José Barbero
El objeto de esta presentación es comentar los problemas que enfrenta la movilidad en las ciudades y los desafíos que plantea la gobernanza del transporte metropolitano, así como algunas reflexiones en torno al AMBA y a la necesidad de una coordinación regional de las políticas de movilidad, que es mínima en la actualidad.
La relevancia que tiene el transporte urbano, es decir, el movimiento de personas y de bienes en las ciudades, es enorme. Hace unos pocos años pasamos el punto en el cual en el mundo hay más población urbana que rural. La población sigue creciendo (nos acercamos a los 8.000 millones de personas), y la tasa de urbanización avanza, llegando en la actualidad al 56%. Dentro de las áreas urbanas, que crecen y se expanden, la facilidad con que pueden desplazarse personas y bienes es un componente crucial para la calidad de vida, la competitividad de la economía y la inclusión social, y tiene una relevancia mayúscula en materia ambiental. Poder desplazarse con facilidad tiene grandes consecuencias positivas (permite hacer muchas cosas), pero tiene también efectos negativos sobre el medio ambiente que no son menores, y consume recursos en forma masiva. Toda esta problemática ha ido ganando peso; hace veinte años no se encontraba entre las prioridades de la agenda pública y hoy ocupa un lugar relevante.
¿Cuáles son los problemas que enfrenta la movilidad en las ciudades?
La Argentina es un país altamente urbanizado: el 92% de su población vive en ciudades. Ha aumentado la cantidad de habitantes y –cabe destacar– se ha expandido aún más el área urbana: crece más rápido el ámbito geográfico de las ciudades (medido en km2) que su población. Nuestras ciudades en general no crecen planificadas. La planificación urbana no ha sido exitosa en las últimas décadas: las ciudades se expanden sin responder a un patrón preestablecido. Por otro lado, ha crecido la economía en general: aumentó el nivel de actividad y se ha incrementado el consumo de bienes y, todo ello, implica más movimientos de personas y de cargas. Entonces, si uno combina estas dos tendencias –una comunidad que crece en número y en su economía, y ciudades que se expanden geográficamente– el resultado es que se realizan más viajes, y que los viajes son más largos.
Por otro lado, la prosperidad económica se refleja en una motorización creciente. En la Argentina se incorporan 600.000 vehículos por año, aproximadamente. Combinada con las anteriores, esta tendencia tiene varios efectos: por un lado, una mayor circulación de vehículos, de modo que se generan más congestión y efectos negativos como la contaminación del aire, la emisión de gases de efecto invernadero y numerosos accidentes viales. Y por otro, la propensión al transporte individual: la incorporación de vehículos particulares le va “complicando la vida” al transporte público, ya que le quita demanda y le dificulta su circulación. En la logística urbana, el aumento de la distribución de cargas debida a un mayor consumo de bienes también contribuye a la congestión.
¿Qué hacer ante estos problemas? ¿Es posible aumentar la oferta, ampliar las calles y avenidas, poner más sistemas de transporte público? La ampliación de la oferta tiene un límite, que ya se empezó a notar a finales del siglo pasado. No podemos seguir así, generando más y más viajes, y cada vez más largos. Esta imposibilidad está llevando a un replanteo, a la necesidad de un nuevo paradigma para el transporte urbano, de un cambio importante en el cual la tecnología y la presión ambiental son dos temas cruciales para mirar cómo seguir hacia el futuro.
Dentro de 100 años, cuando se mire la historia del transporte, probablemente se verá que el traspaso del siglo XX al XXI fue un momento de cambio de paradigma en el sistema de transporte en general, y en el urbano en particular. Y ese cambio tiene muchos aspectos: ya no se trata simplemente de responder frente a una mayor demanda con más viajes, más distancia, etc. (ampliar la oferta, dar más posibilidad de moverse para hacer esos viajes), sino de construir ciudades en las que los viajes sean más cortos. Esto no implica viajar menos –porque reducir los desplazamientos no es bueno: la movilidad está asociada a una mejor calidad de vida, más oportunidades e inclusión social– pero sí que los viajes sean más cortos y se encuentren mejor distribuidos en el espacio y en el tiempo. El sistema de transporte urbano deberá alinearse con una estrategia de desarrollo urbano sostenible.
