Políticas hacia este sector
en el periurbano bonaerense
María Carolina Feito
Si hablamos del periurbano bonaerense como un territorio, éste es un complejo territorial que expresa una situación de interfaz campo-ciudad, un territorio de borde que está sometido a distintos procesos relacionados con la valorización económica del espacio, en el cual la urbanización avanza sobre el ámbito rural, se reocupan y reorganizan espacios. En este territorio periurbano tenemos una diversidad muy compleja de actores sociales: los locales (que son los residentes de larga data), los neolocales (que son los instalados recientemente relacionados con el desarrollo de los countries o de las casas de campo a partir de los 90) y los extralocales (quienes, si bien no residen en el periurbano, influyen en los ámbitos rurales y periurbanos en cuestión, en las decisiones).
Si hablamos del Área Metropolitana de Buenos Aires, o comúnmente denominada AMBA (que ahora en pandemia se puso de moda y todo el mundo empezó a decir que vive en el AMBA, y la gente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires empezó a entender que vivían en un AMBA, es decir, en una región mayor), está conformada por unidades político administrativas que son 39 distintos urbano-periurbanos de la provincia de Buenos Aires más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y es el lugar donde vivimos un cuarto de la población de todo el país: alrededor de 14 millones y medio de habitantes. Esta región tiene una presión desde adentro de las ciudades por el avance del mercado inmobiliario y, a la vez, una presión desde afuera por competencia del uso del suelo para soja y otros cultivos extensivos, lo que la ubica entonces en una especie de interfaz muy compleja y muy vulnerable.
¿Qué pasa con la agricultura urbana y periurbana en este territorio periurbano de Buenos Aires? La agricultura urbana y periurbana coexiste con la agricultura familiar, con la producción de soja transgénica, con el uso intensivo de fertilizantes y agroquímicos (esto trae unos conflictos muy graves por el tema de salud y por el tema del uso de la tierra). El gran problema del periurbano es la tenencia de la tierra, las presiones para abandonar las actividades agropecuarias. Hemos visto en los espacios intercensales agropecuarios la reducción drástica de la tierra destinada a producción familiar. Otros problemas importantísimos son los déficits en la provisión de agua apta para riego por la contaminación de los acuíferos y el desplazamiento por el avance de las organizaciones privadas que están corriendo y desplazando el periurbano productivo cada vez más lejos (ya nos tenemos que ir a más de 100 km para traer los alimentos frescos a la ciudad).
La agricultura familiar es un sector muy significativo de la agricultura urbana y periurbana, si bien no toda la agricultura periurbana es familiar. La definimos como una actividad donde la unidad doméstica y la unidad productiva están articuladas, están físicamente integradas; la agricultura es la principal ocupación y fuente de ingresos de la familia y la familia aporta la mayor parte de la fuerza de trabajo. Esta última es la característica principal de la agricultura familiar: no es el tamaño de la explotación, ni la medianez, ni la pequeñez sino que la familia aporte la mayor parte de la fuerza de trabajo a la explotación. La agricultura familiar es la principal proveedora del mercado interno de alimentos en Argentina: la base de la provisión de alimentos sanos, de calidad y en mercados de proximidad, ahorrando costos de flete (lo cual baja el costo final del producto), produce casi el 80% de los alimentos de la mesa de los argentinos, trae mejoras en el acceso a los alimentos, entre otras cuestiones. Esto habla de seguridad alimentaria, porque la posibilidad de acceso a los alimentos es una de las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria. Como tales, estos agricultores familiares requieren una política de Estado privilegiada y políticas específicas y diferenciales.
En el contexto socioeconómico del país, a pesar del retroceso numérico que se refleja perfectamente viendo los números intercensales, la agricultura familiar continúa siendo una forma de producción necesaria y fundamental en la actual estructura socioeconómica, porque ocupa casi un 66% del total de las explotaciones y un 13% del total de la superficie cultivada en el país, pero además (y este es el dato más importante), son entre el 71 y el 75% del total de los productores del país. O sea que la mayoría de los productores del país son agricultores familiares y además aportan más de la mitad del empleo total agropecuario del país, alrededor del 53%. Entonces no es un sector pequeño, vulnerable, empobrecido al que tenemos que atender, sino que es el sector más importante de la producción agropecuaria en Argentina.
Por otra parte, este sector tiene elementos de eficiencia, en contraste con las explotaciones de tipo capitalista, porque la mano de obra familiar (que, como dije, es el indicador más importante para definir la agricultura familiar) estructura tanto procesos sociales como productivos en la explotación, y el grado de mercantilización tiene la ventaja competitiva por el uso de relaciones sociales no mercantilizadas (justamente, relaciones familiares: de compadrazgo, de parentesco, etc.), estos son elementos que hacen muy eficiente este sistema productivo que tiene la agricultura familiar.
