Algumas considerações sobre margens e regimes territoriais na cidade do Rio de Janeiro

Márcia Pereira Leite

Há algum tempo trabalhando com favelas e analisando sua relação com a cidade do Rio de Janeiro, venho sendo cada vez mais estimulada a pensar em territorialidades ou, mais precisamente, em regimes territoriais diferenciados, que organizam a vida, os negócios e a sociabilidade nessas localidades, ainda que sob intensas tensões, disputas, enfrentamentos, negociações e/ou ajustamentos. Formulei esta categoria inspirada por recentes políticas implementadas pelo estado e dirigidas a uma parte das favelas cariocas no contexto dos megaeventos que venho de analisar em minhas pesquisas.

Neste capítulo, procuro perscrutar os regimes territoriais que se desenvolveram nas favelas cariocas, quando nelas estava em curso o “Programa de Pacificação de Favelas” através da implantação de Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs), e me interrogar sobre seus possíveis desdobramentos.

Quase dois anos se passaram desde a formulação do texto original para uma conferência proferida no Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Regional, Ambiente e Políticas Públicas/PPGDAP da UFF-Campos^[1]. Desde então, o “Programa de Pacificação de Favelas” foi praticamente desativado com a “crise das UPPs”. Optei, no entanto, por manter no texto o foco nas UPPs como recurso heurístico para analisar os regimes territoriais na cidade do Rio de Janeiro e seus possíveis desdobramentos. Destaco que, por não poder me deter, na conferência, nas situações etnográficas que analisei, preferi aqui também apenas apresentar uma reflexão teórica sobre o tema.

No que se segue, apresento inicialmente a política de “pacificação de favelas”, via UPPs, implementada no Rio de Janeiro ao final de 2008, analisando-a como uma política governamental em que se combinam Estado e mercado, com o concurso de ONGs e igrejas, para produzir uma cidade segura no contexto dos megaeventos. Trato-a como um experimento, no campo do governamental, e não exatamente como política pública, menos ainda como política estatal. Analiso como esta política se desenvolveu e como buscou construir ordem no território e para a cidade. Argumento que sua implementação em uma pequena parte das favelas cariocas — aquelas que, de alguma forma, estariam mais diretamente ligadas aos megaeventos — deixou clara a existência de regimes territoriais diferenciados nesses territórios.

Em seguida, explicito o que denomino de regimes territoriais diferenciados, recuperando as referências teóricas centrais para a elaboração desta categoria e buscando demonstrar o seu potencial analítico.

Por fim, à guisa de conclusão, e considerando a anunciada “crise” e extinção das UPPs, compartilho com o leitor indagações, dúvidas e hipóteses que, de um lado, animam minha reflexão enquanto moradora da cidade do Rio de Janeiro e, de outro, constituem a base para a formulação de questões e elaboração de hipóteses de minha atual atividade de pesquisa.

Uma política governamental e um experimento de produção de uma cidade segura para o mercado: a “pacificação de favelas” no Rio de Janeiro

Como se sabe, desde o final de 2008, o estado do Rio de Janeiro implementou, em algumas dessas favelas^[2], uma política governamental^[3] denominada de “Programa de Pacificação de Favelas”, que obteve, em sua fase inicial, grande respaldo e reconhecimento da sociedade carioca como solução para o problema da “violência urbana” (Machado da Silva, 2010). Produzir uma cidade segura — demanda não só dos cariocas, mas dos investidores nacionais e internacionais nos megaeventos — era considerada a condição necessária para que a cidade do Rio de Janeiro pudesse não só receber os megaeventos^[4] já negociados, mas se consolidar no circuito das “cidades globais”^[5].

Neste sentido, a “pacificação” das favelas representou, no contexto, um experimento de produção da ordem através de uma política governamental, e não de uma política pública, ou estatal. A zona de sombra em que esta política hoje se encontra desde a crise das UPPs; a indeterminação quanto à sua extinção; e os atuais rumores de que poderia ser reativada, claro que sob novo formato, reforçam, a meu ver, sua condição contingencial de experimento, distanciando este texto daqueles que analisam as UPPs como política pública ou política estatal.

