La administración aduanera sobre el complejo portuario rioplatense entre 1778 y 1806

María Evangelina Vaccani^[1]

Introducción

El objetivo de este trabajo es estudiar las tramas jurisdiccionales en las que se insertaron los asuntos aduaneros desde la creación de las reales aduanas en 1778 hasta la visita general de Diego de la Vega a principios del siglo XIX. Se propone comprender cómo las transformaciones del comercio legal abrieron paso a los ajustes administrativos que buscaron optimizar el funcionamiento de las aduanas.

Se propone estudiar las transformaciones que se suscitaron en el desarrollo de la administración de las tesorerías en consonancia con los ajustes del comercio monopólico en los últimos años del gobierno virreinal. La instalación de las reales aduanas sobre el complejo portuario rioplatense obedeció a la definitiva reglamentación de Libre Comercio impulsada en 1778. Las crecientes necesidades fiscales y las intenciones de la corona de reforzar la soberanía en la región, dieron curso a la demarcación de nuevas jurisdicciones en el Virreinato del Río de la Plata y como parte de ello se destaca la organización hacendaria y los proyectos políticos que la sustentaban.

En el desarrollo de la tesis doctoral y este trabajo forma parte de las conclusiones finales, se repara que la estructuración aduanera del complejo portuario rioplatense^[2] se dio bajo el intento de avanzada de la monarquía por la vía administrativa^[3] y una lógica de poder jurisdiccional^[4]. La organización hacendaria se caracterizó por el desarrollo de instituciones borbónicas como las intendencias dentro de estas la Superintendencia de Buenos Aires como cabeza de gobierno jurisdiccional con competencias fiscales y comerciales. Las Aduanas de Buenos Aires y Montevideo quedaron bajo esta jurisdicción.

El estudio de las primeras experiencias administrativas en las tesorerías aduaneras puso de manifiesto los problemas jurisdiccionales, de autoridades y administrativos que se condensaron en 1788. Este año marco un punto de inflexión en la política de la corona, a nivel monárquico significó el fin del proyecto del ministro José de Gálvez y en el plano virreinal supuso el paso de jurisdicción de hacienda del Superintendente al Virrey. En términos políticos ello implicó una revisión de los estados contables y la quiebra de los administradores Francisco Ximénez de Mesa y Antonio Quintana Lasso de la Vega.

En el desarrollo del trabajo se señalan los lineamientos generales en relación a la organización aduanera en sus comienzos y luego se problematizan las dificultades que se arrastraron por tres décadas, sin encontrar una solución acabada en el ordenamiento de las cuentas. Se destaca el expediente consultado por tener voz de Ximénez de Mesa en un proyecto de buen gobierno que propone simplificar la organización aduanera en la región.

El equipamiento aduanero del complejo portuario rioplatense en el gobierno hacendario

El Reglamento y aranceles reales para el comercio libre del 12 de octubre de 1778 dio forma definitiva a la organización mercantil y a las tramas jurisdiccionales de las instituciones que lo sostuvieron. Por Real Orden del 7 de abril de ese año, se mandó a crear la Real Aduana en la Ciudad de Buenos Aires. El Intendente Manuel Fernández y el Virrey Vèrtiz fueron comisionados para dar forma a la organización aduanera. En este proceso señalaron que era necesario instalar una Real Aduana en la Ciudad de Montevideo, dado que era más provechoso porque allí arribaban las embarcaciones por las condiciones naturales de la costa. La iniciativa fue aprobada por Real Orden el 10 de febrero de 1779^[5].

La nueva organización aduanera fue seguida de cambios en la estructura administrativa. Entre ellos destacamos las instrucciones generales que elaboró Fernández para dar gobierno de la Real Aduana, resultando finalmente el Reglamento de Aduana de 1779^[6], que cuenta con 196 artículos organizados en los siguientes capítulos. En el capítulo 1 se regula a los buques de guerra, en el capítulo 2 se atiende a los buques de correo, en el capítulo 3 se detallan las instrucciones de actuación frente a la carga y descarga de mercancías, en el capítulo 4 se explicita el cobro de alcabalas aplicadas a los bienes entrantes y salientes de los puertos y demás jurisdicciones del virreinato, en el capítulo 5 define los aranceles para géneros de Europa o de su majestad, en el capítulo 6 se detalla las reglas de cuenta y razón para las distintas secciones de la administración aduanera, es decir la contaduría y tesorería y el capítulo 7 se detalla los asuntos del resguardo de mar y tierra.

