Zulma Bolívar

Introducción

Me presento como profesional de lo urbano, vinculada a la gestión de la ciudad, no solo como docente, sino como funcionario público que representó al Área Metropolitana de Caracas ante diversas organizaciones como Metrópolis, la Unión de Ciudades y Gobiernos Locales (CGLU) y el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) durante 2008-2018. Instituciones que trabajando en red beneficiaron, capacitaron y asesoraron a un gran número de ciudades promoviendo la gobernanza y el pensamiento estratégico como variables fundamentales.

Esta labor se complementa con actividades como este seminario y el continuo esfuerzo por entender el hecho metropolitano, que nos impulsa a seguir formando a los actores que toman decisiones en alianza interinstitucional a distintas escalas, desde las Naciones Unidas para el Hábitat y la Nueva Agenda Urbana, como el CIPPEC en el ámbito local. Lo importante es promover el encuentro entre el deber ser que nos relata la teoría y el bagaje de conocimiento producido por la academia, con la práctica profesional de los funcionarios de las alcaldías y ayuntamientos que día a día tratan de alcanzar la gobernanza de sus espacios de actuación.

La ponencia se divide en seis aspectos fundamentales: ubicarnos en la tendencia mundial y el pensamiento estratégico, luego comentar cómo la política de ordenamiento territorial influye en el modelo de desarrollo, evaluar la incidencia de la dinámica urbana en el debate institucional, las diferentes escalas de actuación, los sistemas de ciudades y su gestión y, finalmente, cerrar con algunos ejemplos de la ciudad de Caracas.

I. La tendencia mundial y el pensamiento estratégico

Hablar de la ciudad y su gestión implica un conocimiento integral del territorio como contexto, analizar los diferentes actores que intervienen en su desarrollo y mantener una visión integral de las distintas variables que inciden en su esquema funcional, a los fines de alcanzar el objetivo principal de quien gobierna la ciudad: mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Para ello, la planificación y el pensamiento estratégico utilizan distintas metodologías que conjugan las ciencias sociales, políticas, económicas y físico-espaciales a diferentes escalas.

Las ciudades están en continuo crecimiento, cada vez son más grandes, extendidas y complejas, por lo que ese espacio llamado metropolitano es cada vez más común. Su reconocimiento, gestión y diseño a futuro es un tema que preocupa a líderes gubernamentales, académicos y organizaciones sociales en un contexto cambiante que exige una oportuna toma de decisiones ajustada a la dinámica global.

Hoy en un contexto postpandemia, las tres megatendencias que marcan la pauta de la gestión pública están vinculadas a los procesos de migración, al avance de la urbanización y a la reflexión que esta nueva “normalidad” nos ha impuesto: repensar cómo lograr el equilibrio entre la diversidad de usos, actividades, razas y culturas dentro de los límites de una ciudad y sin poner en riesgo la supervivencia.

Se trata de variables que debemos incorporar al proceso de desarrollo urbano para tratar, en lo posible, de disminuir la desigualdad y la segregación, mientras que mejoramos la movilidad y el acceso a servicios, desarrollamos resiliencia para avanzar frente a cualquier obstáculo y tratamos de fortalecer la gobernanza y legitimidad pública para demostrar que sí podemos gobernar nuestras ciudades, colocando la tecnología al servicio público en procura de una mayor eficiencia.

Es en este escenario donde la figura del Estado, en todos y cada uno de sus niveles de actuación (nacional, regional y local), surge como actor estratégico para gestionar problemas, diseñar políticas públicas, planificar alternativas posibles y prever cómo actuar frente a episodios no previstos, como controles de fronteras, pandemias y/o los efectos del cambio climático. Se impone la gobernanza como cualidad indispensable, para ser creativos, innovadores y eficaces, utilizando el apoyo de todos los actores que hacen vida en la ciudad, para juntos concertar soluciones a los problemas que surgen cada día, colocando la tecnología al servicio de la función pública.

La gobernanza metropolitana supone contar con ciudadanos y autoridades conscientes de su rol, de sus deberes y derechos, del alcance físico-espacial de su gestión y la escala del territorio del cual son responsables. Por ello, formar el capital humano necesario y fortalecer nuestras instituciones es una condición necesaria para avanzar con orden, metodología y sistematicidad hacia una mejor sociedad.

