Características y nuevos problemas

Claudia Danani y Estela Grassi

Presentación

En este trabajo nos ocupamos del sistema de protección social argentino a lo largo de la primera década del nuevo siglo; un proceso en algún modo incierto, que puede caracterizarse como un movimiento inscripto en una retórica contraria a la que inspiraba la acción de gobiernos de la última década del siglo anterior. Entendemos que se trata de políticas que tienden a modificar aspectos medulares de las desarrolladas entonces, particularmente respecto de la reivindicación de la participación estatal en la distribución del ingreso y la riqueza y del desarrollo de intervenciones sociales claramente direccionadas a la ampliación del alcance de las prestaciones, del gasto estatal en estos sectores de políticas y a producir cambios institucionales encaminados a una más directa, y distinta, participación estatal en los procesos de decisión y de gobierno de los ámbitos correspondientes.

Una referencia de central importancia para la comprensión de este proceso, es que el mismo se inscribe en un ciclo histórico-político regional, del que participa Argentina, en el que la pretensión de universalidad de los sistemas de protección y seguridad social ganó legitimidad (a clara contramano de lo ocurrido durante los 30 años de procesos inscriptos en la oleada neoliberal). Esta nueva situación se expresa en el verse favorecida, política y culturalmente, la discusión sobre la deseabilidad de la ampliación de la protección, que el neoliberalismo había condenado al rincón de la vergüenza, la ineficiencia social y la inutilidad personal.

Dicho esto, nos proponemos destacar aquellos rasgos particulares del proceso de la política social que permiten advertir, según nuestra interpretación, ese sentido u orientación general señalado, en el entendimiento de que, como todo proceso, no está exento de tensiones, contradicciones, obstáculos y tropiezos, por cierto en un mayor grado que la política social del proyecto neoliberal. No obstante, igual que aquélla, debe comprenderse como “posibilidad” en la disputa por hegemonía (en el sentido de orientación y de preeminencia de los puntos de vista acerca la vida en sociedad y del “hacer sociedad”) y también, y más pedestre, en las disputas de intereses de grupos, corporaciones y agentes diversos. Las políticas sociales (las políticas de Estado) no son el resultado de la mera “voluntad de poder del Estado” (abstractamente), ni de los gobiernos (sus ocupantes transitorios). El Estado expresa algún orden de dominación, a la vez que se constituye un espacio, un escenario y un actor de la lucha política. Por ser un campo de disputa política es que sus intervenciones pueden ser confusas, inconexas y contradictorias, pero todas ellas producen, construyen, reconstruyen o desarman y transforman (para bien o para mal y según para quién), alguna “normalidad” o ese propio orden de dominación que es el Estado.

En consecuencia, no creemos productivo “buscar el pelo en la leche”, desbrozando purezas e impurezas del tipo “cuánto tiene de neoliberal o de anti-neoliberal la política”, sino caracterizar a ésta en sus propios términos, en el cruce de dos cuestiones fundamentales: qué intereses y necesidades se realizan/satisfacen en el propio proceso, y cuál es el modo o tipo particular de institucionalidad que funda o que se va reconfigurando en el proceso.

Desde ese punto de vista, nos proponemos analizar la capacidad de protección de un conjunto de políticas, comprometiendo una mirada atenta sobre lo que es el objeto mismo de todo sistema de política social en general: las condiciones sociales de vida de distintos sectores de población, concebidas en sentido amplio y como totalidad. Decimos “en sentido amplio” porque implican simultáneamente condiciones y formas de organización de la vida social y de las vidas individuales; y “concebidas como totalidad”, para recordar la inescindible unidad de la realidad (“materialidad” y significado). Condiciones e intervenciones estatales –distinción “apenas” analítica, cuya “e” es infinitamente problemática– producen (sin agotar) el régimen de reproducción característico de una época (Salvia, 2007; Comas, 2009; Grassi, 2012a y b). Queremos decir que por ellas se delimitan (reconocen/desconocen) necesidades (qué, según para quiénes y por qué corresponde alguna intervención al respecto); los modos de su satisfacción: los agentes y agencias que intervienen, son responsables o están obligadas a responder por la misma (instituciones públicas, organizaciones comunitarias no estatales, hogares y familias) y los medios por los que tal responsabilidad procede (el derecho/ la organización doméstica/ la conciencia individual). Ello se traduce en el grado de mercantilización, familiarización y/o socialización de los bienes y servicios.

Este texto se divide en tres apartados: en el primero establecemos las grandes coordenadas del análisis; para ello, enunciamos algunas definiciones conceptuales que proponen un cierto “pacto de lectura”, así como unas elementales referencias históricas en las que inscribimos el proceso que analizamos. Con poca originalidad (pero pretendiendo ganar en claridad), este apartado lleva el título de “Definiciones conceptuales e históricas de partida”.

El centro del trabajo se encuentra en el segundo apartado, en el que nos ocupamos de sectores específicos de políticas, con particular referencia a la política laboral –en una doble institucionalidad que describiremos– y de componentes de la seguridad social. Pretendemos llegar al tercer apartado ofreciendo un balance socio-político e institucional alrededor del eje del trabajo, viendo cuáles son las virtudes y los límites de las estrategias seguidas, así como los problemas pendientes.

Definiciones conceptuales e históricas de partida

Nuestro análisis se comprende a partir de algunas claves conceptuales e históricas que presentamos esquemáticamente:

a) Las claves conceptuales:

La pretensión de igualdad (de algún modo presente de manera implícita en las propuestas universalistas) es una pretensión que acompaña las ideologías liberales modernas, que mal que bien acompañaron también la formación de nuestros Estados nacionales, al menos en la letra de la Constitución, no obstante que se entrama y se ve contrariada (al mismo tiempo) por el dominio del mercado sobre esa pretensión y sobre el trabajo,^[1]toda vez que en las sociedades capitalistas la forma mercantil de la fuerza de trabajo es punto de partida para la organización de la vida social (como totalidad socio-política) y para la vida de los sujetos.

En esas contrariedades se inscriben las intervenciones del Estado que englobamos como las políticas sociales, que son siempre arreglos transitorios (instituciones, normas, regulaciones, recursos) que dan forma a distintas vidas bajo condiciones de más o menos desigualdad para diferentes (desiguales) grupos o conjuntos sociales.

La protección social es, así, parte principal de las condiciones generales en –y por las cuales– esas vidas se realizan. No se agota, entonces, en la redistribución de “bienes y servicios y demás transferencias”, sino que hace parte (acaso, primordialmente), de la configuración de alguna “normalidad” de formas de vida por la institución, transmisión y circulación de valores, a través de la delimitación de responsabilidades y de la atribución de funciones, por la exigencia de algún deber ser y también, entonces, por la redistribución de “bienes y servicios y demás transferencias”. Puede decirse que en ese ordenamiento político-institucional-normativo (el régimen de reproducción) la política laboral da la nota, porque establece la regulación de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo. Es tan cierto que “no hay sociedad sin trabajo” (Castel, 2010: 64) como que la matriz de las condiciones de vida se encuentra en este último; de allí que el trabajo demarque el horizonte de sentido y sea punto de referencia de otro conjunto de relaciones.

Dicho esto, es necesario destacar que estamos ante sociedades cuyo funcionamiento “normal” amenaza la vida humana. Vale decir, las personas experimentan el riesgo de –o padecen, directamente– la insatisfacción de necesidades para una vida considerada aceptable en pleno cumplimiento de sus leyes (en sentido sociológico y, en el extremo, también jurídico). Por ejemplo, los ingresos insuficientes para la satisfacción de necesidades mercantilizadas (bajos salarios relativos); o la escasez de puestos de trabajo o la no disposición de las capacidades exigidas por el mercado laboral para obtener un empleo (o de cualquiera de aquellas que permitan desempeñarse como un miembro competente de la sociedad) son situaciones amenazantes para la reproducción de la vida en condiciones deseables, pero que se tornan amenazas para esas condiciones de la vida en virtud de las normas que regulan estas sociedades: no son anomalías en sí mismas, ni disfuncionalidades o fricciones más o menos ocasionales y transitorias, sino los encadenamientos “normales” entre exigencias y consecuencias para la reproducción de la vida. La exclusión del mundo del trabajo es una condición posible en la sociedad del trabajo, no fuera de ella (Grassi y Danani, 2009). Justamente, esos riesgos estructurales (“normales”) volvieron a desbocarse desde el último tercio del siglo XX, cuando la transformación neoliberal relajó los instrumentos políticos que domesticaron la dependencia del mercado (Castel, 2010) instituyendo otros que fortalecieron sus dominios.

