Laura Adriana Esparza García^[1]

6.1. Introducción

En la esfera de las empresas y los derechos humanos, los Planes de Acción Nacional (PAN) tienen un espacio en la discusión ya que se tratan de herramientas a través de las cuales los Estados prometen llevar a la práctica el marco “proteger, respetar y remediar”. En ese sentido, se han analizado como parte del avance de la implementación de los Principios Rectores de las Empresas y los Derechos Humanos de Naciones Unidas a sus diez años de adopción (CDH, 2021, p. 9), y se han construido herramientas para guiar a los Estados en su formulación, implementación, monitoreo y evaluación (GTNU, 2016; Instituto Danés de Derechos Humanos y Mesa Redonda Internacional para la Rendición de Cuentas Empresarial, 2017).

Los Planes de Acción Nacional son herramientas de política pública que fueron promovidas a través de la Resolución 26/22 del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (CDH, 2014), con la expectativa de que constituyeran una hoja de ruta nacional para materializar acciones sobre los derechos humanos en el ámbito empresarial.

El Instituto Danés de Derechos Humanos, a octubre de 2022, reporta en su sitio de observación de los PAN 30 países que han desarrollado uno, 13 países que cuentan con alguna iniciativa no gubernamental análoga en proceso de elaboración por una iniciativa no gubernamental y 16 en proceso de hacerlo (Instituto Danés de Derechos Humanos, 2022). En este último caso, se encuentra México desde el 2015, que hizo pública su intención de adoptar uno.

Pese a siete años de distancia, el PAN para México todavía es una posibilidad. En ese tiempo los actores de la sociedad han mantenido el tema en la agenda pública incluso frente a un cambio de gobierno federal. Particularmente en el tema de un PAN, es posible analizarlo para aprender de su proceso de formulación y de su diseño como política pública. En ese sentido, es conveniente observar la arena política en la que se desarrolla para advertir las circunstancias que le impactan y resaltar elementos técnicos como la interrelación con otras políticas públicas sectoriales o específicas.

Este artículo tiene el objetivo de identificar el escenario en que enmarca el desarrollo de un primer PAN sobre empresas y derechos humanos en México y se cuestiona, principalmente, sobre cuáles son los retos que permanecen. En el texto se argumenta que una condición para el PAN es la falta de medidas para asegurar la cooperación entre autoridades y la coherencia con el andamiaje de políticas públicas.

Para lograr este objetivo, en primer lugar, se describen los hechos que han marcado el proceso de formulación del PAN desde 2015 hasta la fecha^[2], en donde se observan las dinámicas sobre elementos clave como son la coordinación, la dependencia programática y la participación. Posteriormente, se puntualizan algunas condiciones que un nuevo PAN deberá enfrentar para su futura implementación.

Este artículo presenta un esbozo descriptivo del desarrollo del PAN en México; considera únicamente algunas circunstancias y las analiza bajo el enfoque de derechos humanos en las políticas públicas. En ese sentido, no contiene un análisis exhaustivo de los actores, las posturas y los intereses.

6.2. Proceso de formulación del PAN

Pese al tiempo que el compromiso se ha mantenido en el Estado, a la fecha no se ha publicado un instrumento de política pública. Al analizar el proceso que se ha seguido, es importante iniciar con algunas precisiones. La primera es que el marco jurídico de México permite que un PAN pueda desarrollarse como una política pública a nivel federal que guarde coherencia con el andamiaje de programas sectoriales y especiales. La segunda es que la Secretaría de Gobernación ha dirigido los trabajos para el desarrollo de un Plan de Acción Nacional desde 2015. Esta es la autoridad idónea para realizarlo ya que cuenta con facultades para el desarrollo de la política pública en temas de derechos humanos y la coordinación con otras secretarías que forman parte del gabinete del Poder Ejecutivo federal (Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, 2019, art. 51).

Esta sección tiene como finalidad exponer las circunstancias en las que se ha desarrollado el trabajo de desarrollo del PAN para identificar los retos que permanecen. Los trabajos de formulación de un PAN para México se describirán dividiéndoselos en dos momentos: el primero, que sucede entre los años 2015 y 2018 (2.1), el cual tuvo como producto un borrador del PAN, y un segundo que comprende del 2019 a la fecha (2.2).

6.2.1. Primer momento 2014-2018

El primer intento de lograr un PAN para México inició con trabajos para diseñarlo en 2015. En los trabajos se llevaron a cabo ejercicios que fomentaron la participación social y gubernamental. La fase preparatoria se apoyó por la instalación de un Grupo de Trabajo Nacional sobre Empresas y Derechos Humanos (en adelante, Grupo de Trabajo Nacional). El Grupo de Trabajo Nacional se conformó por representantes de Secretarías de Estado claves en la materia, el sector empresarial, la academia, organismos internacionales, sindicatos, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y organizaciones de la sociedad civil (Secretaría de Gobernación, 2015). El objetivo del Grupo de Trabajo Nacional fue acompañar al Estado en la conformación de un PAN, y a nivel técnico puede advertirse que este mecanismo buscaba fomentar la coordinación entre dependencias implementadoras del futuro PAN, así como lograr la participación de otros actores no gubernamentales vinculados.