La consecuencia política de esta ordenación fue el cese de jurisdicción de los Oficiales Reales por Real orden del 12 de agosto de 1779, exonerándolos de la recaudación de alcabalas y demás derechos reales, quedando estos bajo la administración de las Reales Aduanas y sus tesorerías. Estando conformado el ramo de aduanas^[7] de acuerdo a los Reales Derechos del comercio libre.

En términos administrativos para ajustarse al reglamento 1778 se dispuso que

los efectos pagarían en Montevideo el almojarifazgo y lo volverían a pagar por su entrada a Buenos Aires si fueran para comerciar en ella; en tanto que el de alcabala se pagaría únicamente su entrada por Montevideo, aún para aquellas mercaderías que serían vendidas en Buenos Aires. En caso de que los efectos hubieran sido vendidos en Montevideo y luego transportados a Buenos Aires debían pagar alcabala de reventa del 4%. Los gravámenes aplicados a las mercaderías eran: por almojarifazgo, el 3% para las de origen español y el 7 % para las de origen extranjero; la alcabala, tanto la de venta como la de reventa, era del 4%.

De este modo los asuntos administrativos de las aduanas fueron resueltos mediante consultas realizadas al Superintendente Fernández^[8].

El análisis del sistema político que operó en la Real Hacienda virreinal nos advierte tres momentos de transformaciones que fijaron nuevas jurisdicciones, lo que generó conflictos de autoridades que dieron paso a progresivos ajustes de poder, que pusieron frenos al intento de avanzada de la corona por la vía administrativa. El modelo administrativo se caracterizó por dos instrumentos políticos: la creación de una cabeza de gobierno rectora del Erario Real y la transformación de los Oficiales Reales en servidores, con poder jurisdiccional revocable y sometido a comisión.

Entre los años 1778 a 1782 se dio la organización del gobierno de la Real Hacienda. El accionar de Ignacio Fernández como primer Superintendente nos aproxima a comprender el establecimiento de las competencias jurisdiccionales en relación a la organización de la estructura fiscal. Como advierte Rees Jones las acciones del Superintendente fueron cuestionadas, no obstante, sus esfuerzos se materializaron con la centralización del ramo aduanero y su administración^[9].

El andamiaje institucional se complejiza con la transformación de la Contaduría Mayor en Tribunal de Cuentas y la designación de nuevos Contadores y Oficiales auxiliares. El Tribunal tenía como principales tareas tomar razón, ordenar, glosar, fenecer y finiquitar las cuentas del Erario Real. De este modo se asentó en la capital Virreinal una instancia examinadora de Cajas Reales, de Administraciones Reales -destacando las tesorerías aduaneras-, de Almacenes Reales y Cuentas Particulares de todas las jurisdicciones del Virreinato.

La Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de Intendentes de ejército y provincia en el Virreinato de Buenos Aires (en adelante R. O. de Intendentes) del 28 de enero del año 1782, el sistema hacendístico se centralizó en la capital virreinal y la figura de Superintendente Real Hacienda adquirió el control, gestión y la subordinación de todos los asuntos económicos, desplazando de estas competencias al Virrey y al Tribunal. Esto se combinó con el reemplazo de Fernández por Francisco de Paula Sanz, quién entre los años 1783 y 1788 se desempeñó como Superintendente. A su vez desde 1783 se estableció la Junta Superior de Real Hacienda como máximo órgano de consulta y primera instancia de justicia. En el plano administrativo el resultado fue la estructuración de las Cajas Reales en Tesorerías Reales, clasificadas en Principales, Foráneas y Sufragáneas. Las tesorerías aduaneras y su ramo quedaron bajo la exclusiva jurisdicción del Superintendente.