En consecuencia, la interpretación (ideológico-política) según la cual por las políticas sociales se protegen y se satisfacen (o no) necesidades de hogares, familias y/o individuos en tanto particulares, sin ser falsa, es una visión corta y refleja una concepción individualista de la vida social, porque por ellas también la sociedad se da alguna forma de existencia. Esto quiere decir, además, que tales satisfacciones (incluso, lo que se entienda por ellas) son resultado de luchas y definiciones históricas, en el curso de las cuales se dirimen el interés y la responsabilidad sobre la vida y el bienestar en términos colectivos (públicos) o de los particulares (privados). En ese proceso de disputas se realizan, también, distintas legitimidades, tanto de políticas e instituciones como de demandas y reivindicaciones. Esta afirmación nos sirve para decir que concebimos la legitimidad como un proceso social cuyo análisis habla de las sociedades^[2]y no, como suele tratársela, como un atributo adscripto a políticas, instituciones o gobiernos (como si en sí ellos “fueran” o “no fueran” legítimos).

b) El abordaje histórico

Abordamos el estudio de la política social del Estado nacional inscribiéndolo en la particularidad de los procesos históricos locales en los que se han definido y expandido los derechos sociales, así como su reversión. Dos premisas están implícitas en nuestro enfoque: (1) en tanto resultado de luchas sociales, las políticas sociales (es decir, los sistemas que se instituyen) no son (no pueden serlo) pura imposición de mecanismos de “control y legitimación de las clases dominantes”, sino más bien el resultado de luchas por la realización de intereses; son “resultado transitorio” porque aquellos intereses están siempre en disputa; (2) esas políticas no se comprenden desde la perspectiva de modelos únicos (perspectiva a partir de la cual se suele determinar el grado de “modernización” o hibridez de los sistemas de políticas sociales). En tanto hacen parte de la historia social y política local, no representan “anormalidades o desvíos”, sino que exigen ser comprendidas como configuraciones originales de aquellos procesos.

En esa perspectiva, tempranamente advertimos la superposición de “categorías de sujetos” de derechos diferentes: ciudadanos y trabajadores (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994) y derechos sociales segmentados, en virtud de la centralidad de la figura del trabajador asalariado formal, cuyo contrapunto fue un sistema educativo con razonable orientación universalista y potencial de movilidad social ascendente. A su modo –fragmentario y contradictorio– tanto la inclinación corporatista como el imaginario asociado a los derechos de ciudadanía sumaron a esa cultura de derechos sociales. He aquí uno de los rasgos que, a nuestro juicio, representa una especificidad histórica de la institucionalidad protectora (y de la cultura política) argentina, aunque sus caprichosos vaivenes no siempre han fortalecido los más virtuosos y democráticos significados posibles. El esquema se completaba con un sistema asistencial errático, de baja institucionalidad, normativamente lábil, que a lo largo de casi todo el período condicionó el socorro a la demostración de la necesidad material y del merecimiento del comportamiento (Grassi, 1989; Golbert, 2008).

Este esquema es el que se modificó sustancialmente bajo la hegemonía neoliberal ocurrida entre los años 1989-2000. Se trató de un proceso que marcó a toda la región, inscripto en un marco de transformación masiva de las intervenciones sociales, tanto por la invariable tendencia a disminuir la población cubierta y el alcance de las protecciones, como por el explícito cuestionamiento a todo contenido de derechos. El resultado puede interpretarse como un régimen de reproducción que comprendió la plena redefinición y concreción del trabajo, la índole de acción estatal y las condiciones de integración a la vida social (Grassi, 2003; Grassi, 2012b).

Este ciclo tuvo una “reforma” estratégica: la de las instituciones, políticas y condiciones laborales. Ello fue así, incluso más allá del carácter formal o institucional de la transformación y se materializó en el desempleo (desde 1994 nunca bajó de dos dígitos) y del subempleo. Pero en particular lo fue por el crecimiento de formas precarias de contratación, medio y resultado, al mismo tiempo, de una definición asistencializada del trabajo, que lo entendía como pura necesidad del sujeto para la obtención de medios de vida, pero superfluo para la sociedad que lo sustituiría con tecnología (Danani y Lindenboim, 2003). Esa concepción de-socializada del trabajo y del empleo organizó las relaciones, políticas e instituciones laborales, conformando lo que Palomino (2007) llama “régimen de precariedad”: un régimen presentado por sus mentores como condición para la mejora de la competitividad que demandaba el “régimen de convertibilidad” (Hintze, 2006), concepción que moldeó la realidad, permitiendo una pérdida de entre tres y cinco puntos en la participación asalariada en el ingreso entre 1989 y 200,^[3]y transformando el patrón de generación y distribución de los ingresos personales. La consecuencia conocida fue la ampliación de la desigualdad, tanto entre los ocupados, como a nivel de los hogares (Beccaria y Maurizio, 2008: 108-110) y las inéditas tasas de pobreza e indigencia (Danani y Lindenboim, 2003; Alonso y Di Costa, 2011).

Queda claro que nada resultó más ajeno a la transformación neoliberal que la idea de derechos sociales. Ello tuvo diversos modos institucionales de expresión, de los cuales dos interesa señalar ahora: el primero es que en el campo de la “protección” la acción estatal estuvo dominada por la doctrina de los “mínimos” o “básicos”. Con ello se cerró un círculo de transformación global, más allá de la transitoriedad sugerida por frecuentes invocaciones a “la crisis” o a “la necesidad del ajuste”^[4]. El rechazo a ampliar el alcance de la satisfacción de necesidades era, en realidad, un principio constitutivo.

El segundo punto que importa señalar tiene que ver con el principio ordenador de la vida social. Cuando son las reglas propias del mercado las que se mentan como inviolables y a las que se subordinan los demás lazos de pertenencia a la comunidad–tal como entonces ocurría predominantemente– la necesidad resulta estigmatizante y se vuelve una marca que porta quien no puede satisfacerla por sí mismo, en un mundo de auto-válidos. Simultáneamente, en aquella permanente amenaza potencial del estado de necesidad referido antes, aflora la competencia que impulsa a la diferenciación y distinción, contra los lazos de solidaridad entre próximos. Es la sobrevaloración de la autovalía lo que opera en demérito de la necesidad de asistencia y en el rechazo a las protecciones. Bajo el predominio de esta configuración ideológica, el bienestar (y por ende, la protección) fue concebido como responsabilidad individual. En consecuencia, la acción estatal se definió como transitoria, ante necesidades puntuales y los beneficiarios debieron ser identificados por su vulnerabilidad y/o pertenencia a algún grupo clasificable por la necesidad derivada de alguna minusvalía respecto de la normalidad instaurada por el mercado, o por alguna situación o condición de riesgo social. Por eso se requirieron programas especializados en extremo, en reemplazo, idealmente, de las instituciones permanentes.

La transformación neoliberal alcanzó en Argentina razonable éxito en apenas diez años: los seguros sociales de tipo corporativo, propios del seguro social de salud (obras sociales), los riesgos del trabajo y el sistema previsional –que hasta entonces eran criticados por inequitativos y segmentados– transitaron hacia una modalidad de mercados de seguro, individualizados. Caso emblemático fue la reforma previsional de 1993-1994, por la que el sistema de reparto nacional de gestión estatal fue transformado en un régimen mixto, que agregó e incentivó (forzó) la capitalización individualizada y la administración privada. Simultáneamente, la focalización residualista y la tercerización caracterizaron a otros sectores de políticas, incluso a los que, como el educativo, habían estado orientados por esquemas más universales. Todo ello resultó en una institucionalidad dual, que separó drásticamente las condiciones de protección: mercado de seguros para ciertos segmentos, asistencia residual para otros (Hintze, 2006; Danani y Hintze, 2011).

El período de estudio: la pos-crisis 2001-2002

La descomunal crisis socioeconómica y política en medio de la cual Argentina ingresó al siglo XXI es referencia obligada, aunque conocida. Un proceso recesivo iniciado en 1998 precedió a las manifestaciones más evidentes de la crisis global, acentuada durante 1999-2000, en medio de un clima sociopolítico y cultural que olía a irreversibilidad, y que ni siquiera la elección de un nuevo gobierno, que confrontaba con el menemismo en muchos aspectos, pudo contrarrestar. El “desenlace” se desató a fines de 2001, cuando parecía derrumbarse también la institucionalidad política democrática: además del dato, a esta altura anecdótico, de cinco presidentes en un mes, toda actividad cotidiana quedaba en suspenso, colapsaba el régimen monetario y cambiario y se deterioraban extraordinariamente las condiciones de vida de amplísimas mayorías, por la convulsión de los empleos, los ingresos y los precios.

