Alcances para evaluar su rol de promoción y de protección

Bruce Barnaby Rubio^[1]

5.1. Introducción

Los Planes Nacionales de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos (en adelante los PNA) son instrumentos de política pública que tienen como objetivo desarrollar las obligaciones de los Estados frente a la protección de derechos humanos en el marco de las actividades empresariales. Además, tienen como objetivo indicar, de manera clara y previsible, aquellas acciones que deben implementar las empresas, dentro del marco de sus actividades y de su cadena de valor, para garantizar el respeto de estos. De esa manera, los PNA tienen el objetivo de reforzar la promoción y protección de los derechos humanos (ONU, 1993).

La adopción de estos planes a nivel internacional responde no solo a los mandatos de la Asamblea General de Naciones Unidas con relación al tema, sino que se enmarca en los pedidos del exrrepresentante especial sobre empresas y derechos humanos, John Ruggie, quien insistía en que los Estados utilicen la totalidad de recursos jurídico-administrativos disponibles para proteger los derechos humanos frente a la actividad empresarial (ONU, 2008).

En la región, son cuatro los Estados que han comenzado a implementar políticas públicas sobre empresas y derechos humanos alineadas con los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos de Naciones Unidas (en adelante, Principios Rectores) a través de planes de acción nacionales sobre empresas y derechos humanos (Chunga, 2023), Colombia (2015), Chile (2017), Perú (2021) y recientemente Brasil (2022). Además, hay otros PNA que están en proceso de elaboración, como puede ser el caso de México, Argentina y Guatemala. Frente a esta tendencia regional, cabe ya no solo identificar las necesidades a las que responden estos instrumentos, sino construir un marco que nos permita evaluar su efectividad e impacto en la sociedad, y generar herramientas para monitorear sus niveles de cumplimiento.

En ese sentido, si lo que se busca es evaluar el impacto que un PNA puede tener para fortalecer la protección de los derechos humanos, se deben valorar los posibles roles que cumple: por un lado, en cuanto instrumento de agendamiento de la protección de empresas y derechos humanos (su rol de promoción) en los distintos actores relevantes (empresas, Estado y sociedad civil), y en cuanto instrumento que aterrice e implemente políticas efectivas sobre la protección efectiva de los derechos humanos en actividades empresariales (su rol de protección).

El primero de estos roles se enmarca en la necesidad de posicionar la responsabilidad de las empresas frente a los derechos humanos, y de fomentar mecanismos de gobernanza entre el Estado y actores privados para fortalecer su protección, lo que requiere de un proceso de convencimiento y de coordinación entre actores. El segundo de estos roles resulta fundamental para generar mecanismos efectivos que respondan a las necesidades sociales, culturales, económicas y políticas que dificultan la efectiva protección de los derechos de las personas.

En el caso de Perú, la relación entre actividades empresariales, el sector extractivo y la protección de los derechos humanos de aquellas personas que se encuentran en mayores niveles de vulnerabilidad ha sido siempre una constante negativa. El alto número de conflictos socioambientales que vienen siendo reportados por la Defensoría del Pueblo^[2] desde hace más de 15 años y el impacto que dichos conflictos han tenido en la pérdida de proyectos de vida (personas fallecidas o heridas a causa de la represión policial), en la protección ambiental y social de las comunidades, o en la sostenibilidad de los proyectos empresariales son algunas de las muestras de ello. Esto sin considerar el impacto que generan en la confianza entre personas y con las instituciones públicas y privadas que son parte del conflicto.

Así, si bien la relación entre actividades empresariales y derechos humanos ha sido siempre una relación que ha generado retos y necesidades para el Estado, sus acciones para enfrentarlas habían venido siendo abordadas desde perspectivas diferentes. La proliferación de espacios de diálogo por parte de la Presidencia del Consejo de Ministros y las comunidades en disputa, o la aprobación e implementación de un proceso de consulta previa a favor de pueblos indígenas son solo algunos de esos intentos por generar mecanismos que eviten el escalamiento, o que ayuden a solucionar los conflictos que existían.

