Estándares interamericanos sobre empresas y derechos humanos

Soledad García Muñoz^[1]

Construyamos entonces sociedades capaces de coexistir de manera justa, digna y por la vida.

   

Berta Cáceres^[2]

4.1. Afrontando el panorama de empresas y derechos humanos en América Latina

Las empresas pueden representar un rol positivo para generar riqueza y empleos, contribuyendo al bienestar de los habitantes de los países en los que operan, a la reducción de pobreza y hasta al alcance de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030^[3]. Por otro lado, cuando estas actividades empresariales se llevan a cabo a expensas del respeto pleno y la garantía de los derechos humanos de las personas o grupos de personas, su resultado no es precisamente desarrollo^[4]. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y su Relatoría Especial de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA)^[5] enfatizan este aspecto en su informe Empresas y Derechos Humanos: Estándares Interamericanos, lanzado en 2019. La trayectoria de instrumentos jurídicos y contextos que anteceden este informe se caracteriza por la creciente relevancia del tema de empresas y derechos humanos, tanto a nivel global, como en el continente americano.

Entre enero de 2019 y octubre de 2020, la CIDH ha remitido por lo menos cuatro casos a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) por violación de derechos humanos a partir de actividades empresariales^[6]. Asimismo, seis de las trece visitas realizadas por el grupo de trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas de las Naciones Unidas –creado como parte del mandato de la adopción de los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos– se han llevado a cabo en el continente americano hasta la fecha.

Lo anterior indica un panorama que justifica claramente la especial atención que se le ha dado a la temática de empresas y derechos humanos en el sistema interamericano, compuesto por la CIDH y la Corte IDH. Bajo solicitud particular de la CIDH, el secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) designó al profesor John Ruggie como representante especial para la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas. Al culminar su trabajo, el profesor Ruggie elaboró los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, los cuales se dividen en tres pilares fundamentales: el deber de los Estados de protegerlos, la responsabilidad de las empresas de respetarlos y el acceso a mecanismos de reparación efectiva cuando son violados.

Dentro del sistema interamericano, la CIDH abordó el impacto diferenciado de industrias extractivas en pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes en su informe temático publicado en 2015^[7]. Utilizando la Declaración Americana, la Convención Americana y precedentes interamericanos como puntos de referencia, la comisión desarrolló las obligaciones estatales en este campo en torno a seis ejes centrales: la adopción de un marco normativo adecuado y efectivo; la prevención de violaciones de derechos humanos; la supervisión y fiscalización de las actividades de extracción, explotación y desarrollo; la garantía de mecanismos de participación efectiva y acceso a la información; la prevención de actividades ilegales y violencia, y la garantía de la justicia a través de la investigación, la sanción y el acceso a la reparación adecuada.

Si bien esta iniciativa de la CIDH abordó una problemática particular e importante dentro del marco de empresas y derechos humanos, la amplitud de este campo requería un análisis más exhaustivo y sistemático para establecer una base común sobre esta temática dentro del sistema interamericano. Por ello, bajo solicitud de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) en su Resolución 2.887^[8], y como parte de su mandato estipulado en el Plan Estratégico 2017-2021 de la CIDH^[9], la REDESCA fue encomendada con la elaboración de un informe temático para tratar este asunto. Lanzado el 6 de noviembre del 2019, el informe Empresas y Derechos Humanos: Estándares Interamericanos (en adelante, el informe), preparado por la REDESCA de la CIDH, abordó por primera vez este campo de manera comprensiva y directa a partir de los antecedentes del sistema ONU y su marco jurídico, así como fundamentalmente de la normativa, experiencia y jurisprudencia del sistema interamericano.

En la preparación del informe, destaca la amplia gama de actores de la región que participaron en el proceso de consultas y de recolección de insumos obtenidos mediante un conjunto de actividades organizadas por la REDESCA. Con el valioso soporte financiero de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, se llevaron a cabo diversos talleres, eventos, reuniones de trabajo, audiencias públicas, cuestionarios abiertos y consultas de expertos y expertas para este fin. Así, con la participación de Estados, organizaciones de la sociedad civil, representantes de la academia y otros actores interesados, la REDESCA veló por mantener un amplio espacio de diálogo y colaboración multiactoral a lo largo de todo el proceso que desembocó en la elaboración del informe.

4.2. El informe: avanzando en la interamericanización sobre empresas y derechos humanos

El informe proporciona cinco principales aportes al enfoque interamericano de empresas y derechos humanos a lo largo de sus capítulos, resumidos a continuación.