Desde entonces se inició el proceso de contraposición a las políticas desarrolladas bajo hegemonía neoliberal, al que hemos denominado contra-reforma de las políticas sociales y laborales, en tanto no se trata de una transformación de las históricas intervenciones sociales argentinas (Danani y Hintze, 2011). Sin embargo, esa institucionalidad también fue objeto de acciones y de la incorporación de instituciones de nuevas bases, que tensionan los sistemas pre-existentes. En lo que sigue presentamos lo ocurrido con las políticas laborales y otras cuyo objeto es el trabajo; y con dos componentes de la Seguridad Social: el sistema previsional y las asignaciones familiares. A nuestro juicio, lo ocurrido en estos ámbitos es central para analizar el sentido político-cultural y la capacidad de protección de la política en el ciclo en curso.

Además de las leyes, consideramos cuatro aspectos sobre los que reconstruimos la capacidad de protección de las políticas seleccionadas: cobertura horizontal; cobertura vertical; calidad y garantías provistas (o no) por el sistema respectivo y su carácter institucional, así como los contenidos de reconocimiento/desconocimiento de derechos.

1- Las políticas laborales: el primer caso es el proceso de transformaciones experimentado por las políticas laborales, al que asignamos carácter estructural. Como tal, este proceso se inició con la ley de Régimen Laboral 25.877/2004, cuando ya habían transcurrido los momentos más agudos de la crisis 2001-2002, caracterizados por medidas de emergencia (incluido el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, el más masivo conocido hasta entonces). La ley 25.877 introdujo modificaciones estructurales porque a) restableció el trabajo registrado y por tiempo indeterminado como “normal”, con los correspondientes deberes del empleador; b) con ello, implantó la inversión de la carga de la prueba cuando se negara la vigencia de la relación laboral; c) destinó una cuarta parte de sus artículos (once sobre cuarenta y tres) a regular el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y la Seguridad Social, creado por la misma ley. Asimismo, la ley es portadora de un alto valor simbólico, tanto porque fue el primer proyecto enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso, por el gobierno surgido de elecciones después de la crisis, como porque en su primer artículo derogó la ley 25.250/2000, que había hecho época en lo que consignamos como “régimen de precariedad”. Dos años después fue sancionada la Ley N° 26.088/2006, que también amplió la protección al limitar facultades del empleador para disponer las condiciones del trabajo. Finalmente, en 2011 fue sancionada la ley 26.678, mediante la cual la Argentina hizo lo que, curiosamente, no había hecho en casi sesenta años: adherir al Convenio N°102 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Normas Mínimas de la Seguridad Social. También ello tiene valor simbólico, aunque su fuerza operativa debe analizarse.

Sobre una concepción que repolitiza las condiciones de vida –y el trabajo, especialmente–, la intervención es entonces activa y explícita, invoca “los derechos fundamentales del trabajo” y la “debida protección social” (Jefatura de Ministros, 2003) y declara el rol indelegable del Estado como contralor y garante de unos y otra. Con ello también se recompone el encadenamiento del trabajo como fuente de derechos y de la riqueza nacional, que es propio de la tradición peronista, y cobra institucionalidad y visibilidad la negociación tripartita, igualmente cara a dicha tradición.

El patrón de intervención en este período combinó dos políticas: de estímulo a la producción, principalmente industrial (“motor de la creación de puestos de trabajo”^[5]) y de protección del trabajo asalariado, esta última por una insistente legislación y acciones pro-registro.^[6] En sentido similar, fue regulado el trabajo de dos sectores laborales caracterizados por su desprotección e informalidad: rurales y servicio doméstico, cuyas leyes (N° 26.727/2011 y 26.844/2013) fueron acompañadas por campañas públicas de difusión y debate.

¿Cuáles son las condiciones y la eficacia de las políticas? A fines de 2002, cuando ya había signos de recuperación, la tasa de desempleo abierto era de 25,5 puntos; a fines de 2012 había caído a 6,9 puntos (INDEC, EPH Continua, entrada 07/08/2013)^[7]. Asimismo, los asalariados protegidos, que representaban 57,8 % en octubre de 2002, subieron a 58,7 % en el segundo semestre de 2006 y a 65,8 % en mismo período de 2012. Ello implica 34,2 % de asalariados precarios para la última medición.

Las vías de una menor desocupación son tema de discusión inagotable entre dos posiciones: la oficial, según la cual las políticas atraen inversiones pro-crecimiento (no especulativas), que recuperaron el nivel de actividad económica primero, y después generaron genuino crecimiento económico y del empleo y variadas interpretaciones opuestas, que lo atribuyen bien a las favorables condiciones internacionales para los productos primarios, que generarían el conocido “viento de cola”, bien a los efectos de la devaluación de 2002, que consideraremos luego. A nuestro juicio, esto contacta con un aspecto, que va directamente al corazón “del trabajo”. Sintéticamente: puede discutirse el lugar general de las “políticas económicas” en la reducción o aumento del empleo y desempleo, pero la reducción y aumento del trabajo registrado y no registrado no se explican sin políticas específicamente orientadas: tanto la mayor regularización actual como la precarización previa, se inscribieron e inscriben en los acuerdos normativos e institucionales y en las prácticas socio-estatales de cada época.

Por ello, examinamos ahora el Plan Nacional de Regularización del Trabajo (en adelante, PNRT), creado en diciembre de 2003, al que consideramos la política laboral más importante del Gobierno Nacional en este período.^[8] Bajo la forma de “reparación” institucional y normativa de las políticas anteriores, el PNRT se erige en brazo ejecutor de la ley 25.877, asumiendo la función de inspeccionar, detectar e imponer la regularización laboral. De allí su centralidad: al plantearse en contraposición a la concepción que legalizó la precariedad laboral, invirtió enteramente el sentido de las intervenciones “flexibilizadoras”, siendo su sentido más poderoso el haber rescatado las relaciones y el contrato de trabajo de la esfera de las relaciones entre particulares, a la que habían sido confinados.^[9]

Luces y sombras del proceso. Los especialistas afirman que actualmente el mercado de trabajo es claramente más “blanco” que el que acabamos de describir y de hecho calculan que entre 2003-2010 los asalariados registrados explican el 81% del crecimiento de la ocupación (Damill, Frenkel y Maurizio, 2011). Sin embargo, el hecho de que haya habido un importante crecimiento del empleo hace en cierto modo dificultoso distinguir cuánto ha pesado en ese “blanqueo” la creación de puestos registrados y cuánto la formalización de puestos no-registrados pre-existentes.^[10] En cualquier caso, la notable disminución proporcional del trabajo en negro tiene una contracara y es que el número absoluto de trabajadores precarios siguió creciendo: la medición de 34,2 % representa no menos de 4.500.000 de casos. Debe reconocerse, entonces, que al tiempo que se ha interrumpido la creación institucional de empleo precario, éste no ha sido erradicado en absoluto. Esto exige aceptar las complejidades del proceso, pues el punto en el que se hacen infructuosos los esfuerzos mencionados (ese piso de alrededor de un tercio de empleo precario que no se logra perforar), parece indicar que quizás existe una nueva base estructural de precariedad sobre la que se ha “normalizado” el capitalismo argentino post-90, lo que también habla de la tolerancia social a la misma y a la ilegalidad que implica (Danani, 2012). Esta interpretación dialoga con los análisis que invitan a problematizar la capacidad del mercado de trabajo argentino de absorber mano de obra en condiciones de formalidad y razonable integración, tanto en lo “inmediatamente laboral” como en los entramados de relaciones sociales más amplias (Salvia, Stefani y Comas, 2007: 20-31). Esto da idea de lo mucho que, probablemente en la misma dirección actual, queda por recorrer.

Las luces y sombras se exacerban al analizar la situación salarial, con la que nos rencontramos con el trabajo no registrado. En 2003 se inició una recuperación que no se ha detenido hasta ahora, aunque recién en 2007 se alcanzaran los niveles salariales previos a “la crisis” (Beccaria y Maurizio, 2013: 39, Cuadro I). La explicación es el devastador efecto distributivo de la devaluación de 2002, que significó una fenomenal transferencia de ingresos del sector del trabajo al del capital: sólo en ese año, la participación salarial cayó entre 7 y 9 puntos, sumándose a la pérdida de la década anterior (Lindenboim, Kennedy y Graña, 2010). Así, puede verse la mejora de la participación salarial en el ingreso por comparación con “la crisis”, pero también se verifica que no llega a igualar los mejores registros de la década de 1990, incluso habiendo sido muy inferiores a los de los ´70 (Fernández y González, 2012) y aun cuando los sindicatos recuperaron un lugar de poder en el escenario político.

