los sectores público y académico, que puede realizar recomendaciones sobre las temáticas por ser tratadas en el Consejo Federal de Salud (COFESA), donde también participan las provincias. Al mismo tiempo crea mesas de trabajo específicas vinculadas con temas como la reducción de nutrientes críticos, el etiquetado frontal y la regulación de la publicidad, lo que ha sido trabajado en los últimos años formulando propuestas en esta materia.

Esto se complementa con la actualización de las guías alimentarias para la población argentina a través de la resolución n.º 564/2019, que establece las recomendaciones en cuanto a la dieta más equilibrada y saludable, así como la promoción de la actividad física. Son ejemplos de ello las experiencias de las provincias de Salta, Santa Fe, Neuquén, Corrientes y Jujuy, que han avanzado en un convenio con el Ministerio de Salud, con el objetivo de contar con un diagnóstico de situación, para finalizar con la propuesta de un proyecto de ley provincial que aborde la problemática y establezca medidas siguiendo las recomendaciones existentes y la experiencia internacional adaptada a la caracterización local.

La regulación existente a nivel nacional y en la mayoría de las provincias, si bien trata algunos puntos del entorno escolar, no lo hace de modo integral, y no incorpora todas las recomendaciones internacionales y la evidencia científica disponible. En tal sentido, existen resoluciones vigentes en la mayoría de las provincias que se circunscriben o bien a regular los kioscos escolares, o a promover la educación alimentaria en las escuelas, o a garantizar la prevención y el tratamiento de la obesidad en niños y niñas en el sistema de salud. Pero, ciertamente, no puede hallarse una jurisdicción que haya abordado de manera completa esta cuestión.

Las acciones expuestas muestran que el tema se encuentra instalado en la agenda política, tanto a nivel nacional como provincial, por lo que el contexto brinda una gran oportunidad para mejorar los marcos regulatorios y trabajar mancomunadamente para fortalecer las políticas de entornos escolares. Deben potenciarse los espacios de trabajo y mejorar la integración interjurisdiccional, interministerial e intersectorial, como son las mesas de trabajo específicas, la Comisión Nacional de Alimentación Saludable y Prevención de la Obesidad, el Consejo Federal de Salud (COFESA), la Comisión Nacional de Coordinación Políticas Sociales (CNCPS) y la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación (CNNyA), entre otros, en pos de la gobernanza de la agenda de alimentación saludable.

8. Desafíos para el sistema alimentario y su vinculación con la alimentación saludable y la nutrición

Se han hecho grandes avances en las últimas décadas, sin embargo, se detectan grandes desafíos para el sistema alimentario argentino y su vinculación con la alimentación saludable y la nutrición que se detallan a continuación:

1. Los actores de la cadena de alimentos deben seguir trabajando en pos de una mayor oferta de alimentos saludables con mayor calidad nutricional, así como de la incorporación de más productos en el proceso de reducción de nutrientes críticos en línea con las recomendaciones de los organismos internacionales de salud a fin de empezar el camino para reducción para los azúcares. En esta misma línea, deben seguir reforzando lo referido a buenas prácticas de manufacturas, principalmente en frutas y verduras, en pos de una mayor inocuidad y calidad de los alimentos.
2. En lo referido a “entornos alimentarios”, existen numerosos programas, que en muchos casos se superponen, observándose desconexiones y falta de enfoque integral desde la política pública, lo que termina siendo menos efectivo en la búsqueda de soluciones o de abordajes en conjunto con el sector privado.
3. Se observan normas provinciales orientadas a diferentes temáticas vinculadas con la alimentación saludable, pero no abarcan la problemática de manera integral y multidimensional. Hoy en la Argentina existen numerosos programas vinculados con garantizar la alimentación que deben trabajar hacia una dieta equilibrada y más saludable y mejorar la gestión de insumos y responsabilidades.
4. Se ha identificado una mirada divergente entre los Ministerios de Salud y Agricultura en lo referido a temas tales como etiquetado frontal de alimentos, reducción de nutrientes críticos y regulación publicitaria, lo que dificulta avanzar hacia estas modificaciones del Código Alimentario Argentino a través de la CONAL.
5. Se ha identificado que no existe normativa sobre reducción de azúcares. Por su parte, el sector privado tiene una propuesta para avanzar en acuerdos voluntarios como ya lo ha hecho con sodio y ácidos grasos trans.
6. Existe escasez de información estadística sistematizada y falta de coordinación entre los diferentes ministerios sobre resultados de impacto de las normativas vigentes e implementadas, de manera de contar con indicadores de efectividad de las políticas públicas en el largo plazo.