Si gestionar las ciudades es un tema políticamente difícil y técnicamente complejo, gobernar una gran ciudad, un área metropolitana en el siglo XXI, supera la gestión convencional. Se requiere de cooperación, tenemos que hablar de la “co-ciudad” porque debemos concientizar al ciudadano, concertar acuerdos, consolidar la corresponsabilidad de nuestras actuaciones. En resumen, debemos trabajar juntos y unir esfuerzos o nunca nos alcanzará el tiempo para salir adelante.

La cogestión reconoce que la ciudad de hoy y su esquema funcional supera los límites político-administrativos tradicionales, y para ser más eficientes es necesario asumir nuevas escalas. Por ello, necesitamos adecuarnos a sus exigencias, aprender de los errores del pasado y asumir, con seriedad y contundencia, que requerimos de nuevas prácticas, innovadoras y flexibles, que nos permitan actuar, para no perder el tiempo, tratando de “inventar el agua tibia”.

Necesitamos diseñar políticas públicas adaptadas a la dinámica urbana, incorporar como condiciones indispensables la coordinación entre todos los niveles de gobierno, las alianzas público-privadas, la participación ciudadana y el gobierno en red, para poder optimizar la gestión de la ciudad.

Consideramos que es el deber del CIDEU, así como del ICaP y Metrópolis, masificar el conocimiento estratégico urbano, darle a conocer a la mayor cantidad posible de comunidades, líderes en formación, gobernantes y autoridades, que existe el entorno metropolitano. Porque aun cuando para los profesionales de lo urbano las áreas metropolitanas y su gobernanza constituyen un tema de debate desde hace décadas, muchas de las autoridades electas para diseñar las políticas públicas de la ciudad no entienden o no quieren reconocer esta escala supralocal, donde hay que compartir protagonismo para hacer una mejor gestión.

Las instancias que gestionan el territorio deben entenderlo en toda su extensión, evaluando las funciones, competencias y capacidades de la estructura de gobierno para construir ciudad y ciudadanía en simultáneo.

Nuestra meta es analizar el espacio metropolitano en sentido práctico, desde lo operativo y funcional. Reconocer que la gran generalidad de las conurbaciones urbanas o ciudades expandidas constituyen áreas metropolitanas de hecho, pero no de derecho. Cada una con características únicas y particulares.

II. El ordenamiento territorial y el modelo de desarrollo

La gestión del territorio, sus funciones, capacidades y requerimientos no es un tema de común manejo, hay muy buenos políticos con muy buenas intenciones, pero necesitan un equipo técnico de apoyo que los ayude a analizar la ciudad, ese espacio que supera los límites municipales (ámbito local de gobierno) y que es más común cada día.

En Venezuela, por ejemplo, hay 335 municipios y ninguno de sus alcaldes, hoy día, tiene noción de la importancia de consolidar un área metropolitana. Reconocer la complejidad del territorio implica que se comience por comprender su escala, requerimientos, fortalezas y debilidades, lo cual solo es posible si activamos un proceso de capacitación amplio, sistemático y continuo.

Cada vez es más común que la ciudad y su esquema de funcionamiento no coincida con el ámbito de un municipio. En Iberoamérica encontramos, de norte a sur, grandes áreas urbanas que se extienden por encima de los límites político-administrativos sin pedir permiso, sin aviso previo, sin marco legal que las formalice, porque las ciudades no se decretan, porque el crecimiento ha sido y sigue siendo espontáneo y, en muchos casos, autoconstruido, como sucede informalmente en la periferia de las grandes ciudades, donde precariamente se cuenta con servicios de infraestructura.

En términos generales, las ciudades se han clasificado según el tamaño de su población en centros poblados, ciudades pequeñas, intermedias y grandes, metrópolis y megalópolis. La carta de Atenas (P. Pérez, 2007) dice que las ciudades son “un espacio donde habitar, circular, trabajar y recrearse”. O’Sullivan, en su texto Economía urbana, describe la ciudad como “un área geográfica que contiene un gran número de personas en un área relativamente pequeña”. Ed Glaeser (2013), economista de Harvard y autor del Triunfo de las ciudades, señala que las ciudades “son la ausencia de distancia física entre personas”. El BID, por su parte, señala que “no existe un criterio universal del tamaño o densidad mínima de una ciudad” (UNHABITAT L. c., 2018).