Otra cuestión que hace a los resultados distributivos en el sector es la siguiente: en general, las observaciones coinciden en que políticas e instituciones contribuyeron a reducir la desigualdad y también en que la política de salario mínimo y las intervenciones de sostenimiento de los ingresos inferiores, jugaron un papel decisivo en ello. Se trata de un dato positivo, que marca la importancia de las instituciones, pero que debe complementarse con la atención en un simultáneo aumento de la brecha salarial entre trabajadores registrados y no registrados en los tramos inferiores de la distribución, no en los superiores. Si el salario mínimo tiene efecto en el sector de trabajadores registrados, pero en menor medida entre los no registrados, esto podría estar indicando que dicha política, de indudable carácter progresivo para el sector del trabajo, se ve limitada en su efectividad, probablemente por la misma rigidez del mercado para integrar al tercio de informales. De ahí que discriminar las diferentes situaciones resulta central para la elaboración de propuestas y medidas específicas.

2- La política social de autoempleo. Por la misma expectativa en la capacidad socializadora y proveedora de dignidad del trabajo en general, el autoempleo y la economía social y solidaria y el trabajo asociativo y autogestionado fueron asumidos como objeto de políticas del Ministerio de Desarrollo Social (en adelante, MDS),^[11] que impulsó una cantidad de normas específicas de regulación de este sector: el monotributo social (Ley 25.865); la creación del Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social (Decreto 189/04); de la Marca Colectiva (Ley 26.355); de la Subsecretaría de Comercialización de la ES (Decreto 2.194/08); del Instituto de Promoción de la Economía Social (2009 -INAES-MDS); de la Secretaría de Economía Social (Decreto 505/2010), entre otras.

Este conjunto de intervenciones advierten que, en materia de trabajo, el Estado actúa por distintos organismos: el que se encarga de la política laboral (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social) y el que se ocupa de la política de promoción de “otras formas de trabajo” (y también de la asistencia social, cual es el MDS). En el primer caso, sus acciones se dirigen prioritariamente al mercado capitalista de empleo, en el otro, a la economía solidaria. Asimismo, la población alcanzada por las políticas del MTEySS es la población activa objeto de “la promoción del empleo y de las instituciones del trabajo”, en tanto que el MDS delimita un conjunto impreciso de población objeto de sus políticas de promoción del autoempleo.

Las medidas tomadas por el MTEySS protegen a quienes están en el circuito formal del empleo, pero el tercio de trabajadores “no registrados” es la población históricamente no alcanzada por las protecciones propias del empleo. Siendo objeto de preocupación del MTEySS (ya nos referimos al PNRT), es objeto de intervención de la política social fundada en la expectativa de la dignificación e integración por el trabajo del MDS.

En síntesis, la política laboral recuperó a las instituciones del trabajo al asumir al empleo formal, regular, protegido (no “en cualquier condición”, como se lo configurara en el ciclo anterior) como el vector valioso de integración y participación y simultáneamente, la política de promoción y asistencia social incorporó para sí la meta de desarrollar formas de ocupación “genuinas” aunque diferenciadas de la política laboral y también, de la política económica y de otras áreas de la producción. Focalizada en “población vulnerable”, sin embargo buscó diferenciarse del asistencialismo focalizado de la política neoliberal, que había transformado al trabajo en recurso de los planes de asistencia. Contra las marcas de la ineptitud para el mercado, desde este Ministerio se propusieron planes como el PMO y Argentina Trabaja, pretendiendo exorcizar aquel estigma “generando trabajo genuino” para un sujeto reconocido a priori como un/a trabajador/a cuya vulnerabilidad no proviene de su ineptitud, sino de la escasez de puestos de trabajo normales.

Dos órdenes de preguntas se abren entonces: Primero: ¿Hay un nuevo régimen de empleo? Cuando observamos las políticas, respondemos afirmativamente; frente a procesos y resultados, la respuesta también es afirmativa, pero más provisoria; las condiciones de mediano plazo aconsejan ser más pesimistas. Hasta el momento, las políticas laborales promueven la vigencia de los derechos del trabajo, lo que toma cuerpo en un intervencionismo que confronta con el paradigma neoliberal. Pero ello no ha sido suficiente para quebrar las bases sobre las que parecen estar funcionando diversas instituciones, ni las prácticas, ni para alterar los balances distributivos. A la vez, los procesos siguen su curso y sus resultados están abiertos a nuevos cambios y realineamientos diversos. La disputa –tanto político-partidaria como social– por imponer dirección a la acción estatal se ha extremado a lo largo de 2012 y 2013, abriendo interrogantes a la posibilidad de nuevos rumbos, de signos inciertos.

El segundo orden de preguntas corresponde a las instituciones, particularmente aquellas “del trabajo”. Si éstas comprenden a los desempleados porque en sus normas asumen el riesgo del desempleo, ¿por qué no incluyen (o no pueden incluir) a toda la población autoválida que no está en el mercado? Es decir, a todos aquellos con capacidad y ocupados en unas labores a las que se pretende reconocer y designar como trabajo genuino por la política social. ¿Por qué, si se trata de generar trabajo genuino, los planes que se proponen incentivar la ocupación en el sector de la economía asociativa o cooperativa, se inscriben en un organismo estatal diferente al del trabajo?; ¿cuál es la cualidad del lazo con la comunidad cuando la calidad de la ocupación (ingresos, condiciones de trabajo) está fuera de un paraguas común –aunque se descuentan sus particularidades– de esas instituciones o las conexiones son frágiles? La misma pregunta por la cualidad del lazo puede formularse en relación con las condiciones y medios de producción-circulación y las instituciones y política económica. ¿En qué medida la clasificación de vulnerables y no empleables y la cooperación forzada por la propia política, no reenvía nuevamente estos planes a la asistencia clásica? O también, ¿por qué es necesaria la justificación de la asistencia por el trabajo?; ¿qué población, qué condiciones y qué necesidades diversas están comprendidas en políticas como el Argentina Trabaja?

Si estas son cuestiones que aún están por verse y que seguramente se inscriben en procesos de disputa político-cultural de más largo plazo, hay que remarcar, sin embargo, el desarrollo de una estructura institucional que no existía, que otorga reconocimiento y conforma una plataforma de despegue para un sector del trabajo (el trabajo asociativo) que permanecía en los fondos del sistema, como pura estrategia de sobrevivencia, sin ninguna protección y con el peor de los regímenes: el de ningún régimen explícito. Por el momento, esa estructura se inscribe en un ordenamiento heterogéneo de política social (de autoempleo) y política laboral de empleo que también distingue (más allá de la segmentación de los sectores de trabajadores y de sus condiciones de vida) a un conjunto (impreciso) cuyo estatus de trabajador se vuelve dudoso. Se trata, también, de una tensión que no es ajena a los debates y a la contienda político-cultural (los que se dan más allá del liderazgo de las instituciones de representación política y las de gestión): la sospecha de vagancia –de un lado–, la acusación de corporativismo –de otro– son sólo la muestra de fuerzas y confrontaciones (de poder e ideológicas) en el interior de las propias clases trabajadoras.

3- El sistema de Seguridad Social está integrado por cinco componentes: seguro social de salud, seguro de riesgos del trabajo, sistema previsional, asignaciones familiares y seguro por desempleo. En los años ’90 los tres primeros fueron reformados hacia seguros de mercado. Durante el presente ciclo los tres, así como también el régimen de asignaciones familiares, fueron objeto de reformas, en tanto que el seguro por desempleo se mantiene sin modificaciones.

En lo que sigue, y por razones que justificaremos, nos referimos al Régimen de Jubilaciones y Pensiones y a las nuevas prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares: la Asignación Universal por Hijo (AUH) para protección familiar y la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (en adelante, AUE), que alcanzan a trabajadores informales y desocupados de ese sector.

3-a) En lo que hace al sistema previsional, su reforma fue emblemática del ciclo neoliberal y vuelve a serlo en este ciclo, razón por la cual nos explayamos en su presentación. Desde ya, su característica es una extraordinaria expansión de la cobertura horizontal y beneficios globalmente mejores, actualmente garantizados y una estructura que no asegura esas condiciones a futuro, especialmente la cobertura poblacional.

La reestructuración de las condiciones de protección de los adultos mayores se realizó a través de tres leyes y un decreto: entre las primeras, la ley 25.994/2004, que creó una jubilación anticipada, con un haber transitorio hasta cumplir la edad exigida por la legislación, para quienes ya reunían los aportes; la ley 26.417, de Movilidad de las Prestaciones, que introdujo el primer mecanismo público de cálculo para la movilidad de los haberes^[12], lo que genera una garantía exigible; y la ley 26.425/2008, que eliminó el sistema de capitalización de administración privada y creó un único sistema de reparto, de administración estatal^[13]. Si la ley 26.425 tiene carácter refundacional del sistema previsional, la medida más directa y efectiva sobre la protección fue el Decreto 1454/2005, por el que se creó un mecanismo de “regularización voluntaria de deudas” para quienes declararan haberse desempeñado como autónomos sin haber realizado los aportes previsionales correspondientes (mecanismo conocido como “moratoria”, pues permitió acceder a un muy conveniente plan de pagos, con claro subsidio público).

