Martín Piñeiro

1. Introducción

La descripción y el análisis del sistema alimentario argentino (SAA) desarrollado en los capítulos I, II y III de este libro muestran su enorme importancia económica y social. Por un lado, la seguridad alimentaria de los argentinos depende de su buen funcionamiento y de su capacidad para proveer alimentos abundantes, baratos, inocuos y nutricionalmente adecuados. Por el otro, su muy significativa participación en el PBI nacional, en el empleo total y, más aún, en las exportaciones totales del país le otorga una posición central en el desarrollo económico y social del país, tanto en un sentido histórico como mirando al futuro.

Identificar su importancia exacta, es decir, una expresión numérica que exprese dicha importancia para cada una de las diversas contribuciones que hace al desarrollo del país, no es una tarea sencilla. Un problema principal es que la mayoría de las estadísticas disponibles están estimadas con relación al sector agropecuario y no al sistema alimentario en su totalidad. Por otra parte, aun en los casos en que hay cifras agregadas que intentan ser representativas del sector alimentario en su conjunto, estas son solo estimaciones aproximadas y no siempre definidas a partir de conceptos equivalentes. Una consecuencia de estas debilidades estadísticas es que las cifras usualmente utilizadas subestiman de manera muy significativa la importancia económica y social del sistema alimentario y las contribuciones que este hace al desarrollo del país.

Sin embargo, y a pesar de ello, las estadísticas disponibles sí muestran esta serie diversa pero interrelacionada de contribuciones al funcionamiento económico y social del país que realiza. Por un lado, contribuye a alimentar a la población del país y a un número muy significativo de consumidores en el resto del mundo que reciben nuestras exportaciones. Por el otro, contribuye a la actividad económica y al empleo, tanto a nivel nacional como regional. En muchas regiones del país, la producción agropecuaria es la principal fuente de actividad económica y empleo. Finalmente, la producción de alimentos es la principal fuente de exportaciones del país y es una significativa contribución a la seguridad alimentaria de la población mundial, lo cual tiene una gran importancia geopolítica en términos de la inserción internacional de la Argentina.

La principal causa de que las estimaciones numéricas utilizadas se refieran al sector agropecuario y no al sistema alimentario surge de la debilidad conceptual con la cual se han analizado, evaluado y medido los amplios y complejos procesos productivos a través de los cuales el país produce, procesa y transporta los alimentos que finalmente son consumidos, tanto internamente como en el resto del mundo. Estas limitaciones también han incidido y limitado tanto la conceptualización de las políticas como la organización institucional que el país fue desarrollando a lo largo de los años para promover y regular la producción de alimentos, temas que han sido desarrollados en los capítulos VI y VII.

Estas observaciones sobre la importancia del sector alimentario permiten hacer cuatro observaciones sustantivas. Primero, la imperiosa necesidad e importancia de abandonar las visiones exclusivamente limitadas a la producción agropecuaria para adoptar una visión del sector alimentario integrado y completo. Segundo, que esta visión integrada del sistema alimentario no puede limitarse a mirar los problemas asociados a la producción y productividad de la agricultura. Por el contrario, el análisis y las políticas dirigidas al sistema alimentario deben incluir una clara caracterización de las cinco dimensiones/atributos del sistema alimentario y los trade-offs que existen entre ellos, que han sido descriptos en los capítulos IV.a, IV.b, IV.c y IV.d. La correcta interpretación de estos trade-offs es un elemento central para entender y dimensionar las estrategias para el desarrollo y la transformación del sistema alimentario. Tercero, que las políticas públicas dirigidas al sistema alimentario deben ser reformuladas para adoptar una visión integradora del sistema alimentario y asegurar que las cinco dimensiones/atributos están adecuadamente consideradas. Y cuarto, que la institucionalidad pública requiere ser adecuada a una nueva visión integrada del sistema alimentario y reorganizada para facilitar la integración y coordinación interinstitucional en el diseño y la aplicación de las políticas públicas para el sistema alimentario nacional.

