Matías Dallatorre

La política de ordenamiento territorial en la provincia de Mendoza es un proceso largo y complejo que lleva más de una década de implementación. Se inician las discusiones en 2006, por supuesto con muchísimas variantes, con distintas intensidades, pero hemos transitado distintas gestiones y gobiernos provinciales (más de 4 gobernadores y no siempre del mismo color político) y la política ha seguido manteniéndose a lo largo del tiempo, por eso nosotros aquí hablamos de efectivamente una política de Estado. Desde las teorías de la planificación y el ordenamiento territorial, esto se refiere a la intertemporalidad y la importancia de mantener estas políticas de Estado a pesar de las gestiones y las ideologías políticas.

Este capítulo tiene varios temas centrales, que son: el ordenamiento como política de Estado, los objetivos del plan de ordenamiento territorial en la provincia de Mendoza, la institucionalidad que se generó a partir de este proceso, el rol de la academia (la Universidad Nacional de Cuyo) y la planificación del territorio que se establece para el Área Metropolitana de Mendoza. Por último, buscaremos identificar los principales desafíos de esta política para que verdaderamente genere las transformaciones territoriales que se han establecido como objetivos normativos.

El rol de la Universidad Nacional de Cuyo fue determinante en la generación de la Ley de Ordenamiento Territorial de Mendoza, que se aprueba en el año 2007, pero previamente a la sanción de esta ley, existieron más de 12 proyectos, muchas veces con algunos sesgos hacia los sectores inmobiliarios, que necesitaban de tierra para avanzar con sus propósitos, lo que significaba un gran desafío para nuestra planificación dado que se estaba avanzando sobre todos los cinturones verdes de la provincia de Mendoza, donde se produce, se genera y se elabora el tan conocido vino mendocino y la demás producción agrícola, como la industrialización de materias primas, frutas y hortalizas (ver Figura 1). Esto encendió las alarmas porque se estaba avanzando efectivamente con urbanizaciones cerradas sobre nuestros cinturones verdes, es decir, sobre el sistema alimentario de la provincia.

Figura 1. El rol de la Universidad Nacional de Cuyo en el ordenamiento territorial en Mendoza.

Fueron la comunidad científica y la Universidad Nacional de Cuyo los primeros actores que hicieron un llamamiento al sector político para avanzar y frenar, sobre todo, algunos proyectos de ley que, en el 2006, tenían cierta visión contraria a los intereses de la comunidad y estaban un poco más orientados por el precio del suelo y la especulación inmobiliaria. Esto generó una buena simbiosis entre el sector político, el sector académico y el sector científico; la Universidad Nacional de Cuyo, el Doctorado en Ordenamiento Territorial que funciona en la Facultad de Filosofía, pero también el Instituto CIFOT (Instituto de Cartografía e Investigación para el Ordenamiento Territorial) han tenido un papel fundamental aportando diagnósticos, enfoques teóricos y poniéndose el overol, yendo al Parlamento mendocino para lograr la sanción de esta Ley de Ordenamiento y Usos de Suelo N° 8051 que recién en 2017, a pesar de que existían muchos proyectos en la década del 90, logra una sanción normativa y desde la época de 2007 hacia el presente se ha mantenido y se han logrado algunos avances importantes.

En este sentido, en 2017, varios años después, logramos aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial de la provincia de Mendoza, que contiene una planificación para los próximos 30 años de la provincia y a su vez para sus 18 municipios; esto ha sido un hito histórico para nosotros. Esta ley plantea objetivos para que la planificación, de alguna manera, tenga una meta a alcanzar y que esto que comentaba recién, de los objetivos deseados o los territorios deseados, pueda contar con una estrategia y una metodología para que sea posible lograrlo. Para ello se coordinó un proceso participativo muy fuerte, la universidad coordinó esta participación ciudadana que buscó alcanzar la diversidad cultural y territorial de la provincia, y que quede plasmada primero en la Ley de Ordenamiento Territorial y posteriormente en este plan.

La universidad también aportó el enfoque metodológico, la visión sistémica del territorio (ver Figura 2) que, hasta antes la sanción de la ley en Mendoza, se planificaba de una manera sectorial: por un lado se planificaba, por otro lado se avanzaba sobre territorios sin servicios y en donde no tenían buena conectividad, no había acceso a las infraestructuras de agua y cloaca, teníamos viviendas con mala calidad en prestación de servicios, un hábitat que se asentaba en lugares inadecuados para la vivienda, por ejemplo, sobre la zona de Piemonte de Mendoza.