Souza Lima & Macedo e Castro (2015) nos advertem que, se queremos compreender o Estado para além de sua idealização e justificação, tal como expressa por Weber, também precisamos compreender que as políticas governamentais (Foucault, 2008) se distanciam em muito do que as ciências sociais usualmente reportam como políticas públicas. Dizem-nos os autores:

De saída, é preciso suspender a ideia de público como um qualificativo para os fins das ações do governo do Estado, ressaltando sua destinação à coletividade tal como alicerçada em normas e leis. Cremos que o melhor seria enfatizar a sua dimensão governamental a partir da ideia de governo tal como formulada em textos de Michel Foucault (Souza Lima & Macedo e Castro, 2015, p. 35).

Esta perspectiva é central neste texto e se articula à compreensão das UPPs como uma política governamental, especificamente ao abrir mão de analisar as UPPs como um experimento ou dispositivo produzido estritamente pelo Estado (ou seja, como uma política estatal) e cujo sentido pudesse ser desvendado apenas no campo das políticas de segurança pública, como buscarei demonstrar no que se segue.

O “Programa de Pacificação de Favelas” constituiu uma política governamental articulada no âmbito do estado do Rio de Janeiro, mas destinada, sobretudo, à sua capital. Foi executada por meio da implantação, nesses territórios, de Unidades (militares) de Polícia Pacificadora. As UPPs tinham por objetivo explícito “recuperar a soberania estatal sobre esses territórios”, deles expulsando o tráfico de drogas ilícitas.

A ideia é simples. Recuperar para o Estado territórios empobrecidos e dominados por grupos criminosos armados. Tais grupos, na disputa de espaço com seus rivais, entraram numa corrida armamentista nas últimas décadas, uma disputa particular na qual o fuzil reina absoluto. […] Decidimos então pôr em prática uma nova ferramenta para acabar com os confrontos. Ocupamos quatro comunidades em bairros distintos em caráter definitivo. Fim do fuzil e início das pequenas revoluções que serão contadas nessas páginas. […] Há uma tremenda dívida social que veio desde a colonização destas terras. A maioria negros, pardos, mulatos, pobres e muito pobres. Carências tão grandes que é preciso ajudá-los a pedir, pois lhes é difícil até priorizar as emergências. (José Mariano Beltrame, secretário de segurança pública do Rio de Janeiro, Coluna “Palavra do Secretário”, 10/9/2009, http://upprj.com/wp/?p=175, acesso em outubro de 2011, grifos meus).

Tal fato se traduziu, na verdade e durante um certo tempo, em um(a) controle/redução das atividades das facções de traficantes ali situadas e das disputas que efetuavam entre si e com a polícia militar em torno dos pontos de venda mais rentáveis, bem como em agenciamentos visando a disciplinarização dos moradores dessas localidades (Leite, 2017). Controlar o crime violento associado ao tráfico de drogas ilícitas e disciplinarizar os moradores de favelas — desfazendo as supostas ligações destes com as redes ilegais e ilícitas do crime pelo uso combinado da coerção e do consentimento oferecendo-lhes alguma alternativa de inclusão social (como se verá adiante) — foi a solução encontrada para buscar produzir a cidade segura: um experimento de produção da ordem em que estado e mercado, ONGs e igrejas juntaram esforços para viabilizar os megaeventos no Rio de Janeiro^[6].

Com efeito, às UPPs militares se seguiu, pouco depois, a formalização de UPPs Sociais, cujo objetivo seria promover a integração urbana das favelas à cidade por meio de políticas públicas que sanassem a precariedade da presença e atuação do estado nas favelas e a integração social de seus moradores, pela via do agenciamento de oportunidades, em parceria com ONGs e com o mercado^[7], de inclusão produtiva. Nas demais favelas da cidade, nem “pacificação”, nem integração foram propostos e/ou agenciados.

Essa noção de “inclusão produtiva”, eixo da política governamental de lidar com o conflito social nas favelas e nos territórios periféricos sem poder acenar a seus moradores com as propostas de integração social e urbana, consagrou-se, no Brasil, nas práticas e nos discursos de organizações governamentais e não governamentais, desde que o governo federal lançou (em 2011) o “Plano Brasil Sem Miséria” com o objetivo de “superar a extrema pobreza até o final de 2014”. Um dos eixos do programa (os outros são garantia de renda e acesso aos serviços públicos), a “inclusão produtiva” foi então apresentada como a via “para aumentar as capacidades e as oportunidades de trabalho e geração de renda entre as famílias mais pobres do campo e das cidades”^[8].