9. Recomendaciones y conclusiones

Como se ha expuesto precedentemente, existe un amplio marco regulatorio en la Argentina enfocado en la vinculación entre el sistema alimentario argentino, la alimentación saludable y la nutrición. Sin embargo, se debe seguir trabajando en la búsqueda del equilibrio entre el sistema alimentario y las nuevas dimensiones de la alimentación, así como en mejorar la articulación de todos los actores involucrados en pos de una mejor gobernanza de la temática. Esto debe darse también considerando los nuevos desafíos que los cambios en la demanda implican para el comercio internacional de alimentos. Es así que es muy necesario continuar con las siguientes medidas:

1. Seguir trabajando en el diseño y la implementación de políticas y regulaciones que marquen pautas claras y progresivas para la cadena de alimentos en pos de mejorar la oferta de alimentos saludables, prestando especial atención al valor nutricional en línea con una reducción de nutrientes críticos (principalmente azúcares), así como la promoción del consumo de verduras y frutas.
2. Seguir reforzando los procesos de buenas prácticas en manufacturas de manera que los productores puedan alcanzar los estándares sanitarios o los registros del Código Alimentario Argentino (CAA) y así se puedan mejorar los estándares y la inocuidad de los alimentos, principalmente en frutas y verduras.
3. Hacer un mayor esfuerzo para un abordaje integral en lo que respecta al entorno alimentario. Es decir, avanzar en un marco alimentario en entornos de alimentación escolar, universitaria, municipal, laboral en pos de la promoción, la educación y los hábitos saludables vinculados con la alimentación y con la actividad física. Esto podría darse a través de una ley de presupuestos mínimos en lo referido a los entornos saludables y escolares, de manera de fijar criterios comunes y acordados entre los gobiernos provinciales y el gobierno nacional para contar con una estrategia común que establezca condiciones que contemplen los aspectos antes mencionados y las herramientas disponibles, para así garantizar un entorno más saludable para toda la población y principalmente para niños, niñas y adolescentes.
4. Trabajar en el fortalecimiento de una alimentación adecuada que combata la malnutrición con el establecimiento de estándares para mejorar la calidad de programas de protección social, con un enfoque sostenible.
5. Reforzar la educación del consumidor en las escuelas y a través de campañas de información pública basadas en evidencia científica sólida que indiquen las necesidades nutricionales de distintas poblaciones, según su edad, ocupación, estado de salud, etc., y las ventajas y los perjuicios que distintas dietas o hábitos alimentarios pueden producir.
6. Realizar un monitoreo constante y encuestas nutricionales y contar con indicadores de seguimiento que retroalimenten el sistema y permitan hacer ajustes cuando se requieran. Así mismo, es importante coordinar toda la información relevada y sistematizarla para mejorar el impacto y los resultados de las políticas públicas implementadas en esta materia. Hoy existen numerosas encuestas y estudios vinculados con enfermedades de riesgo, información nutricional, lactancia materna, salud escolar y servicios de gestión de comedores escolares, pero, en la mayoría de los casos, no se vinculan unos con otros.
7. Reforzar el control y seguimiento del cumplimiento de las normas por parte del sector privado. A pesar de la existencia de normativa con plazos en pos de reducir los niveles de sodio y grasa trans, no se cuenta con información actualizada de dicha fiscalización para seguir trabajando en pos de su cumplimiento y mejora constante.
8. Dar una fuerte articulación entre los programas, las leyes, los ministerios y los niveles de gobierno, con fuerte énfasis en la alimentación saludable como una herramienta de salud pública que busque prevenir enfermedades no transmisibles. Este podría ser el caso de la articulación entre el Ministerio de Salud y el Ministerio de Desarrollo Social a través del Consejo Federal de Salud, el Consejo Federal de Políticas Sociales, la Comisión Nacional de Políticas Sociales y la Comisión Nacional de Alimento (CONAL), lo que permitiría abarcar todas las dimensiones, tanto interjurisdiccionales como interministeriales. Asimismo, a través de las mesas de trabajo que existen en cada uno de estos programas, se podría articular con el sector privado, las ONG, la academia y los consumidores.
9. Evaluar medidas fiscales (impuestos a alimentos no saludables, subsidios que apoyen la promoción de una alimentación saludable), teniendo en cuenta el contexto macroeconómico, y como complemento de las demás acciones, en línea con mejorar la nutrición y reducir el sobrepeso y la obesidad.

Todas estas acciones deben realizarse en el marco de una clara comprensión de la dinámica de la producción, comercialización e inserción de la cadena de alimentos a nivel local e internacional, considerando a la Argentina como proveedor y exportador neto de alimentos.

Teniendo en cuenta estas cuestiones, debería pensarse el sistema alimentario argentino y su vinculación con la alimentación saludable y nutricionalmente adecuada en el contexto de una política de Estado que permita avanzar hacia cambios que mejoren la calidad de vida de la población y su desarrollo humano. El principal dilema es lograr un desarrollo equilibrado del sistema alimentario local con estas nuevas dimensiones de la demanda contemplando los distintos ecosistemas, el comercio y la inserción internacional. Así mismo, la interdependencia global y la importancia de lograr un equilibrio adecuado a las necesidades presentes y futuras de la población sugieren la importancia de que los países trabajen en forma coordinada y que los organismos multilaterales lo adopten como un mandato prioritario.

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