El aumento de la población y el consumo no controlado de suelo urbano han sido responsables del surgimiento de ciudades y metrópolis más grandes y densas. Las definiciones de ciudades, aglomeraciones urbanas y áreas metropolitanas varían según los criterios legales, administrativos, políticos, económicos o culturales en los respectivos países y regiones. En marzo de 2020, la Comisión de Estadística de la ONU avaló una definición global de ciudades para facilitar la comparación internacional. Esta definición captura la extensión total de una ciudad, incluidas las áreas densas más allá de los límites municipales, y define un área metropolitana como una ciudad y su zona de desplazamiento, que consiste en áreas suburbanas, periurbanas y rurales vinculadas económica y socialmente (UNHABITAT, 2020).

Las ciudades son el punto de encuentro de las políticas públicas y las actuaciones del Estado. De hecho, el urbanismo es una función pública y la actuación del Estado debe ser ininterrumpida, pero cuando no se cumplen las normativas y las ciudades van a la deriva, no funcionan y no aprovechan su potencial, se transforman en espacios inservibles para la gente y mala propaganda para sus autoridades, porque deterioran la calidad de vida, propician la migración y poco a poco desaparecen.

Recordemos que las ciudades son el reflejo de la gestión de las autoridades elegidas para regir su destino y el modelo de desarrollo “establecido” por el Estado nacional. Es el espacio donde se conjugan y, con suerte, se armonizan dos niveles de gobierno. En Venezuela, por mandato de ley, el urbanismo es una función pública concurrente entre el nivel nacional y local de gobierno, que debe ser implementado en el marco de un modelo de descentralización de competencias y funciones para lograr eficiencia en el diseño de políticas públicas e inversión de los recursos.

En este contexto, si bien las ciudades por definición son escenarios de oportunidades, las áreas metropolitanas son espacios donde se multiplican las ventajas y los problemas, lo que las convierte en fortalezas o debilidades según se aprovechen la escala y la concentración de actividades y personas, para promover mejores servicios, más equipamientos y mayor oferta de empleos y/o vivienda.

Las áreas metropolitanas reconocidas y bien gestionadas crean riqueza, generan empleos y encaminan el progreso humano, aprovechando las fuerzas de la aglomeración y la industrialización.

El territorio metropolitano es una sumatoria de ciudades, de cuya dinámica de relaciones depende el desarrollo del país, y por ello debe funcionar como un sistema complementario e interdependiente, armónico y sostenible. Recordemos que la expansión urbana no se decreta, avanza por inercia, se adapta a la geografía, obedece a las presiones del mercado y las necesidades de la población. La planificación oportuna y el pensamiento estratégico procuran controlar el crecimiento urbano a los fines de adecuarlo al modelo de desarrollo previsto por las autoridades competentes.

III. Dinámica urbana vs. debate institucional

La ONU Hábitat señala que el 50% de la población mundial vive hoy en ciudades, y que, en 2050, será el 80%. Es decir, nuestro bienestar depende de la calidad de nuestras ciudades, de su diseño y formas de gestión (UNHABITAT, 2020).

Ahora bien, el desarrollo está vinculado con la civilidad y la educación ciudadana, siendo la construcción de ciudad una consecuencia de las decisiones gubernamentales y la actuación de la sociedad. Si tenemos ciudadanos y autoridades bien formados, conscientes de sus derechos y sus deberes, podremos tomar mejores decisiones y las políticas públicas serán parte de un modelo de desarrollo que reconocerá las distintas escalas del territorio y los diferentes niveles de gobierno. La gestión de las áreas metropolitanas requiere estrategia y visión gerencial para alcanzar eficiencia pero, sobre todo, voluntad política.

En ese contexto, la actitud del Estado es la que define el grado de compromiso de la nación, por ejemplo, con la Nueva Agenda Urbana (NAU) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Las autoridades de turno son las que deciden, gestionan e implementan los acuerdos globales (CGLU, 2019).

Si bien la ONU Hábitat, a través de la Declaración de Montreal (UNHABITAT D. d., 2016), reconoce las áreas metropolitanas, los Objetivos de Desarrollo Sostenible concentran su atención en las ciudades y comunidades sostenibles (ODS 11). Dar a conocer, posicionar la conceptualización y difundir las características del territorio metropolitano han sido un enorme aporte de la organización de grandes ciudades, Metrópolis, la Unión de Ciudades y Gobiernos Locales (CGLU) y el CIDEU, entre otros, tratando de promover su reconocimiento como un evento real y cada vez más común, en todos los países del mundo y que impacta sustantivamente en las decisiones globales.