4.2.1. Criterios fundamentales

El informe utiliza el marco general del derecho internacional de los derechos humanos, del desarrollo específico en el sistema regional interamericano y de la aplicación progresiva que los órganos interamericanos han ido dando respecto a las empresas y los derechos humanos en casos en los que las empresas se encuentran de alguna manera involucradas en la afectación de dichos derechos^[10].

De esta manera, el informe sistematiza los criterios fundamentales por ser considerados de forma transversal en la adopción de mecanismos para abordar los desafíos en este campo desde un enfoque de derechos humanos. Los criterios, elaborados en el segundo capítulo del informe, son los siguientes:

1. Centralidad de la persona y dignidad humana
2. Universalidad, indivisibilidad, interdependencia e interrelación de tanto los DESCA como los derechos civiles y políticos
3. Igualdad y no discriminación con enfoque interseccional y diferencial
4. Derecho al desarrollo sostenible
5. Derecho a un medio ambiente sano
6. Derecho a defender los derechos humanos
7. Transparencia y acceso a la información oportuna, accesible y completa
8. Consulta libre, previa e informada y mecanismos generales de participación
9. Prevención y debida diligencia por parte de las empresas en materia de derechos humanos
10. Rendición de cuentas y efectiva reparación
11. Extraterritorialidad
12. Combate a la corrupción y a la captura del Estado.

El objetivo principal de estos criterios es guiar los debates y las evaluaciones que se hagan sobre este campo dentro del Sistema Interamericano y dentro de las propias iniciativas de los Estados parte. Destaca el primero de ellos, referido al valor de la dignidad humana y la centralidad de la persona, como eje dinamizador y guía en el campo de empresas y derechos humanos, por encima de cualquier lucro o beneficio material de proyectos operados por actores empresariales. Resaltan también los derechos al medio ambiente sano, a defender los derechos humanos y al desarrollo, al tener especial relación y aplicación en dicha tarea. Tanto la comisión como el informe hacen hincapié en el hecho de que no hay propiamente desarrollo sin respeto pleno por los derechos humanos^[11].

En el contexto de la pandemia, se resalta el criterio de la debida diligencia, el cual, en este contexto empresarial, se refiere a que los Estados, dentro del marco legal interno, deben exigir a las empresas un proceso continuo de gestión, que deben llevar a cabo “a la luz de sus circunstancias (como el sector en el que opera, el contexto en que realiza su actividad, su tamaño y otros factores) para hacer frente a su responsabilidad de respetar los derechos humanos”^[12]. En el mismo sentido, en la Resolución 4/2020, la CIDH y su REDESCA subrayan que, para garantizar los derechos de las personas con COVID-19, los Estados tienen una obligación reforzada de exigir que los actores no estatales o privados del sector de salud respeten y adopten la debida diligencia en sus operaciones, así como fortalecer mecanismos transparentes y efectivos de monitoreo y rendición de cuentas de “las empresas con actividades transnacionales relacionadas con el sector de la salud, sobre las que los Estados ejerzan influencia o control”^[13].

4.2.2. Obligaciones estatales

El tercero, cuarto y quinto capítulo del informe representan la parte más sustantiva del trabajo, pues proporcionan un análisis sistemático y evolutivo que busca clarificar, organizar y desarrollar los deberes estatales y los efectos que se pueden generar sobre las empresas en su cumplimiento. 

En relación con el sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas, el informe identifica dentro del marco convencional –procedente de las obligaciones generales delineadas en el Pacto de San José– que los Principios Rectores y los tres pilares de obligación estatal de proteger, respetar y reparar tienen cabida dentro del Sistema Interamericano^[14].

Regionalmente, la obligación general para los Estados miembros de la OEA de promover y proteger los derechos humanos nace primeramente de las obligaciones enmarcadas en la Carta de la OEA, y luego de la Convención Americana y la Declaración Americana, las cuales enfatizan el deber de respetar y garantizar el ejercicio efectivo de estos^[15]. A partir de esta obligación general, el informe detalla y analiza su aplicación y contenido en el contexto de actividades empresariales, dando especificidad y contexto a deberes particulares como los de regular, fiscalizar, prevenir o asegurar el acceso a la Justicia por parte de quienes ven afectados sus derechos en estas circunstancias.