Hasta hace algunos años, antes de la inclusión del Lineamiento xx en el Plan Nacional de Derechos Humanos, que estableció la necesidad de crear un Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos, el enfoque de derechos humanos solo era incorporado cuando se abordaba la relación entre seguridad pública y empresas. En ese sentido, uno de los pocos antecedentes en esta materia es la creación del Grupo de Trabajo de Principios Voluntarios (posteriormente renombrado como Grupo de Empresas y Derechos Humanos–Principios Voluntarios y Principios Rectores), que incluye a miembros del sector empresarial, parte de la sociedad civil y algunas personas representantes de entidades públicas. El grupo buscaba generar mecanismos de diálogo interpilares, agendar acciones concretas dirigidas a promover la protección de los derechos humanos entre agentes encargados de hacer cumplir la ley, y difundir estándares en materia de derechos humanos en el marco de las actividades empresariales.

En ese contexto, el PNA aprobado en el 2021 en Perú (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2020) es un paso importante para posicionar el enfoque de Empresas y Derechos Humanos contenido en los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos de Naciones Unidas (en adelante Principios Rectores) en el diseño y la implementación de las políticas de Estado, de manera transversal a las decisiones que se den en los distintos sectores. Sin embargo, cabe resaltar que no es su mera aprobación lo que le ha permitido contar con un posicionamiento social, sino el trabajo de agendamiento y diseño que se realizó entre los diferentes actores interesados.

Cabe señalar que, como veremos más adelante, su diseño contó con un largo proceso de diálogo, que involucró a distintos actores de la sociedad civil, tales como sindicatos, organizaciones no gubernamentales, organizaciones representativas de pueblos indígenas, colectivos sociales, entidades públicas, sector privado, academia y agencias de cooperación. En ese sentido, a pesar del alto nivel de desconfianza con el que los actores partían en este proceso, esta convivencia fue construyéndose a través de los distintos espacios de coordinación que se fueron organizando a lo largo de los últimos años (Barnaby y Lovon, 2019). Es importante señalar que no fue sencillo el proceso participativo y de inclusión de actores, hubo momentos álgidos y posiciones enfrentadas en varios momentos, pero la ruta trazada y la moderación por parte de la entidad pública encargada^[3] permitieron canalizar y facilitar las discusiones hacia propuestas concretas o tratar de avanzar sobre la base de los puntos en común que se tenían.

Es importante destacar, debido al contexto de inestabilidad política de los últimos años en el que se encuentra el Estado peruano, que el PNA peruano fue agendado por un presidente y fue aprobado tres presidentes después^[4]. Lo que indica la relevancia que tuvo el PNA para los distintos actores, a pesar del poco apoyo político de alto nivel que pudo tener.

Es por estos motivos –el gran interés en el proceso de participación de los diferentes actores, y la falta de apoyo por parte de perfiles de alto nivel político que avalaran el documento– por los que se puede argumentar que el PNA de Perú cumple de una manera efectiva con el rol de promoción, en cuanto agendó una discusión necesaria y la llenó de contenidos aplicables al contexto social, económico y político actual, a través de los 23 diagnósticos que se diseñaron durante el proceso participativo, pero que contó con mayores dificultades para cumplir con el rol de protección efectiva de los derechos, sobre todo de aquellos grupos en situación de vulnerabilidad.

El presente artículo tiene como objetivo analizar el alcance de algunos de los contenidos del PNA en Perú que nos permiten mostrar el cumplimiento en mayor o menor medida de cada uno de los roles previamente mencionados, contrastando la relevancia de su proceso participativo y la inclusión de temáticas relevantes, con el aterrizaje de los objetivos, las acciones y los indicadores finales.