Dentro de la sociedad civil, algunas de las organizaciones con mayor experiencia en el tema se agruparon para conformar un Grupo Focal de Sociedad Civil sobre Empresas y Derechos Humanos en México. Este grupo estuvo conformado por el Centro de Información sobre Empresas y Derechos Humanos (CIEDH), el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), el Comité de Defensa Integral de Derechos Humanos Gobixha (Código DH), el Proyecto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ProDESC), el Proyecto sobre Organización, Desarrollo, Educación e Investigación (PODER), Oxfam México y Servicios y Asesoría para la Paz (Serapaz), mientras que la Asociación Interamericana para Defensa del Ambiente (AIDA) y Brigadas Internacionales de Paz (PBI) fungieron como acompañantes (GFEDH, 2017).

En este primer proceso, se realizaron tres foros regionales de consulta y socialización. Estos fueron celebrados en ciudades de la República Mexicana que permitieron recabar información de distintas zonas del país. Además, el programa de formulación contemplaba una consulta pública por medios digitales (Secretaría de Gobernación, 2017). Estos ejercicios pueden calificarse de participativos pues tienen el objetivo de integrar a la ciudadanía en la toma de decisiones públicas.

Adicional a esto, la cooperación internacional también confluyó a través del apoyo técnico para la elaboración del PAN. En abril de 2016, se celebró un acuerdo entre el gobierno de México y el Instituto Danés de Derechos Humanos (2016), el Fondo para la Infancia de las Naciones Unidas (en adelante, referido como UNICEF) participó con insumos para el diagnóstico, y la embajada de Japón participó en algunas de las sesiones del Grupo de Trabajo Nacional (Secretaría de Gobernación, 2017).

En este momento de la formulación del PAN, se caracterizó por su etapa de diagnóstico. En donde la Secretaría de Gobernación se allegó de tres insumos de carácter diagnóstico sobre el estado de los derechos humanos en el sector empresarial; uno realizado por el Grupo Focal de organizaciones de la sociedad civil sobre empresas y derechos humanos (CFEDH, 2019), otro por el Instituto Danés de Derechos Humanos (2016), y otro por UNICEF. El resultado de estos trabajos fue un documento borrador de un Programa Nacional sobre Empresas y Derechos Humanos.

Por otra parte, el andamiaje de las políticas públicas en México propició la construcción del borrador del PAN porque existió una dependencia entre este y la política nacional en derechos humanos que a nivel programático se considera una política pública macro (Medina Vázquez y Ortegón, 2006). El diseño del borrador se basó principalmente en el Programa Nacional de Derechos Humanos 2014-2018^[3], en adelante PNDH. Este programa contenía en el Objetivo 4, “Fortalecer la protección de los derechos humanos”, una estrategia que refería explícitamente a la cuestión de las empresas: “4.4. Promover el enfoque de derechos humanos y género en el sector privado, así como en las políticas y actividades empresariales”.

Objetivo 1. Fortalecer los mecanismos dirigidos a garantizar el respeto a los derechos humanos en las empresas y el sector privado.

Objetivo 2. Fomentar que las empresas difundan los derechos humanos y los incluyan en sus declaraciones de principios, códigos y políticas.

Objetivo 3. Impulsar el enfoque de derechos humanos en la responsabilidad social empresarial.

Objetivo 4. Promover que la legislación que regula a las empresas garantice el respeto a los derechos humanos.

Objetivo 5. Coadyuvar a que las empresas conozcan sus obligaciones en materia de derechos humanos respecto a sus trabajadores y usuarios.

La dependencia directa del PNDH 2014-2018 tuvo como beneficio el mandato de coordinación para las secretarías relevantes en temas de empresas y derechos humanos para la consecución del diseño del PAN, así como su futura implementación. Se afirma lo anterior porque el PNDH 2014-2018 estableció como autoridades encargadas de la implementación de la estrategia 4.4. a las siguientes: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de Energía, Secretaría de Economía, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Relaciones Exteriores, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Turismo, Instituto Mexicano del Seguro Social, Procuraduría Federal del Consumidor, Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, Instituto Nacional de las Mujeres e Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores. En ese sentido, programáticamente, estas autoridades debían participar en la implementación del futuro PAN.