Uno de sus principales objetivos ha sido hacer visible que, para lograr una gestión urbana eficiente en las ciudades y más aún en las grandes ciudades, resulta imprescindible unir esfuerzos en una gran sumatoria de actores (la academia, la inversión privada, las comunidades y el gobierno), analizando variables de forma integral para lograr una real y funcional gobernanza multinivel.

En este contexto, urge un sistema de gobierno que respete los derechos humanos, los valores, las leyes y las instituciones. De alguna manera, los espacios metropolitanos nacen fragmentados porque su historia proviene de la sumatoria de los ámbitos que le dieron origen. Surgen divididos porque son el resultado de un sistema de relaciones de bienes, personas y servicios que se fueron cohesionando sobre el territorio de hecho, pero no de derecho. Los ámbitos locales que lo conforman siguen teniendo una normativa particular y autonomía relativa, siguen queriendo protagonismo y realzar su importancia dentro del conjunto. Son ellos los que vigilan la priorización de sus temas particulares y defienden lo local dentro del territorio metropolitano.

Es un tema de escala donde lo metropolitano se superpone a lo local, y de ese modo resta independencia al municipio y da a conocer un nuevo espacio, donde todo se mezcla, y que para que funcione se necesita como condición indispensable, consenso en los objetivos y coordinación de actuaciones.

Por ello, parte de nuestro desafío es lograr definir, diseñar, contextualizar cuál es el ámbito metropolitano: por ejemplo, ¿cuál es el ámbito territorial real de la Ciudad de Buenos Aires? ¿Hasta dónde se extiende la provincia? ¿Cuándo una ciudad pasa a ser una ciudad-región? Y ¿cómo se inserta el espacio metropolitano dentro del modelo nacional de desarrollo?

Caracas, por ejemplo, aun cuando es la capital de Venezuela y de acuerdo con el texto constitucional, un área metropolitana, hoy por hoy es una ciudad fraccionada, a la deriva, sin plan ni futuro. Una gran ciudad sin gestión integral, donde cada gobierno local ejerce sus funciones sin coordinar visiones y necesidades con sus homólogos locales, porque la radicalización política y la miopía gerencial han impedido su consolidación como área metropolitana, al límite de desconocer el marco urbano legal.

En ese contexto, hay un denominador de común acuerdo entre académicos y gobernantes: cada ciudad es única y particular, las características propias de cada modelo de desarrollo y esquema de funcionamiento, el sistema de gobierno y las características de la población y sus condiciones de vida demandan análisis individuales y diferentes formas de gestión. Siendo generalizada la necesidad de un Estado de derecho, con descentralización de funciones y competencias para asegurar la calidad de vida.

Desde Le Corbusier hasta la fecha (P. Pérez, 2007), el objetivo del urbanismo y la meta de hacer ciudad ha sido planificar, gestionar e implementar planes reales y factibles sobre el territorio que permitan preservar la escala humana y promuevan la innovación de la función pública, a los fines de lograr la eficiencia de servicios y una mejora continua de la calidad de vida. Todas estas variables tienen un valor exponencial en los espacios metropolitanos.

IV. Escalas de actuación / las áreas metropolitanas / modelos de gestión

De acuerdo con la ONU HABITAT, América Latina aumentará su población en 180 millones, en cambio, la población de Europa disminuirá. El crecimiento demográfico se acentuará en las regiones económicamente menos desarrolladas, haciendo aún más difícil para esos territorios y ciudades erradicar la pobreza y el hambre, y mejorar el acceso a la educación, salud y servicios (CGLU, 2019).

Tenemos que rescatar el derecho a la ciudad, los derechos humanos y la institucionalidad, porque sin ello no podemos finalmente conseguir la gobernabilidad necesaria para formular políticas públicas cónsonas con nuestra realidad, diseñar lineamientos, planes, programas y proyectos factibles y confiables que nos permitan ser más eficientes, equitativos y sostenibles.

Se requiere planificación integral, armonización de requerimientos y formas de financiamiento, equidad en la dotación de servicios, a los fines de promover la inclusión y la sostenibilidad que finalmente nos impulsarán a alcanzar la gobernanza del territorio.

En el continente latinoamericano se encuentra el 13% de áreas metropolitanas del mundo (muchas más que en América del Norte y que en Europa), pero las condiciones de vida y niveles de desarrollo son diametralmente diferentes. Sin detallar en historia, cifras o indicadores de desarrollo económico, mientras que Europa y Estados Unidos cuentan con sistemas de gobiernos estables y democráticos en esencia, muchos de nuestros países (Cuba, Nicaragua o Venezuela, por citar algunos) tienen como prioridad salir de la radicalización política y conseguir la estabilidad, para luego poder alcanzar niveles suficientes de desarrollo y gobernanza.