Al momento de elaboración de este trabajo, el sistema cubre al 90 % de la población de 65 años y más (edad de retiro para todos los adultos mayores), lo que indica un notable crecimiento de la capacidad de protección en términos absolutos y relativos: sólo el 68 % del rango de edad estaba cubierto en 2003 y el aumento (por el alta de casi dos millones y medio de beneficios) es enteramente atribuible a la “moratoria”. También esta expansión tuvo un perfil progresivo de dos órdenes: fue pro-mujer (grupo poblacional en clara desventaja hasta entonces), al punto que se produjeron casi dos millones de altas femeninas;^[14] y se concentró en hogares del primer y segundo quintiles.^[15] Adicionalmente, más que se duplicaron las Pensiones No-Contributivas, para sectores que ni siquiera accederían a la moratoria. La cobertura es la primera o segunda más alta de la región.

Políticas activas también actuaron sobre la cobertura vertical: en los primeros años pos-crisis, con aumentos de suma fija para los segmentos inferiores, decisión de política de sostenimiento de ingresos que intensificaba la capacidad redistributiva del sistema. Obviamente, ello produjo un objetivo retraso relativo de los haberes superiores, que recién hacia 2006 comenzaron a percibir incrementos, dando lugar a un “achatamiento de la pirámide previsional”. La mayor presión social –y judicial, por causas iniciadas en los años ’90– estimuló la sanción de la Ley de Movilidad antes citada. Su fórmula aunque criticada, explica la recuperación incluso más intensa de los haberes previsionales respecto de los de actividad. En conjunto, el aumento de ambas coberturas (más adultos cubiertos, con haberes mínimos superiores en términos reales) motoriza el mejoramiento de las condiciones de vida de este grupo, que al finalizar la década presentaba las tasas de incidencia de pobreza e indigencia más bajas.

Pregunta: ¿los beneficios provistos por este sistema están suficientemente garantizados? Respuesta: se trata de beneficios que integran la Seguridad Social, plenamente formalizados: sí, gozan de las mayores garantías. Eso no significa imposibilidad de deterioro de las prestaciones (tratándose de transferencias dinerarias, el principal factor es el inflacionario, hoy mismo evidente). Pero, sin que implique intangibilidad, decimos que estos beneficios gozan de dos soportes que prestan razonable resguardo: en primer lugar, se recortan sobre un ideario de derechos que da validez a las demandas y al merecimiento de la protección. En segundo lugar, se concretan en una institucionalidad formalizada, de procedimientos y competencias establecidas, institucionalidad que funciona incluso ante el debilitamiento del reconocimiento social. En esa conjunción, en estos años ha crecido el proceso de “judicialización previsional”, básicamente por reclamos por retrasos de haberes. Las causas acumuladas en el fuero respectivo suman, según distintos cálculos, entre 200.000 y 400.000 por este motivo.^[16]

Deliberadamente hemos hablado de “un ideario de derechos”, sin especificar “derechos sociales”. El punto requiere reconocer lo escurridizo de la retórica de derechos que atraviesa al sistema previsional y en especial al proceso de judicialización. “Escurridizo”, porque demandantes y jueces reponen las razones del “derecho contributivo”, mecanismo por el cual las personas reciben protección proporcional a –y en extremo, estrictamente definida por– el pago de contribuciones a lo largo del tiempo. Por cierto, ello hace a una doctrina de los derechos sociales que tiene ciudadanía plena en el Constitucionalismo y el Derecho de la Seguridad Social. Pero la doctrina activada por el Poder Judicial se aproxima más a una concepción de derechos (casi) individuales, lo que colisiona con las prioridades de políticas y de la reforma de estos años, empezando por su muy menor contenido redistributivo y por el debilitamiento del sentido colectivo de la cuestión misma de la protección.

Como se ve, es una discusión que involucra las formas deseables de convivencia y sociabilidad. Sin embargo, debe advertirse que la solidez de las condiciones actuales está respaldada para los titulares en curso, pero no para quienes vayan llegando a la edad de retiro. Concretamente, la moratoria, que fue la llave para la expansión de la cobertura, tiene carácter extraordinario, puntual y no estructural, por lo cual quienes hoy trabajan en condiciones de no-registración, oportunamente encontrarán que no reúnen los requisitos. La opción es tajante: rediseño de las bases de la protección (nuevos criterios, financiamiento y arquitectura) o nueva moratoria. De lo contrario, la altísima tasa de trabajo precario se traducirá en un retroceso de la protección alcanzada hasta aquí.^[17] Sin embargo, ello requiere un consenso social que hasta el momento no parece avizorarse.

3-b) El régimen de asignaciones familiares fue modificado por dos decretos “de necesidad y urgencia” (DNU), el N° 1602/2009 que creó la Asignación Universal por Hijo; y el N° 446/2011, que creó la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (AUE)^[18]. Visto en perspectiva, se trata de la mayor modificación en el sistema protectorio argentino, y particularmente en la Seguridad Social, pues fue instaurado como nuevo componente de las asignaciones familiares clásicas que perciben los asalariados formales con “carga de familia” (menores hasta 18 años y discapacitados). El nuevo estipendio (de un monto igual al que reciben los trabajadores formales del primer rango de ingresos) está dirigido a los hijos de los trabajadores informales con ingresos inferiores al mínimo y desocupados sin seguro por desempleo. Incluyeron, además, a empleadas domésticas y trabajadores agropecuarios temporarios (Hintze y Costa, 2011; Arcidiácono, Gamallo y Mora, 2013). El 80% se abona mensualmente y el 20% a fin de año, al constatarse el cumplimiento de dos condiciones: asistencia escolar y control de salud y vacunación, cuando corresponda. Existe un límite de cinco niños por adulto titular. La AUE es similar, pero se abona desde los 3 meses de embarazo y hasta su finalización, sea por nacimiento o pérdida, condicionada a los controles correspondientes del mismo. Desde 2010, en ambos casos la exigencia consiste explícitamente en la pertenencia al “Plan Nacer”, seguro público de salud federal, a cargo del Ministerio de Salud nacional desde 2004, destinado a niños y niñas de hasta seis años de edad y mujeres embarazadas y puérperas (Arcidiácono, Gamallo y Mora, 2013). Como puede advertirse, esta asignación introduce una cuña no contributiva en la estructura del sistema, ampliando, así, la protección a grupos de trabajadores que nunca habían sido sujetos de la misma.

La cobertura horizontal de la AUH es muy amplia: a mediados de 2012 se pagaban casi tres millones y medio de beneficios (Boletín de la Seguridad Social 2°/2012, último disponible). En conjunción con el sistema contributivo (que en mayo de 2013 modificó las escalas y extendió la cobertura), se calcula que entre el 84 y el 89 % de la franja etaria está comprendida por alguno de los subsistemas de las AAFF (sólo los discapacitados no tienen límite de edad)^[19]. La progresividad de la AUH es indudable, probablemente la mayor de todo el sistema de protección, pues cubre a los dos quintiles de menores ingresos. Hasta aquí, entonces, en sus propios términos la capacidad de protección de la AUH es óptima. La apreciación de la cobertura vertical (capacidad de satisfacer necesidades) debe ser más cauta, pues aunque los sucesivos aumentos^[20] sostuvieron razonablemente el poder de compra en los casi cuatro años transcurridos, en contextos inflacionarios los incrementos sólo compensan –como máximo– las pérdidas pasadas. Aun así, hasta los más críticos reconocen el efecto positivo de la asignación en el presupuesto de los hogares.