Por un lado, la obligación de respeto implica que los Estados deban abstenerse de practicar conductas vinculadas a actividades empresariales que transgredan el ejercicio de los derechos humanos. Esto sucedería, por ejemplo, si el Estado adoptara tratados bilaterales o multilaterales de inversión o comercio en conflicto con sus obligaciones de derechos humanos^[16], una temática que es abordada por el informe como un contexto interamericano de especial atención en materia de empresas y derechos humanos^[17]. Esto también ocurre cuando el Estado asiste, instruye o controla la conducta de empresas, sean públicas o privadas, que implique violaciones a los derechos humanos, aun cuando la asistencia o el control estatales se realizan respecto de otros organismos internacionales vinculados a actividades empresariales^[18].

Dentro de la obligación de garantizar, tanto la CIDH como la Corte IDH han señalado que esta implica el deber de los Estados parte de

organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos^[19].

En vista de esto, y teniendo en cuenta los Principios Rectores, la CIDH y su REDESCA identificaron cuatro deberes estatales claros para dar cumplimiento a esta obligación dentro del contexto de actividades empresariales.

4.2.2.1. La prevención de violaciones de derechos humanos

Para efectos del informe, el deber de prevenir estipula que las autoridades correspondientes adopten medidas adecuadas o aseguren que la empresa involucrada tome tales medidas “para evitar que los riesgos reales contra los derechos humanos provenientes de la actuación de empresas de los que tengan o deberían tener conocimiento se concreticen”^[20]. Estas instituciones incluyen la Policía, el Poder Judicial, el Congreso, los órganos relacionados con las políticas públicas, entre otros.

Un ejemplo de lo anterior se refiere a un caso del Estado brasileño, el cual no garantizó la protección de 85 trabajadores sometidos a formas de esclavitud contemporánea y trata de personas en una hacienda de crianza de ganado al norte del país. La Corte IDH se refirió en su examen al deber de prevención exigido al Estado después de que dos de las víctimas presentaron denuncias particulares y su deber de prevención anterior por el conocimiento previo del Estado de las prácticas de trabajo esclavo y explotación de trabajadores que se daban en la referida hacienda^[21].

4.2.2.2. La supervisión del disfrute efectivo de los derechos humanos

La Corte IDH ha manifestado que la fiscalización estatal comprende tanto servicios prestados por el Estado, directa o indirectamente, como los ofrecidos por particulares^[22]. El informe resalta las palabras de la Corte IDH al respecto, la cual indica que la responsabilidad estatal puede resultar por la omisión en el deber de supervisar la prestación de servicios de interés público, como la salud, sea por entidades públicas o privadas^[23].

Sin esta debida supervisión, las actividades empresariales pueden resultar en la violación de varios derechos. Un ejemplo de ello son los casos de la comunidad de la Oroya en Perú, quienes denunciaron afectación al derecho a la salud y al medio ambiente sano, presuntamente provocados por “un complejo metalúrgico inicialmente administrado por una empresa del Estado peruano y luego por una empresa privada extranjera”^[24].

4.2.2.3. La regulación y adaptación del derecho interno para la protección de los derechos humanos

Consagrada en el artículo 2 de la Convención Americana, existe una obligación estatal general de adecuar el derecho interno a las normas de la convención para garantizar los derechos humanos reconocidos en ella. Esto implica dos deberes: la supresión de normas y prácticas que entrañen violación de derechos humanos, y el desarrollo de normas y prácticas conducentes a la efectiva observancia de las garantías previstas en la convención^[25].

Esto también incluye el deber de regulación de las actividades empresariales locales y transnacionales por empresas domiciliadas en su territorio, del cual el sistema universal de derechos humanos de la ONU ha hecho diversos pronunciamientos^[26]. Una iniciativa positiva resaltada por el informe en esta materia es la ley de transparencia en las cadenas de suministro aprobada en 2010 por el estado de California en Estados Unidos^[27]. Otro caso ilustrativo es el recurso judicial del Ministerio Público del Trabajo de Brasil contra siete entidades bancarias, requiriendo la elaboración de una política de responsabilidad que identifique riesgos sociales y ambientales en su relación con clientes de servicios que puedan involucrar violaciones de derechos humanos de naturaleza laboral^[28].

4.2.2.4. La investigación, sanción y garantía de reparación

Constituyendo uno de los tres pilares fundamentales de los Principios Rectores de Naciones Unidas en materia de empresas y derechos humanos, el acceso a la Justicia es una obligación en la cual los Estados deben tomar medidas apropiadas para garantizar que las personas y comunidades afectadas por violaciones de sus derechos humanos producidas bajo su jurisdicción tengan acceso a mecanismos de reparación efectivos.