Como analisei em outro lugar (Leite, 2015), a proposta de “inclusão produtiva” faz referência à integração social, mas pelo viés da “inclusão social” (Castel, 1998). Evoca também a integração social à cidadania (direitos sociais e políticas públicas) que, em nosso País, se assimila à política varguista de incorporação à cidadania pelos direitos do trabalho e, mais recentemente, às movimentações dos trabalhadores e dos movimentos sociais pelo reconhecimento e pela incorporação constitucional das reivindicações de categorias e populações à margem do Estado em termos de políticas públicas e direitos sociais.

Integração social (à cidadania) e urbana (referindo-se a políticas públicas não segregadoras) como reivindicação dos moradores de favelas e dos movimentos sociais, de um lado. Inclusão produtiva, de outro, como proposta de política por parte do Estado. Inclusão produtiva: termo opaco e que efetivamente se traduziu em um estímulo a que os moradores de favelas se tornassem microempreendedores, mas operado como se significasse acesso à cidadania, a políticas públicas urbanas e a fazer parte da “cidade” dissolvendo efetivamente as fronteiras simbólicas e materiais (sobretudo as relativas ao acesso ao mercado de trabalho e ao sistema judiciário).

Vale ressaltar que, no âmbito dessa política governamental, os agenciamentos operados — sobretudo pelos governos municipal e federal e pelo SEBRAE — para que os moradores de favela sem direitos sociais e, em grande parte, sem acesso ao mercado formal e protegido — leia-se, direitos de trabalho — sintetizassem a possibilidade de “inclusão social” que lhes era oferecida: a partir do mercado e do agenciamento de si próprios e de seus territórios de moradia, como, respectivamente, “empreendedores” e novas “mercadorias” disponibilizadas pelo e para o mercado. A reconfiguração das favelas “pacificadas” como “territórios de negócios” foi proposta e agenciada através do estímulo, do financiamento e da coordenação de diversas iniciativas de variados atores (internos e externos às localidades) no sentido de “abrir” o território das favelas ao mercado. Entre elas, podem-se citar: cursos de capacitação, participação em fóruns como os anteriormente citados, elaboração de projetos e linhas de crédito especiais para desenvolvimento do empreendedorismo em favelas “pacificadas” (Leite, 2017, p. 2015).

Entretanto, no contexto em que vivemos, pós-megaeventos e sob a “crise do estado do Rio de Janeiro”, anunciada desde 2014 e aprofundada com a decretação do estado de calamidade pública em 2016^[9], a política de “pacificação das favelas” entrou em colapso e não são poucos os que anunciam o fim das UPPs (Leite, 2018). O sonho de uma cidade segura desmoronou junto com a crise das UPPs, recolocando em questão o lugar das favelas e de seus moradores no Rio de Janeiro. Atualmente, algumas Unidades foram efetivamente desativadas (ainda que seu aparato institucional — base e operadores — permaneça nas localidades). Outras continuam ativas, operando sob a lógica anterior de “pacificação”, i.e, tendo por foco a disciplinarização dos moradores, sempre mantendo o recurso à repressão daqueles considerados “ingovernáveis”, mas sem mais desenvolver qualquer proposta ou agenciamento no campo da integração urbana dessas localidades. Outras, ainda, operam sob nova forma — a de uma “guerra” ao crime, que atinge também o conjunto dos moradores na presunção da conivência destes com o primeiro e se traduz em número crescente de homicídios por intervenção policial e em práticas de patrulhamento caracterizadas por diversos abusos e coerções desses operadores do estado (Birman e Leite, 2018).

Deste viés, seja no contexto de implementação de uma política governamental — a “pacificação” — em uma parte das favelas cariocas, seja no contexto de “crise” e “fim” das UPPs, considero que pensar em regimes territoriais diferenciados nessas localidades constitui um recurso analítico para buscar apreender o que muda e o que permanece em termos de regimes de governo e agenciamentos de diversos atores de dentro e de fora na gestão da vida, dos negócios e da sociabilidade nesses locais, estabelecendo uma perspectiva comparativa com outros espaços/localidades da cidade.