Las observaciones y críticas a la AUH apuntan a su concepción y a situaciones que derivan de la implementación. En orden: se critica el diseño institucional no universal (aunque así sea llamada); se señalan situaciones de exclusión, que resultarían injustas; y se reprueban las exigencias de cumplimiento de ciertas responsabilidades de los adultos respecto de los menores (escolarización y salud). Antes de detenernos en estas observaciones, son necesarios algunos rodeos:

a) Los regímenes universalistas pretenden la institución de iguales derechos (a bienes, servicios, prestaciones, etc.) para un sujeto al cual no se discrimina por su pertenencia o sus diferencias (social, étnica, religiosa, de edad). Es decir, no se trata de la eliminación de las clases por la socialización de los medios de producción, sino de individuos miembros de una comunidad (un universo dado) con iguales derechos, sin discriminación respecto de alguna normalidad o universo “normalizado” (cuya caracterización es dada culturalmente y en relaciones que nunca son de poder equivalente). Los iguales derechos, para ser tales, deben instaurarse políticamente como obligaciones para instituciones ad hoc que deben velar por que se cumplan;

b) los sistemas que se basan en el derecho a la protección “adelantan” servicios, prestaciones, etc. ante contingencias comunes a un tal universo. En este caso, no es un estado o necesidad presente de particulares individualizables (personas o grupos), sino una necesidad social (la educación, la salud de la población, por ejemplo), o la posibilidad potencial (por parte de todos o cualquiera) de atravesar diversos estados de necesidad como contingencias de la vida y riesgos del trabajo, lo que origina su razón de ser. Es esa posibilidad común lo que justifica la instauración de una función (de un sistema institucional)^[21] por la que se predestinan servicios y prestaciones que se hallan disponibles para todos o cualquiera de quienes hacen parte de una comunidad;

c) en principio y estrictamente, para los regímenes universalistas, la comunidad está dada por la pertenencia a un Estado y la condición del sujeto es la ciudadanía, pero puede reconocerse un principio de comunidad en la clase (la clase trabajadora / la condición de trabajador), cuestión que hace a la distinción entre los sistemas propiamente universales y los seguros sociales (típicamente, las obras sociales en nuestro país).

Visto esto, ¿cuál es el diseño institucional que se da a la AUH según resulta de la letra del Decreto 1602 que lo establece? De las definiciones allí contenidas se desprenden sus rasgos típicos y una serie de tensiones intrínsecas, que ofrecen motivos a esas observaciones.

En primer lugar, (1) se la nomina como “universal”, noción que tiene como referencia a la ciudadanía, atributo ajeno a las reglas “normales” del sector de la seguridad social argentina, en el que se inscribe. Luego, (2) se fundamenta en un lenguaje de derechos, para un conjunto delimitado de trabajadores informales: es decir que esa convocatoria universalista llega a través del derecho al trabajo; esta condición (trabajo informal) establece la primera delimitación del universo con derecho y a continuación, fija otra: el ingreso que no supere el salario mínimo. Fija, además, los requisitos de acceso y permanencia. En tercer lugar, (3) se justifica en “necesidades presentes” de ese sector de trabajadores, víctimas de injusticia ante la que se propone como una respuesta reparadora. Pero, en cuarto término, (4) no es transitoria, queda instituida en un régimen pre-existente de derechos y está disponible, adelantándose a la eventualidad de la desocupación sin cobertura y a la informalidad (a alguna de esas situaciones de injusticia).

Estas características de su institucionalidad hacen de la AUH una institución sui generis, diferente a otras con las que se las compara: al Ingreso Ciudadano para la niñez, a los programas de transferencias condicionadas de ingresos y también a las Asignaciones Familiares “clásicas”, en cuya institucionalidad, sin embargo, se inscribe. Estos rasgos de su institucionalidad originan las observaciones y son señalados como debilidades de la misma, pero si se observa el desarrollo reciente de la protección social, puede vérselos como potencialmente positivos pues aluden a una población que históricamente no recibió los beneficios de la seguridad social y a la que en las últimas décadas se destinaron políticas asistenciales focalizadas en la pobreza con test de medios y contraprestaciones. En tal sentido, si bien tanto un paradigma de derechos como aspiraciones sociopolíticas en esa dirección identifican muchos déficits institucionales, bien puede decirse que las contradicciones y los desgarramientos existen porque se interpone otra lógica, de sentido más protector y –de nuevo, potencialmente–más ciudadanizador.^[22]

Justamente, su mayor fortaleza es formar parte de la seguridad social, sector nacido bajo el principio de los derechos sociales; derechos del trabajo, ciertamente, y por ello segmentados, pero cuya sola invocación históricamente se contrapuso a la asistencia vergonzante. En la actualidad ello la aleja –lo decimos explícitamente– de los programas de transferencias condicionadas, pues hace que hogares de trabajadores que están o provienen de ocupaciones informales ingresen al sector sostenido por aportes de los empleados registrados, contribuciones patronales y otros diversos tributos (entre ellos el IVA). Con ello desacopla una prestación de la seguridad social, de la contribución directa del titular (desacople coherente con regímenes universalistas).^[23] En ese sentido, considerando el principio de solidaridad (de clase y social), ésta se amplía al cubrir a quienes no tienen capacidad de aportes directos, por lo menos limitando formalmente la discriminación al instituir la asignación como un derecho más que los incorpora al sistema común, al menos en la orientación de sistemas universales. Es decir, sistemas en los que el derecho a protecciones y seguridad ante avatares no dependa de condiciones que escapan a la capacidad de incidencia de los sujetos, como es la dinámica del mercado de trabajo.

En síntesis, mientras que las propuestas del Ingreso Ciudadano para la niñez (paradigmático del universalismo) tienen como materia un ingreso suficiente para cubrir necesidades básicas, para cada niño/a en tanto ciudadano individual, independientemente de la pertenencia social del grupo familiar que integra, y esto no admite ninguna condición, la AUH extiende asignaciones que son suplementarias del ingreso del trabajador para la protección de los niños/as a su cargo, según determinadas condiciones de ocupación e ingresos y establece requisitos para mantener el derecho. También las asignaciones familiares clásicas son suplementos del salario del trabajador que atienden mayores necesidades que plantean los hijos, o eventos familiares específicos. Las transferencias condicionadas, a su vez, son ayudas transitorias para una categoría especial de hogares/personas, que se definen por su vulnerabilidad (más aún, por su redundancia o incompetencia para el mercado de trabajo capitalista). En el primer caso, el ingreso se inscribe en los derechos del ciudadano y en el segundo en los derechos del trabajo; las transferencias son “beneficios” no exigibles como derechos.

Por cierto, las críticas se montan también en la misma indeterminación del discurso de sus creadores, así como en su expectativa, reiteradamente expresada, en el pleno empleo, que haría “innecesaria la AUH, pues entonces todos tendrían asignaciones familiares” (lo dice la propia Presidenta periódicamente). El problema es que, desde nuestro punto de vista, las condiciones en el mundo capitalista (es decir, más allá de la Argentina y de la región y desde hace ya tiempo) dan a entender que “el trabajo cambió” así como los modos de disposición de la fuerza de trabajo. Además, como vimos, en el país la política laboral no logró perforar el piso del tercio de informalidad, situación de la que, de hecho, “se hace cargo” (bajo una modalidad de cierto “sinceramiento”) la AUH. Al respecto, los problemas (o, mejor) las cuestiones más sustantivas se derivan del mundo del trabajo y del tipo de expectativa puesta en sus condiciones: ¿es recuperable el pleno empleo protegido, según la “normalidad” clásica lograda en el siglo XX?; ¿es deseable/posible un sistema de protecciones desconectado del empleo? Decimos “del empleo”, más no del trabajo, puesto que la pertenencia a la comunidad (la sociedad, la nación que contiene esa pertenencia) no puede disolverse en la nada de ningún compromiso valioso para con ella, ni de ninguna referencia para la autovaloración de sus miembros (volvemos sobre esto en el último punto).

Respecto de las condiciones de acceso (ingreso mínimo del hogar e informalidad), imponen restricciones que dejan fuera a los monotributistas del régimen común (que son trabajadores por cuenta propia formalmente inscriptos, entre los que están quienes pueden obtener ingresos mínimos). Dado que la AUH se sustenta en el derecho, deja espacio a la posibilidad de demandar por la ampliación de la base de titulares con derecho.

En lo que se refiere a los requisitos de documentación, la tramitación de la AUH/AUE exige acreditar el vínculo parental con partida de nacimiento y DNI, así como un tiempo de residencia en el país de 3 años. Es cierto que este último plazo podría ser discutible e incorporado como tema de los acuerdos que se analizan en el Instituto Social del Mercosur, pero la documentación no puede considerarse como limitación impuesta por la política. Esta cuestión merece, según creemos, una consideración diferente y particular y corresponde a un orden de la estatalidad que vemos más adelante.