Por ejemplo, en 2019 se remitió a la Corte IDH el caso de Victorio Spoltore contra el Estado de Argentina por denegación de justicia y demora en el proceso judicial contra su empleadora Cacique Camping S.A.^[29]En relación con casos como este, la CIDH y su REDESCA enfatizan que los marcos normativos implementados en el marco de empresas y derechos humanos deben estar orientados al combate contra la impunidad y evitar la repetición de estas ocurrencias por medio de la efectiva rendición de cuentas de los Estados y las empresas^[30], la determinación de su responsabilidad penal, civil o administrativa, y el acceso a la información de estos mecanismos para la población^[31].

En función de estas obligaciones, el cuarto capítulo delimita el alcance extraterritorial de las obligaciones de los Estados cuando se cometen abusos a los derechos humanos como resultado de operaciones o actividades transnacionales bajo su jurisdicción, pero fuera de su territorio. Teniendo en cuenta diversos antecedentes, tanto de órganos o procedimientos especiales de derechos humanos de Naciones Unidas^[32], como de la propia trayectoria jurídica interamericana^[33], el Informe subraya que estas obligaciones de respetar y garantizar los derechos humanos se mantienen vigentes extraterritorialmente porque existe una relación fáctica de control entre el Estado demandado y la persona afectada, independientemente de su ubicación. Asimismo, el capítulo destaca el deber de los Estados de cooperar, como principio aplicable y norma de conducta por las características propias de las actividades empresariales transnacionales y sus efectos sobre los derechos humanos.

4.3. Efectos de las obligaciones estatales en las empresas

Asimismo, a partir de la revisión de normativa y la experiencia jurídica interamericana, el quinto capítulo enfatiza que la responsabilidad internacional de un Estado parte no solo se compromete cuando la violación de derechos humanos es perpetrada por sus propios agentes, sino también cuando estos actos u omisiones son cometidos por un particular, como las empresas, siempre que el Estado haya actuado con falta de diligencia para prevenir la violación o tratarla conforme a lo que se establece en la Convención Americana^[34].

Debido a la capacidad real de las empresas de afectar negativamente el respeto y la garantía de los derechos humanos, la CIDH y su REDESCA enfatizan que las obligaciones estatales pueden generar efectos sobre las empresas a un nivel local o nacional, aunque con grados y alcances diferenciados de los exigidos a los Estados. Para solidificar estos efectos, los Estados deben formular, supervisar y adjudicar responsabilidades jurídicas explícitas y vinculantes dirigidas hacia el respeto de los derechos humanos por parte de las empresas a nivel interno; al hacerlo deben considerar las normas y los estándares internacionales de derechos humanos^[35].

4.4. Contextos interamericanos y poblaciones en situación de especial vulnerabilidad

Otra contribución clave que hace el informe es la estructuración y aproximación a contextos interamericanos de especial atención para el desarrollo del ámbito de empresas y derechos humanos, detallados en el sexto capítulo. Esta sección va un paso más allá del informe temático de la CIDH sobre pueblos indígenas y afrodescendientes e industrias extractivas, pues incorpora otros contextos interamericanos de alta relevancia para este campo e identifica sus desafíos principales. Descritos desde un enfoque de empresas y derechos humanos, los contextos son los siguientes:

1. la justicia transicional y rendición de cuentas de actores económicos;
2. los servicios públicos esenciales para la garantía de derechos humanos en contextos de privatización;
3. el cambio climático y la degradación ambiental;
4. las políticas fiscales, las prácticas tributarias empresariales y el poder de influencia en la toma de decisiones públicas; y
5. el ámbito de tecnologías de información y comunicación.

Adicionalmente, cabe resaltar que una de las situaciones que se más se vio reflejada durante el período de recopilación de información de este informe estuvo relacionada con los impactos diferenciados sobre poblaciones en situación de vulnerabilidad. Por ello, el informe también subraya la obligación de los Estados de prestar especial atención a ciertos grupos, detallando en el capítulo siete cómo las actividades empresariales pueden impactar el disfrute de sus derechos, incluyendo un enfoque interseccional. Los grupos son estos:

• Personas defensoras de derechos humanos
• Mujeres
• Pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y población campesina
• Niñez y adolescencia
• Personas privadas de libertad
• Personas en contextos de movilidad humana
• Personas lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales.