Figura 2. Metodología del Plan de Ordenamiento Territorial de Mendoza. Fuente: Elaboración propia.

Entonces, desde el punto de vista del soporte técnico y académico se logró establecer qué áreas son posibles y cuáles no para seguir avanzando para el desarrollo urbano. Se permitió una clasificación del territorio y se limitó esta expansión, especialmente, sobre las áreas productivas. En este plan de ordenamiento la universidad aportó una visión sistémica, holística, participativa del territorio, con una visión multiescalar donde el Estado provincial, de alguna manera, busca una institucionalidad para poder coordinar la planificación del territorio con los gobiernos locales. Antes de la sanción del Plan de Ordenamiento Territorial, nos encontramos con situaciones donde el municipio daba algunos avales o permitía algunas políticas que después entraban en contradicción con la planificación provincial.

Hay mayores instancias de coordinación y creo que, de alguna manera, se logra a partir de este Plan de Ordenamiento que básicamente se tengan como objetivos centrales el equilibrio territorial (por ejemplo en Mendoza ocupamos menos del 5% de nuestro territorio global, lo que da cuenta de las grandes áreas que tenemos sin ocupar, sin servicios e infraestructura); frente a la desigualdad territorial, que también tiene que ver con el acceso a servicios de calidad, el ordenamiento busca tratar de revertir y potenciar las ciudades pequeñas; la necesidad de pensar el hábitat de una manera integral, es decir, no solamente con el acceso a un techo o a una vivienda sino también desde una perspectiva de derechos que permita planificar los territorios con calidad en los servicios, con empleo, respetando la identidad cultural de los habitantes, que haya coordinación de políticas sectoriales, que permitan generar en un mismo espacio de planificación que las políticas económicas, las políticas de infraestructuras, las políticas de vivienda estén en un mismo espacio integradas.

La participación ciudadana fue constante en todas las instancias, tanto en las de diagnóstico como en las etapas de elaboración del Plan de Ordenamiento se generaron, en todo el proceso que va de 2007 a 2017, más de 70 talleres participativos en toda la provincia. La simbiosis entre el sector político y el académico fue constante, más allá de que siempre presenta rispideces y distorsiones, pero el espacio institucional existe. De esta forma, en Mendoza, el ordenamiento territorial establece un modelo de sustentabilidad hacia 2045 (ver Figura 3) en el que hay un horizonte donde buscamos este equilibrio territorial, esta política de controlar la expansión urbana sobre las áreas de Piedemonte; existen aún muchos asentamientos que se han ubicado en zonas de riesgo natural, en riesgo de inundabilidad y por eso es importante tener esta clasificación del territorio donde se pueda ver hasta qué punto se puede expandir o no la ciudad.

Figura 3. Modelo deseado de la provincia de Mendoza.

Ese es el modelo deseado, que fue producto de un proceso de participación en Mendoza. Además se empezó a generar el sistema de información territorial y esto requiere mucha capacidad también de los gobiernos locales para poder ir evaluando y midiendo de qué forma estamos aportando o cumpliendo estos objetivos que hemos prefijado hacia 2045.

Uno de los objetivos centrales es la gestión integral del hábitat y la mitigación de los riesgos ante amenazas naturales y antrópicas, y por supuesto que también, el cambio climático empezó a hacer huella y a meterse en la agenda de discusión, tanto parlamentaria como de los espacios participativos, sobre todo porque Mendoza depende de su recurso hídrico de las nevadas, y desde 2010 hasta el presente estamos en crisis hídrica, cada vez nieva menos y la cobertura nívea territorial va disminuyendo. Este es otro de los grandes desafíos que tiene nuestro territorio, nuestras comunidades y esto ha quedado establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial de las provincias (ver Figura 4).

Figura 4. Gestión Integrada del Recurso Hídrico en el Plan de Ordenamiento Territorial de Mendoza.

En el Plan de Ordenamiento provincial se establecen lineamientos que los municipios, como han participado y han sido parte de este plan, deben también implementar en sus propios territorios. De esta forma, entonces, tenemos un plan provincial que contiene las particularidades territoriales de los 18 gobiernos locales municipales y éstos, a su vez, han aprobado, en su gran mayoría, sus planes municipales de ordenamiento territorial que tienen como objetivo coordinarse con la estructura provincial. Eso es un poco la visión sistémica y la estructura del andamiaje político institucional que impregnadas en este Plan de Ordenamiento de la provincia de Mendoza.