Si hablamos de normativas y políticas para la agricultura familiar, la norma más importante que tenemos en Argentina (que, además, es única en Latinoamérica) es la Ley de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina, que se promulgó a fines de 2014 (que fue el año declarado internacional de la agricultura familiar por la ONU). Esta es la norma más importante que tenemos en el país. Quiero destacar sus tres primeros artículos por el hincapié que hace el texto de la ley en el aporte y el rol de la agricultura familiar a la seguridad y soberanía alimentaria. En el primer artículo se declara de interés público a la agricultura familiar, campesina e indígena “por su contribución a la seguridad y soberanía alimentaria del pueblo”; en el artículo 2, se crea el régimen de Reparación Histórica con la finalidad prioritaria de “incrementar la productividad, seguridad y soberanía alimentaria”, y en el artículo 3, dentro de los objetivos generales de la ley, el punto C indica “contribuir a la soberanía y seguridad alimentaria de la Nación” mediante el impulso de la producción agropecuaria. El texto de la ley está marcando la importancia fundamental de este sector para la seguridad y soberanía alimentaria.
En el gobierno anterior (2015-2019), tuvimos políticas y normativas contra la agricultura familiar: el desguace de la Secretaría de Agricultura Familiar del entonces denominado MINAGRO, el cambio de nombre del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca hacia el nombre el Ministerio de Agroindustria (que luego fue bajado de categoría a secretaría, sacándole el rango de ministerio); distintas resoluciones, como la reformulación del Programa Cambio Rural del INTA, que excluyó a productores extranjeros y a sus hijos y a los productores de autosubsistencia (esto trajo fuertes reclamos de distintas organizaciones dado que esta normativa nueva iba contra la Constitución Nacional, porque no se podía dejar a productores argentinos fuera de un programa nacional solo por ser hijos de extranjeros y tampoco a los de autoabasto, ya que la norma decía explícitamente que se podía participar del programa solo si se comercializaba): también otras resoluciones, como la Comisión Interministerial que se armó para la legislación sobre agroquímicos (para aprobar el uso de agroquímicos); el fin del Monotributo Social Agropecuario (que dejó a miles de productores de un día para otro sin cobertura de salud y de obra social) y también hubo cambios y desinformación sobre la inscripción en distintos registros (como el RENAF – Registro Nacional de Agricultura Familiar, o el RENSPA – Registro Nacional de Productores Agropecuarios). Esta última cuestión no es menor dado que la inscripción en el RENAF (que estuvo casi detenida durante los cuatro años del gobierno anterior) es fundamental para ser sujeto de la ley, porque la ley de agricultura familiar define que el beneficiario sujeto de esa ley es la persona que está inscrita en el RENAF. Por lo tanto si uno no está inscripto en el RENAF no es beneficiario de ninguna de las cuestiones que plantea la Ley de Agricultura Familiar. Haber frenado la inscripción en el RENAF (que fue muy lenta y se inscribieron muy pocos productores en esos cuatro años) fue fundamental; a su vez, la represión realizada durante el gobierno anterior en manifestaciones de la organización de productores Unión de Trabajadores de la Tierra, denominadas “verdurazos”, también fue parte de estas políticas contra la agricultura familiar.
A partir de diciembre de 2019 comenzó a cambiar un poco esta situación contra la agricultura familiar y se empezaron a producir avances en la reglamentación de la ley de agricultura familiar. Se está volviendo a reunir el CAFCI (el Consejo de la Agricultura Familiar Campesina Indígena). Se está trabajando fuertemente en la reglamentación de la ley (que al no estar reglamentada, no tiene financiamiento, entonces es prácticamente letra muerta, por lo cual es fundamental y urgente su reglamentación). Se crearon distintos programas, dentro de los cuales el más conocido es el Programa Argentina contra el Hambre; también el Programa A MEDIDA 2021, de recuperación y desarrollo rural; el PROSAP, que es el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales para la Provincia de Buenos Aires; el Programa de Registro y Formalización de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena; el PRONTAR, que es el Programa Nacional de Titulación y Arraigo Rural; el Programa SEMILLAR, que salió durante este año 2021 para entregar semillas. En fin, una cantidad de programas que se han venido desarrollando desde fines de 2019 y sobre todo a partir del comienzo de la pandemia.