En cuanto a las condiciones de permanencia (cumplir con la escolaridad y controles de salud de los menores), señaladas como aire de familia con los Programas de Transferencias Condicionadas, es una cuestión escurridiza. Es extendida la crítica a la imposición de esas obligaciones por la desigualdad de trato respecto de los beneficiarios del sistema contributivo, así como porque estaría evidenciándose el supuesto de que los grupos que caen en la pobreza e indigencia son incapaces de ocuparse de sus niños y niñas. Compartimos las críticas; pero es útil distinguir entre condicionalidades en general –propias de los PTC– y requisitos de permanencia (como venimos nombrando) que, como podría ser aquí, involucran el ejercicio de derechos (el de niños y niñas a la atención de su salud y a la escolarización). En algún sentido, podría considerarse la posibilidad de un resultado de más derechos, no menos. Dado que niños, niñas y adolescentes son declarados sujetos de derecho, es obligación del Estado controlar la efectivización de estos. Por supuesto, la obligación estatal no es de “superintendencia”, sino de garantizar condiciones y recursos, pero también deben atenderse “… las situaciones de asimetría [en este caso, entre niños y adultos]”. Se trata de una nueva tensión “…entre control y autonomía; […] o entre el derecho público y el familiar privado, propia de las políticas sociales y de las regulaciones laborales” (Grassi, 2012b: 27). Es que, a la vez, ninguna política social está exenta de un régimen moral (algunos requisitos de moralidad propios de una “cultura legítima” en la que se inscribe la política). Cultura legítima en la que, en nuestra sociedad, se inscribe la obligación y el derecho a la escolarización, como mínimo, Ello cobra aún más relieve en el marco de una sociabilidad dañada, resultado de la destructiva transformación neoliberal, que obliga a repensar, con principios y sin prejuicios, cómo reconstruir esos entramados. Por cierto, ni las razones conceptuales ni las histórico-políticas convierten a estas condicionalidades en virtuosas, ni apropiadas. Nuestro propósito es llamar la atención sobre la problematicidad de la cuestión, para evitar la tentación del facilismo, en cualquiera de sus versiones.

La observación anterior nos conduce a dos últimas cuestiones, relacionadas y problemáticas, que refieren a la subjetividad –del sujeto del derecho y de género– que la AUH saca a la luz, pero que, anticipamos, no le son atribuibles.

En primer término, nuestra hipótesis es que los derechos existen también a partir de ciertas condiciones de apropiabilidad que los conviertan en recursos efectivos y útiles para las personas (y, en consecuencia, convierten a esas personas en sujetos de derecho). Esas condiciones comprenden aspectos de las políticas más allá de su diseño (la disposición, calidad y tipo de servicios, la consideración acerca de las necesidades y de los propios usuarios, las estructuras, reglas y prácticas informales en las agencias y por los agentes estatales) y también, y principalmente, las experiencias vividas por los diversos grupos sociales que conforman disposiciones subjetivas, entre las que se incluye las experiencias de relación con el Estado (con sus agencias y agentes o con su ausencia).

En esas condiciones y experiencias de vida, también el derecho y lo que se ofrece como tal (la educación, la salud, el plan) adquiere algún sentido para las personas involucradas; porque en esas condiciones y experiencias se configuran subjetividades (y sujetos).

Al respecto, algunos problemas que la AUH saca a la luz son observables también en otras áreas de políticas. En este caso, se trata de las condiciones en las que el derecho deviene (o no) en un derecho en la vivencia, la experiencia e, incluso, en la auto-percepción de las personas, en poblaciones para las cuales los planes sociales estipularon largamente un tipo de relación y regulación estatal y contribuyeron a configurar una experiencia que permite comprender y explicar la indiferencia que algunos estudios y observaciones^[24] registran, con respecto al carácter de la nueva asignación (o al espíritu de la política).

Nuestra hipótesis es que en la larga experiencia de sobrevivir con los sucesivos planes sociales, de relacionarse con agencias formales o con mediadores diversos, la (nueva) prestación puede (es posible y comprensible que así sea) ser comprendida/vivida como un plan más, que se recibe “por ser pobre”. Estas condiciones (esta historia) que se erigen como obstáculos, que limitan la potencialidad de la política y que pueden condicionar o determinar su sentido, en realidad, advierten acerca de que la institución “cultural” de las políticas tiene tiempos más largos (pero que después se hacen más estables) que el dictado de las normas.

En esa larga experiencia se cuentan muchas mujeres: las “beneficiarias” de los planes sociales que sustenta la llamada “feminización” de la asignación, porque la gran mayoría de las perceptoras son mujeres.^[25] Muchas de ellas viniendo de la inactividad (lo que no quiere decir, de no hacer nada).

Entre esas experiencias de vida hechas de la responsabilidad del cuidado y la inactividad y las condiciones de acceso a la Asignación (ingreso mínimo del hogar) se puede perder la referencia a la condición de trabajadoras (o de hogar de trabajadores) como justificación del derecho. Y si el “trabajo” se diluye en la práctica como referencia del derecho y no hay otra categoría de legitimación que no sea el nivel de ingreso (en el límite básico, la condición de pobre), entonces también se dan condiciones para el deslizamiento de la AUH a ser comprendida/vivida como sucedáneo “del plan”, por lo que en esos casos, se vuelve a plantear la cuestión de la valoración y el reconocimiento del sujeto. Esta cuestión, creemos, no se salva con la referencia a la ciudadanía que, en abstracto, no aporta ninguna valía distintiva, salvo si se toman por tales las obligaciones clásicas.^[26] Este problema de la valía del sujeto se potencia en una sociedad fragmentada no sólo social, sino ideológicamente, con un conjunto muy diferenciado de su población viviendo por debajo de estándares aceptables, cuyo reconocimiento por parte de los grupos más favorecidos –también de trabajadores– se plasma en la atribución de rasgos negativos (la dependencia, la pasividad) como si fueran rasgos de carácter y en el contexto, como decimos antes, de una sociabilidad dañada. Qué es lo que hace a la identidad y al sentido de pertenencia de las personas y a su reconocimiento y auto-reconocimiento como tales personas valiosas, son cuestiones que ameritan una atención responsable en el debate político-cultural (y no sólo ni estrictamente, de las políticas, siquiera para inspirarlas).

Respecto de esta “socialidad dañada”, algunos estudios (Cabrera, 2012; Poder Ciudadano, 2013) realizados en villas de emergencias del GBA, donde se concentran los más altos índices de informalidad laboral y de pobreza, encuentran hogares con menores no cubiertos por falta de la más básica documentación, como el Documento Nacional de Identidad (DNI) o la partida de nacimiento. Hay quienes interpretan la cuestión como “exclusiones de la política”; sin embargo, esta información (que coincide con las dificultades que enfrentan los organismos oficiales) remite a situaciones y problemas que preceden y trascienden a la AUH, en el sentido de que se imponen como obstáculos seguramente a la efectivización de otros derechos elementales.

No disponer del DNI y/o, de la inscripción del nacimiento es la situación paradigmática de la existencia en los intersticios de las instituciones y hasta relativamente al margen de la regulación estatal (o al alcance de las formas más oscuras de la acción del Estado, como pueden ser –y no sólo por su capacidad represiva– la de la supremacía de las fuerzas policiales por sobre el control político.^[27] Esta indocumentación indica la presencia de personas –menores, en este caso– que “no existen” desde el punto de vista del más elemental reconocimiento por –y de la pertenencia a– la comunidad nacional. Hace ya bastantes años que periódicamente se hace pública esta problemática, fundamentalmente relacionada con la matrícula escolar. En realidad, la indocumentación y, más habitualmente, la inscripción de los nacimientos a destiempo, no es un hecho extraordinario, pues ha ocurrido desde épocas remotas allí donde el Estado no llega o es una virtualidad: en las fronteras y parajes recónditos. Pero aun en esas circunstancias se advertía el esfuerzo, más o menos a destiempo, por inscribir a los hijos y mandarlos a la escuela: dos signos por excelencia de la pertenencia y de la identidad en la Argentina.^[28] Pero la indocumentación actual se presenta como una cuestión de otro orden: un problema propiamente urbano, que ocurre en espacios metropolitanos donde las oficinas públicas están relativamente disponibles y hasta se hacen campañas al efecto; en el que parece estar en cuestión el valor o el significado mismo de aquella pertenencia para los grupos o personas que “no se documentan”. Sin que ello clausure –ni por un instante– la discusión, creemos que es en el contexto de estas problemáticas que debe ser inscripta y debe comprenderse la persistencia de las condicionalidades. Por supuesto, también deben evaluarse su eficacia y sus efectos.

Con esto, volvemos a las mujeres. La crítica señala el riesgo de reforzamiento del rol de cuidadora de las mujeres pues, presumiblemente, la percepción por ellas de la AUH desestimularía su participación en el mercado de trabajo. Dos o tres cuestiones a considerar al respecto: primero, ¿cuál es el “trabajo” que les espera a estas mujeres en el mercado?; luego, se sabe que son muchos los hogares en condiciones de pobreza encabezados por mujeres y que, dada la inestabilidad de lazos y hogares, quienes mayormente se desentienden de los hijos son los varones; asimismo, disponer de dinero propio permite a las mujeres una posición de menor dependencia respecto de los maridos u otros varones del hogar. Estas son cuestiones fácticas a sopesar contra ese riesgo. Pero queda una pregunta más sustancial (o dos): en primer lugar, ¿dónde anclar el derecho para estas mujeres? Aún más, ¿dónde anclar una subjetividad valorada si “cuidar” tiene menos prensa que un “trabajo” miserable?

