Andrés Barsky
Vamos a comenzar situándonos contextualmente en esta cuestión tan compleja que tiene que ver con el abastecimiento alimentario, el papel que juegan los periurbanos, el rol del Estado y la gobernanza metropolitana. En particular, en una región urbana tan grande como Buenos Aires que, con 15 millones de habitantes, es la decimocuarta más poblada a nivel mundial. Se analizará en qué medida la irrupción de la pandemia ha dejado expuestas con mayor crudeza varias de las problemáticas que se planteaban previamente como centrales respecto del abasto de alimentos, considerando que, con el advenimiento de nuevos hábitos de consumo domiciliario, se han registrado cambios muy importantes en la dinámica de la circulación en el último año.
Comenzando por Argentina, vale señalar que estamos situados en un país que presenta una enorme diversidad social y productiva; en una sociedad que presenta una enorme complejidad respecto a su relación económica y cultural con los alimentos. Porque la Argentina es un país agroexportador, un país que podríamos pensar como “emirato alimentario”, pues presenta un excedente muy importante de commodities de origen agrícola que remite al exterior. En estos momentos estamos experimentando un enorme desajuste como sociedad, porque mientras se alcanzan cosechas récord de cereales y oleaginosas de 150 millones de toneladas, por otro lado, como país, recientemente hemos declarado la “emergencia nacional alimentaria” y estamos abasteciendo con tarjetas Alimentar a vastos sectores de la población. De más está decir que hay indicadores muy negativos respecto al acceso a la alimentación en diversos sectores socioeconómicos y esto tiene que llamarnos también a la reflexión. Argentina es uno de los pocos países privilegiados del mundo que generan un volumen significativo de materias primas alimenticias que pueden colocar en los mercados mundiales, pero, sin embargo, para los argentinos y las argentinas resulta muy caro alimentarse.
Por lo tanto, esta compleja problemática se vincula con una serie de factores que responden a fenómenos locales, pero también con otros que trascienden a nuestro país y que se han agudizado en los últimos años: la mercantilización/financierización de los alimentos, la concentración del mapa alimentario global, la gentrificación alimentaria, entre otros. Se registra una coyuntura muy dificultosa porque uno de los principales motores que impulsa la inflación en la actualidad tiene íntima conexión con la dinámica política y de mercados del sector de la alimentación. Estamos atravesando una situación realmente crítica a nivel mundial.
Vamos a indagar, inicialmente, en una de las dimensiones que se vinculan con el abasto de los alimentos a escala metropolitana: la espacial. Vamos a focalizarnos en la frontera campo-ciudad; en uno de los escenarios donde se lleva a cabo esa articulación y que tiene que ver con la frontera física, simbólica y de intercambios que caracterizamos como periurbano. Cuando abordamos la relación campo-ciudad en términos de abasto alimentario, sin dudas el periurbano constituye uno de los territorios de referencia a la hora de pensar en las implicancias de todos estos procesos.
El periurbano supone una condición fronteriza entre el campo y la ciudad, donde la ciudad se comporta como un sistema abierto e interdependiente que subordina a un espacio colindante regional, pero también depende de él, pues uno de los principales intercambios que allí acontecen tiene que ver con la alimentación. Por lo tanto, en términos espaciales, el periurbano se constituye como un cinturón verde de producción primario-intensiva que abastece de alimentos de proximidad a la ciudad. Su creciente puesta en valor en el debate público tiene que ver con las funciones que aporta en términos de seguridad alimentaria de la población y de ahorro de energía por generar una oferta desde las cercanías. Pero, a su vez, se trata de un cinturón fuertemente amenazado por el avance de la urbanización, lo cual también involucra una serie de aristas muy complejas.
El periurbano productivo presta una serie de servicios a la ciudad. Por un lado, posee dispositivos de ruralidad, provee alimentos, provee materiales para la construcción, provee servicios ecosistémicos, posee unidades ambientales de muy alto valor. Es decir que el periurbano presenta una enorme complejidad socioproductiva y de allí su rol estratégico en tanto interfase urbano-rural. Pero, por otra parte, se presenta como un espacio vulnerable, una frontera móvil amenazada tanto por el avance de la urbanización como también por el avance de la agricultura más extensiva. Es decir que no hay garantías de permanencia de este espacio en el tiempo sino que está en continua transformación y sus funciones económicas se van relocalizando.