Sin embargo, el PNDH 2014-2018 tenía una deficiencia en materia de rendición de cuentas sobre la estrategia 4.4., pues estructuró un indicador denominado “Porcentaje de reducción de recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a la Administración Pública Federal respecto del 2012”. No obstante, para la materia de empresas y derechos humanos, las atribuciones legales de la CNDH son limitadas, dado que tienen competencia para conocer las quejas de violaciones a derechos humanos producto de las acciones u omisiones de las autoridades federales (Rico Espinoza, 2022, p. 149). Así las cosas, al usar este tipo de indicadores, se valora de forma indirecta la incidencia en las actividades empresariales, ya que se requiere el elemento esencial de la participación de una autoridad federal, sobre la cual recaerá la recomendación. En ese sentido, cumplir con la meta proyectada PNDH 2014-2018 únicamente reflejaría una parte del resultado alcanzado, con grandes limitaciones para medir eficazmente un cambio en las conductas empresariales frente a los derechos humanos y la reparación a las víctimas de sus impactos adversos.

Finalmente, el denominado borrador del Programa Nacional sobre Empresas y Derechos Humanos se estructuró con 17 líneas de acción y 103 estrategias (Secretaría de Gobernación, 2016). El enfoque principal en el ámbito material fueron las afectaciones a los derechos humanos al medio ambiente y al trabajo decente. En cuanto a titulares de derechos humanos como población objetivo, se priorizó a personas trabajadoras jornaleras agrícolas, pueblos y comunidades indígenas y mujeres. El borrador además estableció tres ejes transversales: anticorrupción, género e interculturalidad.

Analizar el diseño del borrador del PAN desde el enfoque de derechos humanos en las políticas públicas permite advertir debilidades en los ámbitos de coordinación interinstitucional y participación. Bajo estas condiciones el borrador, de haberse aprobado, presentaría retos para su implementación.

Dentro de este enfoque, señalan que la coordinación interinstitucional es un elemento transversal que muestra la confluencia entre las acciones de los actores gubernamentales para el logro de la política pública (Rossi y Moro, 2014, p. 160; Vázquez y Delaplace, 2011, p. 47). Los elementos que pueden comprenderse dentro de la coordinación son el acuerdo y consenso en los actores designados para la implementación, la temporalidad de la implementación, los recursos económicos para efectuarla, y la idoneidad de esas alianzas para dar una respuesta integral a la problemática de derechos humanos. Por su parte, Serrano y Vázquez (2011) advierten que la coordinación interinstitucional también es un reflejo de la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos cuando se llevan a la acción.

En este ámbito se observó que, pese a que existían elementos para la confluencia de las autoridades competentes con agenda de empresas y derechos humanos propiciados por el PNDH 2014-2018, la coordinación fue un elemento presente mayormente en la etapa de formulación. No obstante, en el propio diseño del borrador, no se contaba con mecanismos para garantizar la coordinación durante la implementación y evaluación del PAN. Esto a causa de la omisión en designar autoridades o entidades responsables para cada línea de acción y la falta de identificación de la fuente de recursos para la implementación, el monitoreo y la evaluación.

El enfoque de derechos humanos en la política pública señala que la participación es definida como un elemento transversal en que se alude a los medios para que en todas las fases de una política pública las personas destinatarias sean consideradas y cuya intervención pueda ser significativa y autónoma como parte de un sistema democrático de gobierno (Rossi y Moro, 2014, p. 89). El borrador del PAN se caracterizó por establecer vías para convocar distintos actores sociales durante la formulación, pero, sin embargo, no tenía medidas que garantizaran a las personas participar durante la implementación, el monitoreo y la evaluación del futuro PAN.

Aunado a ello, el 27 de julio de 2017, el Grupo Focal de la Sociedad Civil, comunicó su deslinde del proceso de formación del PAN, y señaló que las principales demandas que estas organizaciones habían planteado durante el proceso de elaboración no se encontraban consideradas en el documento borrador (GFDH, 2017). Esta circunstancia hace patentes las dificultades existentes en materia de participación, las cuales no son exclusivas del caso mexicano, sino que en general revisten de complejidad, aunque resultan fundamentales para la legitimidad de este (Barnaby Rubio, 2022).

Posteriormente los trabajos perdieron impulso y fueron afectados por el periodo de cambio en el gobierno federal de 2019. El periodo de transición entre los gobiernos generó cambios en el funcionariado público de las dependencias y modificó las posibilidades de la publicación de un PAN para México.

6.2.2. Segundo momento 2019-2022

En este segundo momento, nuevamente el andamiaje de las políticas públicas se torna relevante pues la posibilidad de que México cuente con un PAN se vuelve vigente en el 2020 con la publicación del Programa Nacional de Derechos Humanos 2020-2024 (en adelante, PNDH 2020-2024). El cual es un instrumento de política pública desarrollado dentro de la administración federal electa para el 2018-2024, que retoma la cuestión de las empresas y los derechos humanos. Para la elaboración del PNDH 2020-2024, se realizó una mesa de trabajo específica que reunió insumos de los actores sociales (Secretaría de Gobernación, 2019).