5.2. El diseño del PNA en Perú

Antes de entrar a detallar algunos de los contenidos relevantes para este análisis, cabe explicar de manera breve el contexto en que se agenda el PNA y el alcance del proceso participativo en sí mismo. Esta política pública fue agendada en el debate público poco después de las elecciones generales del 2016, en el marco de la aprobación del entonces nuevo Plan Nacional de Derechos Humanos. Luego de la inclusión de la temática en dicho plan, se realizaron una serie de eventos para promover la participación de actores y diseñar de manera participativa una metodología de diseño del instrumento.

Dicha elaboración contó con diversas acciones descentralizadas con el propósito de sensibilizar y capacitar actores regionales y recoger información de ellos (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2019). En ese sentido, se llevaron a cabo 22 diálogos regionales y 11 conversatorios y cursos gratuitos sobre el PNA en al menos 15 regiones del país (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2020). Asimismo, estas se comenzaron a implementar de manera virtual luego de marzo del 2020, con el objetivo de adecuar las actividades a las necesidades del momento. Sin embargo, estos significaron menos de la mitad del total de cada una de las actividades. Además, resalta que se haya previsto una acción continua de capacitación y sensibilización sobre estándares internacionales en materia de empresas y derechos humanos (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2019), lo que incluyó conversatorios sobre “los derechos de las personas LGTBI y las empresas” y “los derechos de la niñez y la empresa”, “informalidad” o la presentación del informe de la OECD relacionado a las políticas públicas de conducta empresarial responsable.

El proceso participativo organizó dos espacios de coordinación y debate de las temáticas. Por un lado, el Grupo de Trabajo del Poder Ejecutivo, el cual aglutinó a las entidades públicas que podían estar relacionadas a los contenidos que se estaban trabajando. Y, por otro lado, una Mesa Multiactor que convocó a actores del sector privado, de la sociedad civil, del Estado, de organizaciones internacionales y de la academia. Este último grupo participó, además, a través de la creación de los primeros borradores de los diagnósticos que se utilizaron para gatillar la discusión sobre las 23 temáticas que se incluyeron en el proceso. Cada uno de estos documentos fue revisado y discutido por los diferentes actores, tanto a nivel multiactor, como de manera bilateral en algunos casos, con la entidad a cargo de llevar el proceso, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

Se desarrollaron diversas actividades dirigidas a fortalecer dicho proceso participativo, en cuanto estas se desarrollaron durante la pandemia del COVID 19, muchas de ellas se hicieron virtualmente entre la segunda mitad del 2020 e inicios del 2021. De esa manera, se realizaron 15 mesas multiactores, 14 reuniones del Grupo de Trabajo del Poder Ejecutivo, y 12 mesas de trabajo sobre el diagnóstico y la línea de base (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2020). Asimismo, cabe resaltar que, considerando las limitaciones para la participación que generan un espacio virtual, sobre todo, de manera que recojan las inquietudes de los diferentes actores, se realizaron 318 reuniones bilaterales entre los actores y la entidad rectora, con el objetivo de explicar y recoger los aportes de cada uno de los actores.

La representatividad de los pilares también fue importante, en el caso del pilar empresarial, el PNA contó con la participación activa de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y de la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo (SNMP). Ambas representan las entidades gremiales empresariales más importantes a nivel nacional. Asimismo, participaron diversas Cámaras de Comercio del país. En relación con la sociedad civil, se contó con representantes de diversos sindicatos, organizaciones indígenas de alcance nacional, y otras organizaciones sociales representativas de grupos como la comunidad LGTBIQ o las personas afrodescendientes en Perú, y con la presencia de representantes de ONG que trabajan temas ambientales y de conflictividad social, como es la Plataforma de Empresas y Derechos Humanos de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.

En relación con las temáticas, estas estuvieron divididas por tipos de actividad, grupos socialmente vulnerables, el impacto sobre derechos laborales, la problemática de los pueblos indígenas y la precaria regulación de sus derechos colectivos, la transparencia en la lucha contra la corrupción, la informalidad en cuanto fenómeno que precariza derechos y dificulta las acciones de incidencia (que en el Perú llega a ser más del 70 % del mercado laboral), entre otros.

