Mg. Mariano Cardelli

Introducción

Las declaraciones de Christine Lagarde, Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional, en relación a que “los ancianos viven demasiado y es un riesgo para la economía mundial” generaron un tremendo escozor en distintos sectores, sobre todo porque han venido acompañadas de propuestas y condicionalidades de ajuste de los sistemas de jubilaciones y pensiones en los países en los que el FMI ha sido llamado a intervenir.

Ello pone de relieve una profunda ruptura con ideales que durante el siglo XX marcaron la conformación de los denominados estados de bienestar. Envejecer ya no es un valor, sino un problema; el aumento de la expectativa de vida ya no es presentado como un mérito o resultado de las políticas de estado, sino como una tragedia y genera un grave problema para los gobiernos; los recursos destinados a la seguridad social para la vejez ya no son expresión de la justicia social, sino un gasto expansivo, tanto en lo que tiene que ver con jubilaciones y pensiones como lo relativo a la atención sociosanitaria.

Evidentemente, estamos en presencia de nuevas formas de conceptualizar a las personas mayores y al rol del Estado para con ellas, en un contexto de profundos cambios. No resulta sencillo desanudar la trama discursiva construida desde los organismos internacionales de crédito, en torno a la reformulación del papel de las personas de edad en nuestras sociedades y la flexibilización de los dispositivos estatales para su protección, discursos que producen el retorno de una suerte de teoría del “descarte” que funciona como la reformulación de la idea de “pasividad” de las personas mayores.

Intentaremos en este trabajo, hacer un desarrollo histórico de la cuestión, para entender la lógica de las nuevas discursividades que sustentan las políticas de ajuste sobre los sistemas de seguridad social, particularmente, las que apuntan, por supuestas razones financieras, a la reforma de los sistemas de prestaciones jubilatorias, afectando derechos y empobreciendo a los destinatarios. El título elegido interpela, provoca, e intenta reflejar esas nuevas discursividades que se presentan en los papers de organismos técnicos internacionales y en los escritos y declaraciones de un sinnúmero de economistas enrolados en las filas de las ideas neoliberales y neodesarrollistas.

Asimismo, intentaremos reponer la construcción histórica de la idea de “solidaridad”, como fundante de la seguridad social y de la “solidaridad intergeneracional” como pilar fundamental de los sistemas de jubilaciones y pensiones que por estos días son cuestionados en nuestra región latinoamericana en las experiencias de la nueva ola neoliberal.

Los inicios de la seguridad social en nuestro país

La historia de nuestro país es muy rica en la configuración de dispositivos estatales de protección de la vejez. Las primeras cajas jubilatorias de principios de siglo, catapultadas por las luchas sindicales y las huelgas, se crean a partir de 1904. Podemos citar los casos de la de los empleados de la Administración (1904) y la de los ferroviarios (1905). Durante los gobiernos de H. Yrigoyen y M. T. de Alvear, la cobertura previsional se expandió a la mayoría de los trabajadores de los sectores públicos, bancarios y compañías de seguro; luego, hacia fines de los años treinta, se sumaron periodistas, gráficos, marinos mercantes y aeronáuticos (CIFRA, 2011).

Su proliferación va dar inicio a la creación de un sistema de seguridad social de tipo bismarckiano^[1], aunque de carácter fragmentario, puesto que se va a ir constituyendo a partir de la configuración de las diferentes cajas correspondientes a cada rama de actividad, y no como un seguro social para franjas amplias de trabajadores.

El modelo de Bismark en seguridad social se basa justamente en el seguro social, es decir, en un dispositivo cuyas características principales son: 

la afiliación obligatoria y la financiación mediante cotizaciones, por lo común tanto de los trabajadores como de los empleadores, y a menudo con participación del Estado. El ingreso de estas cotizaciones es direccionado hacia cajas especiales, las cuales luego deben satisfacer las prestaciones ante las contingencias producidas, pudiendo aquellas invertir los excedentes como forma de obtener mayores ingresos. Las cotizaciones y las prestaciones por lo general son proporcionales a los ingresos del afiliado, pero la financiación de la cobertura por accidentes de trabajo y enfermedades laborales generalmente es afrontada con aportes del empleador (N. Marasco.- M. Fernandez Pastor, 2009, pp. 35).