La consolidación del modelo administrativo en manos del Superintendente mostró nuevos conflictos que se dieron por el control de las cuentas de las nuevas tesorerías. Los Contadores del Tribunal comenzaron a reclamar por la falta de supervisión en las cuentas y el atraso en la revisión de las mismas. A partir de 1785 la reinstalación de la Real Audiencia vino a complejizar la situación, habilitando a los contadores a reclamar la revisión de las acciones del Superintendente ante la falta de juicio en las cuentas^[10].

Las quiebras de los administradores de las Reales Aduanas en 1788 nos posibilitaron conocer las formas en las que se dio gobierno a las Reales Tesorerías en sus primeras experiencias bajo el servicio de Francisco Ximénez de Mesa en Buenos Aires y Antonio de Quintana Laso de la Vega en Montevideo. Se observa que en 1778 el sistema político se inclinó favor del Virrey que recupera sus competencias en materia de hacienda y se elimina la figura de Superintendente. A partir de ese entonces se habilitó a un gobierno hacendario plural que se destacó por la reinstalación de la Junta de Hacienda como órgano plural y colegiado y se sometió a revisión las acciones del modelo administrativo consolidado con la Real Ordenanza de 1782. Cuestión que encontró una solución política iniciada el siglo XIX con la visita de Diego de la Vega.

El proyecto de suprimir la aduana y simplificar el sistema alcabalatorio

Los sucesivos conflictos bélicos de fines del siglo XVIII habilitaron el comercio con neutrales. Como señala Javier Kraselsky el inicio de esta política se da por primera vez en 1779 ante la guerra con Inglaterra, con la presencia de los convoyes custodiados por corsarios financiados por el Consulado de Cádiz y la práctica de las autorizaciones a navíos neutrales como por ejemplo los permisos a buques portugueses. Esta última estrategia se generalizó a partir de 1781. Finalizado el conflicto, las reglas del juego volvieron a la reglamentación de 1778. En 1793 fue reanudada la guerra con Francia y se dio curso al comercio entre los puertos americanos, a pesar de los esfuerzos la guerra marcó la interrupción del tráfico ultramarino. Resultando finalmente la guerra con los ingleses desde 1796 y el comercio con neutrales impuestos por decisión real el 18 de noviembre de 1797^[11].

En este contexto se da la visita de Diego de la Vega, su presencia hizo que el administrador Francisco Ximénez de Mesa realizará la siguiente presentación a las autoridades locales el 4 de diciembre 1805 señalando:

[…] sobre lo conveniente que sería la supresión de la a Real Aduana, que se estableciera la cobranza de Alcabala sobre los efectos de Europa en todos aquellos dominios reduciéndolo a una sola de nueve por ciento que se exija en las primeras intervenciones, eso equivalente a la que deberían pagar sucesivamente en las posteriores ventas, girarán libres por todas partes con mucho beneficio de S.M y finalmente que se exija un montepío, entrando el rey de todo se ha servido resolver que remita a V.E^[12].

Esta presentación nos habilita a conocer el punto de vista del administrador, quien fue inhabilitado al servicio real tras ser acusado de malversación de fondos, cohecho y excesos de jurisdicción en los años que estuvo al frente de la Real Aduana porteña.

El primer punto que en su defensa hace referencia Ximénez de Mesa es que el Intendente Fernández desatendió las Reales Órdenes de ubicar una única aduana en Montevideo y señaló que:

En ella pueden ejercerse con exactitud las funciones de seguridad que afianzaron nuestro real servicio y nuestros provechos, pero Buenos Aires que existe a cuarenta leguas de Montevideo tiene que recibir por partes, por trasbordos de pequeñas embarcaciones, no siempre las hay para estas provistas maniobras. El tiempo no es oportuno o se dilata a ambición de los dueños y pasan noches y noches siendo cada buque en el mar un guarda o cualquier interior Resguardo, se proporcione el fraude e introducción de géneros por contrabando que sólo puede impedirse formalizando y asegurando prontamente las descargas en el reino y almacenes del puerto de Montevideo.^[13]