Como se señalaba al principio, Buenos Aires es la decimocuarta región metropolitana más importante a nivel mundial. En la actualidad, aún se verifica la localización de espacios periurbanos en las cuñas remanentes de lo que se denomina segunda corona metropolitana o segundo cordón de urbanización, pero el frente de contacto urbano-rural se encuentra emplazado, principalmente, en la tercera corona, pudiéndose advertir tendencias a la periurbanización en zonas de la cuarta corona. A medida que la aglomeración se expande, las producciones se van reubicando cada vez más lejos, es decir que, a la hora de relevar las producciones de verduras y hortalizas en las quintas, en algunos casos, hay que ir a buscarlas a 90 o 100 kilómetros de distancia. El cinturón verde se ha ido fragmentando y una de las formas de respuesta a esa presión sobre el uso del suelo que tiene la agricultura periurbana es ubicarse a mayor lejanía.
En el periurbano se verifica la imagen de un agricultor afectado permanentemente por el avance de la ciudad. Las producciones de este tipo son muy vulnerables porque el proceso de valorización capitalista de la tierra, que es fascinante como objeto de estudio, tiene íntima vinculación con el fenómeno de la urbanización, que genera el desplazamiento de estos actores productivos. Permanentemente se insiste en que estas situaciones requieren ser abordadas a través de medidas de ordenamiento territorial que procuren preservar los cinturones verdes. Cinturones que, en líneas generales, se encuentran amenazados en todo el país.
Por lo tanto, el periurbano ha ido evolucionando hacia una creciente “archipielaguización”. Esto quiere decir que se compone de islas verdes de producción primario-intensiva que, si bien intercambian flujos de información y de mercadería física, van retrocediendo cada vez más en términos espaciales. En este sentido, la tendencia o “respuesta” del sistema ha pasado por la intensificación del uso de los factores (tierra, trabajo y capital), esto es, por la difusión masiva del invernáculo, de la producción bajo cubierta. Porque, como se ha mencionado, la agricultura periurbana es uno de los sectores más vulnerables frente al avance de la urbanización. Fenómeno de antropización que es protagonizado por emprendimientos de distinto tipo y alcance: urbanizaciones cerradas, urbanizaciones populares, el arribo de distintos servicios e industrias que desembarcan en la periferia producto de deseconomías de aglomeración que se registran en la ciudad central. Es decir, fenómenos muy complejos que tienen que ver con la influencia ampliada de la ciudad sobre su entorno regional.
A medida que transcurrieron los modelos de desarrollo económico en el país (agroexportador, sustitución de importaciones, neoliberal, neodesarrollista), el periurbano ha tendido a la fragmentación productiva, a la intensificación, pero también a un desplazamiento de la horticultura hacia las coronas exteriores de la ciudad. Es decir que, ante la disminución en términos absolutos de las hectáreas destinadas a estas actividades, la resiliencia de las producciones periurbanas se basa en ser cada vez más intensivas, diversificadas o relocalizables.
Por lo tanto, lo dicho hasta aquí constituye un primer plano de análisis, nos hemos referido a lo que acontece con el territorio periurbano por su condición de frontera campo-ciudad.
Un segundo plano tiene que ver con el sistema de abasto metropolitano como conjunto. En este sentido, vale señalar que, en el espacio regional del AMBA, se registran distintos tipos de circuitos o flujos de intercambios y que la heterogeneidad de los actores involucrados en el abasto alimentario representa un desafío muy grande a la hora de abordarlos desde la gestión pública y desde las políticas estatales.
Primero hemos planteado lo difícil que resulta para el Estado gestionar el avance de la ciudad considerando el caso del periurbano, y ahora vamos a incursionar en este segundo plano, que tiene que ver con cómo gestionar y pensar en una gobernanza alimentaria metropolitana, o sea, en cómo poder ‒de alguna manera‒ identificar instancias operativas público-privadas de ordenamiento del abasto.
En primer lugar, el sistema de abasto involucra un espacio transaccional ampliado donde hay una enorme diversidad de actores que intervienen a escala regional. Por ejemplo, en el AMBA contamos con un mercado central que, desde su puesta en funcionamiento en los años 80, ha ido debilitando su rol de intervención. En las últimas décadas se registró el florecimiento de distintos mercados secundarios, hoy hay alrededor de 50. Cuando irrumpió la pandemia del Covid-19, el mismo Estado no sabía con precisión cuántos mercados estaban operativos porque hay tipos societarios muy diversos, y tuvo que proceder a realizar una nueva contabilidad y un nuevo monitoreo. Porque el Estado muchas veces cuenta con lagunas de información al momento de identificar cuáles son los actores a los que quiere llegar con sus políticas, dónde están, qué tamaño y qué incidencia tienen, en este caso, en el abasto alimentario.
El mapa metropolitano está integrado por el Mercado Central de Buenos Aires, los mercados mayoristas secundarios del conurbano, la Gran Distribución (hipermercadismo y supermercadismo), los actores de la colectividad boliviana ‒que juegan un rol muy importante en las distintas redes mayoristas y minoristas‒ y los nuevos espacios nodales recientemente protagonizados por las organizaciones sociales. Hay, sobre todo a nivel del abasto frutihortícola, una enorme complejidad de actores que también incluye ‒crecientemente‒ a sectores empresariales productores de “fotosíntesis high tech”.