Todos estos temas han sido analizados en los capítulos anteriores del libro. Aquí cabe hacer unos pocos comentarios a modo de resumen poniendo el énfasis en las áreas que, mirando al futuro, están más directamente vinculadas a las acciones que es necesario desarrollar para trasformar al sistema alimentario en la dirección deseada y necesaria.

La primera área se refiere al trabajo requerido, en ámbitos académicos y políticos, para incorporar un sentido de urgencia e importancia para cambiar la forma en que se conceptualiza y analiza la producción de alimentos. Es necesario superar la visión agrarista para incorporar plenamente una visión de sistema alimentario. Este cambio de visión es menester para avanzar en la construcción de un sistema alimentario moderno, eficiente y sustentable que permita enfrentar los nuevos desafíos impuestos por las preocupaciones ambientales y nutricionales y los nuevos condicionamientos que están surgiendo en términos de regulaciones del comercio internacional. Esta nueva conceptualización es necesaria para poder progresar en las acciones tanto públicas como privadas dirigidas a promover y ayudar la transformación del actual sistema alimentario.

Una segunda área, y talvez la más importante, está vinculada a las políticas públicas necesarias especialmente en tres temas o dimensiones que surgen como los elementos centrales para impulsar una transformación del sistema alimentario:

1. Es menester integrar, a partir de una nueva visión del sistema alimentario, las políticas públicas dirigidas a los distintos sectores que lo integran (agropecuario, agroindustrial, industria de insumos, comercio mayorista y minorista, exportación, servicios de restaurante, etc.), que hoy se aplican de manera parcial y desconectada.
2. Es imprescindible estabilizar y modificar la política macroeconómica y, en particular, los principales instrumentos de la política sectorial agropecuaria que afectan negativamente a la rentabilidad y competitividad de la producción de alimentos. En particular los derechos de exportación (DEX), las restricciones a las exportaciones (REX), y los mecanismos de control de precios al consumidor han demostrado ser ineficaces para los objetivos buscados y tremendamente perjudiciales para la producción agroindustrial^[1].
3. Las políticas particulares que atienden en particular y de manera específica a las cinco dimensiones/atributos de los sistemas alimentarios deben ser ampliadas y profundizadas y ser más precisas en términos de promover y asegurar el funcionamiento del sistema alimentario y atender a los trade-offs que existen entre las cinco dimensiones.

Respecto a este último tema, la lectura del capítulo IV.d sugiere que la dimensión más difícil, para la cual no hay una conceptualización clara en relación con la definición de la problemática existente y de las políticas públicas que es necesario instrumentar, está en la dimensión referida a la sustentabilidad económica y social.

Si bien el Estado le ha dado una importante atención y ha instrumentado una serie de intervenciones, estas han tenido definiciones poco precisas acerca de cuál es el público objetivo. Tal como se analiza en el capítulo IV.d, la política pública ha realizado esfuerzos que apuntan a mejorar la productividad y la competitividad del pequeño productor, que, a la luz de la evidencia, no fueron efectivos y no contribuyeron a resolver los problemas estructurales y de ingresos que afectan a este sector de los pobladores rurales.

Una tercera área está vinculada a la institucionalidad referida al sistema alimentario. Es urgente instrumentar una reforma institucional del sector público que permita unificar las visiones estratégicas y las políticas públicas que se aplican a los diversos sectores que integran el sistema alimentario nacional. Tal como se señala en el capítulo VI, el Ministerio de Agricultura se ocupa de la producción agropecuaria, mientras que la responsabilidad sobre los otros sectores involucrados en el sistema alimentario, tales como el sector agroindustrial, las energías renovables y el consumo de alimentos, está diseminada en otras entidades del sistema público que actúan con muy poca coordinación entre sí. Resolver este problema de la institucionalidad y lograr una mayor coordinación es un tema pendiente de gran trascendencia, pero de enorme dificultad política para su aplicación. El capítulo VI adelanta los elementos centrales y las posibles opciones para una reforma institucional sustantiva.

Progresar en estos temas requiere un esfuerzo conceptual importante y es el paso inicial e ineludible para el diseño y la implementación del conjunto de acciones necesarias. Este libro intenta ser un primer paso en esa dirección.

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