El Objetivo 3 del PNDH 2020-2024 contiene la estrategia prioritaria 3.6. “Impulsar políticas públicas orientadas a prevenir y disminuir los impactos negativos de la actividad empresarial pública, privada o mixta”. En esta estrategia se despliegan las siguientes diez acciones:

3.6.1. Promover y proteger los derechos humanos de los grupos históricamente discriminados o afectados en el contexto de las actividades empresariales.

3.6.2. Impulsar la adopción de los Principios Rectores sobre las empresas y los Derechos Humanos de la ONU y las Directrices para Empresas Multinacionales de la OCDE.

3.6.3. Promover la armonización del marco normativo que regula las actividades empresariales públicas, privadas y mixtas, conforme a los estándares nacionales e internacionales de derechos humanos.

3.6.4. Impulsar la creación de un instrumento de política pública que desarrolle acciones de respeto y protección de los derechos humanos que corresponden al sector empresarial, así como de prevención y reparación del daño en caso de violaciones a los mismos.

3.6.5. Impulsar la debida diligencia en materia de derechos humanos para identificar, prevenir, mitigar y reparar impactos adversos generados por la actividad empresarial pública, privada o mixta, y para propiciar la transparencia y rendición de cuentas en las cadenas de valor.

3.6.6. Fortalecer mecanismos que permitan a las personas alertar sobre casos de abusos a derechos humanos, corrupción y malas prácticas en el sector empresarial de forma segura, confidencial y anónima, garantizando su protección.

3.6.7. Establecer con los sectores social y privado medidas para la garantía de condiciones satisfactorias de trabajo para jornaleras y jornaleros agrícolas.

3.6.8. Difundir y capacitar a las autoridades de los tres órdenes de gobierno sobre las obligaciones en materia de derechos humanos en el contexto de las actividades empresariales.

3.6.9. Promover que las empresas públicas, privadas y mixtas adopten las medidas necesarias para fomentar la formalización del empleo, orientadas a evitar su precarización.
3.6.10. Establecer mecanismos de prevención, evaluación y reparación integral para atender los impactos negativos producidos por la actividad empresarial pública y privada, con la participación de las personas y comunidades afectadas.

En comparación con su antecesor, el PNDH 2020-2024 incluyó temáticas específicas propias del marco “proteger, respetar y remediar”, como lo son la inclusión de empresas públicas, la debida diligencia empresarial y el fortalecimiento de los mecanismos de acceso a reparaciones integrales. Sin embargo, continúa con obstáculos para la implementación en cuanto a la falta de indicadores y autoridades designadas para ejecutar acciones que puedan provocar un cambio estructural.

Esta estrategia no tiene indicadores particulares a la cuestión de las empresas y los derechos humanos, sino que es medida conforme a indicadores establecidos para el objetivo 3. El indicador empleado es “número de hechos presuntamente violatorios de derechos humanos de los grupos históricamente discriminados donde una autoridad es presunta responsable”, en donde se utiliza información de las quejas calificadas como hechos violatorios a derechos humanos por la CNDH. Esta situación dificulta la medición de un avance en la agenda de los derechos humanos y las empresas particularmente por las condiciones descritas anteriormente (ver 2.1).

Las acciones puntuales de la estrategia 3.6. se distribuyen principalmente entre la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Economía y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social como autoridades responsables de la implementación, y nombrando a la Secretaría de Gobernación como la entidad encargada de la coordinación. Esta situación muestra deficiencias en integrar otras dependencias que tienen incidencia con la cuestión de las empresas y los derechos humanos. Por ejemplo, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en lo relacionado a la protección del medio ambiente, o la Secretaría de Energía en su competencia para la vigilancia del sector de hidrocarburos y energía eléctrica. Una muestra de las consecuencias de estas condiciones es que, en el primer Informe de Avances y Resultados del PNDH 2020-2024, en la mayor parte se reportan acciones de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social dirigidas a la promoción, protección y garantía del trabajo digno (Secretaría de Gobernación, 2021, pp. 68-70).

Es relevante para esta investigación la acción puntual 3.6.4. del PNDH 2020-2024, que se propone la creación de un instrumento de política pública en materia de empresas y derechos humanos, esto es, un compromiso vigente del Estado por la adopción de un PAN. Para esta acción se reportan acciones de concertación y socialización con actores relevantes para el tema, como lo son la CNDH, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la Secretaría de Economía, la Secretaría de Energía, la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas, el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, el Grupo Focal sobre Empresas y Derechos Humanos y el Consejo Coordinador Empresarial (Secretaría de Gobernación, 2021, p. 69).

Se puede argumentar que la permanencia del tema en la agenda pública se ha fortalecido principalmente por las acciones de las organizaciones de la sociedad civil y los actores internacionales. El Grupo Focal de Sociedad Civil en 2021 realizó una actualización al ejercicio de diagnóstico de línea base y mantuvo comunicaciones con la Secretaría de Gobernación sobre la continuidad de los trabajos del PAN (Secretaría de Gobernación, 2021).

