Aportes a la Gobernanza Regional de Género

Hasta aquí hemos argumentado la importancia que tiene el nivel regional en la construcción, refutación y difusión de normas. Puesto que resulta un espacio propicio tanto para que la diversidad de actores -formales e informales- negocie reglas; así como, para la movilización de las redes transnacionales de defensa de los temas que atañen a la presente investigación. La gobernanza regional, como marco analítico y como fenómeno, nos permitió indagar sobre el complejo entramado que constituye una región para observar los casos de la OEA y el MERCOSUR. Es decir, la interconexión entre la multiplicidad de actores, instituciones y normas, en sus múltiples niveles, tanto estatales como no estatales que la constituyen y, le imprimen una relevancia que poco ha sido explorada. En este sentido, procuramos sistematizar los avances de las dos organizaciones regionales elegidas, para conocer de qué manera aportaron al complejo entramado de la gobernanza de género. Para ello, se describieron los actores que impulsaron los temas y estuvieron involucrados en el proceso para la conformación de la agenda de género, así como también las instituciones creadas en las estructuras intergubernamentales, obtenidas de la coordinación. El estudio de cada organización nos brindó ciertos indicios acerca de la relación entre ambas de manera complementaria y también nos habilitó conocer mejor las propiedades de una parte de la arquitectura regional de género.

En virtud de ello, las principales conclusiones a las que arribamos sobre los aportes de la OEA y el Mercosur a la gobernanza regional de género, las separamos en dos grupos. Por un lado, en términos de contenido es decir lo referido a los marcos conceptuales e interpretativos y; por el otro lado aquellos que han contribuido en términos de procedimientos, esto es la conformación de instancias prácticas para la defensa y promoción de derechos que contribuyen a la gobernanza. Sobre el primer grupo de aportes, hacemos referencia a los contenidos en relación a los consensos que se generaron y las definiciones a las que se arribaron. Este es el caso de la Convención de Belém do Pará que estableció un significado de la violencia contra las mujeres, enmarcando las múltiples aristas que subyacen a la problemática además de, visibilizar las responsabilidades públicas de los órganos estatales e intergubernamentales. El proceso del Mercosur por su parte asimismo aporta en términos de contenidos respectivamente con las herramientas construidas para combatir la trata de personas, en particular de mujeres y niñas; así como también lo relacionado a las negociaciones sectoriales de los acuerdos específicos sobre reforma laboral, los cuales posibilitan considerar los impactos diferenciales que recaen en desmedro de las mujeres trabajadoras. Ejemplos de estos son los que vimos en la inclusión realizada por decisión del CMC en la Declaración Sociolaboral de 1998 sobre trato igualitario entre varones y mujeres o bien; la resolución del GMC 84/00 que dicta la incorporación del enfoque de género en todo el bloque. Estos son avances en materia de consensos sobre violencias contra las mujeres en general que definen cuáles son y cómo se producen y pueden prevenirse, sancionarse y erradicarse; así como un aspecto de dichas violencias, como lo concerniente al trato y acceso igualitario al mercado de trabajo formal y remunerado para las mujeres en el marco de los convenios por los acuerdos comerciales de integración, incluyendo la problemática de la trata de personas. Puesto que los acuerdos deben contemplar medidas explícitas en las zonas de fronteras al interior y de manera interestatal en el bloque. No obstante, estas dimensiones no pueden comprenderse por fuera de los marcos de interpretación del enfoque de género.

Por consiguiente, los consensos globales alcanzados alrededor de la Conferencia de Beijing, acerca de la transversalidad de dicho enfoque, tuvieron sus impactos en ambas organizaciones. Las resoluciones específicas para incorporar el enfoque de género en todas las políticas, programas, actividades e iniciativas que se propongan, dan cuenta de ello. Estos avances, además, han sido posibles alcanzarlos por medio de las nociones de la igualdad y equidad de género, consagradas dentro de los principios básicos de igualdad, no discriminación, derechos humanos y democracia, presentes en las dos organizaciones regionales. En ambos procesos de generación de agendas, muchos otros temas fueron planteados en las plataformas de interacción de cada espacio, como vimos en los registros de las actas oficiales que resulta necesario reconocerlos en términos de contenidos puesto que, a pesar de no haberse transformado en una agenda específica, hacen al entramado temático de las organizaciones. Nos referimos en particular a la presencia de temas como los derechos sexuales y reproductivos y, la perspectiva intercultural de mujeres y niñas afrodescendientes e indígenas, en las distintas reuniones de las organizaciones, como vimos en el último capítulo, propuestos en su mayoría por la sociedad civil y que no han prosperado en la elaboración de consensos específicos.