Este proceso político público en Mendoza ha generado una institucionalidad; lo primero que se conforma es el Plan Estratégico de Desarrollo, que tiene una visión estratégica de la provincia al 2030. Este plan se generó en 2006 y, posteriormente, cuando se aprueba la Ley de Ordenamiento Territorial de la cual se desprende el plan provincial, se generan dos instituciones, el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial y la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial, que forman parte de la Secretaría de Ambiente, que vendría a ser un ministerio provincial. En el Consejo están representados el sector científico de las universidades, el CONICET, los municipios sectores, del Poder Ejecutivo provincial, el Poder Ejecutivo municipal; este consejo provincial es un órgano asesor de las problemáticas territoriales y sesiona ordinariamente y extraordinariamente, además hay una Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial que logra conformarse unos años después del Consejo, en 2015, que también tiene un comité ejecutivo, y su labor principal fue elaborar el Plan de Ordenamiento, por supuesto en sesión con el Consejo de manera vinculada y con los vocales de la Agencia, además de representantes de la universidad, del sector científico, de los municipios y de las comunidades.

Con respecto a los planes municipales de ordenamiento territorial, algunos municipios han avanzado más que otros, sobre todo por el tema de capacidades técnicas instaladas en cada uno de estos municipios, muchas veces también porque el proceso político de aprobación requiere este consenso y legitimidad que algunos han demorado más que otros.

Por último, tenemos la conformación del Unicipio, que también es una nueva institucionalidad, es un organismo que se desprendió del proceso de ordenamiento territorial en Mendoza y que funciona como un Consejo de Coordinación de Políticas para el Área Metropolitana. El Área Metropolitana de Mendoza está conformada por 7 municipios, tiene una población aproximadamente de un millón de habitantes; con respecto a los desequilibrios territoriales, el Área Metropolitana en Mendoza, si bien concentra casi la mitad de población, significa el 0,2% del territorio total de la provincia. Esta situación habla de los fuertes desequilibrios, de estas macrocefaleas desde el punto de vista geográfico, y a su vez en estas áreas se concentran el 60% de las emisiones de dióxido de carbono, que impactan en el cambio climático.

Me parece que esta institución del municipio puede ser clave. Desde este nuevo espacio, se está generando la coordinación de algunas políticas sobre todo en materia de arbolado público, que tiene una importancia fundamental en Mendoza porque es un oasis donde vamos a través de esos canales y acequias, como decimos aquí, direccionando el agua que viene del deshielo. Entonces es fundamental la coordinación y el mantenimiento de esta infraestructura frente al cambio climático y garantizar ciudades que estén preparadas para este fenómeno que está haciendo presión y que necesita la coordinación de los municipios (ver Figura 5).

También se ha avanzado en lo que es la red de ciclovías y en residuos sólidos urbanos, si bien en este caso han sido más difíciles las negociaciones y los puntos de acuerdo, todavía no hay una gestión integral de residuos sólidos urbanos del Área Metropolitana. En turismo y en cultura también hay acciones de coordinación que se están generando dentro del espacio municipal.

Figura 5. Unicipio. Instrumento de coordinación de las políticas metropolitanas en Mendoza.

El Área Metropolitana, en su mayoría, ya tiene aprobados sus planes provinciales, es decir que los objetivos que se fijan en el plan provincial y ese modelo deseado de 2045 bajan en escala local y tratan de seguir los lineamientos y las directrices que, de alguna forma, establece el gobierno provincial para poder coordinar una planificación que años anteriores sucedía de modo totalmente descoordinado. El primer plan de ordenamiento a escala municipal se dio en el Municipio de Godoy Cruz, que forma parte del Área Metropolitana. La Figura 6 da cuenta de la coherencia que se ha mantenido en este plan, tanto respecto de los objetivos del gobierno local, como vinculándolo con la Ley de Ordenamiento Territorial y con los objetivos de desarrollo sustentable propuestos por la ONU. Esta coordinación interescalar me parece destacable así como a su vez la generación de la información territorial para establecer metas, plazos, indicadores y objetivos que nos permitan de alguna forma determinar el grado de implementación de la política de ordenamiento en Mendoza.

Una última reflexión que me parece interesante es que la visión sistémica que aportó la Universidad Nacional de Cuyo logró plasmarse en el aparato normativo institucional. Esto fue muy importante y ahora hay que sobrepasar la brecha de implementación, es decir que la planificación impacte y logre la transformación territorial y el modelo de organización territorial y societal plasmado en la normativa y en la estrategia de planificación.