¿Qué pasó con el advenimiento de la pandemia Covid-19? La pandemia encontró a este sector de la agricultura familiar en un escenario que ya venía muy difícil. El Aislamiento Social Preventivo Obligatorio (ASPO) declarado por decreto del gobierno nacional a partir del 9 de marzo de 2020 obligó a todos los habitantes del país a permanecer en sus hogares. Esto evidenció brechas que ya existían y, a la vez, nos hizo enfrentar desafíos muy fuertes como, por ejemplo, el acceso a internet muy caro y limitado para la mayor parte de la población rural. Esto constituyó una problemática para comunicarse con las poblaciones rurales y periurbanas (tenemos productores con los que trabajamos que ni siquiera tienen teléfonos celulares inteligentes, entonces era imposible comunicarse con ellos, ni siquiera por WhatsApp); los problemas de desabastecimiento y aumento de precios en los insumos que se trasladan al aumento del precio final de los alimentos (porque los insumos siempre permanecían dolarizados); las pérdidas de un gran porcentaje de cosechas por falta de mano de obra, por la imposibilidad de trasladarse los peones golondrinas de una provincia a otra, por los cierres entre provincias por la cuarentena; la ausencia de intermitencia de los intermediarios; las interrupciones en las ventas; las caídas en los precios de venta; la interrupción total de las actividades denominadas “no esenciales” (si bien la alimentación siempre quedó como actividad esencial, hay productores familiares que no producen alimentos, que producen flores, artesanías, fibras, que quedaron fuera de la denominación de “esencial”, entonces tuvieron que dejar de producir y no podían comercializar sus productos).
Pero a la vez, esta situación pandémica produjo una serie de oportunidades porque permitió la habilitación de espacios feriales, así como la organización de nuevas estrategias de ventas, el aumento de la distribución de bolsones de verdura domiciliaria, la organización de ventas de canastas de productos elaborados artesanalmente, los pedidos por teléfono, el uso de redes sociales, las entregas a domicilio. Y comenzó una progresiva valoración positiva hacia los alimentos sanos artesanales y que permitan comprobar su trazabilidad por parte de los consumidores, quienes, al estar encuarentenados en sus casas con la posibilidad de circulación solo a 500 metros de sus domicilios, se dieron cuenta de empezar a valorar realmente los mercados locales de cercanía porque no podían abastecerse en otros lugares.
¿Qué ocurrió con las políticas para la agricultura familiar durante la pandemia? Hubo que comenzar a potenciar los espacios feriales, los mercados de proximidad, los entramados logísticos, las habilitaciones y certificados pertinentes. Porque la pandemia demostró, en blanco sobre negro, la gran informalidad que tenía la comercialización y el abasto alimentario en la ciudad. Entonces hubo que desarrollar protocolos Covid para habilitaciones y para certificados, para habilitar las cocinas domiciliarias, para controlar la inocuidad, la calidad de los alimentos producidos artesanalmente, la organización de asociaciones y cooperativas. Sobre esto último, hubo una reglamentación del INAES (el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social) casi en el comienzo de la pandemia, en abril de 2020, para acelerar los trámites de cooperativizar a los grupos de productores, en 30 a 40 días se les daba la habilitación a una cooperativa, y así se redujo muchísimo la burocracia para formalizar las organizaciones de productores. Además de todas las políticas que diseñaron los estados municipales, provinciales y el Estado nacional.
El año pasado, en plena pandemia, se dictaron los lineamientos de buenas prácticas agropecuarias para Covid-19 a través del Ministerio de Agricultura. Son protocolos que están publicados en la página del Ministerio de Agricultura de la Nación, medidas preventivas para buenas prácticas agropecuarias para las unidades productivas, para las PUPAS (pequeñas unidades de producción alimentaria); las cocinas domiciliarias; protocolos para el transporte de alimentos y protocolos para los nodos de concentración y distribución de bolsones de verdura; cómo manejarse con los bolsones y cómo manejarse con las canastas; toda una serie de cambios muy importantes que tuvimos que desarrollar en plena emergencia, cambios rápidos que tuvimos que hacer en la urgencia más que pensando en el corto y en el mediano plazo. En este contexto tomó fuerza la Red de Ferias en Universidades Nacionales, que habíamos creado en noviembre de 2019 con varias universidades que tenían ferias en sus predios (como la Universidad Nacional de La Matanza); también se creó una guía rápida de trámites de la agricultura familiar (todo lo contrario a la que había realizado el gobierno anterior, en la cual se trababan los trámites precisamente para inscripciones a los registros); se habilitó la inscripción en el RENAF y en el RENSPA nuevamente; se habilitó la identificación de animales; las habilitaciones de los establecimientos productivos, el RNE (Registro Nacional de Establecimientos); la eximición de aranceles de SENASA (si uno está inscripto en el RENAF tiene muchas ventajas en otras cuestiones tributarias); el Programa Sembrar Soberanía Alimentaria del Ministerio de Desarrollo Social, que fue un programa para fortalecimiento institucional para acceso al agua, para acceso a la producción de alimentos y que fortalecía el abasto local.