El segundo grupo de aportes que distinguimos son en términos de procedimientos, es decir tanto OEA y Mercosur habilitaron instancias provechosas para la incidencia. Uno de los aportes más significativos en este sentido, es el mecanismo de seguimiento de la Convención Belém do Pará, MESECVI. Su composición, como expusimos en el capítulo tres apartados 3.1.2, ofrece un instrumento más sólido en el proceso de monitoreo y fiscalización a la hora de recibir los informes, de los Estados y de la sociedad civil sometidos a la evaluación del Comité de Expertas. Asimismo, la creación de la Relatoría especial de derechos humanos de las mujeres de la Comisión Interamericana es considerada una contribución de este tipo porque, como vimos, se ha ocupado de observar las vulneraciones de derechos que pudieran cometerse contra las mujeres de la región.

De igual forma, ambas organizaciones generaron espacios de participación, configurándose como parte de los principales centros de interacciones regionales de actores y, vehículos fundamentales para la difusión de los consensos y para la protección de los compromisos estipulados y arribados sobre el tema. Este es un aporte en términos de procedimiento pues habilita instancias de participación para la coordinación social entre los actores intergubernamentales y de la sociedad civil. Y que, como mencionamos desde el comienzo, la relevancia que asume el nivel regional fue central para aunar el diálogo entre la diversidad de actores, producto asimismo del estallido social de esos años. En ese marco, las organizaciones regionales, como intermediarias entre el nivel nacional y el nivel global, son sensibles a la influencia de los estándares internacionales; así como también un espacio estratégico para la generación de consensos adaptados al contexto local que pueden traducirse en normas a través de decisiones de los actores intergubernamentales en diálogo con la sociedad civil. Esta investigación no se ocupó de indagar sobre la utilidad de tales herramientas en el nivel nacional pero se mencionaron estrategias que son consideradas como aportes aquí también porque, como describimos en el capítulo dos, representan instancias propicias para generar presión en el nivel doméstico de autoridad a partir de los efectos de “boomerang” o “pinzas”.

Por otra parte, el recorrido de las genealogías tanto en los antecedentes del primer capítulo como en la descripción de quienes impulsaron los temas en cada organización, mostró un claro giro entre la década del noventa y los años posteriores al milenio. En principio, el carácter de los gobiernos nacionales en particular y de manera conjunta con respecto a las políticas económicas lideradas por los Estados Unidos, bajo el Consenso de Washington, da cuenta de la relación más allegada y quizás complementaria, a pesar de no tener los mismos temas en las agendas de género de cada organización. La incidencia en el Mercosur durante estos años hizo hincapié en el ámbito laboral, los derechos laborales de las mujeres y los impactos diferenciales de los acuerdos comerciales; mientras que en la OEA, el foco estuvo puesto desde principio de la década en una agenda más general sobre violencia y discriminación de género, principalmente en términos de participación política. Sin embargo, muchas de las redes de activistas partícipes del proceso mercosureño, también estuvieron presentes en el proceso de la OEA. Quienes incluso han podido llegar mucho más fortalecidas a las instancias internacionales gracias a los intercambios y avances en las articulaciones que se dieron en el marco hemisférico, a razón de los preparativos de la Convención. Y este hecho, sin dudas despejó el camino para la disputa a nivel subregional.

El trayecto de la OEA, de las activistas y redes feministas en los espacios hemisféricos, habilitó una suerte de vara para el bloque en construcción de vanguardia del Mercosur, cuya imagen se vería perjudicada si se quedara atrás de los avances que se estaban produciendo a nivel interamericano. Esta interacción arroja luz sobre el relacionamiento intergubernamental y, el apoyo mutuo a los proyectos e intereses entre actores estatales y organizaciones, cuando se trata de temas para cooperar; a la vez que demuestra la importancia del nivel regional para la promoción y defensa de la agenda de género. Como expusimos, la cooperación interamericana evidencia el mayor progreso para el desarrollo de normas regionales sobre la violencia contra las mujeres, pero los avances para atender la problemática de la violencia fueron asimismo posibles gracias al recorrido en materia de derechos humanos de las mujeres, como mencionamos en el capítulo uno. Esta presencia de los derechos humanos de las mujeres dentro del Sistema Interamericano que posee la Corte constituye una herramienta clave para las normativas y estrategias de igualdad de género, ya que es una instancia jurídica para apelar ante la vulneración, violación o negación de los mismos en los Estados parte.