El contenido del plan se organizó en cinco lineamientos, tratando de organizarlos sobre la base de los tres pilares que proponen los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos, es decir, el pilar garantizar por parte del Estado, el pilar respetar por parte de los privados, y el pilar reparar a las víctimas de las vulneraciones a derechos humanos que ocurran. Los lineamientos uno y dos dirigidos a promover y difundir una cultura de respeto y a diseñar políticas públicas para prevenir las vulneraciones sobre derechos humanos que están ligados al pilar de proteger por parte del Estado. El tercer y cuarto lineamiento buscan diseñar políticas públicas que promuevan el respeto y mecanismos de debida diligencia, los cuales están ligados al pilar de respetar por parte de las empresas. Y un quinto lineamiento sobre mecanismos para acceso a la reparación relacionados al tercer pilar. Asimismo, cada uno de estos lineamientos contó con objetivos (13 en total) que contienen acciones específicas (99 en total) e indicadores (146 en total). El PNA Perú genera entonces obligaciones a 21 entidades públicas a las cuales se está buscando hacer incidencia con este plan.

Como resumen, el proceso de diseño del PNA tuvo un ámbito participativo importante, lo que incluyó a entidades de diversos sectores y pilares. Su metodología buscó generar un marco de discusión sobre la base de evidencia (diagnósticos), lo cual fue socializado y conversado en distintos espacios multilaterales y bilaterales, y que buscó alcanzar acuerdos mínimos sobre sus necesidades. Asimismo, dicho proceso tuvo como una característica el querer abordar diversas temáticas relacionadas a empresas y derechos humanos, lo que redundó en la cantidad de diagnósticos que se elaboraron.

Por lo tanto, se puede afirmar que el PNA logra promover, entre los diferentes actores sociales, empresariales y estatales, la necesidad de abordar al menos 23 temáticas relacionadas al impacto de las actividades empresariales sobre los derechos humanos, y de utilizar el marco de empresas y derechos humanos para abordarlos. Seguidamente vamos a analizar algunas de las temáticas más relevantes para evaluar si se cumple o no con el rol de protección efectiva de los derechos a través de sus objetivos y acciones.

5.3. Mecanismos de seguimiento a la implementación del PNA

El primer punto que vamos a evaluar son los mecanismos de seguimiento que se incluyen en el PNA, para medir el diseño y la implementación de este. Todo instrumento de política pública, sobre todo aquellos que establecen acciones e indicadores dirigidos a las entidades públicas para implementar las obligaciones internacionales en derechos humanos, requieren incorporar mecanismos de seguimiento que permitan monitorear el avance en su ejecución (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2018). El alcance de estos mecanismos, las entidades que participan, así como las competencias con las que cuentan, van a influenciar en la efectividad de su rol y en el impacto que pueden generar sobre las entidades obligadas por las acciones establecidas en el PNA.

El PNA contiene tres entidades que están a cargo del seguimiento a su implementación, y de productos específicos que permiten realizar y visibilizar ese seguimiento. Así, se han incorporado dentro del documento tres tipos de espacios de participación para el seguimiento a la implementación. Por un lado, un grupo de trabajo específico integrado por las 21 entidades públicas encargadas de la implementación. Este primer espacio busca ser la continuación del Grupo de Trabajo del Poder Ejecutivo, que sirvió de base para el diseño del PNA. En segundo lugar, un espacio multiactor que integra al pilar empresarial, al pilar sociedad civil, al pilar Estado, que incluye además a la cooperación, y a la academia. Este espacio replica la Mesa Multiactor que se implementó para el diseño. Finalmente, se crea un espacio de trabajo específico de coordinación con organizaciones indígenas, el cual no había existido durante el proceso de diseño (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2020).