Pese al aletargamiento en el desarrollo de un PAN por parte del Estado, las organizaciones de la sociedad civil, la CNDH y la OCDE han realizado desarrollos del tipo diagnóstico que fortalecen el camino para las políticas públicas en materia de empresas y derechos humanos.

En 2019 la CNDH emitió la Recomendación General 37 “Sobre el respeto y observancia de los derechos humanos en las actividades de las empresas”, en donde ejecutó un estudio analítico del estado de los derechos humanos en relación con las actividades empresariales en México y constató sectores industriales en los cuales es reincidente el abuso a los derechos humanos, como lo son agroindustria, manufactura, extractiva, construcción, energía, hidrocarburos. La CNDH dirigió puntos recomendatorios a 91 dependencias de la Administración Pública Federal y gubernaturas de los Estados; entre ellos, son destacable los dirigidos a la Secretaría de Gobernación, orientados a establecer las condiciones para la aprobación de un PAN, así como la necesidad de contar con acciones de política pública que fomentaran la adopción de estándares de debida diligencia empresarial y medidas para empresas con nexo con el Estado (CNDH, 2019).

En 2021 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en el marco de Proyecto CERALC^[4], publicó un estudio sobre políticas públicas de conducta empresarial responsable para el país. En la ejecución de ese estudio, se incluyeron insumos recabados de actores gubernamentales, de la sociedad civil y del sector empresarial, lo que fortalece que sea un resultado basado en la participación.

En este ejercicio se da cuenta de que México tiene avances en la materia a través de políticas sectoriales y especiales, pero se advierten retos en el país en materia de consulta indígena previa, libre, informada y de buena fe, la falta de coordinación entre las dependencias públicas, especialmente aquellas que ejercen política económica, y el alto nivel de empresas que operan en la informalidad, que propicia una mayor dificultad a la aplicación de los estándares normativos en ellas (OCDE, 2021, p. 131).

En conclusión, el primer y segundo momento del proceso mexicano tienen como común denominador el anclaje a la política macro que preestablece el compromiso en la materia, y que pese a ello no se han logrado pasos direccionados a formar el PAN. De ahí que sea pertinente observar con detenimiento otros elementos de otras políticas públicas que conforman el andamiaje y la forma en que propician la implementación del marco “proteger, respetar y remediar”.

6.3. Condicionantes para un futuro PAN

Pese a que el proceso de construcción de un PAN avance con lentitud, la cuestión de empresas y derechos humanos se ha mantenido intermitentemente en la agenda; impulsada en gran medida por la continuidad que le dan los actores sociales e internacionales. Ante este escenario cabe reflexionar sobre la forma en que el andamiaje de política pública puede coadyuvar a materializar el marco “proteger, respetar y remediar” de los Principios Rectores. Esto ayuda a constatar la comprensión gubernamental que existe del papel de las actividades empresariales en los derechos humanos; que se hace observable cuando se lleva a la política pública, aunque no se haya desarrollado una específica para la materia.

Esta sección tiene el objetivo de describir las formas en que algunas políticas públicas federales han incorporado y que implementan incidentalmente el marco “proteger, respetar y remediar” (3.1). Posteriormente se esbozan otras circunstancias que el PAN deberá enfrentar y algunas propuestas para hacerlo (3.2).

6.3.1. Interiorización de la responsabilidad empresarial en derechos humanos a través de las políticas federales

Desde la adopción de la Resolución 22/26, los PAN se han utilizado como el indicador del compromiso de un Estado en la implementación de los Principios Rectores (Cantú Rivera, 2019). Sin embargo, nada impide que los estándares dados por ese marco puedan integrarse en otro tipo de instrumentos de política pública, en especial porque se trata de un paradigma de derechos humanos.

Particularmente el enfoque de derechos humanos en las políticas públicas busca que puedan aplicarse estos últimos de forma transversal a cualquier instrumento. De forma que los estándares de derechos humanos sean una guía en la toma de decisiones públicas (Espinosa Díaz, 2020). El objetivo es que la acción gubernamental suceda con y para los derechos humanos en el país (CIDH, 2018). Bajo esa premisa, el tema de empresas y derechos humanos es dable en cualquier instrumento de política pública pues aborda la forma en que las actividades empresariales tienen impacto en la problemática pública por resolver. Por lo tanto, integrar las actividades empresariales como un factor en la toma de decisiones públicas puede presentarse en distintos escenarios con el beneficio de responder integralmente a problemáticas específicas.

En México esta agenda ha permeado en políticas específicas a través de diversos modelos. A continuación, se describirán tres instrumentos de política pública: turismo, niñez y banco de desarrollo.