Si bien, las estructuras de género en la OEA y el Mercosur son distintas, no están integradas y no suelen estar relacionadas salvo en ocasiones puntuales; la Convención es una importante y fuerte legislación con respecto a la violencia contra las mujeres en la arena internacional particularmente por su mecanismo de aplicación. Esto habilita en mayor o menor medida a una difusión de políticas entre una y otra organización, ya que es una norma de una institución central en el continente, que está respaldada por el consenso que engloba. Es decir, se instalan como guías, creadoras de consensos y que, al establecerse, busca reproducirse o adaptarse, complementándose.

Estas dinámicas producen la gobernanza regional y demuestran que las normas de género que la OEA y el Mercosur tienen, no se hallan en conflicto gracias a la difusión y el consenso, sino que se presenta más bien una relación sinérgica en cuanto al proyecto regional de la agenda de género. No obstante, cabe mencionar que el movimiento feminista no es homogéneo y parte de algunos sectores del activismo han manifestado tensiones tanto hacia la institución hemisférica como la subregional a causa de una ideología contrapuesta. Es decir, la etapa de la década del noventa, como vimos en los tres capítulos, fue una época que estuvo atravesada por políticas neoliberales contrarias a una importante porción de la agenda del movimiento feminista que se oponía a la liberalización comercial. Esta tendencia, si bien en el caso del Mercosur se aminora luego de su relanzamiento en los primeros años del milenio, supone al mismo tiempo una nueva tensión entre las organizaciones. Pues, el rol de los Estados Unidos en la región no es menor y, la utilidad que hace de la OEA para lograr sus objetivos geopolíticos genera una contradicción de identidades. De modo que la OEA, parafraseando a Scherman, (2007) cuenta con dos opciones, puede funcionar como legitimadora de la hegemonía hemisférica bajo el manto estadounidense, o bien ser útil para limitar su poder de daño^[1] en la región^[2]. A partir del nuevo milenio, vimos cómo se acentuaron los esfuerzos por la incorporación de la estrategia de transversalidad de género consolidada en Beijing. Aunque, estrictamente la OEA y el Mercosur no cuentan con un acuerdo interregional al respecto, la difusión de normas e ideas se da de igual manera, debido a la transferencia de políticas desde el “guion global” -normativas internacionales- adaptadas a la “localidad” regional precisamente por medio de la Convención y los planes de acción de gender mainstreaming desarrollados para la implementación. Y en este sentido, como ya han señalado otros trabajos, el problema de la implementación de una perspectiva de género es su instrumentalización. Ésta es la que impide calar y transformar las estructuras que perpetúan la desigualdad y el sistema que reproduce las violencias de género. No obstante, a este problema, es posible observar que los aportes que hacen la OEA y el Mercosur a la gobernanza promueven una gran cuota de los derechos de las mujeres^[3], aunque eso no significa una implementación automática a nivel nacional y/o regional, más bien su utilidad radica en la capacidad que tienen de ofrecer plataformas convenientes para la articulación de estrategias en pos de ello. En otras palabras, hacen el marco de regulaciones a nivel regional que otorga un espacio más de incidencia para que los actores no gubernamentales logren presionar en ambos niveles por el cumplimiento de los compromisos para la igualdad y equidad de género.