La inclusión de este espacio, que busca abordar el impacto diferenciado que las actividades empresariales pueden tener sobre sus derechos colectivos, responde a las demandas no atendidas que tuvieron los pueblos indígenas a lo largo del proceso de diseño, lo que fue señalado por ellos en la audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre el PNA de Perú en el 2022^[5]. Esto incluye el hecho de no haber sido consultado previamente a su aprobación, y, por otro lado, la queja de las organizaciones indígenas de que el PNA no había recogido los derechos colectivos de los pueblos indígenas en sus acciones. Por ello, se decidió crear un espacio específico con pueblos indígenas que permita analizar qué acciones del PNA deben incorporar la protección de estos derechos colectivos, y en qué casos es necesario realizar un proceso de consulta previa, libre e informada.

En relación con los productos, el PNA incorporó dos productos como insumos para este mecanismo de seguimiento. Por un lado, un mecanismo de informes anuales que se va a presentar ante el Consejo Nacional de Derechos Humanos^[6] y a la Mesa Multiactor previamente mencionada (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2020). Estos informes van a recoger la información sobre el avance de las acciones que cada una de estas entidades tiene que implementar, lo que incluye a entidades del gobierno central y de los gobiernos regionales. Asimismo, incluye la construcción y actualización de un tablero de control que permita actualizar permanentemente el avance de las acciones, a partir del cumplimiento de cada uno de los indicadores. Esto debería permitir tener una idea a nivel cuantitativo y cualitativo sobre el avance.

Se puede observar que el mecanismo de seguimiento mantiene una lógica participativa en relación con los actores que han participado del proceso de diseño del PNA, y busca generar mecanismos de transparencia de la información para acompañar el proceso de seguimiento. Sin embargo, no se reportan acciones concretas o medidas que tengan como objetivo generar consecuencias al incumplimiento de los plazos o de las acciones establecidas en el PNA. Esto es importante de resaltar ya que, a casi un año de la aprobación del documento, se han ido cumpliendo varios plazos sin implementar las acciones previstas, sin generar consecuencias para ninguna entidad pública obligada, lo que no ha permitido fortalecer la protección efectiva a través de la implementación de las acciones previstas en el PNA.

5.4. Normas sobre debida diligencia empresarial en derechos humanos

Este punto anterior, con relación al incumplimiento de los plazos de las actividades en general, no nos ha obligado a evaluar el contenido de cada actividad, es decir, no nos ha permitido profundizar sobre si las actividades cumplidas o incumplidas, diseñadas en el marco del PNA, responden o no a la protección efectiva de los derechos humanos en contextos de actividades empresariales, y si responden a los diversos diagnósticos que se elaboraron para ello. Uno de esos mecanismos que se deben evaluar es el del mandato de contar con mecanismos de debida diligencia en derechos humanos como una de las obligaciones para las actividades empresariales realizadas tanto por actores públicos como por actores privados.

La debida diligencia está reconocida por los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, y se define, en el Principio 17, como

una evaluación del impacto real y potencial de las actividades sobre los derechos humanos, la integración de las conclusiones, y la actuación al respecto. Asimismo, incluye el seguimiento de las respuestas y la comunicación de la forma en que se hace frente a las consecuencias negativas (Asamblea General de Naciones Unidas, 2011).

El PNA ha abordado la debida diligencia empresarial en derechos humanos desde tres aproximaciones. Una primera dirigida a construir mecanismos e instrumentos de promoción para que las diversas empresas, tanto públicas como privadas, tengan información sobre cómo implementar mecanismos de debida diligencia. Esta primera aproximación incluye la creación de un programa que brinde asistencia técnica dentro del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (acción 67), la creación participativa de guías sobre debida diligencia a nivel de empresas públicas (acción 68), a la micro y pequeña empresa (acción 69), a la pequeña minería (acción 70), al sector empresarial en general (acción 71), y a las actividades ligadas a la publicidad y el consumo (acción 73). Como se puede observar, esta aproximación busca generar información para promover e incentivar que los distintos actores sepan cómo implementar la debida diligencia. Estas acciones debían para el 2023 tener ya aprobadas guías específicas, de lo que no se tiene mayor información sobre su cumplimiento.