El Programa Sectorial de Turismo 2020-2024 (PROSECTUR) no hace referencias explícitas a los Principios Rectores o a su marco “proteger, respetar, remediar”; sin embargo, cuenta con elementos propios de ellos. El PROSECTUR integra acciones para prevenir abusos a derechos humanos en la industria turística, lo cual es consistente con el Principio Rector 1; el objetivo prioritario 1 de esa política sectorial es “garantizar un enfoque social y de respeto de los derechos humanos en la actividad turística del país”.

En ese sentido, el PROSECTUR hace referencia a los derechos más altamente impactados con la actividad turística; aborda la igualdad y no discriminación, los derechos de las personas con discapacidad, los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas y afromexicanas, el derecho al medio ambiente sano y al agua. También contiene medidas de prevención mediante la planeación territorial y de destinos para el respeto de las comunidades indígenas y afromexicanas (PROSECTUR, 4.3.7) y de valoración de la capacidad de carga de los destinos observando sus condiciones ambientales y vulnerabilidad ante situaciones de desastres naturales (PROSECTUR, 4.1.10).

Consistente con el Principio Rector 3, el PROSECTUR contiene acciones para asesorar, brindar información y capacitación a las empresas sobre el respeto a los derechos humanos (PROSECTUR, 1.2.). También emplea medidas dirigidas a fomentar la conducta empresarial responsable a través de certificaciones (PROSECTUR, 4.2.7), incentivos de inversión y financiamiento para proyectos con infraestructura preparada para el cambio climático (PROSECTUR, 4.1.8). Lo cual se fortalece con medidas de la participación de la población con perspectiva de género e interculturalidad (PROSECTUR, 1.3.3., 1.1.5, 4.2.1).

Asimismo, integra el proceso de gestión de uso de agua y de desechos (PROSECTUR, 4.1.9), lo cual tiene consistencia con los Principios Rectores 13, 15, 17, ya que promueven procesos de identificación, evaluación, mitigación, seguimiento o reporte. En suma, el PROSECTUR, bajo el paradigma de la “sostenibilidad”, se propone acciones para proteger, respetar, garantizar y promover los derechos humanos en las actividades empresariales del sector turístico. Por lo tanto, el diseño de este instrumento de política pública implementa Principios Rectores sin hacer referencia explícita a ellos.

Por otra parte, el Programa Nacional de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes 2021-2024 (PRONAPINNA) es otro instrumento de política pública federal que no hace referencia expresa a la cuestión de las “empresas y los derechos humanos”, pero que sí establece acciones consistentes con el marco de Principios Rectores y con el de los Principios Empresariales y Derechos del Niño de UNICEF ^[5].

El PRONAPINNA contiene acciones para prevenir abusos a derechos humanos de niños, niñas y adolescentes por las actividades empresariales, que son aspectos considerados por el Principio Rector 1 y el Principio Empresarial 1. Los derechos humanos que busca proteger son la nutrición, la salud y el desarrollo. En el PRONAPINNA, el Estado se propone utilizar sus facultades reglamentarias y normativas, descritas en el Principio Rector 3, para la regulación de la publicidad de alimentos (PRONAPINNA, 1.2.3), lo relacionado a la lactancia materna y la licencia de maternidad (PRONAPINNA, 1.4.6).

Contiene acciones que se hacen cargo de los impactos adversos de algunas actividades empresariales consistentes con Principios Rectores 3. En ellas se ubican campañas informativas sobre el etiquetado frontal (PRONAPINNA, 1.2.6), la prevención de la mala nutrición durante la lactancia (PRONAPINNA, 1.4.6), los efectos del trabajo infantil (PRONAPINNA, 3.4.6.), la difusión de derechos y mecanismos para la protección de niños, niñas y adolescentes cuando navegan en internet (PRONAPINNA, 4.4.). También establece medidas para la coordinación de las autoridades federales para la implementación y supervisión de las actividades empresariales (PRONAPINNA, 3.4.1., 4.6.2., 4.6.3.).

El modelo antes descrito satisface los estándares que pretenden los Principios Empresariales y Derechos del Niño. Ya que el PRONAPINNA aborda temas comprendidos en el Principio Empresarial 2 en materia de contribución a la erradicación del trabajo infantil, el Principio Empresarial 5, que busca garantizar que los productos y servicios sean seguros y que, a través de ellos, se promuevan los derechos del niño, y el Principio Empresarial 6, relativo a la publicidad y mercadotecnia de productos.

Asimismo se examina la política pública de una de las bancas de desarrollo en México, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (también referido como BANOBRAS). Para este tipo de instituciones, los Principios Rectores establecen criterios que buscan reforzar las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos en relación con las empresas que financian o que otorgan apoyos (Principios Rector 4).