La relación entre la OEA y el Mercosur, como mencionamos, ha sido poco estudiada, sin embargo, el interés estuvo puesto en observar la manera en que se complementan estas dos organizaciones tan distintas, a través de las dinámicas que se dieron al interior de cada una, que hacen parte de un mismo entramado. Los avances de género en ambas organizaciones que contribuyeron a la gobernanza regional lograron una sintonía a causa del consenso alcanzado, no sólo en la región sino a nivel global también y, de las articulaciones desde el activismo que incidieron en ambos procesos, sin embargo este estudio no se propuso indagar sobre el tipo de vinculación entre la generalidad y totalidad de ambas organizaciones, sino en particular de observar los mecanismos institucionales que habilitan incorporar una agenda de género y canales de participación para actores no estatales que influyeron en tales dinámicas. El objetivo fue dar una respuesta a la pregunta acerca de qué manera aportan a la gobernanza regional de género y, demostramos que estas ambos casos contribuyen a esta gobernanza, porque han logrado construir herramientas provechosas para la promoción y protección de la igualdad y equidad de género, tanto en avances concretos de contenido como en instrumentos de procedimientos. Las estrategias tanto para incorporar el enfoque de género, así como las relacionadas a la eliminación de las violencias contra las mujeres, representan un valioso instrumento y están presentes en ambas organizaciones. Si bien sólo la Convención y el sistema interamericano de derechos humanos tienen un mecanismo más desarrollado para su cumplimiento a diferencia del Mercosur; en ambos sentidos, las características de la brecha de implementación evidencian la ardua tarea que sigue pendiente con respecto a materializar el discurso e instrumentalizar los principios. Esto es, traducir la letra en práctica para obtener mejores resultados. El principal freno se encuentra en la resistencia que ponen los Estados para llevar a cabo los objetivos y, como explicamos, no sólo debido a su baja delegación de soberanía, sino también, suponemos que se debe a una falta de voluntad política dentro de las organizaciones. Puesto que, más allá de la incorporación de normativas regionales en los Estado nacionales, la observación estuvo enfocada en la implementación dentro de la estructura del bloque, es decir, fundamentalmente se trata de materializar la equidad y el enfoque transversal de género en ellas. No obstante a estas limitaciones, como dijimos, la OEA y el Mercosur ofrecen instancias estratégicas para la participación e incidencia de la sociedad civil, las redes y alianzas de defensa y promoción de la igualdad de género. Las cuales comprenden el acceso de especialistas externos y la participación de activistas de la sociedad civil, además de la creación de espacios especializados sobre el tema que brindan asesoría para toda la organización.

Asimismo, a través de todo el recorrido realizado, observamos cómo las activistas fueron clave para la incorporación de estos temas en la agenda de cada organización. Y que, no necesariamente la institucionalización de esos temas posibilitó de forma automática su incorporación en todas las políticas, a diferencia de quizás otras regulaciones como las que deben llevarse a cabo en las negociaciones económicas interregionales posterior a Beijing (Ribeiro Hoffmann, 2020), por dar un ejemplo. Qué tipo de factores y qué otras variables intervienen en esa brecha, quedarán como interrogantes abiertos para futuras investigaciones. Tanto para conocer a qué se debe tal brecha así como para indagar sobre los impactos de los consensos globales en negociaciones regionales de otros sectores; o del período posterior a 2015, considerado un año clave para el institucionalismo feminista^[4]. No obstante, el fragmento aquí estudiado de la gobernanza regional de género posibilitó una mayor aproximación sobre cuáles son las dimensiones puestas en juego cuando se trata de estos temas. Se observó la complejidad de las dinámicas que se generan dentro de la región por medio de las dos organizaciones analizadas para demostrar el aporte que hacen a esta gobernanza y, acercar la mirada hacia los retos que quedan pendientes para robustecerla. En este sentido, identificamos como parte de los hallazgos algunos límites vistos como desafíos a futuro. En particular, como mencionamos más arriba, persistir en la construcción y el fortalecimiento de la gobernanza regional de género. Si bien en esta investigación sólo se exploraron los aportes de dos organizaciones específicas, las cuestiones de género atañen al complejo entramado de todos los organismos que habitan la región. En este sentido, en relación con los límites adelantados, uno de los grandes obstáculos que se presentan, para garantizar los acuerdos y compromisos, tiene que ver con las voluntades políticas. En gran medida las ratificaciones tienen un impacto más directo y en otras, mayores dificultades para ejecutarse como la resolución del GMC 84/00 y el artículo 7 de la Convención Belém do Pará, que establecen la obligatoriedad para los Estados de poner en práctica estos marcos regulatorios. Y no sólo hacen referencia a la aplicación en sus administraciones domésticas sino también en las regionales, es decir la efectiva transversalización del enfoque. Además de los aspectos hasta aquí repasados y sobre todo, en base al análisis desarrollado, se desprende otro interrogante acerca de si hay un grupo de derechos y garantías que persisten en un segundo plano para los órganos decisorios y de poder; cuya relegación comprende ciertos derechos específicos que continúan siendo postergados de un dedicado tratamiento, donde se aseguren efectivamente los principios de igualdad y no discriminación, en busca de una cada vez mayor erradicación de las violencias, en particular hacia las mujeres y niñas de la región. Hacemos referencia especialmente a los derechos sexuales, reproductivos y no reproductivos que han sido planteados por la sociedad civil pero no han logrado atravesar el umbral para la elaboración de normas más duras, al menos hasta el período que aquí comprendimos. Los interrogantes abiertos que hemos enunciado hasta aquí, pretenden ser abordados en la investigación en curso de la cual esta tesis forma parte.

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