Balances (y conclusiones)

En este trabajo propusimos analizar el desarrollo de sectores seleccionados de las políticas sociales argentinas en la primera “década larga del siglo XXI”, procurando reconstruir sus procesos y analizar sus resultados alrededor de lo que llamamos su capacidad de proveer protección a distintos sectores de la población. Para ello, trabajamos sobre las políticas y condiciones laborales, y sobre dos de los cuatro componentes del sistema de seguridad social que experimentaron modificaciones en el período 2002-2013. Tuvimos en cuenta –aunque no lo expusiéramos– una perspectiva de largo plazo, básicamente para interrogarnos sobre futuros desarrollos posibles.

A nuestro juicio, el análisis expuesto permite realizar ciertos balances de procesos, reconocer problemas pendientes, e identificar temas que requieren respuestas:

Hemos dicho que el ciclo neoliberal tuvo en las condiciones y políticas laborales su reforma estratégica y el mismo carácter atribuimos a esas intervenciones en el ciclo presente. Entre otras razones, ello es así por las condiciones en las que ha venido dirimiéndose el cuestionamiento de la transformación neoliberal en la Argentina, fuertemente asentada en la tradición peronista y, por lo tanto, en la reivindicación de los derechos del trabajo. Los dos aspectos que aquí analizamos –una agenda compuesta de creación de empleo pleno y regularización del empleo precario y en la que hemos prescindido de otras intervenciones– configuran un programa que posibilita un cambio fundamental en las condiciones de vida de una mayoría de la población. De hecho, obsérvese que trabajo y seguridad social son las nuevas vías de tematización de la inclusión social, que en la década del ’90 fue formulada en clave de asistencia (y trabajo asistencializado). Sin embargo, y aun con ese reconocimiento, dijimos que los resultados distan de ser óptimos: la reconstrucción institucional, política y cultural requiere de intervenciones radicales que permitan alterar el funcionamiento por el cual la participación del salario encuentra pisos cada vez más bajos a lo largo de las últimas cuatro décadas y bajo distintos regímenes macroeconómicos (Beccaria y Maurizio, 2008 y 2013); así como la precariedad y la informalidad, que completan el cuadro de dicho funcionamiento. Pero también se requiere que puedan ser preservados los avances en ese sentido, frente a los múltiples intereses –económicos y políticos– que pugnan por imponerse contra (y no por más) participación y formalidad. Que ello se logre es condición de toda pretensión de mejora en el bienestar de las personas y para una democratización social sustantiva.

En cuanto a las políticas sociales propiamente dichas, desde el punto de vista de su capacidad de protección, la observación más contundente radica en la cobertura horizontal: puede verse que desde 2002 estas políticas emprendieron una senda de expansión continuada de la protección a sectores de población no cubiertos. En efecto, es preciso remontarse varias décadas hacia atrás para encontrar ampliaciones de la protección tan intensas y generalizadas como las descriptas. Por cierto, los procesos no han sido idénticos en lo protectorio, institucional ni político: sobre este final reiteramos que la creación de la AUH y la extensión de la cobertura previsional son las que entrañan, en esta materia, mayor incidencia real y potencial en las condiciones de vida de la población, así como las más progresivas –aunque con distintos énfasis– en orden a disminuir la extraordinaria desigualdad legada por el neoliberalismo. Ninguna otra ha tenido efectos equivalentes, en las condiciones de vida y en la construcción de un mejor sistema institucional.^[29]

En cambio, el balance sobre el alcance de la protección (hasta dónde y cuán satisfactoriamente se concreta) es menos categórico porque aunque sin duda ha crecido, en términos comparativos lo ha hecho menos que su extensión. En parte puede aceptarse que se trate de un movimiento “clásico” (más población protegida primero, consolidación de las prestaciones a continuación), pero los automatismos no existen; aún menos cuando en buena medida la capacidad de proveer satisfacción depende de la calidad de las políticas y de las instituciones, profundamente dañadas en las últimas décadas. Ocuparse de este funcionamiento es, también, una cuenta pendiente de la política, de la investigación y de los agentes institucionales.

A nuestro juicio, estos resultados globalmente más positivos están amenazados por una institucionalización insuficiente. Esto quiere decir que, paradojalmente, algunas de las políticas que han resultado socialmente más democratizadoras son las de institucionalización más débil en estos años: la AUH, por caso, potencialmente capaz de redefinir la relación entre seguridad social y asistencia, pero cuestionada en su instrumento, porque aunque los DNU tienen “fuerza de ley”, se la privó del respaldo político que otorgan los procesos deliberativos. Sin embargo, es más preocupante la situación que afecta a la moratoria previsional, también declarada por decreto del Ejecutivo, y que hoy abre interrogantes acerca de la continuidad de la protección para quienes se encuentran en condiciones de precariedad laboral.

Una segunda circunstancia amenaza la capacidad de protección vigente, o interpone serios obstáculos a su aún necesaria expansión: se trata de las resistencias sociales a un sistema de protección de corte redistributivo como el que ha ido tomando forma en estos años. A nuestro juicio, una parte importante de las demandas judiciales a título individual, o las protestas sociales en defensa de la preservación de la desigualdad de partida (como sentido genérico de la crítica al “achatamiento de la pirámide”) y de oposición a la redistribución de ingresos, de hecho caminan en esa dirección. Es posible que esté abriéndose el que podría ser el mayor interrogante hacia el futuro: quizás la sociedad argentina haya perdido una parte sustantiva de su capacidad –si alguna vez la tuvo– de “democratizar el bienestar”.

Para terminar, volvemos a nuestro planteo inicial acerca de la particularidad de los sistemas. La arquitectura del sistema argentino de políticas sociales y la coexistencia de principios y formas de organización institucional no constituye un desvío ni una curiosidad argentina: antes bien, ello está en la lógica de todo sistema con un componente corporativo fuerte, pues siempre demandará un sistema complementario para los grupos no comprendidos en el criterio meritocrático. Así es en el caso argentino, como analizamos en el trabajo y, en general, así es en otros países latinoamericanos. Aunque no sólo: he ahí el régimen “mediterráneo” europeo; o el caso británico, si se busca coexistencia de principios, con su paradigmático National Health System, junto a sistemas asistenciales fuertemente filantrópicos y residuales. En realidad, sólo los sistemas universalistas son –en su concepción– autocontenidos, pues no requieren principios complementarios.^[30]Pero, por cierto, es necesario construirlos… y sostenerlos.

La mirada final al sistema de protección social argentino resultante al cabo de esta primera década muestra que ha sido expuesto a un proceso de desdibujamiento de los principios considerados “clásicos”. En efecto, creemos poder afirmar que aquella mayor capacidad de protección, con acento en su expansión horizontal, proviene de un triple movimiento: una reinterpretación de las categorías (un singular universalismo dirigido “a todos los trabajadores”); la redefinición empírica de las categorías de población (la incorporación de trabajadores “informales” en el componente de la AUH;^[31] y la generación de mecanismos institucionales que eluden las propias reglas (ej.: la declaración de haberse desempeñado como independiente para ingresar a la moratoria). A menudo, los argumentos sólo comparten aquella pretensión: ampliar la protección. Ha ido conformándose así una retórica que echa raíces –y produce, al mismo tiempo– un universalismo sui generis, cuyos contornos están dados por una invocación de derechos en la que conviven la demanda de cobertura total y el reconocimiento de la diferencia y el mérito.

En síntesis, es esa invocación de derechos donde radica, en primer lugar, la progresividad de las políticas descriptas, tanto por la dirección general que imprimen a la acción, como por lo que aportan como lenguaje y recursos formales para disputar por prácticas “ciudadanizadoras”, allí donde las acciones estatales contribuyeron (o contribuyen) a la segmentación y a la dislocación del sujeto de los derechos sociales. Se trata de un proceso aún abierto que no puede entenderse sino en sus particularidades, aunque tengamos dificultad para nombrar o conceptualizar con algún término clave a la institución de la política, tanto como a eso que hace de los últimos 10/12 años, un ciclo histórico tan diferente del neoliberal, como del viejo estado social. Para los que estudiamos las políticas sociales, esa conceptualización es un desafío y una exigencia para una mejor comprensión de lo que se hace y de lo que resulta. Para los que, además, definen y deciden políticas, es un desafío hacer coherente el lenguaje de los derechos y las cualidades y capacidades de las instituciones que los materializan.

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