Solo en Latinoamérica y el Caribe existen 215 metrópolis en potencia. Los países con mayor número de territorios metropolitanos son Brasil (61), México (54), Colombia (18), Argentina (17), Venezuela (17), Perú (11), Chile (6) y Bolivia (4), todos con sistemas de ciudades policéntricos (UNHABITAT, 2020).

En contraste, hay ocho países con una sola metrópoli (Salvador, Guatemala, Haití, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Montevideo y Trinidad y Tobago) y cuatro países con dos metrópolis (Honduras, Puerto Rico, República Dominicana y Paraguay).

Es decir, estamos a tiempo de introducir los cambios necesarios para mejorar la ocupación del territorio y su gestión en la compleja y desigual Latinoamérica, y eso solo se logra con planificación y gobernanza:

• 6 metrópolis con más de 10 millones de habitantes: Ciudad de México, Bogotá, Lima, São Paulo, Río de Janeiro y Buenos Aires.
• 3 metrópolis que tienen entre 5 y 10 millones de habitantes: Guadalajara, Belo Horizonte y Santiago de Chile.
• 65 metrópolis de entre 1 y 5 millones de habitantes.
• 141 metrópolis “emergentes” de entre 300.000 y 1 millón de habitantes.

Es evidente cómo las grandes ciudades de Latinoamérica cada día extienden más su rol metropolitano de proveedor de empleo, servicios y equipamientos. Pero el ciudadano común, el ciudadano de a pie, no aprecia los beneficios del ámbito metropolitano, esa escala no la concibe el vecino dentro de su comunidad, porque escapa de su cotidianeidad, porque no es propia, porque es muy lejana de su vivienda.

Entonces hay que demostrarles a la sociedad y a los gobernantes cuáles son los beneficios de concentrar actividades económicas, de coordinar esfuerzos para mejorar y hacer más eficientes los servicios de red como el agua, la recolección y disposición de desechos, la electricidad, el transporte público y la vialidad en general. Ese ciudadano de a pie tiene que sentir y comprobar la diferencia entre lo local y lo metropolitano, su coexistencia armónica y lo beneficioso que resulta ser parte de un área metropolitana, que le proporciona una mejor calidad de vida.

La inmensa brecha social que tienen casi todas nuestras ciudades, donde casi la mitad de la población habita en asentamientos “espontáneos o informales”, nos iguala en condiciones a África, a China o a la India, territorios que van desarrollando modelos propios porque todavía tienen mucho más terreno y menor densidad (BID, 2014).

La mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas son una mezcla de asentamientos espontáneos con trama urbana formal, tal como se observa en Río de Janeiro y São Paulo con las favelas, Buenos Aires con las villas miseria o Caracas con los sectores de ranchos. La respuesta para lograr un desarrollo equilibrado y sostenible es aplicar la planificación como metodología y la gobernanza como forma de gestión.

A nivel mundial, gobiernos y academias evalúan el reconocimiento formal del hecho metropolitano y su democratización. BID, ONU Hábitat, Metrópolis, CGLU, CIDEU, CAF, UIM, CEPAL, CIPPEC son solo algunas de las organizaciones que han tratado de conceptualizar la gobernanza metropolitana. En términos muy generales, destacan tres modelos de organización:

• El modelo centralizado, que es la cesión del poder local al gobierno metropolitano (Kuala Lumpur y Bogotá).
• El modelo multinivel donde se encuentran el nivel local y un segundo nivel de administración y coordinación intermunicipal, que es el llamado nivel metropolitano (Caracas 2009/17 y Barcelona).
• El modelo coordinación de área metropolitana es un espacio de acuerdo entre municipios (Málaga y San Salvador).

Ahora bien, Metrópolis agrupa los modelos tipológicamente en gobiernos metropolitanos (Toronto, Seúl, Quito, Santiago de Chile, Barcelona), agencias metropolitanas de atención sectorial (Buenos Aires o Bogotá/transporte o Belo Horizonte/residuos), coordinación vertical (Bruselas) y cooperación voluntaria de municipios (Buenos Aires, San Salvador, Turín) (Metrópolis, 2020). Son distintas formas de organización con resultados muy diferentes, dependiendo del contexto sociopolítico, la gestión administrativa y la voluntad política. Por ello, la organización de las áreas metropolitanas debe estar acompañada de pensamiento estratégico, visión gerencial y compromiso sin protagonismo político.