En relación a lo señalado por Ximénez, el intendente Fernández tuvo mala opinión sobre el proyecto que éste había presentado en Madrid el 14 de octubre de 1785. Remarcando que sus intenciones eran maliciosas y perjudiciales para los intereses de la corona. Que lo único que buscaba con ellos era engrandecer los sueldos de los empleados de la aduana y engrandecer sus riquezas sobre las ruinas de otros^[14]. En tanto que el concepto del Superintendente Francisco de Paula Sanz era bueno, al señalar en su testimonial que lo consideraba a Ximénez un hombre de buena fe y reputación, que en tiempos que fue administrador no encontró fallas. ^[15] Reforzando su argumentación Ximénez remarcó que, con antelación a la conformación de las aduanas rioplatenses, en enero de 1776 el marqués de Grimaldi^[16] había informado que las costas:

[…] han sido siempre una puerta abierta por donde se han hecho manifiestas nuestras más secretas economías a las potencias extranjeras, y nunca podrán ser bastantemente custodiados estos parajes por más que se redoblen y gastos que ocasionen. Un solo punto de arribo, de descarga y de registro cortaría en la mayor parte estos inconvenientes de tanta monta, y una larga experiencia me ha hecho conocer así. Lo han conocido y lo han informado celosos ministros de V.M. de que existen pruebas en mis autos y todo lo remitido a V.M con el objeto de su más útil y exacto servicio.^[17]

El segundo punto tenía que ver con las mejoras administrativas y en relación a ello advirtió que podrían haber ahorrado un arduo trabajo los miembros del Tribunal de Cuentas en el ordenamiento de los estados contables. En este caso se proponía establecer un nueve por ciento de alcabalas que se exigiría en la primera intervención, y equivaliendo a lo que sucesivamente habían de pagar en las posteriores ventas queden libres para circular por todas partes con mucho beneficio de V.M. del público y del comercio. Simplificando con ello el complejo sistema alcabalatorio de primeras ventas, segundas ventas y de introducción a los puertos secos del virreinato. El proyecto se remitió al ministro Don Josep de Gálvez el 15 de mayo de 1783 por manos del intendente de Buenos Aires. La Real Orden del 24 de diciembre del mismo año informó el Visitador General don Jorge Escobedo el 5 de marzo 1785 que:

esforzando la conveniencia y utilidad de su establecimiento y práctica, tuvo la suerte que por desgracia tienen todos los más útiles y provechosos que es la de ahogarse y sofocarse en las manos de ministros inferiores y poco diestros que o desconfiando de sus luces para su exención, o se abandonan a la rutina que aprendimos huyendo del trabajo en que no cifran sus propias utilidades.^[18]

Se ha observado que para 1785 las Aduanas debían sus cuentas a los miembros del Tribunal^[19]. Las cuentas comprendidas entre el 1 marzo de 1779 al año 1783, fueron revisadas y cerradas por el Tribunal.^[20] Cabe resaltar que en el año 1782 Ximénez recibió un visitador quien inspeccionó el estado de sus cuentas^[21], cuestión que permite inferir que la rendición de estas a la Real Hacienda fue concluida en los primeros años de su administración. Lo que obedeció a la presencia de un agente externo a la supervisión. Así mismo el año 1782 se dio la instalación del Tribunal Mayor de Cuentas en la ciudad de Buenos Aires, institución que absorbió y complejizó la estructura hacendaria virreinal, estableciendo una dependencia que no se limitaba a la toma de cuenta y razón de oficios hacendarios, sino que constituía un juzgado formal con presencia en la misma jurisdicción en la que se emplazó la aduana. Tales controles obligaron a entregar los fondos aduaneros a la Hacienda. La falta de glosa y fenecimiento de las cuentas aduaneras, es decir el cierre definitivo de estas, que en términos jurídicos implicaba no poder considerarlas como pruebas a las faltas cometidas^[22]. Ante las inconclusas acciones sobre las cuentas de la aduana, Ximénez en su defensa repasa una insustancial descripción, según calificó el Tribunal, sobre la particular administración de las rentas que estaban bajo la supervisión de su tesorería.