La conclusión que surge de lo anterior es que las políticas de transporte urbano en el futuro van a consistir, en parte, en mejorar los sistemas existentes y, en parte, en trabajar sobre el diseño de las ciudades. Las políticas de transporte urbano, de vivienda y de desarrollo urbano deben estar enlazadas, no concebirse por separado. Hay ejemplos de políticas de vivienda que, tratando de solucionar las necesidades de la población, han desarrollado enormes barrios muy alejados de los lugares de trabajo, lo que genera problemas de movilidad insolubles. Uno de los grandes desafíos de los tiempos que nos toca vivir es, precisamente, poder combinar las diversas políticas públicas, y no procurar solucionar un problema creando otro.
Todo este cambio de paradigma hoy está afectado por la pandemia del Covid-19. Esta pandemia, sin duda, dejará cambios en materia de movilidad. Puede ser que algunos de esos cambios contribuyan a acelerar la transición hacia el nuevo paradigma, pero otros pueden actuar en sentido contrario: por ejemplo, generando una mayor propensión al transporte individual, o una mayor preferencia de la gente a querer vivir más lejos de las ciudades ante la posibilidad de hacer teletrabajo. Estas tendencias pueden afectar adicionalmente al transporte público. Hay mucha gente que no va a poder hacer teletrabajo por la naturaleza de su tarea y por ende necesita transporte público pues no tiene otro modo de movilizarse. Y si el transporte público pierde demanda, su situación financiera empeora y los subsidios estatales tienen un límite. Por lo que existe un riesgo de deterioro del servicio, que perjudicaría precisamente a aquellos que no tienen otras opciones para movilizarse.
La cuestión metropolitana
Las ciudades, en general, se han expandido y esa expansión implica que abarcan varias jurisdicciones. Esto es un problema general, no solo del transporte. Una ciudad, aunque abarque varias jurisdicciones, constituye una unidad funcional y muchas de las actividades y servicios que se brindan en su territorio –como es el caso de la movilidad– deben ser concebidos y provistos a escala metropolitana. Las personas viven en una jurisdicción, trabajan en otra, hacen compras en otra, van al colegio en otra, y tienen su vida social sin respetar los límites administrativos. Es evidente que el diseño de los sistemas de transporte en las ciudades que abarcan distintas jurisdicciones tiene que, de alguna manera, buscar una forma de gobernanza que las incluya a todas ellas. Eso se puede hacer con diferentes niveles de ambición: en un extremo, una ambición menor, limitada a procurar que las distintas jurisdicciones se sienten en una mesa y hagan planes comunes, manteniendo cada una sus atribuciones y coordinando su accionar. Y en el otro extremo, de mayor ambición, haciendo que esas jurisdicciones cedan sus atribuciones a una nueva entidad de alcance metropolitano, y que esa nueva entidad disponga de todos los poderes que tenían las jurisdicciones originales. Si bien este modelo puede ser muy eficaz, lo cierto es que la transferencia de atributos de una jurisdicción a la nueva entidad es un tema políticamente difícil.
En el mundo ha habido varios ejemplos de integración plena de los sistemas de transporte público en entidades (agencias, autoridades) regionales: en España, en Francia, en Estados Unidos, en ciudades de Asia. No es tanto el caso en lo referente a la infraestructura vial, el tráfico y la circulación en general: para esos componentes es frecuente que alcance con la coordinación.