En este punto vale señalar que se registra una importante cantidad de situaciones porque los aspectos vinculados a la circulación de alimentos (sanitarios, de trazabilidad, etc.) provenientes de las producciones periurbanas involucran a distintos actores institucionales: las municipalidades del conurbano con sus concejos deliberantes, el SENASA, el INTA, el Mercado Central, los grandes supermercados. Hay toda una serie de actores públicos y privados. Un concepto ideal de gobernanza supone un cierto nivel de integración y diálogo entre ellos para llegar a situaciones de articulación al momento de procurar niveles de coordinación operativa y ganar en grados de organización, pero esto realmente representa un gran problema para la administración pública. Administración pública que, a su vez, también cuenta con enormes e importantes niveles de fragmentación institucional a la hora de operar tanto sobre el territorio periurbano como sobre el abasto alimentario. Es decir que no cuenta con una institucionalidad metropolitana acabada que pueda dar cuenta de estos procesos.
Un tercer plano tiene que ver con qué pasa con las políticas estatales propiamente dichas, con el rol del Estado. Por ejemplo, la cuestión del periurbano y de la agricultura periurbana se han instalado crecientemente en la agenda pública en las últimas dos décadas. El Estado ha pasado por distintos períodos y momentos en su conducción política, pero desde los años 2000 viene desplegándose toda una nueva agenda de agricultura periurbana, donde inicialmente jugaron un rol muy importante los municipios del conurbano, el INTA y hasta el proceso de institucionalización del Mercosur, instalando la temática de la agricultura familiar en el mapa del Estado, que era algo en lo que, históricamente, Argentina no se enfocaba (los pequeños agricultores alrededor de las ciudades identificados como sujetos de política pública). En la primera década de este siglo surgieron una serie de programas de agricultura periurbana no solo a nivel de Buenos Aires sino a nivel del país. Se registraron iniciativas en el INTA, el SENASA, la Secretaría de Agricultura de la Nación ‒que comenzó a subsidiar diferenciadamente ese tipo de agricultura‒, el Plan Nacional de Agricultura Periurbana, la conformación de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Agricultura Familiar en el Ministerio de Agricultura y la creación de la Estación Experimental INTA AMBA, entre otras. También surgieron iniciativas provinciales muy importantes así como discusiones a nivel local sobre buffers, cuestiones vinculadas a problemas ambientales (creciente judicialización de conflictos por fumigación en ciudades intermedias que dieron paso a activas discusiones en los concejos deliberantes), el evento “Periurbanos hacia el Consenso”, realizado en Córdoba, que fue todo un hito en la materia, la experiencia de instalación de parques agrarios, etc. Se trata de una agenda muy compleja, amplia y activa que se ha reformulado con el paso del tiempo.
Por último, vale resaltar una cuestión que tiene que ver con el avance de las organizaciones sociales en el AMBA, lo que implicó todo un dato nuevo de la política con impacto en la agenda pública. Y que tuvo que ver con una serie de actores provenientes de la interfase urbano-rural que eran asistidos por el Estado y que pasaron, en los últimos años, a empoderarse en torno a las cuestiones de la agricultura familiar y de la agroecología, haciendo su irrupción comunicacional de manera muy activa.
En la actualidad se comercializan, a nivel metropolitano, bolsones de verdura (denominada agroecológica) provenientes del periurbano. Surgieron nuevas modalidades de comercialización online y domiciliarias, siendo difícil cuantificar su peso en la totalidad. Hay nichos vinculados a la difusión de la agroecología desde el punto de vista de los movimientos sociales, que se disputan la representación política de la agricultura familiar. Tratándose de una cuestión simbólicamente muy significativa, cuenta con el apoyo de diversos sectores urbanos.
En este punto, vale preguntarse cómo se modificó la situación del abasto alimentario ante el advenimiento de la pandemia. Máxime considerando que el abasto metropolitano conllevaba tensiones sistémicas previas, registrándose ‒como se ha mencionado‒ niveles de fragmentación operativa muy importantes tanto en el sector público como en el privado. El Estado se encontró con la necesidad de tomar una serie de medidas para poder hacer frente a esta coyuntura tan compleja. Medidas vinculadas con protocolizar los procedimientos sanitarios, centrándose particularmente en los mercados mayoristas frutihortícolas (recordemos que son nodos muy importantes de ordenamiento de los circuitos de comercialización, pues constituyen los ámbitos espaciales y relacionales donde se manifiesta el intercambio campo-ciudad). El auge de la alimentación domiciliaria producto del confinamiento hogareño traccionó nuevos patrones de consumo, lo que afectó el funcionamiento de la cadena de comercialización y convalidó valores que hubieran sido impensados un tiempo atrás. A nivel de las bocas de expendio minoristas, pequeños emprendedores instalaron un número significativo de verdulerías en la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano, entre otros ejemplos que se pueden mencionar sobre cómo se reconfiguró el sistema ante la nueva coyuntura.