Mientras Francisco Ximénez presentaba el proyecto alcabalatorio acompañado de cálculos estimativos en relaciona la percepción de ingresos al año 1779, demostrando que la percepción de un solo derecho al nueve por ciento elevaría la recaudación de 1.910.003, 9 pesos frente a un total de 2.440.925 de pesos con un total de 530.885 pesos de mayor utilidad. Al tiempo que se reducirían los gastos administrativos en sueldos de personal, fraudes y se daría mayor libertad de traficar con las provincias interiores.

A estas peticiones en torno a la administración de los asuntos aduaneros se le sumó la necesidad de desarrollar un montepío en la campaña de Montevideo, con el fin de poblar la región y evitar el robo de ganado por parte de los portugueses. Al tiempo que se propone desarrollar la agricultura y producción harinera. Ponderando las condiciones naturales para el desarrollo de producciones de frutos, bueyes, mulas y maderas apostando a la autosuficiencia y colonización de la banda norte.

Como se señaló, la presentación de Ximénez se da ante la Visita Real de Diego de la Vega al Río de la Plata en 1803 lo cual significó un punto de inflexión en el proceso de la causa aduanera, su misión como juez de cuentas lo llevó a estar al frente del Tribunal. Los conflictos de competencias que habían caracterizado al gobierno de Real Hacienda se agudizaron en la década de 1790. Los resquemores del Virrey Joaquín del Pino frente a su comisión abrieron nuevos dilemas sobre la administración hacendaria. El estudio de sus actuaciones nos habilitará a comprender las mejoras introducidas en la Real Aduana y sus alcances. Por lo pronto, sabemos que el ordenamiento contable posibilitó dar un cierre al dilatado proceso de revisión de las cuentas de la Tesorería. Consecuencia de ello fue la sentencia a Ximénez de Mesa, que, tras largos años en prisión, se lo inhabilitó de por vida para servir al Rey.

En relación a la situación local, Kraselsky al estudiar el Consulado de Comercio ha reparado en el conflicto del 4 de enero de 1802, observando en las actas que el consiliario Martín de Alzaga considera que no hay razón para convocar a Junta General de comercio, para resolver sobre “el destino que debería darse a los dos Buques corsarios habilitados por este r.l Consulado (…) incluía la tropa militar q.e contenía”. En este contexto una vez más se ponen de manifiesto los motivos por los que la elite porteña negociaba con la Corona beneficios mutuos, lo que Kraselsky definió como centralización corporativa. Desde la creación del Consulado en 1794, la capacidad de extraer recursos de la comunidad mercantil era indispensable para tal relación, de modo que las alcabalas de reventa eran un impuesto percibido por la Real Hacienda y pagado por todos aquellos que comerciaban artículos de origen peninsular, sea en sus tiendas y almacenes o por su venta callejera. Las alcabalas eran pasadas a otros dos diputados que realizaban las correcciones y enmiendas necesarias, siendo el monto el resultado de la negociación entre el administrador de aduanas y los comerciantes.^[23]

En 1802 un hecho relevante ilustra el papel de la élite representativa de los comerciantes en la recaudación de las alcabalas del resto de la comunidad mercantil, que la visita de, Diego de la Vega a la Real Audiencia intenta cambiar, sin éxito, las reglas del juego. Para ello, luego de observar el padrón de comerciantes y de inspeccionar el modo con que los diputados Pedro Duval y Ramon Ximénez realizan la recaudación de los 8.300 ps por las alcabalas de reventa, solicita la intervención del administrador de la Real Aduana. En dicho contexto la propuesta del administrador Ximénez cobra relevancia política como el intento de frenar el poder de los comerciantes de cueros locales. Como punto de cierre en este recorrido se puede observar como las reformas administrativas y los componentes jurisdiccionales dieron materialización a los intentos de avanzada de la corona, sin perder de vista a los interlocutores americanos y el complejo juego político en el que se desarrolló. Repensar las transformaciones estudiadas en clave de los proyectos ministeriales ayudará a comprender los alcances y límites de la política real iniciado el siglo XIX.

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