Sobre territórios e regimes territoriais

Para trabalhar com a categoria de território e de regimes territoriais, efetuei dois movimentos analíticos. O primeiro, já bem consolidado em nosso campo desde os trabalhos pioneiros de Lícia Valladares^[10], foi a crítica das noções totalizantes de favela e periferia (e mesmo de bairro), que muitas vezes capturam nossas análises. O segundo, associado ao primeiro, foi a crítica da percepção também totalizante quanto à gestão estatal desses espaços, como se, uma vez presente o Estado nesses territórios que teriam sido recuperados ao crime, os mesmos recebessem tratamento igualitário entre si e no caminho republicano de se aproximar da gestão dos espaços formalizados da cidade.

Algumas referências analíticas aqui me foram fundamentais. Recorrendo a Das e Poole (2004), analisei esses territórios, seus moradores e sua sociabilidade como “margens do Estado”, i. e, como espaços, populações e práticas que são objeto de uma gestão estatal específica que, combinando [a produção e a criminalização do] legal-ilegal, lícito-ilícito, legível-ilegível, se redefine permanentemente em uma ativa coprodução do Estado e de suas “margens”.

Já Foucault me ajudou a pensar o território não simplesmente como uma noção geográfica, e sim como uma noção jurídico-política: como o que é controlado por uma determinada forma de poder. Dessa angulação, ​tenho buscado apreender, em minhas pesquisas^[11], as formas específicas de gestão das favelas cariocas analisando: (a) as formas e os processos através dos quais o poder se inscreve efetivamente no território; (b) os pontos pelos quais os discursos se transformam em, através e a partir das relações de poder que se inscrevem nesse território; e (c) as táticas e estratégias que se desdobram por meio das implantações, das distribuições, dos recortes, dos controles de territórios (Foucault, 2010: 188). Collier (2009), um leitor e perspicaz comentador de Foucault, sugere apreender essa articulação como “topologias de poder”: arranjos específicos de dispositivos de governamentalidade que recombinam diferentes elementos — tecnologias de segurança, estruturas institucionais e formas materiais desses poderes — conferindo-lhes um novo sentido.

Por outro lado, a noção de governamentalidade de Foucault (2010)^[12] me permitiu compreender e analisar o governo dos pobres nas favelas do Rio de Janeiro examinando como se inscrevia territorialmente o exercício de poder, ou melhor, dos poderes (não apenas o estatal, mas o criminal, o do mercado, o das ONGs, o das igrejas etc.).

Vivemos na era da ‘governamentalidade’, aquela que foi descoberta no século XVIII. Governamentalização do Estado é um fenômeno particularmente tortuoso, pois, embora efetivamente os problemas da governamentalidade, as técnicas de governo tenham se tornado o único espaço real da luta e dos embates políticos, essa governamentalização do Estado foi, apesar de tudo, o fenômeno que permitiu ao Estado sobreviver. E é possível que, se o Estado existe tal como ele existe agora, seja precisamente graças a essa governamentalidade que é ao mesmo tempo exterior e interior ao Estado, já que são as táticas de governo que, a cada instante, permitem definir o que deve ser o âmbito do Estado e o que não deve, o que é público, o que é privado, o que é estatal, o que é não-estatal. Portanto, se quiserem, o Estado em sua sobrevivência em seus limites só pode ser compreendo a partir das táticas gerais de governamentalidade (Foucault, 2008, p. 145).

É desta angulação que me pareceu possível tentar compreender como se produzem esses territórios e se gere seus moradores, com atenção para as formas específicas, contextuais ou situacionais em que esta gestão se desenvolve. Explicitando melhor: a gestão de territórios e populações sob as UPPs constitui/constituiu uma modalidade de governo dos pobres que envolve uma articulação, inscrita territorialmente (precisamente o que vim buscando descrever analiticamente a partir da noção de regime territorial), de diferentes poderes — o soberano, o disciplinar e o biopoder (Foucault, 2008). A inscrição territorial desses poderes não se faz/fez de forma homogênea nas favelas “pacificadas”. Dito de outra forma, considero que, através deste experimento das UPPs, buscou-se constituir regimes territoriais diversos nessas localidades, considerando a possiblidade das mesmas se inserirem no mercado e como cada uma delas absorvia (via ajustamentos, negociações, resistências e confrontos diversos, que diziam respeito a configurações situacionais e também temporais), de forma específica, os novos dispositivos de governo dos pobres, em uma ativa coprodução do território como margem e do próprio Estado^[13].