Una segunda aproximación está constituida por la acción 30, la que establece lo siguiente: “Acción 30: Evaluar, teniendo en cuenta los avances alcanzados a través del PNA en el fortalecimiento de la política pública sobre Principios Rectores y Conducta Empresarial Responsable, una propuesta normativa sobre debida diligencia en el sector empresarial”.

Tanto el contenido y fraseo de la acción 30, como el contenido de la acción 87, la cual incorpora la implementación progresiva de un sistema de reportes voluntarios del ámbito empresarial sobre sus mecanismos de debida diligencia, muestran la falta de vinculatoriedad de la medida en relación con las entidades privadas. Una de las conclusiones vinculadas a esta acción es que, luego de un proceso participativo muy amplio, no se pudo alcanzar un consenso sobre la necesidad de contar con un marco normativo vinculante derivado de estos acuerdos, que establezcan como obligaciones de los actores privados la realización de mecanismos de debida diligencia empresarial en derechos humanos. Más bien, deja para el 2024 la discusión sobre el cumplimiento de esta acción, lo que va a implicar no la creación de una norma, sino la elaboración de un informe de evaluación sobre una propuesta normativa en particular.

La tercera aproximación está dirigida a las empresas públicas, las que deberían contar con un marco de vinculatoriedad mucho más grande ya que se refiere a entidades públicas que tienen obligaciones de respeto y garantía frente a los derechos humanos. En ese sentido, las acciones 80 y 81 se refieren a formular y adoptar un mecanismo de implementación y monitoreo de la debida diligencia en las empresas públicas. Esta debió implementarse desde el año 2022. En relación con este punto, la obligación de diseñar, implementar y monitorear un mecanismo vinculante de debida diligencia para las empresas públicas significa un paso adelante en la protección de los derechos humanos de las personas, siempre que sea implementado de manera efectiva, lo que no se ha logrado hasta el momento. Cabe señalar, además, que el alcance de las empresas públicas que se dan en el PNA está determinado por aquellas instituciones que forman parte de la actividad empresarial del Estado, en cuanto deben ser parte de la regulación del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE). Esto deja de lado el alcance de servicios públicos brindados por privados, que, acorde con las propias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, vinculan al Estado a través de la obligación de respetar, y no solo a través de la obligación de garantizar^[7].

Consecuentemente, si bien este último punto, referido a las empresas públicas, tiene la capacidad de incidir en el rol de protección del PNA, en tanto la acción sea efectivamente implementada, el resto de aproximaciones relacionadas al sector privado no denota más que mecanismos claros de promoción no vinculantes para ellos.

5.5. Reclamos individuales, reparaciones y el rol del Punto Nacional de Contacto

El marco de empresas y derechos humanos de los Principios Rectores contiene, como un tercer pilar fundamental, el acceso a mecanismos de reparación que permitan responder frente a las vulneraciones a sus derechos que puedan sufrir por las actividades empresariales. Este pilar permite abordar uno de los grandes pendientes que existe en los marcos normativos nacionales, la responsabilidad de las empresas sobre la afectación a los derechos humanos reconocidos en cada sistema jurídico. De esa manera, este pilar implica la presencia de mecanismos judiciales y no judiciales que permitan responder frente a las vulneraciones y generar mecanismos que posibiliten hacerlo de manera oportuna.

En muchos casos, los pocos mecanismos judiciales o administrativos que existen están dirigidos a sancionar a las empresas responsables ante situaciones de contaminación ambiental, de vulneración de derechos laborales o de respuesta frente a casos de corrupción. Estas sanciones implican el pago de multas administrativas que no están dirigidas a reparar el daño hecho a las personas afectadas, sino a cambiar el sistema de incentivos de las empresas, por lo que dichos montos no son trasladados a las personas afectadas^[8].