El rol del sector público en el transporte urbano
En este punto cabe preguntarse: ¿qué le compete hacer al sector público en referencia al transporte urbano? La respuesta es que le competen numerosas responsabilidades, desde cuestiones estratégicas (las políticas, los grandes planes, fijar “hacia donde ir”), hasta otras de orden táctico (por ejemplo, cómo organizar las rutas del transporte público, cómo planificar la infraestructura vial), y otras de tipo operacional (como la regulación o prestación de los servicios, o el manejo del tránsito). Es decir, en la gestión del transporte urbano el sector público tiene un rol muy amplio, que va desde las visiones generales hasta aspectos operativos y reglamentarios, y en muchos casos, donde la prestación directa también la hace el Estado (por ejemplo, a los trenes en la región metropolitana de Buenos Aires principalmente los opera el Estado).
Establecer, entonces, una entidad que cumpla estas funciones no es un tema simple, y requiere dilucidar muchas cuestiones. Una de ellas es definir el área geográfica, ya que a veces se trata de una ciudad grande a la que se le suman algunos municipios contiguos. En otros casos puede tratarse de dos ciudades grandes cercanas, que crecen y se van integrando. Estas características tienen muchas implicancias en cuanto al armado político para hacer viable una agencia: es más fácil cuando hay un centro muy fuerte y periferias pequeñas que cuando hay involucradas varias entidades de regular tamaño. Otra cuestión relevante es la base jurídica y los mecanismos de aprobación legal y política para conformar dicha entidad: qué responsabilidades se le asignan, cómo se las transfiere desde las jurisdicciones que estarían cediendo sus competencias, y qué niveles de aprobación legal y validación política son necesarios. Es un camino políticamente complejo. También es preciso dilucidar la organización de la nueva entidad, su estructura de gobierno, cómo se la financiará, sus planes de trabajo.
La siguiente lista menciona –sin ser exhaustiva– muchas de las tareas típicas del sector público de transporte, lo que ilustra la complejidad de la tarea de asignarlas a los distintos niveles de gobierno: cuáles se traspasan a una nueva entidad de coordinación metropolitana y cuáles continúan en la órbita de las jurisdicciones intervinientes.
Definir las políticas generales (visión, objetivos) referidas a la movilidad urbana de personas y bienes |
Planificar la infraestructura y las redes de servicios (planes maestros de transporte) |
Diseñar y estructurar proyectos, asegurar el financiamiento |
Ejecutar las obras de inversión |
Establecer las normas de tránsito, transporte y estacionamiento |
Aprobar rutas de transporte público, otorgar los permisos |
Fijar las tarifas de los servicios públicos, gestionar subsidios |
Vigilancia, control, fiscalización, cobro de penalidades |
Investigación de accidentes |
Expedición de permisos (licencias de conducir, patentes, habilitaciones de servicios especiales) |
Hay, a su vez, bastantes estudios comparativos (ya que ha habido muchos análisis de este tema en el mundo) que muestran que no hay un modelo único para avanzar en la creación de una entidad de coordinación metropolitana del transporte. Hay una diversidad enorme, según las bases jurídicas de los países y las realidades de las zonas urbanas. En general, es más común coordinar el transporte público que la circulación vehicular. Las entidades se organizan con una amplia conducción política que asegure representatividad, y con un área técnica reducida y altamente competente, y son financiadas por los gobiernos locales con apoyo del gobierno nacional. Si no tienen capacidad financiera su continuidad se pone en riesgo: crear una agencia puede tener mucho ímpetu el primer año pero, sin un flujo de financiamiento firme, luego puede irse desvaneciendo.
Las entidades de coordinación generalmente van evolucionando con el tiempo. No nacen completas: empiezan con algunas funciones y luego van agregando otras. Las que han tenido éxito, normalmente, han comenzado con alguna tarea interesante, que agrega valor a los ojos de los distintos actores (incluido el gran público). Por ejemplo, el Consorcio de Transporte Madrid, que reúne a todos los operadores de transporte público, nació imponiendo un sistema de ticket común, que era implementado en aquellos municipios que se afiliaban a este consorcio, lo que facilitaba la movilidad de sus habitantes. Ese incentivo impulsó la afiliación voluntaria de los municipios del área metropolitana a la nueva entidad, que pudo mostrar a la población una mejora tangible, ganándose el respeto de la comunidad y evitando ser catalogada como una estructura burocrática más. Este tipo de arquitectura institucional demanda un obvio respaldo político y también capacidades técnicas y financieras para gestionarla.