En definitiva estas políticas tienen que ser integrales y en tres dimensiones. Primero, la dimensión económico-productiva, que se refiere a la protección de los cinturones verdes. Hay una ley en este momento en el Parlamento para justamente proteger los cinturones verdes, los valles, los regadíos de todos los periurbanos de las grandes ciudades del país, frente a este avance inmobiliario que los va desarmando y que los va vulnerabilizando. También entra acá el tema del agregado de valor en origen a la producción; el tema fundamental del financiamiento con la reglamentación de la Ley de Agricultura Familiar: la educación al consumidor (hacer concientización de lo que es la producción de alimentos sanos y de consumir productos agroecológicos y saber cuestionarse lo que uno está consumiendo). El consumidor en pandemia empezó a preguntarse de dónde venían los alimentos y cómo podía conseguir alimentos más frescos y más sanos.
La segunda dimensión es la ambiental, que se refiere a las buenas prácticas alimentarias y agropecuarias, las buenas prácticas de manufactura, promover la ecología, la producción agroecológica o la transición hacia la agroecología, los mercados de proximidad con esta importancia del abastecimiento de cercanía, desarrollo de protocolos para mejorar cada vez más la inocuidad y la calidad de los alimentos. En eso estamos colaborando desde mediados de 2019 con el SENAF, que es el SENASA para Agricultura Familiar, y con el INAL (Instituto Nacional de Alimentos). Hemos hecho articulaciones interinstitucionales desde la Universidad de La Matanza, desde el INTA AMBA, desde la Universidad Nacional de Hurlingham, para proveer información, a partir de nuestros proyectos de investigación, a estos organismos a fin de que puedan fundamentar la necesidad urgente de cambios y de adaptación de las normativas actuales para agricultura familiar, porque la mayoría de las normativas de comercialización y producción de alimentos en Argentina están escritas para las grandes industrias alimentarias y no tienen en cuenta prácticamente el sector de la agricultura familiar, lo cual los pone en una gran desventaja (a pesar de que son, como dije antes, el 71% de los productores en el país); las certificaciones sociales participativas que le den seguridad al consumidor de que lo que está consumiendo es un producto realmente sano, así como la trazabilidad (es fundamental también seguir el alimento desde la producción y la cosecha hasta la llegada a la mesa del consumidor).
La tercera dimensión es la política institucional, que se refiere a articular institucionalmente el fortalecimiento jurídico, revisar la normativa existente y adaptarla a este sector de la agricultura familiar. Se han producido, ahora en pandemia, varias adaptaciones del Código Alimentario Argentino (a partir de julio salió un artículo en el Código Alimentario Argentino sobre reglamentación de la producción láctea artesanal, muy importante, un gran avance para los productores familiares) y también el fomento del asociativismo con todas estas normativas que aceleran la cooperativización y la mutualización de los grupos de productores.
En el periurbano bonaerense hemos visto cuestiones relacionadas con la destrucción, el corrimiento de la frontera productiva, el aumento exponencial del precio de alimentos, el abandono de fincas por el avance inmobiliario, la presunta contaminación por el uso inadecuado de agroquímicos (que es uno de los grandes problemas que tenemos en el periurbano, un tema de salud pública importantísimo), el retroceso en los derechos adquiridos por la agricultura familiar sobre todo durante el gobierno anterior, que se están recuperando, se está avanzando muy lentamente en esa dirección. Todo esto indica que urgen lineamientos y herramientas que visibilicen y empoderen al sector de agricultura familiar periurbana como actor productivo fundamental en la matriz económica regional de este territorio.
Como reflexiones finales podemos señalar la gran relevancia de la agricultura familiar y las potencialidades para un proyecto de desarrollo nacional con inclusión social y su papel destacado en la provisión de alimentos sanos; la importancia de los mercados de proximidad; la difusión de los alimentos ecológicos; el estudio del consumo, que es un sector del sistema agroalimentario que está muy poco trabajado, sobre todo desde las ciencias sociales, para lo cual es fundamental la interdisciplina por la cantidad de dimensiones y la complejidad que abarcan los temas de los territorios periurbanos; la necesidad fundamental de incluir los periurbanos como territorios en la agenda pública, la gobernanza metropolitana; de diseñar e implementar políticas diferenciales y específicas para este sector de la agricultura urbana y periurbana y, especialmente, para el subsector de la agricultura familiar. Para lograr todo esto, se requiere la articulación indispensable de cuatro sectores: los investigadores y la academia, los extensionistas del sistema nacional de extensión (especialmente del INTA, del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), las organizaciones de productores agropecuarios y también los funcionarios públicos. Sin estos cuatro sectores trabajando articuladamente, no podremos lograr incluir a los periurbanos en la agenda pública y avanzar sobre todos estos desafíos que venimos viendo que son muy complejos.
