Carolina Maglioni y Martín Hornes

“La recuperación económica de México pasa por alto a los pobres” titula la edición de la tarde del New York Times con fecha del 12 de agosto del año 1997. Pese a las diferentes críticas a las políticas económicas y laborales de México tras la conocida “crisis económica del peso”, uno de los diarios más importantes del mundo rescata la presencia de “un nuevo y revolucionario programa anti pobreza administrado por el Estado”: el Programa Nacional de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) (Depalma, A. 12 de agosto de 1997).

En los días previos se sucedía el lanzamiento de PROGRESA, y el entonces presidente de México se refería al primer programa de entrega de dinero como “el rostro humano de la política”:

Hoy iniciamos un Programa para romper el círculo vicioso de ignorancia, de enfermedad, de insalubridad y de desnutrición, que tiene atrapados a muchos millones de mexicanos en la pobreza. Por primera vez el Gobierno de la República pone en marcha un Programa que habrá de atender las causas de la pobreza de manera integral. Con el PROGRESA uniremos acciones de educación, de salud, de alimentación, para las familias más pobres de México, centrando la atención en el núcleo familiar y en los niños y en las niñas, y descansando en la gran responsabilidad de las madres de familia^[1].

Sólo un mes más tarde, el semanario de orientación liberal del Reino Unido The Economist, publica bajo el título “Brasil. Escolarizando multitudes”, una “simple idea”: “demasiados niños en edad escolar dejan la escuela para trabajar y ayudar a sus familias. Entonces, es mejor pagarles para que estén en la escuela”. Ideólogos del Programa Bolsa Escola, expertos en pobreza pertenecientes a distintos organismos locales e internacionales y ministros de gobierno, elogian los logros de la iniciativa social en materia de salud, educación y nutrición. Entre los párrafos finales del artículo se destaca que “cualquier gobierno de Brasil va a saber cómo es el trabajo que se debe hacer de ahora en más”.

Investigaciones, monitoreos permanentes y evaluaciones de impacto se sumaron a la difusión de los semanarios sobre las políticas sociales centradas en transferencias monetarias (TM). Hacia inicios del año 2000 los organismos internacionales promovían conferencias y reuniones en diferentes países del mundo para conectar a las instituciones y a los expertos en políticas sociales: en México durante el año 2002, en Brasil durante el año 2004, luego en Turquía durante 2006 y Costa Rica en noviembre de 2007 (Sugiyama, 2011). A través de sus distintas agencias de desarrollo, organismos como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) dinamizaban la conformación de una comunidad de expertos en torno a las TM (Hornes y Maglioni, 2018).

La luego denominada “oleada latinoamericana de programas de transferencia monetaria” se ponía en movimiento (Barrientos, A. Hulme, D. y Hanlon, J, 2008) . Incluso el advenimiento de ciertos líderes considerados de centro-izquierda en la región de América Latina y el Caribe, quienes impulsaban un rumbo pos-neoliberal -Hugo Chávez en Venezuela (1999-2013), Inácio Lula da Silva y Dilma Rousseff en Brasil (2003-2011/2011-2016), Néstor Kirchner en Argentina (2003-2007) Michelle Bachelet en Chile (2006-2010), José Mujica en Uruguay (2010-2015), Rafael Correa en Ecuador (2007-2017) y Fernando Lugo en Paraguay (2008-2012)- y se presentaban como portadores de un discurso progresista respecto de la dependencia de los organismos multilaterales, promovían la emergencia de políticas de entrega de dinero en sus diferentes países.

Los párrafos que anteceden nos aproximan a una parte de la historia reciente de los programas sociales de transferencia monetaria, es decir; a aquellas políticas sociales centradas en entregas de dinero en efectivo dirigidas a los hogares de los sectores más vulnerables o pobres (o ambas nominaciones estatales) que han modificado hacia los albores del siglo XXI la agenda de protección y provisión de bienestar. Pero, como bien han reseñado algunos de las/os colegas que forman parte de este libro, su existencia es bastante anterior y forma parte de las intervenciones propuestas por la escuela económica monetarista desde los años 60 en adelante (Dapuez, 2021; Levinas, 2017; Dallorso, 2014).