4.5. Recomendaciones a diversos actores

Finalmente, después de recopilar algunas iniciativas positivas en el ámbito de empresas y derechos humanos en el capítulo ocho, el último capítulo del informe formula 22 recomendaciones a los Estados respecto a la aplicación de los criterios y las obligaciones descritos a todas las acciones que se emprendan en este ámbito.

Dos innovaciones del informe en esta materia son las recomendaciones a las empresas, a manera de herramienta para que las empresas cuenten con políticas y procedimientos apropiados de debida diligencia en materia de derechos humanos dentro de sus operaciones, y las recomendaciones a otros órganos de la OEA, solicitando su continuo apoyo logístico para seguir desarrollando la amplitud de los temas planteados en el informe. Para estos efectos, la REDESCA viene dando seguimiento cercano al tema y aportando análisis especializados, dentro tanto del mecanismo de casos, como de las funciones de monitoreo, en audiencias públicas, capacitaciones, visitas in loco, comunicados y otras actividades.

4.6. Conclusiones

Con estos aportes al ámbito de empresas y derechos humanos desde el sistema interamericano, el informe analizado es el primero en su género. Partiendo de instrumentos universales y evolutivos como los Principios Rectores, viene a “interamericanizar” una temática central para la efectiva vigencia de todos los derechos humanos, ello en un contexto en el cual las violaciones de dichos derechos bajo vinculaciones empresariales han ido incrementando.

De esta manera, el informe deja la puerta abierta para que se continúen desarrollando los estándares interamericanos de esta materia en la región, constituyendo una herramienta de enorme potencialidad para mejorar y fortalecer la legislación, las prácticas y las políticas públicas que buscan enfrentar las violaciones y los abusos de derechos humanos en el contexto de las operaciones empresariales. Un ejemplo de su impacto es la huella que ya ha comenzado a dejar en el trabajo de otros órganos interamericanos a menos de un año de su lanzamiento, como muestra su cita en la sentencia de la Corte IDH del Caso “Empleados de la Fábrica de Fuegos en Santo Antônio de Jesus y sus familiares vs. Brasil”, de julio de 2020^[36].

Aún más allá de este enorme potencial práctico, el informe es un testamento de los logros posibles cuando se abren espacios de diálogo lo suficientemente amplios para involucrar a varios actores en un trabajo conjunto para la protección de los derechos humanos de todas las personas. En las palabras de la activista hondureña indígena Berta Cáceres, este trabajo busca dirigirnos colectivamente hacia sociedades capaces de coexistir de manera justa, digna y por la vida. La pandemia del COVID-19 viene a reforzar aún más, si cabe, ese objetivo, que abarca tanto los derechos humanos en su indivisibilidad, como la impostergable protección del ambiente y la naturaleza en la región más desigual del planeta.

Referencias bibliográficas

Asamblea General de las Naciones Unidas. “Resolución n.º 70/1. Transformar nuestro mundo: la agenda 2030 para el desarrollo sostenible”, 2015.

CIDH y REDESCA. “Informe sobre Empresas y Derechos Humanos: Estándares Interamericanos”, 2019.

CIDH. “Informe de Admisibilidad n.º 76/09. Comunidad de la Oroya (Perú)”, 2009.

CIDH. “Informe de Fondo n.º 74/17. Victorio Spoltore (Argentina)”, 2017. Recuperado en t.ly/tyEch.

CIDH. “Plan Estratégico 2017/2021”, 2017.

CIDH. “Pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y recursos naturales: protección de derechos humanos en el contexto de actividades de extracción, explotación y desarrollo”, 2015.

CIDH. “Resolución No 4/2020. Derechos Humanos de las Personas con Covid-19”, 2020.

Corte IDH. Caso “Empleados de la Fábrica de Fuegos en Santo Antônio de Jesus y sus familiares” vs. Brasil. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de julio de 2020, Serie C n.º 407.

Corte IDH. Caso “Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde” vs. Brasil. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de octubre de 2016. Serie C n.º 318.

Corte IDH. Caso “Albán Cornejo vs. Ecuador”. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2007, Serie C n.º 171.

Corte IDH. Caso “Castillo Petruzzi y otros vs. Perú”. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C n.º 52.

Corte IDH. Caso “Mendoza y otros vs. Argentina”. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 14 de mayo de 2013 Serie C n.º 260.

Corte IDH. Caso “Velásquez Rodríguez vs. Honduras”. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C n.º 4.

OEA. Asamblea General. “Resolución 2887, Promoción y Protección de los Derechos Humanos”, 2016.

ONU. “Informe del Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas”, 2011.

---