Es necesario reconocer que el ámbito local ya no es suficiente, que se requiere una nueva escala político-administrativa que se adapte a ese nuevo espacio que demanda una coordinación especial. Acotar su ámbito es un gran desafío, pues la mayoría coinciden con ser las capitales de Estado, y su entorno inmediato (periurbano o rural) depende funcionalmente del centro de servicios de la ciudad.

Lo cierto es que, si tenemos ciudadanos inteligentes y un gobierno inteligente podremos tener ciudades y territorios inteligentes y sostenibles: no queda más que formar, capacitar y formular nuevos lineamientos de gestión, para crear un capital humano técnicamente eficiente.

Tomando en consideración que cada ciudad es única y particular, el espacio metropolitano se caracteriza por concentrar población en un espacio de cohesión funcional:

• Son policéntricas e incluyen varios ámbitos locales de gobierno (municipios).
• Concentran servicios y actividades económicas y políticas.
• Mixtura social, fragmentación e inequidad.
• Pueden ser reconocidas legal o funcionalmente.
• Su operatividad depende básicamente del compromiso político.
• Es una escala que supera al ciudadano de a pie.
• Su gestión requiere coordinación, conciliación y concertación con visión integral y gerencial.

V. Función y eficiencia vs. coordinación y gestión. Algunos referentes

Las últimas seis décadas (Habitat I, II y III) demuestran que no hay nada peor que la fragmentación institucional para la gestión de una gran ciudad. La prestación eficiente de los servicios, la distribución equitativa de equipamientos, la oferta de vivienda, empleo y la calidad del espacio público requieren coordinación, visión integral y esfuerzo conjunto (UNHABITAT G. m., 2018).

Si bien para 2016, Argentina lideraba el compromiso con el hábitat (UNHABITAT A. t., 2016), la falta de capacitación e institucionalidad ad hoc es una característica recurrente en los países latinoamericanos, siendo el peor resultado para la región en la calidad del gobierno Venezuela, que tuvo y mantiene la puntuación final más baja y el mayor descenso en el cumplimiento del compromiso con los acuerdos de Habitat III.

Saber dónde estamos y qué necesitamos requiere metodología, visión sistemática y gobierno en red, por ello el índice de compromiso con el hábitat es multidisciplinar y estudia de forma transversal la capacidad institucional del gobierno, la incidencia de la perspectiva de género, la infraestructura de servicios, equipamientos y vivienda, la pobreza, el empleo y la sostenibilidad, para evaluar la calidad de vida.

La aplicación y gestión de este conjunto de indicadores de forma oportuna y eficiente se logra cuando alcanzamos la gobernanza. La base de la gobernanza es la democracia, por eso lo que tenemos que lograr es democratizar la gobernanza metropolitana con transparencia y colaboración.

Ahora bien, evaluar la práctica real de esta teoría implica analizar la realidad de muchas ciudades y cómo los intereses políticos, muchas veces no descritos, son los que obstaculizan su implementación.

Para lograr todas estas reivindicaciones teóricas hay que trabajar mucho, uniendo esfuerzos del Poder Legislativo y del Ejecutivo. Una buena compilación de formas de gestión y opinión de expertos se muestra en la publicación sobre Gobernanza Metropolitana compilada por el BID (BID-CAF-ONU-CIPPEC, 2019).

Como referentes en Latinoamérica se pueden señalar:

• San Salvador es un ejemplo de constancia, consenso político, asociación voluntaria y continuidad administrativa, todo lo cual logra, en esa pequeña ciudad, en ese pequeño país, excelentes índices de gobernabilidad (OPAMSS, 2021)^[1].
• Bogotá evalúa, junto al Plan de Ordenamiento Territorial (fortaleza del régimen legal urbano colombiano), el tema de las ciudades-región, y los acuerdos entre la alcaldesa de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca así lo demuestran. Sus logros se resumen en una nueva legislación, acuerdo político, respeto al ordenamiento territorial, continuidad de propósitos y objetivos.
• Medellín, un área ejemplar metropolitana, se caracteriza por la innovación, los proyectos estructurantes y la participación y capacitación en un marco de adecuación legislativa constante.
• São Paulo y Río de Janeiro tienen el inmenso reto de superar la pobreza de los asentamientos no controlados, pero en un esfuerzo continuo de habilitación física de los sectores informales, con cooperación técnica internacional, han desarrollado el Estatuto de la Ciudad, el estatuto metropolitano para lograr equidad.
• Ciudad de México avanza en un programa de innovación legislativa para la transformación urbana y la coordinación de políticas públicas que le permitirá gobernar esa inmensa ciudad capital.
• Caracas es un intento fallido, la muestra del fracaso de un modelo político que desconoció el marco legal urbano y la constitución nacional. Un caso de estudio referencial, que debe ser evaluado para aprender de sus errores porque fue una legislación que no tuvo compromiso político y se diluyó en una guerra de poderes, donde quien perdió fue el ciudadano.
• Buenos Aires es una ciudad, es una provincia, es una ciudad-región. Hay un conflicto de intereses que no le han permitido definir el límite entre lo urbano y lo rural. Requiere la integración multinivel para poder optimizar la inversión pública.
• Lima acaba de aprobar la nueva ordenanza Desarrollo para la Lima Metropolitana, es una de las ciudades más extendidas de Latinoamérica y con la menor integración entre los ámbitos locales. Las competencias de los distintos niveles de gobierno se superponen y también las competencias sobre temáticas sectoriales (PLANMET, 2021).
• Panamá surge como el Hub de las Américas, un gran puerto y aeropuerto, sin territorio metropolitano definido y grandes diferencias sociales y económicas en su entorno inmediato.

VI. El caso de Venezuela y el de Caracas área metropolitana

El ejemplo de Venezuela y sus territorios metropolitanos demuestra que la adecuación legislativa no es suficiente, pero la voluntad política y el Estado de derecho son indispensables. Venezuela fue pionero en Latinoamérica en el desarrollo de leyes de ordenación del territorio y urbanística. La constitución de la República, desde 1961, señala, establece y aprueba que existe un área metropolitana. Adicionalmente, en el año 2000, se aprueba una ley especial para la gestión de un distrito metropolitano y, posteriormente, en 2009, una ley para la administración municipal a dos niveles del área metropolitana de Caracas (Brewer C. Allan, 2009). Pero nada fue suficiente para superar las barreras de la radicalización política, en 2017 se eliminó por decreto el gobierno metropolitano y desde entonces Caracas está a la deriva.

La Caracas metropolitana ocupa la totalidad de un valle conformado por 5 municipios, pero, al igual que Buenos Aires, depende de una gran región que abarca 17 municipios, sobre los cuales se mezcla lo urbano y lo rural con grandes asimetrías: mientras que encontramos modernas infraestructuras en el centro, en la periferia se encuentra el 50% de la población habitando asentamientos informales sin servicios básicos ni equipamientos. La inequidad se manifiesta al comparar urbanizaciones de lujo, verdes y espaciosas, separadas de grandes villas miseria por tan solo la vialidad que atraviesa la ciudad (Bolivar, 2012).

Venezuela es un país de contradicciones y Caracas su ventana al mundo, un territorio donde urge definir cuáles son los actores estratégicos como base para alcanzar el reconocimiento metropolitano y su gobernanza en un marco de corresponsabilidad y compromiso compartido. Caracas es una ciudad policéntrica con una inmensa red de vínculos y relaciones que han definido un esquema funcional que supera las fronteras locales. Cuando se superpone el mapa natural y cotidiano de la ciudad con sus límites político-administrativos, la ciudad se fragmenta, la red se quiebra, las funciones se dividen y el esquema funcional de la ciudad se rompe, solo con coordinación se logra la gobernanza.

El resto del territorio venezolano, donde habitan unos 28 millones de personas (6 millones migraron entre 2017-2021), está conformado por 23 estados y 335 municipios, pero el 70% de la población se agrupa en 86 municipios y 35 aglomeraciones metropolitanas. Por ello, siempre hay que evaluar la escala y observar el territorio desde la nación, los estados, los municipios y las comunidades, para mantener al individuo como centro de atención. El objetivo es preservar la escala humana en un sistema de ciudades interdependientes y complementarias. Un sistema donde el territorio metropolitano es el centro de atención, el espacio donde se concentra la mayor cantidad de población, inversiones y toma de decisiones.

Por ejemplo, París y su área periurbana producen prácticamente todo lo que la ciudad consume, por ello resulta indispensable ver el territorio de forma integral, como un todo. Tomar consciencia de que lo rural también necesita servicios y equipamientos, y que la densidad de ocupación del territorio no puede ser una variable que interfiera con la calidad de vida. Las áreas rurales son necesarias y deben contar con todos los requerimientos para que sus ciudadanos tengan los mismos derechos que los habitantes de la ciudad.