Lo cierto es que, durante los últimos veinte años, los programas sociales de TM se consolidaron como las principales formas de combate a la pobreza en la región de América Latina. En la actualidad, estas intervenciones se encuentran presentes a escala mundial y guardan similitudes: a) suplantan la provisión de bienes y servicios por la entrega de dinero en efectivo y, b) establecen condicionalidades en materia de salud y educación sobre los menores pertenecientes al hogar (Hornes y Maglioni, 2018).

La propuesta de este libro no sólo implica una reconstrucción histórica y contextualizada de diferentes intervenciones monetarias de nuestra región u otras latitudes sino, también, nos interesa avanzar en la construcción de un enfoque relacional sobre los programas de TM: una perspectiva que nos permita visibilizar cómo estas supuestas simples de entregas de dinero se han convertido en iniciativas monetarias con múltiples formas y funciones (Olivier Sardan y Piccolli, 2018), siendo capaces de conectar actores sociales y saberes plurales en las nuevas formas de provisión de bienestar.

Expertos, actores locales estatales y hogares titulares: las tramas sociales del enfoque relacional

Como señalamos más arriba, los saberes expertos en políticas sociales de TM han desarrollado un rol fundamental en la difusión y en la propagación global de este tipo de programas sociales. Distintos trabajos académicos centrados en la expansión y difusión transnacional de los programas de TM (Sugiyama; 2011; Lomelí, 2008; Teichman, 2007) han reconstruido la incidencia de los saberes expertos en la proliferación de las políticas, analizando el rol de los organismos internacionales y expertos en los procesos de evaluación y en la exportación de las intervenciones a otros países de la región. En la misma línea y, sólo para citar un caso, Franzoni y Voorend (2011) han demostrado la influencia de los expertos en los procesos de diseño de TM en países como Costa Rica y El Salvador.

Es amplia la literatura que desde distintas perspectivas ha estudiado el trabajo de agentes o actores expertos en el marco de las políticas sociales. Adherimos a la definición propuesta por Gabriel Vommaro y Sergio Morresi (2011) quienes refieren a los saberes expertos no sólo como actores portadores de conocimientos sino, como campos de expertise para hacer:

referencia a las formas de intervención en el campo del poder y de la producción de bienes materiales y simbólicos que remiten a un saber técnicamente fundado, ligado a una disciplina científica o a un campo profesional […] La conformación de un dominio de expertise supone la construcción de legitimidad del discurso experto, de los instrumentos técnicos movilizados y de los expertos como portadores de esos discursos y esos saberes (Morresi y Vommaro, 2011: 13-14).

A lo largo de los textos que componen este libro consideramos a los saberes expertos en programas de TM como a un conjunto de actores provenientes de diferentes campos de las ciencias que ensamblan conocimientos diversos en vistas a diseñar intervenciones monetarias: los expertos vinculados al universo de las políticas sociales movilizan saberes especializados, procesos técnicos, dispositivos diferenciados y narrativas sobre el mundo social para definir las políticas de entrega de dinero, sus poblaciones objetivo, condiciones y criterios de acceso, entre otra innumerable cantidad de aspectos programáticos (Hornes 2020a). Nuestros aportes brindan aproximaciones diversas para indagar sobre este universo de actores específico.

En el capítulo 1, Andrés Dapuez nos invita a reflexionar sobre las interpretaciones que los saberes expertos intentan imprimirle al significado de las transferencias monetarias tanto en cuanto al dinero transferido hacia los sectores populares como a las condiciones o las exigencias que las políticas de entrega de dinero suponen. Recuperando cuestiones programáticas, perspectivas conceptuales de la sociología y la antropología económica y enfoques etnográficos, Andrés Dapuez llama la atención sobre la presencia de diferentes ficciones del capital que acompañan a las entregas de dinero inscriptas en las TM componiendo una mirada relacional innovadora: de un lado o del otro de la vera del río- tanto del universo de los expertos como de los receptores- las interpretaciones sobre el dinero y sus condiciones nunca resultan uniformes.