En el caso del PNA, lo que se plantea a nivel de reparaciones es, por un lado, promover modificaciones normativas que garanticen mecanismos de reparación idóneos frente a estos casos. Para ello, se propone establecer mecanismos o comisiones para la revisión de los marcos legislativos sobre la materia, lo que finalmente redundaría en contar con un espacio de coordinación intersectorial. Es decir, en este fraseo no se está teniendo como objetivo las modificaciones pertinentes en sí mismas, sino otros mecanismos de diseño de dichas medidas. De otro lado, se propone el fortalecimiento de capacidades de actores judiciales y fiscales para que pueda fomentarse la incorporación de este marco dentro de las decisiones y de la normativa que existe actualmente.

De otro lado, los Puntos Nacionales de Contacto (en adelante, PNC) son aquellas entidades que tienen como función favorecer la eficacia de las líneas directrices de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante, OCDE), a través de acciones de promoción e información, pero, además, contribuirán “con la resolución de las cuestiones que puedan surgir en relación con la implementación de las Directrices en instancias específicas de manera imparcial, previsible, equitativa y compatible con los principios y normas establecidas en las Directrices” (OCDE, 2011). De esa manera, se genera un foro de diálogo cuando surjan dificultades en la implementación de la conducta empresarial responsable en casos particulares, permitiendo que estos se resuelvan de manera rápida y oportuna para hacer frente a las posibles vulneraciones a los derechos humanos.

En el caso de Perú, el PNC asignado por el gobierno es una entidad llamada Proinversión–Agencia de Promoción de la Inversión Privada, la cual ha sido parte de las discusiones para el diseño del PNA participando tanto de la Mesa Multiactor como del Grupo de Trabajo del Poder Ejecutivo. Con relación al rol del PNC, el cual no había venido funcionando antes de la elaboración del PNA, se han agendado algunas actividades, como el fortalecimiento de capacidades entre el PNC y la Defensoría del Pueblo, para responder a las posibles afectaciones a derechos humanos. De esta manera, no se ha agendado ninguna acción de fortalecimiento del rol de la entidad, o de los mecanismos de rendición de cuentas y transparencia sobre sus acciones o procesos de diálogo.

La ausencia de un marco normativo que responda a las necesidades de reparación integral por parte de las personas afectadas, y de acciones específicas que lo aborden, así como la falta de información y previsibilidad en el trabajo del PNC en Perú, van a redundar en la falta de acceso a la justicia básica por parte de las personas afectadas, y en dificultades en incentivar la adopción de medidas de remediación oportunas que eviten mayores vulneraciones en el tiempo.

5.6. Políticas a favor de grupos en situación de vulnerabilidad en el contexto de actividades empresariales

Un último punto donde se puede percibir que el PNA Perú cumple más con su rol de promoción de los derechos humanos en el ámbito de las actividades empresariales que con su rol de generar mecanismos para la protección efectiva de los derechos humanos está en el contenido de las obligaciones referidas a grupos en situación de vulnerabilidad, como pueblos indígenas y sus defensores, las personas LGTBIQ, las personas en situación de movilidad, las mujeres, la población afroperuana, entre otros.

Como se señaló al hablar del proceso participativo, el diseño del PNA incluyó a representantes de sus organizaciones y generó diagnósticos específicos, los que fueron documentos importantes para identificar, de manera participativa, las situaciones de vulnerabilidad de las personas. Por ejemplo, en el caso de las personas LGTBIQ, se identifican como problemas la falta de reconocimiento de la identidad de las personas trans como una barrera de acceso a su derecho al trabajo, y la falta de reconocimiento en igualdad con las personas heterosexuales de las prestaciones económicas familiares. De otro lado, en el caso de las personas migrantes, se identifican las situaciones de discriminación y estigmatización en el ámbito laboral, y la falta de conocimiento de sus documentos de identificación para acceder a un trabajo.