Algunas reflexiones sobre el AMBA
La región del AMBA tiene un peso importante dentro de la movilidad colectiva urbana del país. En general, en las ciudades más grandes el transporte por colectivos (y el sistema de transporte público en general) tiene un peso mucho mayor que en las ciudades más chicas. El peso de la moto (como porcentaje de los viajes totales), por ejemplo, es muy grande en las ciudades chicas pero se va reduciendo en las ciudades más grandes. Considerando la cantidad de viajes diarios en todos los modos (con valores estimados, ya que no hay datos firmes) puede concluirse que en la actualidad aproximadamente la mitad de los viajes urbanos que se hacen en la Argentina en un día hábil ocurren en la región metropolitana de Buenos Aires, y la otra mitad en otros centros urbanos. Si en vez de contar los viajes consideramos los viajes-kilómetro, ponderando cada viaje por la distancia que involucra, esa proporción sería probablemente un poco mayor (ya que los viajes en el AMBA son más largos). Las grandes ciudades son las que enfrentan los mayores movimientos de transporte público (Rosario, Córdoba, Mendoza, Tucumán); las ciudades medianas tienen otras realidades (la participación del transporte individual), y las más pequeñas, en las que no existe transporte público, constituyen casos muy diferentes, de los que –curiosamente– hay pocos análisis. ¿Cómo se desplazan las personas diariamente en localidades de menos de 50.000 habitantes en nuestro país, donde no hay transporte público? Suman cerca de 10 millones de personas, de cuya movilidad es poco lo que sabemos.
En términos de estadística de transporte urbano las cifras pueden cambiar mucho según se incluyan o no los viajes a pie, y según cómo se los defina. Si no se los incluye, lo que se analizan son los viajes motorizados (incluyendo modos privados y transporte público), que son los viajes más largos. En el caso del AMBA, el transporte público tiene un peso grande dentro de los viajes motorizados, en el orden del 50%, que están asociados, en general, a personas con niveles de ingreso más reducido. Si hay algo que ha quedado claro en las últimas dos o tres décadas, es la importancia que tiene el sistema de transporte urbano para la inclusión social. Por eso la accesibilidad es un criterio relevante para establecer la política de movilidad urbana: la posibilidad de que las personas, vivan donde vivan, tengan la facultad de acceder a su trabajo, a la atención de su salud, a la educación, al ocio, etc. Para muchos ciudadanos, y particularmente para los más necesitados, el transporte público es el instrumento para hacerlo y su carencia los pone en una situación de indefensión, de exclusión. Si bien los subsidios al transporte público han existido desde hace mucho tiempo en los países más ricos, en general, no fueron establecidos por una cuestión de ingresos (la imposibilidad de los usuarios de pagar la tarifa plena), sino básicamente por cuestiones ambientales, por tratar de promover la movilidad colectiva y desincentivar la movilidad individual y sus externalidades negativas. Distinto es el caso de los países en desarrollo, donde los subsidios (relativamente recientes) constituyen instrumentos pensados fundamentalmente para favorecer la inclusión social.