En el capítulo 2, Carolina Rojas Lasch nos ofrece una aproximación al universo de los actores expertos y las categorías de expertise vinculadas a las nominaciones estatales que fijan los parámetros de accesibilidad en las transferencias monetarias en la República de Chile. Acudiendo a documentos estatales y programáticos y, a entrevistas realizadas a expertos y/o políticos profesionales con trayectorias gubernamentales destacadas y de incidencia en el campo de las políticas públicas y asistenciales, la autora desnuda los procesos performativos presentes en las lógicas de diseño de las TM. Su trabajo, de una actualidad absoluta en lo que refiere a las formas de asistencia que impuso la pandemia COVID-19 en Chile y el mundo entero, nos aproxima a una tensión siempre presente en la planificación de las políticas sociales: en demasiadas oportunidades los esquemas de interpretación de los saberes expertos y las categorías técnicas movilizadas suelen situarse de forma muy alejada de las realidades de los posibles titulares y, resultando a veces, perjudiciales o ambiguas en cuanto a las formas de inclusión/ exclusión.

A lo largo del capítulo 3, Agustín Salerno nos invita a explorar otra cualidad distintiva de los saberes expertos en políticas sociales: se trata de actores que ocupan múltiples posiciones sociales dentro del campo de expertise y poseen, al mismo tiempo, adscripciones a instituciones muy diferentes (Vommaro, 2010; Camou, 2006). Agustín Salerno nos muestra cómo para cierto universo de expertas/os vinculados a un programa de TM de alcance local – nos referimos al programa Ciudadanía Porteña del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República Argentina – el marco de una política pública resulta ser una oportunidad tanto para cambiar las formas de asistencia a los sectores populares del distrito como para comenzar a construir sus propias carreras como políticas/os profesionales en la esfera de la Ciudad de Buenos Aires. Este riguroso trabajo devela cómo ciertas expertas/os lograron imponer en determinados ámbitos de injerencia estatal ideas, lógicas y procedimientos provenientes del ámbito managerial o gerencial imperante en los universos institucionales de las fundaciones, organizaciones no gubernamentales y think thanks.

Sin embargo, el enfoque relacional que proponemos en este trabajo nos lleva más allá de los saberes expertos en TM para recorrer otros eslabones del circuito de las políticas sociales. Lejos de los teoremas expertos, a partir de la segunda parte de este libro indagamos sobre la vida social de las TM componiendo una mirada situada en los escenarios de implementación de diversas intervenciones monetarias. A partir de la aproximación a una serie de trabajos etnográficos centrados en experiencias locales, prestamos especial atención a las tramas de sentidos y a los múltiples significados que envuelven a las TM en los escenarios sociales en que se conectan los actores locales estatales involucrados en la implementación de las medidas con los titulares de las TM

En consonancia con lo anterior, nos interesa reflexionar sobre los procesos de reinterpretación y transformación de las TM desde la perspectiva propuesta por los estudios de Stategraphy (Social Analysis, 2014). Este enfoque propone una nueva interpretación sobre los programas contemporáneos de provisión del bienestar (welfare service), describiendo y analizando el rol que juegan los actores locales estatales en los procesos y en las prácticas de implementación de dichas intervenciones (Dubois, 2014)^[2].

El enfoque sigue la perspectiva iniciada por los trabajos que han indagado sobre el rol de los street-level bureaucrats (Lipsky, 1980). Se trata de un conjunto de estudios etnográficos que prestaron atención a las transformaciones recientes en el campo de las políticas del bienestar considerando analizar los desplazamientos que se producen desde los niveles de planificación de las políticas hasta el plano más concreto de su aplicación práctica (Olwig, 2011; Dubois, 2010; Eckert, 2009). Recientemente, han demostrado la virtud de la etnografía para explorar la multiplicidad de negociaciones, juicios y evaluaciones que se suceden en los espacios de interacción entre actores locales estatales y los sujetos a quienes se destinan las políticas públicas (Thelen, Vetters y Keebet, 2014).

Abrimos la segunda parte del libro dedicada al análisis de los procesos de intervención de las TM en territorio, con un texto de Vincent Dubois centrado en el trabajo de los inspectores de las políticas de asistencia en Francia. Sobre un arduo trabajo de investigación de más de una década respecto de las políticas del bienestar en la República Francesa, el autor analiza las concepciones políticas y las dinámicas vinculadas a supuestos fraudes que realizan los receptores de las políticas de ayuda estatal. En su texto, Dubois nos muestra las actividades de inspección promovidas desde los esquemas programáticos estatales y, además, las dinámicas propias que dichas rutinas asumen cuando los agentes estatales realizan tales tareas de inspección. Su análisis etnográfico nos permite acercarnos a un punto de vista menos advertido por los expertos que diseñan las políticas de TM: aquellas categorías económicas que dan origen a los esquemas programáticos y las nociones de fraude que suponen, distan bastante tanto de las formas en que los inspectores realizan su tarea como de las interpretaciones que tiene los asistidos acerca del fraude.