La propia Organización Internacional del Trabajo (OIT), creada en 1919, una vez finalizada la Primera Guerra Mundial, va a receptar el modelo bismarckiano sindicando al seguro social como instrumento fundamental de protección de los trabajadores y sus familias.

El concepto de seguro social para la OIT, se basa en el principio de mancomunidad de riesgos. Por tanto, todos los que están amparados por ese régimen contribuyen a un fondo común; cuando un contribuyente satisface las condiciones prescritas para que se produzca la prestación —por ejemplo, sufre una enfermedad y ha pagado las cotizaciones durante todo el periodo necesario—, la caja del seguro cubre sus necesidades, o por lo menos parte de ellas. De esta manera, el principio de solidaridad que adoptan los esquemas de seguro social alcanza a “algunos”, a aquellos que comparten una situación, en este caso el ser trabajador dependiente, excluyendo taxativamente al resto (N. Marasco.- M. Fernandez Pastor, 2009, pp. 36).

Como señalan N. Marasco y M. Fernandez Pastor, (2009, pp. 36), las primeras formas de cobertura de ingresos para la vejez, al establecerse a partir de seguros sociales, van a ir definiendo una idea de solidaridad limitada al conjunto de trabajadores “aportantes”, es decir, trabajadores dependientes y formales, situación que excluye a gran parte de los trabajadores, particularmente a los trabajadores informales. Agrega el autor:

la solidaridad social es el vínculo social entre el individuo y la sociedad. Un consenso nacional, una conciencia colectiva, una voluntad general vinculan al individuo con la sociedad en su conjunto, por medio de organizaciones e instituciones interrelacionadas. A su vez, constituye el principio fundador de la seguridad social, lo que excede el alcance acotado que algunos autores quieren darle cuando la asocian exclusivamente a las pautas de financiamiento fijadas en los esquemas de cobertura (N. Marasco  y M. Fernandez Pastor, 2009, pág. 13).

De esta manera, se fue construyendo la idea de “solidaridad” y lo que hoy conocemos como “solidaridad intergeneracional”, consistente en aquellas relaciones se verifican entre distintas generaciones que conviven en un mismo tiempo, en cualquier etapa de la vida, para el mejoramiento de la calidad de vida del conjunto.

Sin embargo, con los primeros dispositivos de protección social de la vejez, se configura también un paradigma que denominamos “de la pasividad”, entendido como aquel conjunto de teorías y cosmovisiones que construyen la identidad de las personas mayores a partir de su devenida incapacidad de participar del mercado de trabajo. Y, por ello, dignas de protección a través del otorgamiento de prestaciones financiadas con los recursos de los trabajadores en actividad en mérito a lo aportado a lo largo de la vida laboral.

Es decir que si bien la idea de solidaridad intergeneracional tiene gran relevancia hoy en conjunción con las ideas del envejecimiento activo y la redefinición del rol del adulto mayor en la sociedad, durante los primeros tiempos de la seguridad social de nuestro país, la idea de solidaridad se configuraba todavía a partir de pensar a las personas mayores como sujetos “pasivos” – la llamada “clase pasiva”-, por sus dificultades de participar en el mercado de trabajo.

La solidaridad y la seguridad social desde los primeros gobiernos peronistas hasta los años 90

Será con la constitución del 1949 que se establece un criterio ampliado de solidaridad, y por primera vez se consagran constitucionalmente los derechos de la ancianidad como “reconocimiento” del rol de las personas mayores en la sociedad.

En efecto, la Constitución de 1949 establece el derecho a la seguridad social, con la siguiente formulación:

el derecho de los individuos a ser amparados en los casos de disminución, suspensión o pérdida de su capacidad para el trabajo, promueve la obligación de la sociedad de tomar unilateralmente a su cargo las prestaciones correspondientes o de promover regímenes de ayuda mutua obligatoria destinados, unos y otros, a cubrir o complementar las insuficiencias o inaptitudes propias de ciertos periodos de la vida o las que resulten de infortunios provenientes de riesgos eventuales.