BANOBRAS, como banca de desarrollo, tiene en su naturaleza jurídica el objetivo de alcanzar finalidades para el bien público. Dentro del Programa Institucional del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos 2020-2024, se da contenido a ese propósito a través de un paradigma de “alto impacto social y económico” y la “reducción de brechas de desigualdad”. En ese sentido, los objetivos de inversión en el programa se centran en la movilización de financiamiento a proyectos que enfrenten las consecuencias del cambio climático (Programa Institucional del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos 2020-2024, 2.2.1.) o que se dirijan a crear beneficios a mujeres, grupos poblacionales en situación de vulnerabilidad o al medio ambiente (Programa Institucional del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos 2020-2024, 2.2.2).

Este programa no refiere a los Principios Rectores ni a la debida diligencia empresarial en derechos humanos, pero contiene acciones enfocadas a establecer medidas de prevención de los impactos adversos de las actividades empresariales a las que brinda financiamiento, consistentes con el Principio Rector 4. El programa se propone establecer acciones de evaluación que, aunque no se señala expresamente, facilitarían la evaluación de impactos a derechos humanos conforme al Principio Rector 18. Las acciones puntuales que se proponen son un proceso de evaluación de los impactos sociales y económicos de los proyectos financiados (Programa Institucional del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos 2020-2024, 2.2.4) y la adopción de criterios sociales, de igualdad y no discriminación, y ambientales en los aspectos de la operación del Banco (Programa Institucional del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos 2020-2024, 2.2.3).

Adicionalmente, el programa establece medidas de coordinación intergubernamental que facilitarían los procesos de debida diligencia empresarial para el respeto de los derechos humanos conforme al Principio Rector 15 y 17, porque la acción puntual 6.2.8 establece lo siguiente:

Propiciar, en coordinación con las dependencias, la incorporación de criterios sociales, de medio ambiente y de gobernanza en proyectos de infraestructura nuevos y existentes, con el objetivo de desarrollar infraestructura resiliente que abone en la disminución de la desigualdad en el país.

Lo que implica que los proyectos financiados por el banco, a solicitud de las dependencias, cuenten con medidas de gestión de riesgos adversos al ambiente y a la sociedad, entre los cuales están intrínsecos aspectos de derechos humanos.

El estudio de estas tres políticas públicas federales hace notorio que se integran aspectos de derechos humanos, aunque bajo distintas denominaciones o paradigmas. Así las cosas, diversos instrumentos de política pública en México están consolidando un marco para la protección, promoción y garantía de los derechos humanos cuando se encuentran con las actividades empresariales pese a la falta de un PAN.

6.3.2. El futuro de un Plan de Acción Nacional sobre Empresas y Derechos Humanos

El Estudio de la OCDE (2021) advierte que en México hay un entorno propicio para la elaboración de un PAN, pero existen retos que permanecen. En ese sentido, es necesario reconocer otras circunstancias que condicionan su desarrollo.

Una condición es que el tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) facilita la permanencia del tema pues incluye una disposición sobre la aplicación de las Líneas Directrices de la OCDE sobre Empresas Multinacionales (T-MEC, 14.17). Se considera que esto es un aliciente para adoptar acciones gubernamentales en la dirección de proteger los derechos humanos en el contexto empresarial, pero también de promover con las empresas medidas tangibles para que ellas demuestren una conducta empresarial responsable.

Otra circunstancia es que existen estudios diagnósticos que, desde distintos ámbitos, han retratado a lo largo del tiempo el estado de las cosas en México y los problemas a los que se enfrenta^[6]. De ellos se desprenden las cuestiones pendientes en materia de derechos humanos, las cuales se van modificando conforme pasa el tiempo, y por tanto es necesaria una priorización. El reto será priorizarlas considerando, por una parte, el tiempo de implementación disponible para el futuro PAN y, por otra, las problemáticas que ya están cubiertas por otras políticas públicas.

Además, una condición derivada de los múltiples programas y secretarías que existen con vinculación directa al tema es la apremiante necesidad de contar con mecanismos de rendición de cuentas que permitan el escrutinio de la efectiva direccionalidad de las acciones que se están tomando desde esas diversas esferas. También son necesarias las estructuras de coordinación para prevenir que las mismas políticas minen el camino para el disfrute de los derechos humanos en el contexto empresarial, es decir, se garantice la coherencia política.

El reto más evidente para el nuevo PAN es la temporalidad si se acota la vigencia al periodo gubernamental que concluye en 2024. En ese sentido, de la redacción de este texto a este año, median dos años en los cuales deberá formularse, implementarse y evaluarse. En ese sentido, la administración pública federal deberá elegir acciones factibles de ejecutar dentro del plazo disponible, pero que a la vez puedan garantizar la permanencia de la agenda de empresas y derechos humanos incluso posterior a la vigencia del PAN de forma que se fomente como una política de Estado.

En ese escenario, a continuación, se proponen algunas acciones e instrumentos que pueden facilitar la consecución de los objetivos mencionados.