Por su parte, en el capítulo 5, Marina Medan nos invita a reflexionar sobre la edad como un organizador social y burocrático que delinea un marcaje particular del dinero y su uso en TM dirigidas a adolescentes y jóvenes “en riesgo”. La asociación con la vulnerabilidad y la necesidad de protección ilumina cómo se acredita el cumplimiento de la condicionalidad. En este sentido, Marina describe la trama cotidiana del vínculo entre jóvenes y operadores/as de programas orientados a la prevención del delito y la inclusión social, en la que se tejen negociaciones y se generan excepción impregnadas de sentidos morales en torno a la responsabilidad y el merecimiento por parte de quienes toman las decisiones cotidianas en el escenario de implementación de las políticas de TM.

El capítulo 6 de Martín Hornes propone aproximarnos a los procesos de gestión e implementación vinculados al programa municipal Envión, perteneciente a la Provincia de Buenos Aires- República Argentina, y dirigido a jóvenes en situación de vulnerabilidad social. El trabajo de Martín explora la multiplicidad de negociaciones, juicios y evaluaciones que se suceden en los espacios de interacción entre los actores locales estatales, los adolescentes y sus grupos familiares en torno a los significados del dinero proveniente de la ayuda estatal. Tal acercamiento permite observar: por un lado, el rol de los agentes locales estatales –trabajadores sociales- como traductores de ciertos saberes expertos y pretendiendo abonar a la lógica performativa sobre el dinero de las TM y, por otro lado, explorar cómo los adolescentes y los hogares titulares cuestionan y/o negocian el significado del dinero proveniente de las TM estatales.

Las exploraciones etnográficas propuestas por Vincent Dubois, Marina Medan y Martín Hornes muestran no sólo, la expansión de los programas de TM y el arraigo de estas nuevas tecnologías monetarias en la vida cotidiana de las familias titulares de la asistencia, sino que, además, demuestran que los programas de entrega de dinero están produciendo nuevas relaciones sociales al interior de los hogares. La tercera parte de este libro indaga de forma detallada sobre las cualidades que asume el dinero estatal en los hogares titulares de TM.

En el capítulo 7, Talita Jabs Eger y Arlei Damo Sander analizan el programa Bolsa Família de Brasil en el escenario de implementación municipal, con foco en la relación de las titulares con las trabajadoras sociales vinculadas a los Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS), en tanto puerta de entrada al programa permeada por discursos morales sobre los usos del dinero, que portan estigmas sobre los comportamientos, formas de vida y consumos de los “pobres”. A partir de una investigación etnográfica desarrollada entre 2010 y 2012 en un municipio de la Región Metropolitana de Porto Alegre, Talita y Arlei dan cuenta de los enfrentamientos, tensiones y negociaciones entre las titulares y los agentes sociales de los CRAS.

A lo largo del desarrollo del capítulo 8, las colegas María Kendziur y Laura Raffo abordan los usos, sentidos y proyecciones que construyen las mujeres titulares de programas de TM, en particular de la Asignación Universal por Hijo (AUH) de la República Argentina, y en torno al dinero que ellas y otras reciben por su situación de maternidad y pobreza. A partir de un trabajo etnográfico realizado entre los años 2017-2019 en un asentamiento de una ciudad de la Provincia de Entre Ríos (Argentina), María y Laura describen las sospechas y juicios morales que impregnan los sentidos y experiencias de las propias mujeres en torno a la forma en que el dinero transferido es gastado, lo que define usos y proyecciones “legítimas” que configuran valoraciones normativizadas sobre el ejercicio de la maternidad que perpetúan representaciones simbólicas construidas socialmente en torno a “ser buena o mala madre”.