Asimismo, particularmente para las personas mayores, establece: el derecho a la asistencia, el derecho a la vivienda, el derecho a la alimentación, el derecho al vestido, el derecho al cuidado de la salud física y moral, el derecho al esparcimiento, al trabajo a la tranquilidad y al respeto.

La idea de solidaridad se ve reforzada en la década del 50 y del 60, primero con la definición de un sistema jubilatorio de reparto (dejando atrás la capitalización individual), y luego con el establecimiento del 82 % móvil como pauta de movilidad –que tuvo una duración limitada- a la par de una cada vez mayor unificación de las cajas jubilatorias.

El siguiente hito a resaltar corresponde a la creación del INSSJP- Pami en 1971, con el objeto de

otorgar….a los jubilados y pensionados del régimen nacional de previsión y del Sistema Integrado Previsional Argentino y a su grupo familiar primario, las prestaciones sanitarias y sociales, integrales, integradas y equitativas, tendientes a la promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, organizadas en un modelo prestacional que se base en criterios de solidaridad, eficacia y eficiencia, que respondan al mayor nivel de calidad disponible para todos los beneficiarios del Instituto, atendiendo a las particularidades e idiosincrasia propias de las diversas jurisdicciones provinciales y de las regiones del país.

Seguramente la creación del PAMI estuvo asociada más a la necesidad de “liberar” a las obras sociales de la atención del sector más demandante, ofreciéndole a las personas mayores una atención diferencial de mayor calidad, que no siempre en la práctica llegó siquiera a estándares razonables. Sin embargo, resultó una estrategia interesante a la hora de pensar la idea de solidaridad, ahora extendida a contingencias de salud para la vejez, con un abordaje particular para el sector de las personas mayores.

El Pami de alguna manera tomó el legado de la Constitución del 49 y los derechos de la ancianidad, estableciéndose como organismo rector de las políticas sociosanitarias, al configurarse como una obra social con características propias y con una importante participación de los adultos mayores a través de sus organizaciones, es decir, los centros de jubilados.

Fue a partir de esta participación que el “perfil social” del PAMI se va robusteciendo en los años 80 y a principios de los 90, momento en que comienzan a penetrar las nuevas concepciones internacionales sobre el “envejecimiento activo”.

El envejecimiento activo fue definido por la Organización Mundial de la Salud (OMS), como

el proceso por el que se optimizan las oportunidades de bienestar físico, social y mental durante toda la vida, con el objetivo de ampliar la esperanza de vida saludable, la productividad y la calidad de vida en la vejez.

La ONU lo ha entendido como un marco de referencia para el diseño de políticas dirigidas a los diferentes grupos etáreos de la población, que parte de una visión “positiva” del envejecimiento, concibiéndolo como un proceso basado en cuatro pilares: el proceso de optimización de oportunidades para la salud, el aprendizaje a lo largo de la vida, la participación y la seguridad. Todos ellos definen el nivel de calidad de vida de las personas mientras envejecen (ONU, 2015).

Es decir que el envejecimiento es pensado como un proceso que arranca desde temprano en la vida, y que no es pensado solo desde aspectos sanitarios, sino que incorpora los factores sociales, económicos y culturales que lo afectan. En definitiva, la concepción del envejecimiento activo busca mejorar la autonomía, la salud y la productividad de los mayores, promoviendo una “cultura del envejecimiento activo y saludable” que les permita gozar de condiciones sanitarias, económicas, laborales, de educación, justicia, vivienda y transporte. Asimismo, promueve la autonomía funcional -para disminuir o evitar la dependencia-, la independencia y la buena calidad de vida, mediante la participación en los ámbitos económicos, sociales, culturales y políticos, tanto a través de trabajos remunerados como de colaboraciones sin remunerar.