El Covid-19 ha planteado un serio problema al transporte público urbano. Para dimensionarlo cabe recordar qué pasó con la tremenda crisis del año 2002: la demanda en el transporte público urbano bajó aproximadamente un 30% (o sea, de 100 a 70), en tanto que con el Covid bajó de 100 a 10. Posteriormente se fue recuperando (25 a mediados del año 2020); a mediados de 2021 llegó a aproximadamente 70, y la expectativa a futuro es que no llegue a 100 (que representa, en forma simplificada, el nivel prepandemia). Este impacto se suma a la tendencia estructural comentada más arriba de reducción paulatina del transporte público por el uso creciente de la movilidad individual (autos, motos, bicicletas). Estos fenómenos afectan notablemente al autotransporte (los colectivos), que representan el 80% del transporte público en el AMBA, cuya cantidad de pasajeros transportados venía cayendo históricamente. Lo que ha hecho la pandemia es darle un tremendo golpe a un sistema que venía complicado, del que probablemente se recupere en parte, pero no en la totalidad. Al principio de la pandemia, bajo la vigencia del ASPO, se buscaba que la gente no se traslade por ningún medio, para evitar los contagios, y quienes sí debían hacerlo debían evitar el transporte público en lo posible. Posteriormente, con el DISPO, el sistema debió operar con unos protocolos que reducían la capacidad de los vehículos; pero su funcionamiento continuó (siempre fue vital para poder trasladar a los trabajadores esenciales, y los propios trabajadores del transporte lo fueron, y se vieron fuertemente afectados por la pandemia). Como resultado de estos cambios en las normas sanitarias y en los hábitos de las personas, el transporte individual se recuperó mucho más que el colectivo (95% a mediados de 2021 en el AMBA).
La combinación de la merma en la demanda pese a mantenerse en servicio una flota probablemente sobredimensionada (los mismos 18.000 colectivos que hace años), junto con el congelamiento de la tarifa en un contexto de fuerte inflación, ha generado un serio problema de sostenibilidad financiera para el autotransporte. La respuesta del Estado ante este desequilibrio fue aumentar los subsidios, llevándolos a niveles inéditos. En el año 2020 los subsidios al transporte público del AMBA (incluyendo todos los modos) alcanzaron una dimensión del orden del 0,5% del PIB.
La cuestión metropolitana
Lo anterior permite apreciar que la no sostenibilidad financiera del autotransporte público podría enfrentarse, no solo incrementando tarifas o subsidios, sino que podría también mitigarse bajando los costos del sistema. Una revisión del detalle de oferta de buses (recorridos, frecuencias, niveles de utilización, etc., como hoy permite hacer los datos del sistema SUBE) mostraría que hay muchas superposiciones, redundancias en los recorridos, muy bajos coeficientes de ocupación en tramos solapados. Podría reducirse en el orden de un 20% la cantidad de vehículos/kilómetros (que es lo que determina el costo total del sistema) sin afectar el servicio a los usuarios. Pero cabe preguntarse: ¿quién puede enfrentar ese reto? Parte de las rutas son de jurisdicción nacional, parte son de jurisdicción provincial y parte corresponden a los municipios. Son nacionales cuando pasan de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la provincia de Buenos Aires, provinciales cuando van de un partido a otro dentro de la provincia, y municipales cuando operan dentro de un mismo partido. Hoy están superpuestas entre sí, y cualquier ejercicio de rediseño que se quiera hacer buscando una mayor racionalidad, debe contemplar todas esas jurisdicciones en forma conjunta; no lo puede hacer cada una por sí sola. Este sería un claro ejemplo de la necesidad de contar con una gobernanza metropolitana para tomar decisiones de alcance regional, que demanda un trabajo conjunto de las diversas jurisdicciones.
La idea de tener una entidad metropolitana de transporte no es nueva; desde el año 1969 se viene hablando de crear alguna autoridad regional en el conurbano bonaerense, y recién en el año 2014 se la estableció. Tal vez como un coletazo de la tragedia de Once, luego de 2012, hubo un despertar del gobierno nacional respecto al transporte urbano y se creó una Agencia de Transporte Metropolitano (ATM), integrada por la nación, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; no están incluidos los municipios de la provincia de Buenos Aires. Esta agencia tiene un bajo nivel de ambición: cuenta con muy pocos atributos propios, constituye una mesa de coordinación, pero eso no es poco para comenzar.