Á guisa de conclusão: e com a crise das UPPs, o que muda e o que se conserva?

Se no período anterior, de extensa reestruturação urbana do Rio de Janeiro e considerada a “janela de oportunidades” aberta pelos megaeventos como vitrine da política de city marketing (Harvey, 2005; Compans, 1999; Vainer, 2011; Ribeiro e Santos Jr., 2013; entre outros), a política de “pacificação” de favelas se constituiu como um experimento de produção da ordem/de uma cidade segura para o mercado, o que muda e o que permanece quando este contexto se esgota com a “crise do estado” e a “falência do Rio de Janeiro”?^[14]

A pergunta acima não é retórica. Se o experimento das UPPs falhou, como, doravante, produzir a ordem? Como o estado projeta produzir mercado e como o mercado buscaria produzir ordem? Vivemos hoje, tanto no Brasil como no mundo, um contexto do capitalismo em que Estado e mercado se articulam buscando novas formas de lidar com um conflito social que não mais pode ser equacionado pelas promessas da cidadania, das políticas públicas, urbanas e sociais, horizontalizadas e universais, e pela resolução da questão habitacional.

Afinal, como vimos, há muito saíram de cena a gramática e os agenciamentos vinculados ao campo da integração urbana dos territórios de favela e da integração social de seus moradores. Durante o experimento UPP, o novo léxico passou a ser o da inclusão produtiva, que requalificou a informalidade como empreendedorismo e estimulou os agenciamentos dos pobres — especialmente dos favelados — segundo a racionalidade econômica mais adequada ao novo contexto de financeirização da economia: gerir sua sobrevivência se autofabricando para o mercado (Roy, 2005) e ressignificando a cidadania a partir do consumo e do mercado.

A crise das UPPs e sua anunciada extinção repôs no Rio de Janeiro um cenário de militarização da vida e dos territórios de moradia dos pobres, com crescente criminalização de seus movimentos e de qualquer forma de resistência social e/ou política (Leite et al., 2018).E favoreceu a eleição de representantes políticos, nos planos estadual e federal, que fazem da violência — ou melhor, da “guerra” aos pobres e a todos os matizes de “ingovernáveis” (Birman e Leite, 2018) — seu projeto (progressivamente atualizado) de produzir ordem e de ajustá-la aos “imperativos do mercado”.

Há rumores, no Rio de Janeiro, de que as UPPs seriam reformatadas e voltariam a produzir efeitos nos territórios. Especula-se que, desta vez, sem buscar mascarar sua face coercitiva por iniciativas que buscassem produzir algum consentimento por parte dos moradores. Seria talvez um tanto fantasioso supor que as Unidades pudessem renascer das cinzas. Entretanto, com elas se aprendeu muito em termos do governo dos pobres. Das tecnologias de vigilância e controle, ressaltadas por Menezes (2015), às tecnologias de disciplinarização dos moradores (Leite, 2017; 2015; Rocha, 2018 a, b; entre outros) e, por fim, ao mapeamento dos territórios pelas forças policiais e pelos operadores do mercado (Carvalho, 2014; Ost e Fleury, 2913; Cunha e Mello, 2011; entre outros).

Talvez estejam neste horizonte, em que o saber alimenta as formas pelas quais o poder se exerce, propiciando-lhe novas tecnologias de governo dos pobres, dos subalternos, dos “ingovernáveis”, aprendizados e tecnologias para lidar com o conflito social nos tempos que se anunciam e que nada têm de democráticos. Talvez Maquiavel, em O Príncipe, ainda inspire os formuladores das políticas governamentais. Não o sabemos, mas pensar, sofrer, pesquisar essas possibilidades/hipóteses hoje me parece fundamental.

No momento, entretanto, ao que me parece, vivemos uma situação de indeterminação sobre como se organizará o governo dos pobres na cidade e no estado do Rio de Janeiro e o que nos restará de convivência e projeto democráticos e integrativos.

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