Sin embargo, en muchos de estos casos, el diseño de sus acciones está exclusivamente enfocado en el fortalecimiento de capacidades o en la elaboración de documentos diagnósticos o de propuestas normativas. Políticas que están sobre todo dirigidas a promover los derechos y, en algunos casos, a incidir en su marco normativo, pero que evitan la implementación de acciones efectivas desde el Estado para su adecuada protección.

De otro lado, las acciones previstas en el PNA pueden haber estado dirigidas a fortalecer la implementación del marco normativo de protección de derechos colectivos y derechos ambientales, de lucha contra la corrupción o de protección de defensores indígenas. Normas cuyas dificultades de implementación pudieron haber sido abordadas por las acciones específicas. Finalmente, si bien se menciona el fortalecimiento del marco normativo a través de la invocación para la adopción de tratados internacionales en materia laboral, no se incluyó uno de los principales pedidos de la sociedad civil, la discusión sobre la ratificación del Acuerdo de Escazú sobre defensores ambientales.

5.7. Conclusiones

Los PNA en la región se están convirtiendo en el principal instrumento de política pública para la incorporación del marco de empresas y derechos humanos recogido en los Principios Rectores de Naciones Unidas. Por ello, evaluar su contenido y el rol que cumplen dentro del marco normativo y de la sociedad en la que se aprueban es fundamental para dimensionar el alcance que pueden tener frente al impacto de las actividades empresariales.

El PNA peruano tiene como características haber sido aprobado luego de un gran proceso participativo, que incluyó actores de los distintos pilares, que construyó diagnósticos sobre diversas temáticas, y que sirvió de base para las discusiones a lo largo del diseño del plan. Asimismo, es un instrumento aprobado por el Poder Ejecutivo luego de un proceso por el que hubo muchos cambios de autoridades políticas del máximo nivel.

Estos factores nos pueden llevar a concluir que el PNA de Perú cumple un rol de promoción muy importante, al agendar no solo la necesidad de abordar la temática, sino al producir información relevante sobre el impacto que las actividades empresariales pueden tener sobre los derechos humanos. Sin embargo, en el caso del rol de protección efectiva, se ven mayores dificultades puesto que las acciones carecen de resultados concretos que incidan de manera directa en las personas afectadas, sobre todo los grupos en situación de vulnerabilidad social.

Esto nos debe llevar a evaluar cómo fortalecer estos instrumentos de política pública, a través de su fortalecimiento con otras normas presentes en los ordenamientos jurídicos, o que deben aprobarse en ellos, y a través de fortalecer las capacidades de implementación que deben darse.

Referencias bibliográficas

Barnaby, B. y Lovon, C. (2019). “Avances, desafíos y reflexiones del proceso de elaboración del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos en Perú”. En Planos Nacionais de Ação e Políticas Públicas na América Latina sobre Direitos Humanos. Consorcio Latinoamericano de Posgrado en Derechos Humanos e Empresas: Universidade Federal de Goiás.

Chunga, F. (editor) (2023). Políticas Públicas y Planes de Acción Nacionales sobre empresas y derechos humanos en Latinoamérica. “Introducción”. Programa de Estado de Derecho Latinoamérica de la Konrad Adenauer.

Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2018). Políticas públicas con enfoque de derechos humanos. Disponible en t.ly/hkWr3.

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2019). Metodología del proceso de elaboración del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos (Implementación del Lineamiento n.º 5 del Plan Nacional de Derechos Humanos (2018-2021). Documento borrador. Disponible en t.ly/De2nj.

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2020). Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos. Decreto Supremo n.º 009-2021-JUS, publicado en el diario El Peruano. Disponible en t.ly/byjMw.

OCDE (2011). Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales. Disponible en t.ly/4YV3S.

ONU (1993). Conferencia mundial de derechos humanos. Disponible en t.ly/A3xlI.

ONU (2008). Proteger, respetar y remediar: un marco para las actividades empresariales y los derechos humanos. Disponible en t.ly/sF679.

ONU (2011). Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos. Disponible en t.ly/cun32.

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