Arriba se mencionaba que las políticas de transporte de acá en más no van a ser solo sobre la oferta, sino también sobre la demanda. Eso implica coordinar la movilidad con los planes de uso del suelo y el ordenamiento territorial, que son los instrumentos que deberían perfilar la demanda de transporte del futuro. Si bien los municipios de la provincia de Buenos Aires tienen un peso limitado en la oferta de transporte, son muy importantes en el formateo de su futura demanda (ellos establecen esos planes de uso del suelo), por lo que deberían participar de alguna manera en la ATM del AMBA. Esta agencia no ha hecho mucho: ha contribuido a solucionar algunas cuestiones, desarrolló un buen modelo matemático de la región (que es una poderosa herramienta de planificación), pero no ha tenido, ni de lejos, los resultados que se esperaban de ella en materia de coordinación.
Comentarios finales
El AMBA ya cuenta con una agencia metropolitana de transporte. Tiene falencias: es simplemente un ámbito de coordinación, no incluye a los municipios y ha tenido un resultado pobre hasta ahora. Pero existe y podría ser un instrumento útil. Ponerla en marcha requeriría una decisión política importante, impulsada por el gobierno nacional, que es el actor que aporta más recursos en el transporte público del AMBA. Para la provincia de Buenos Aires la movilidad urbana no ha sido un tema prioritario dentro de su vasta agenda; nunca ha tenido una presencia activa, pero bien podría involucrarse más, atento al significado que tiene la movilidad para los 12 millones de bonaerenses que viven en el AMBA. La Ciudad sí ha mostrado más interés y está bien preparada para participar de una agencia metropolitana. Pero cabe recordar que la CABA solo representa 3 millones de habitantes de los 15 millones que viven en el AMBA, aunque tiene un peso importante porque los viajes radiales –que la tienen como origen o destino– son un componente clave de los movimientos de la región metropolitana. Existe una buena oportunidad, y lo que se requiere para aprovecharla, básicamente, es conciencia del problema y la voluntad política para enfrentarlo y avanzar tomando en cuenta las enseñanzas políticas y técnicas que ofrecen las experiencias de otras ciudades y países, que son muy ricas.
Respecto a las tarifas, se tiende a pensar que deben ser moderadas porque si no muchas personas no podrían movilizarse, o se movilizarían menos de lo que precisan, lo que constituye un factor de exclusión social. Si la tarifa cubre solo parte del costo, la parte faltante la cubre el subsidio público (técnicamente se lo denomina compensación tarifaria). De ahí sigue pensar que son solo dos los factores que hay que balancear: tarifas y subsidios (subimos uno bajamos el otro), pero, como se decía, hay un tercer factor: el costo del sistema. Las justificaciones teóricas de los subsidios suponen que el costo que hay que compensar refleja condiciones de eficiencia, que se trata de un sistema bien diseñado y operado. Pero eso podría no ser así. Ejemplos extremos (exagerados, pero ilustrativos) lo revelan: podría haber rutas de buses que van de ningún lado a ningún lado, o empresas públicas de trenes que compran equipos a costos desmesurados, o que pagan salarios muy elevados a sus directivos. En casos así no correspondería que costos fuera de lugar fueran afrontados, ni por los usuarios (que pagan la tarifa), ni por los contribuyentes (que pagan los subsidios). Ello señala la importancia de analizar la razonabilidad del sistema de transporte, verificar que esté diseñado y operado con un aceptable nivel de eficiencia. Hay un amplio campo para trabajar en ese sentido en el transporte público del AMBA. En el caso de las líneas de colectivos, en general no hay un problema de eficiencia operativa en cada una de las empresas: el principal aspecto a revisar es la estructura de las rutas, que responde más a la historia que a la planificación, y donde seguramente existen importantes redundancias que pueden ser corregidas. En el sistema ferroviario, en cambio, el tema a analizar es la eficiencia operativa de las empresas que brindan el servicio (primariamente una gran empresa pública, SOFSE, y dos operadoras privadas menores), revisando la productividad de los factores (equipos, personal) y los precios que pagan.