El paradigma del envejecimiento activo de a poco va desplazando a la idea de “pasividad” que acompañó el desarrollo de los sistemas de seguridad social desde su creación. Sin embargo, la crisis de finales de los años 90, producto de la aplicación de las políticas neoliberales generará serios problemas financieros que producirán un derrumbe del sistema previsional y del PAMI. El alto desempleo y la cada vez más extendida informalidad laboral, además imponían mayores dificultades para acceder a las prestaciones jubilatorias, al no poder cumplirse los años de aportes requeridos por la normativa.

Al mismo tiempo, por la ley 24.241 el sistema jubilatorio fue privatizado, volviendose a un sistema de capitalización individual que derivaba importantes recursos en “comisiones” para las administradoras de fondos – las AFJP-  y que tuvo como resultado un fuerte deterioro de los ingresos de las personas mayores. Los haberes fueron congelados durante más de una década, entre 1990 y 2002, y el PAMI fue víctima de políticas de vaciamiento y privatización que empeoraron la calidad de los servicios prestados.

La seguridad social como eje de la política social

Será recién en el año 2003, con la llegada de Nestor Kirchner al poder, que se retorna con fuerza la idea de solidaridad y de envejecimiento activo y saludable, recomponiendo la situación del sector con distintas medidas ampliatorias de derechos de la seguridad social, entre las que podemos citar: el plan de inclusión previsional (2007-2015), la ley de movilidad jubilatoria (Ley N°26.417), la estatización del sistema jubilatorio (Ley N°26.425) y la desprivatización del PAMI (Modelo prestacional sociocomunitario, resolución N°284/05).

En el periodo 2003-2015, se “ampliaron las fronteras” de la solidaridad y se fue robusteciendo nuevamente la idea de solidaridad intergeneracional, especialmente con programas como el Plan de Inclusión Previsional que permitió, a través de un plan de moratoria de aportes adeudados, el acceso a más de 3,5 millones de personas a un haber jubilatorio en las mismas condiciones de aquellos que había cumplido con lo aportes. Con ello, millones de personas accedían también a una obra social, que ampliaba la cantidad y calidad de prestaciones. En este punto es interesante señalar, de manera paralela, la implementación el Programa de cobertura sin cargo de medicamentos del INSSJP, Resolución 337/05, por el cual para 2015 más de 2 millones de afiliados llegaron a ser subsidiados en el “gasto de bolsillo de medicamentos”, generando así un ingreso indirecto y, por ende, un incremento en el poder adquisitivo del haber.

Es decir que el camino hacia el fortalecimiento de la idea de solidaridad intergeneracional fue retomado, lo cual quedó plasmado también en la importante participación que nuestro país tuvo para la sanción de la Convención Americana de los derechos de las personas mayores de América Latina y el Caribe (2012). Así, la seguridad social se erigió en uno de los ejes centrales de las políticas sociales implementadas por el gobierno kirchnerista.

El rebrote neoliberal

El envejecimiento de la población mundial resulta un hecho contundente y preocupante que requiere repensar los dispositivos de protección y especialmente su financiamiento. La alta eficacia de la profesionalización de la medicina logró prolongar la vida, no siempre en mejores condiciones, en todos los rincones del planeta. Por tal motivo, la nueva concepción del “envejecimiento activo” pretende disminuir los niveles de dependencia, como respuesta a la denominada “Revolución de la longevidad” (A. Kalache, 2013), y al mismo tiempo, limitar los importantes costos que requieren los instrumentos de protección que año a año resultan más expansivos y preocupantes.

El envejecimiento poblacional trae como consecuencia, una mayor dificultad de los sistemas de seguridad social para hacer de hacer frente al pago de las jubilaciones y pensiones, puesto que la relación existente entre activos y jubilados resulta cada vez más estrecha. Por ello, en el actual rebrote neoliberal, el foco más importante para llevar a cabo un ajuste estructural en el Estado está centrado en el impacto presupuestario de los haberes jubilatorios. Los nuevos documentos de los organismos internacionales pretenden resolver la cuestión ajustando las cuentas de los sistemas previsionales, empobreciendo los ingresos jubilatorios y disminuyendo la “tasa de sustitución” (relación entre el haber inicial y el salario en actividad) para que los números puedan “cerrar” cualquier manera.