Pensando en términos de gobernanza alimentaria, se ha mencionado que si bien desde comienzos del presente siglo el Estado había generado una serie de políticas que procuraron darle un encuadre a la agricultura alrededor de las ciudades, ello se produjo en el marco de la enorme fragmentación geográfica que presenta un territorio como el periurbano, amenazado permanentemente por el avance de la urbanización. Ante la situación de pandemia, desde la gestión pública se ha tendido a protocolizar, a tratar de ordenar una serie de situaciones, especialmente las vinculadas con los alimentos que ingresan a la ciudad: la cuestión sanitaria, los cuellos logísticos del transporte pesado, la variabilidad de los precios, etc. Pero esto último también ha resultado de difícil tratamiento para la gestión pública porque, si bien uno de los principales motores de la inflación tiene que ver con la inflación sectorial en alimentos, la multicausalidad del proceso inflacionario en Argentina responde a cuestiones estructurales y macroeconómicas más profundas.
Como se ha reiterado, el Estado se encuentra con distintos niveles de fragmentación institucional a la hora de intervenir sobre estos procesos. La gobernanza alimentaria a nivel metropolitano supone la meta de un mayor nivel de integración entre los distintos actores que están a cargo del abasto alimentario pero, sin embargo, resulta muy complejo a la hora de pensarlo operativamente en términos metropolitanos porque justamente la heterogeneidad operativa es la característica del sistema. Es decir que el hipermercadismo, el supermercadismo, los circuitos alternativos, los más empresariales, los mercados mayoristas, todos tienen sus propias dinámicas. Esto no quiere decir que no haya vasos comunicantes entre ellos, pero funcionan con lógicas de actuación espaciales muy disímiles y esto hace mucho más compleja la implementación de una instancia de gobernanza, en este caso, alimentaria. Y lo mismo ocurre a la hora de pensar en la preservación del cinturón verde periurbano, que también funciona como un territorio altamente heterogéneo con su condición de frontera móvil.
En último lugar, una cuestión muy importante. En el contexto de una provisión alimentaria muy amplia y atomizada, quienes operan en los mercados sostienen que los mecanismos de formación de precios en el sector frutihortícola responden a un funcionamiento transparente de las reglas del mercado. Sin embargo, nos encontramos con que los precios de los alimentos continúan subiendo por arriba de la media inflacionaria. Los mecanismos de fijación de la oferta alimentaria son producto de las heterogeneidades del sistema, de la fragmentación operativa de los distintos subsistemas, de distintas ineficiencias estructurales que caracterizan al conjunto.
En un país productor de alimentos como es la Argentina, esto ha generado una enorme preocupación a nivel de la sociedad porque el peso de los alimentos en los ingresos de los asalariados ha aumentado drásticamente y desde la administración pública, o desde la conducción de los distintos niveles del Estado, se registran importantes inconvenientes a la hora de establecer un marco regulatorio para gestionar esta situación. Sin dudas, durante la pandemia, la provisión alimentaria fue una de las actividades más importantes, se trató de un sector altamente estratégico (considerado “esencial”) que nunca dejó de abastecer a las demandas de la sociedad. Pero por el otro lado, la inercia inflacionaria continuó con su tendencia ascendente hasta afectar de manera notable las posibilidades de acceso a los alimentos para vastos sectores de la sociedad.
Para finalizar, es importante remarcar que el Estado cuenta con instrumentos para enfocarse en esta problemática. Hay experiencias históricas exitosas vinculadas con intervenciones en economías regionales; el rol del Mercado Central sigue siendo de enorme importancia, no deja de ser un ordenador en el abastecimiento metropolitano y tiene un papel decisivo a la hora de establecer los precios y protocolos operativos que los otros mercados toman como referencia en una sociedad donde los flujos de información circulan sin barreras; la promoción de parques agrarios como espacios de preservación de dispositivos productivos en el periurbano pueden ser herramientas muy útiles a nivel de los municipios. Pensar en la gobernanza alimentaria constituye todo un desafío a nivel metropolitano en términos de las redes de actores, instituciones y las escalas espaciales involucradas en la operatoria del abasto. Hay todo un “banco de experiencias” que el Estado debe tener en consideración para redireccionar el abordaje de esta cuestión tan compleja.