Habilitar a las autoridades de la administración pública federal. Lo cual implica el fortalecimiento en la comprensión del marco de los Principios Rectores y habilitarlos con las medidas y herramientas para su ejecución. Por ejemplo: contar con protocolos de actuación, información sobre problemáticas típicas de afectaciones a derechos humanos por el sector empresarial y procesos de colaboración intergubernamentales.

Monitoreo de los indicadores que se actualicen periódicamente. Esto puede garantizar la transparencia para la rendición de cuentas pues brinda acceso al público, pero también a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal al condensar información. En ese sentido, tiene el potencial de favorecer la toma de decisiones públicas basadas en evidencia.

Fortalecimiento de las estructuras de coordinación intergubernamentales. Lo cual puede ejecutarse al establecer enlaces intersecretariales para el intercambio de información sobre acciones implementadas, sus retos y amenazas, así como mesas de coordinación temáticas para evitar la duplicidad de acciones y hacer frente a retos sobrevinientes en la implementación del PAN.

Impulsar la permeabilidad de la cuestión de las empresas y los derechos humanos en las entidades federativas. Lo cual implica fortalecer la colaboración para que el tema se posicione en la agenda pública subnacional y que estos a su vez puedan adoptar medidas en los procesos de elaboración de sus Programas Estatales de Desarrollo o de derechos humanos. En ese mismo sentido, es viable trabajar con las Comisiones Estales de Derechos Humanos para la implementación de acciones para la incidencia en la agenda de empresas y derechos humanos, tanto en la resolución de las quejas presentadas, como en acciones de difusión.

Adicionalmente, es relevante el diseño del mecanismo de seguimiento y evaluación al PAN. Es decir, mecanismos que permitan actualizar el diagnóstico, cambiar las prioridades y problemáticas o focalizar los actores. No debe obviarse la participación de la sociedad civil organizada, el sector empresarial y la cooperación internacional, que han fortalecido la interlocución para comprender mejor las problemáticas, sus efectos y sus causas. En ese sentido, el futuro PAN deberá prestar atención a la forma en que se instrumentalizará su participación en estas fases, como también deberá incentivar a otros actores relevantes como los sindicatos y las propias comunidades afectadas.

Se puede concluir que sigue existiendo la expectativa de una política pública que dé los primeros pasos para materializar el marco “proteger, respetar y remediar”. Hay acciones dispersas que dejan ver que esta cuestión se está internando en otros tipos de políticas públicas. Sin embargo, es necesario no dejar pasar el momento actual para formar finalmente un PAN. En esa tarea deben atenderse los problemas prioritarios bajo la conciencia de los alcances reales que puede tener un PAN a implementarse en poco menos de dos años; por lo tanto, el trabajo de priorización y elección de sus objetivos será crítico.

6.4. Reflexiones finales

Este texto permite advertir que el desarrollo de un PAN se interrumpió principalmente por el cambio de administración pública, ese primer proceso ya estaba debilitado por la falta de confianza del Grupo Focal de la Sociedad Civil. La transición no solo afectó por el cambio del funcionariado público, sino también por el término de la vigencia del Programa Nacional de Derechos Humanos (2014-2018), al que tenía dependencia el primer borrador del PAN. Estas condiciones se vuelven a presentar bajo una nueva administración pública federal y una nueva versión del Programa Nacional de Derechos Humanos.

Es importante acotar que el reto de la permanencia de los temas en la agenda pública y su impulso frente a un cambio de administración no es exclusivo de la cuestión de las empresas y los derechos humanos. Y también que la dependencia del PAN al PNDH es propio por el nivel programático que se espera del primero. Ya que se trata de una política meso, y por sus características debe apropiarse de la visión del PNDH, como política macro, y adaptarla a través de estrategias alcanzables. En ambos casos los estudios de las políticas públicas podrán aportar respuestas apropiadas para hacerles frente y evitar que resulten en un nuevo aplazamiento del PAN.

También fue posible hacer evidente que en México existen políticas públicas que, al integrar el enfoque de derechos humanos en su diseño, incidentalmente adoptan medidas consistentes con el estándar contenido en los Principios Rectores. Sin embargo, un reto persistente en ellas son los instrumentos para la rendición de cuentas, como los indicadores, pues no tienen disposiciones particulares que hagan factible advertir el desempeño frente a los impactos adversos a los derechos humanos causados por las actividades empresariales.

Finalmente, se concluye que la condición determinante en el futuro PAN para México es el tiempo disponible, pues el periodo de gobierno federal que concluye en 2024 repercute en el tipo de acciones y en lo ambiciosas que puedan ser. Así las cosas, en este segundo momento, pese a que se tienen las condiciones propicias para desarrollar un instrumento, deberán elegirse acciones que propicien cambios estructurales. Como se argumentó anteriormente, la propuesta es que en este escenario el PAN se incline por medidas que permitan la rendición de cuentas sobre la coherencia vertical y horizontal de las acciones gubernamentales en términos del Principio Rector 8 y 9.

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