VII. Reflexiones finales

Un territorio planificado optimiza la inversión, por ello, la gobernabilidad debe partir del nivel nacional, quien lleva adelante los lineamientos generales del modelo de desarrollo, que luego detallan los proyectos de cada nivel de gobierno, para que el beneficio llegue a cada uno de los ciudadanos. Un sistema de ciudades que organice el territorio para que lo rural se funda con lo urbano, se integren los servicios y se complementen en una red de ciudades líderes y otras satélites.

El V Informe GOLD (CGLU, 2019) nos recuerda que los sistemas de gobernanza metropolitana están continuamente siendo reformados y modernizados en todo el mundo, y resulta indispensable que los nuevos modelos sean más inclusivos para afrontar la creciente complejidad de las áreas metropolitanas.

Los territorios metropolitanos también deberían tener en cuenta el impacto que puedan generar, no solamente en las ciudades situadas en las periferias, sino también en sus áreas vecinas y su área de influencia, respecto a marcos territoriales más amplios y de escala nacional. De acuerdo con la Agenda 2030 y la Nueva Agenda Urbana, resulta esencial redefinir estas relaciones y su interdependencia dentro de un enfoque territorial y urbano sistémico.

El pensamiento estratégico considera que, al diseñar políticas sobre el territorio, debemos tomar conciencia de procurar la armonía, el equilibrio, la equidad y la sostenibilidad necesaria para #NoDejarANadieAtras, como señala la ONU Hábitat. Debemos asumir el compromiso compartido de construir ciudad y ciudadanía. La corresponsabilidad de coordinar, colaborar, conciliar, concertar, concientizar planes, proyectos y proyectos para todos, para lograr igualdad de calidad de vida, equidad en la prestación de servicios y equipamientos, libertad para escoger donde vivir y oportunidad de superación de las metas personales.

Por esta razón a la gobernanza de los espacios metropolitanos la hemos llamado la “co-ciudad” o la “co-city”. Mostrar que el hecho metropolitano existe es lo mejor que podemos hacer ante la población y tenemos que demostrar con números la eficiencia de trabajar juntos, en forma de red.

Como conclusión podemos resumir:

• La ciudad es el centro de actuación y el territorio su contexto; su desarrollo y progreso dependen del nivel de gobernanza.
• Reconocer el hecho metropolitano y demostrar que su correcta gestión potencia el desarrollo, el progreso y las oportunidades de las ciudades y sus ciudadanos es nuestro desafío.
• Comprobar que es posible, que es tendencia y que se puede mejorar la gestión de las ciudades y los territorios metropolitanos es nuestro objetivo.
• Debemos tomar decisiones en tiempo real, con datos reales y confiables, para ello debemos conocer, evaluar y priorizar, haciendo uso de la tecnología y con el capital humano adecuado.
• Valorar las particularidades regionales y mantener el equilibrio urbano, respetando la identidad local a través de un gobierno en red y un sistema de ciudades interdependientes y complementarias contribuye a la consolidación del hecho metropolitano.
• Para gobernar los espacios metropolitanos necesitamos fomentar la coordinación de voluntades, la concertación de intereses y la coordinación de esfuerzos entre autoridades y ciudadanía, a los fines de planificar, priorizar, gestionar e implementar los planes y proyectos que la ciudad necesita.
• La ciudad es un compromiso compartido. La co-ciudad fomenta la corresponsabilidad, incluyendo la construcción de ciudadanía antes de hacer ciudad. Difundir es el reto.
• No existe un único modelo para gestionar los territorios metropolitanos, pero sí se pueden asumir ciertos principios básicos para lograr una gobernanza metropolitana colaborativa y eficaz:
  • la democracia local como base de la legitimidad de las instituciones metropolitanas,
  • una descentralización efectiva que empodere a los gobiernos locales,
  • cooperación multinivel, respeto a los principios de subsidiariedad y mecanismos participativos con mayor conciencia de género,
  • manejo de recursos e instrumentos de financiación adecuados y suficientes,
  • fomento de un desarrollo policéntrico y equilibrado que garantice la inclusión de la totalidad del territorio metropolitano, incluyendo las posibles centralidades situadas en la periferia.

Trabajos citados

BID, A. i. (2014). Ciudades sostenibles, desarrollo urbano. Obtenido de iadb.org: https://bit.ly/3xs57Pp.

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