Los argumentos no son sólo financieros, sino que se habla de aumentar la edad jubilatoria, ya que se sostiene que las personas mayores, por el alargamiento de la vida y las mejores condiciones de autonomía funcional, pueden trabajar más tiempo. Los 65 años que toma nuestra ley actual como edad jubilatoria, son presentados como desactualizados ante el avance de la expectativa de vida y el costo de los tratamientos médicos que cada vez resulta más expansivo.

Si bien no existe conexión entre el paradigma del envejecimiento activo y las posiciones de los organismos financieros de crédito que propugnan el ajuste en las jubilaciones, las visiones que fundamentan el ajuste también basan sus ideas en la “insostenibilidad” producida por el aumento de la expectativa de vida.

El ajuste buscado en el marco del empeoramiento general de las condiciones de vida, ya que no sólo se dirige a la edad jubilatoria sino también a la disminución de los haberes y la restricción de coberturas y servicios de salud por parte de franjas cada vez más importantes de la población, da cuenta del inicio de un nuevo paradigma: el paradigma “de la insostenibilidad”. Reaparece así la idea de “descarte” que sustentaba al paradigma “de la pasividad”, aunque ahora no centrada en el acceso al mercado de trabajo, sino argumentando sobre la imposibilidad financiera de solventar el bienestar de las personas mayores.

En nuestro país, observamos con mucha preocupación el avance de una reforma previsional que ya tuvo dos fases, previéndose una tercera prontamente. La primera fase ocurre con la ley de “Reparación Histórica” N°27.260 (2016), que produjo una disminución del ingreso mínimo jubilatorio con la creación del a “Pensión Universal del Adulto mayor” (PUAM). Se genera así una asistencialización de la seguridad social, quebrando con ello la mirada igualitarista de reconocimiento de derechos, ya que ahora se verifica una segmentación producto de que se diferencian una jubilación de primera categoría y otra de segunda. Asimismo, la seguridad social se muda al ámbito del Ministerio de Desarrollo Social, no formando más parte del Ministerio de Trabajo, pareciéndose cada vez más a una política de asistencia, sobre todo por el empobrecimiento del ingreso.

La segunda fase se da con la “Reforma jubilatoria” de la ley N°27.426 (2017), aprobada en el marco de fuertes movilizaciones y una feroz represión. Esta última apuntó a la disminución de la tasa de sustitución y eliminó la anterior fórmula de movilidad jubilatoria aprobada por ley N°26.417 en 2009, disminuyendo el poder adquisitivo de los haberes, los cuales se vieron más afectados por la fuerte inflación y la restricción del Programa de cobertura de medicamentos sin cargo del PAMI a partir del año 2016.

Con las recetas neoliberales se ha configurado de nuevo un paradigma de la vejez de carácter negativo, basado en la idea de “insostenibilidad”. Desde el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional se “bajan” lineamientos orientados al ajuste de las cuentas estatales, lo que a futuro redundaría en beneficios para los países, debatiéndose su realización entre el “shock” y el “gradualismo”.

El Banco Mundial, según un informe de 2018, se inclinaría por la segunda versión, ya que refiere que debería evitarse, “en la medida de lo posible”, “los recortes en transferencias sociales” y orientarse al “gasto público improductivo” -sin precisar demasiado en qué consiste. El FMI va más allá, incluso aconsejando directamente la disminución de las jubilaciones y pensiones, la suba de la edad jubilatoria, la reducción de la tasa de sustitución y la separación administrativa y presupuestaria plena entre asistencia y la seguridad social.

Todas estas propuestas aparecen en el Report 16/346, de noviembre de 2016, donde se evalúa la acción del Gobierno Nacional (Bermudez, I., 2019). Allí el FMI particularmente expresa la necesidad de una Reforma Previsional que contemple:

• incrementar en forma gradual la edad de jubilación: en especial de las mujeres. Recordemos que actualmente las mujeres se jubilan a partir de los 60 años, con 30 años de aportes, y los varones a los 65 años, también con 30 años de aportes, pero ambos tienen la opción de jubilarse a los 70 años.
• reducir el haber inicial de los futuros jubilados: aconsejando disminuir un 20% la proporción entre haber jubilatorio inicial y el salario en actividad (que hoy ronda un 65% del salario promedio de los últimos 10 años). El FMI toma como referencia distintos países donde el haber inicial jubilatorio es del 50% del salario e incluso menos.
• cambiar la fórmula para la actualización de los haberes de los ya jubilados. Esto se concretó en diciembre de 2017. Recordemos también que la nueva fórmula arrojó un aumento del 19,2%, frente a una inflación interanual del 40,5%.
• incrementar los requisitos para el acceso a la jubilación en lo relativo a la cantidad de años de aportes: en la ley actual se preven 30 años de aportes, que para el Organismo requieren una revisión.

Todas estas propuestas son fundamentadas a partir de la pretendida de “sostenibilidad” de los sistemas de jubilaciones y pensiones que ignora los efectos virtuosos, en lo que tiene que ver con la creación de demanda agregada, de estimulación del consumo e inclusión social, así como en el aumento de la actividad y la recaudación por parte de los Estados. Esta idea fue la que primó en la reciente Reforma Previsional de 2016 y 2017 en nuestro país.

“Insostenibilidad financiera” vs. “insostenibilidad social”

Como conclusión podemos afirmar que la reducción de la idea de solidaridad a una dimensión financiera ignora la importancia que históricamente ha tenido la seguridad social, no sólo como dispositivo protector, sino como instrumento de política económica para la creación de empleo y el aumento de los niveles de actividad. Esta visión “economicista”, o mejor dicho, “monetarista”, pierde de vista que los fondos de jubilaciones y pensiones constituyen importantes masas de ahorro de la población que, eficazmente utilizados, generan un gran dinamismo económico, sobre todo ante las dificultades de acceso al crédito o a la inversión.

Sin embargo, más allá de la perspectiva “economicista”, la idea de solidaridad en la seguridad social y los derechos internacionalmente consagrados para las personas mayores, exigen una mirada que tenga en cuenta el gran aporte pasado y presente de las generaciones mayores, pero también el beneficio mutuo que se produce incrementando el diálogo y la colaboración entre generaciones (solidaridad intergeneracional). La experiencia de los mayores constituye un valor imprescindible que alimenta y enriquece el funcionamiento de la sociedad en las dimensiones social, económica y cultural.

La “insostenibilidad financiera” que se construye desde el neoliberalismo, tiene que ver también con una mirada negativa del Estado, como incapaz de realizar “inversiones inteligentes”, así como con intereses que buscan apoderarse de una parte de la gran “tajada” que significan los fondos de jubilaciones y pensiones como ocurrió en los años 90. Sobre esta cuestión, ya suenan las propuestas de privatización o de gerenciamiento del Fondo Solidario de Redistribución de la Anses, por ejemplo.

Este retorno a la lógica neoliberal de los 90, con algunas modificaciones, choca con la idea misma de la seguridad social. Si bien la seguridad social nunca tuvo una base “obrerista”, aunque sea resultado de luchas obreras, no cabe duda que es desafiante de las bases del neoliberalismo. La solidaridad social, ideológicamente hablando, es lo opuesto al “derrame”

…. ya no es una actitud individual sino una construcción colectiva, y a partir de allí la participación del ciudadano pasa a ser obligatoria e incluso, a veces, hasta compulsiva (M. Fernandez Pastor, 2009, Pág. 99).

No hay “sostenibilidad social” si los derechos se deterioran, si los haberes se pauperizan, si se restringen las coberturas de salud, si el sistema se mueve a partir de una lógica de mercado, y no de una lógica de la solidaridad en los términos en que históricamente fue construida por la seguridad social.

La idea de “sostenibilidad” así presentada, se da de bruces con el principio de solidaridad, y particularmente con la idea de “solidaridad intergeneracional”. Por ello, coincidiendo con lo que sostienen A. Balcazar Torres – A. Cruz Castillo (2013), consideramos necesario recuperar y repensar la cuestión a la luz de los conceptos de “solidaridad intergeneracional” y “sostenibilidad social” como pilares para la construcción de sociedades democráticas e inclusivas.

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