En el capítulo 9, Matías Pizarro indaga cómo el dinero de los programas de transferencias monetarias es representado y significado por los titulares, a partir del estudio etnográfico del Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROGRESAR) en una ciudad de la Provincia de Buenos Aires en el período 2014-2017. En este sentido, Matías ofrece un interesante análisis en torno a las valoraciones, preocupaciones, sospechas, juicios y múltiples significados que interpelan y moldean la perspectiva y experiencia de los titulares de TM en torno al uso legítimo del dinero de la prestación, como así también la interpretación sobre los otros y sus acciones. De este modo, de cuenta de cómo este dinero se constituye en un dinero moral, en consonancia con la pluralidad de sentidos elaborados y disputados moralmente en el marco de las controversias públicas sobre el dinero transferido a partir de las políticas sociales.

En resumidas cuentas, los trabajos de Talita Jabs Eger y Arlei Sander Damo, de María Kendziur y Laura Raffo como, así también el de Matías Pizarro, nos invitan a adentrarnos en las apreciaciones de los titulares de los programas de TM para conocer las ambigüedades, las ambivalencias, las heterogeneidad, las adaptaciones y las apropiaciones que interpelan y moldean las prácticas cotidianas en torno a los usos y sentidos asignados al dinero transferido, desbordando los diseños programáticas de las políticas sociales de transferencias monetarias.

Desafíos y preguntas abiertas

Invitamos a las y los lectores de este libro a pensar junto a nosotras/os en la construcción de un enfoque relacional sobre las políticas sociales centradas en transferencias monetarias (TM). Para ello, y a partir del recorrido de las páginas de este trabajo, pondremos el acento en mostrar las continuidades y las rupturas que existen entre los expertos y políticos profesionales que intervienen en el diseño de las políticas sociales, los agentes estatales inmiscuidos en la gestión cotidiana de las políticas, y los grupos que son considerados objeto de las mismas, en vistas de realizar una evaluación cualitativa de los objetivos y alcances propuestos en los esquemas de implementación de las TM.

Al referirnos a un enfoque relacional sobre las transferencias monetarias deseamos animar la discusión orientada a desalentar la mirada que reconoce a grupos sociales que plantean demandas o conflictos para moldear las respuestas estatales (desde abajo), versus los agentes del universo de la expertise técnica y/o el habitus político que de manera autónoma diseñan formas de provisión del bienestar (desde arriba). Por el contrario, bajo la noción de enfoque relacional queremos enfatizar una mirada de recorrido transversal de las políticas de entrega de dinero que conecte aquello que los abordajes convencionales suelen mostrar de forma separada: a) a los saberes expertos o políticos profesionales vinculados al diseño de las TM, b) a los agentes locales estatales involucrados en la implementación territorial de las políticas de TM y, c) a los hogares titulares de programas de TM.

Los textos que reunimos en este trabajo implican la aproximación a esos diferentes actores que componen el ciclo de las políticas sociales de entrega de dinero. Proponemos el enfoque relacional en tanto que su dinamismo e integralidad nos puede permitir rastrear continuidades, rupturas, desacuerdos o negociaciones entre actores sociales diferenciados y heterogéneos, pero anudados en la instrumentación de las políticas sociales que transformaron la agenda de inclusión social del siglo XXI y pregonaron nuevas formas de provisión de bienestar.

Nos interesa construir una mirada que reúna dimensiones sensibles en torno a:

1. los conocimientos especializados (discursos, narrativas, saberes, etc.) que los actores expertos o políticos de expertise profesional ensamblan para diseñar a las TM,
2. visibilizar los conflictos y las negociaciones que se suceden entre los actores locales estatales involucrados en las instancias de implementación de las políticas sociales y los hogares titulares de TM,
3. un abordaje cualitativo de las percepciones y apreciaciones de los propios titulares de derecho acerca de las políticas sociales y sus efectos.

Esperamos que algunas de nuestras discusiones y hallazgos desde el enfoque relacional puedan favorecer la emergencia de una reconstrucción multisituada de los programas de transferencia monetaria que, muestre a los actores y saberes plurales que intervienen en la definición de las TM y permita analizar los objetivos de las mismas desde las diversas acepciones que estos actores poseen, incorporando nuevos interrogantes acerca del impacto cualitativo de las intervenciones estatales.

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