Conclusiones generales

En líneas generales, la diplomacia parlamentaria se mostró como una actividad novedosa y relativamente nueva (en cuanto a su nombre) que complementó las tareas del Poder Ejecutivo en relación con Malvinas, pese a que este tiene un fuerte liderazgo en la planificación, conducción y ejecución de la política exterior en un sistema presidencial, lo cual puede complementarse con el hecho de que, durante parte de los gobiernos de Carlos Menem, Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y en parte del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, se conformaron mayorías parlamentarias que acompañaron las políticas del Poder Ejecutivo en materia de política internacional.

Los discursos de asunción presidencial y de apertura de sesiones ordinarias nos mostraron la importancia que tuvo y tiene el tema Malvinas para las diferentes administraciones en los lineamientos de política exterior, posicionándolo como el interés vital por excelencia. Pese a ello, y a las dificultades para encontrar una continuidad en las políticas nacionales implementadas para su abordaje que oscilaron entre la bilateralidad y la multilateralidad, la cuestión de Malvinas fue acompañada por la oposición. Aunque fue realmente hacia la primera década del presente siglo cuando la problemática en cuestión comenzó a ser abordada y tratada más como un tema de Estado, volviendo a sustentar el debate sobre los principios de integridad territorial y libre autodeterminación de los pueblos, y a las resoluciones de las Naciones Unidas no acatadas por el Reino Unido.

En este sentido, el Parlamento en la figura del Senado de la Nación ha realizado contribuciones substanciosas a los debates y las acciones llevados a cabo en torno a Malvinas, tanto a través de su Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, como de las distintas técnicas de diplomacia parlamentaria que se encuentran agrupadas hoy bajo esta Dirección General que lleva su nombre. En este sentido, si bien la diplomacia parlamentaria no se presenta como una actividad nueva desarrollada por el Parlamento y por parlamentarios en materia de política exterior, sí podemos sostener que se la conoce recientemente con ese nombre.

El Senado de la Nación, a lo largo de los treinta y cuatro años desde el restablecimiento de la democracia, ejerció tareas de diplomacia parlamentaria a través de diferentes actividades, técnicas o formas. La más tradicional de ellas se asocia con las tareas de control que tiene el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo. La reforma constitucional de 1994 aportó un elemento más al control tradicional del Legislativo sobre el Ejecutivo: la aprobación o el rechazo de tratados internacionales. De esta manera, pese a que en un sistema presidencial el Poder Ejecutivo históricamente monopoliza la política exterior, la última reforma otorgó un atributo más al Legislativo.

Además de estas tareas tradicionales en materia de diplomacia parlamentaria, aparecieron, a principios de la década de los ochenta y a mediados de los noventa, diversas expresiones o técnicas que se desarrollaron en el Senado de la Nación dentro del marco de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto. Este dato es proporcionado por el Reglamento de la Cámara de Senadores y sus diferentes reformas, que nos hablan de una serie de actividades relacionadas con la diplomacia parlamentaria llevadas a cabo por la comisión.

En este sentido, nos encontramos con la primera de ellas hacia 1984, con el advenimiento de la democracia, y se la conoce con el nombre de “organismos parlamentarios internacionales”, aunque académicamente también se la suele mencionar con el nombre de “foros formales parlamentarios”. La segunda expresión de diplomacia parlamentaria se introdujo hacia mediados de la década del noventa y se conoce con el nombre de “grupos parlamentarios de amistad”, actividad que se fue desarrollando paulatinamente hasta alcanzar un momento exponencial en la actualidad por el número de grupos constituidos.

Esta información adquirida a través del Reglamento de la Cámara y de las respectivas versiones taquigráficas analizadas nos lleva a concluir con respecto al primer supuesto que la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación desarrolló tareas de diplomacia parlamentaria tradicionales, mezcladas con técnicas o expresiones de diplomacia parlamentaria bajo su cargo. Esto nos permite inferir la importancia para el presente estudio que tiene la comisión en una serie de aspectos.

El primero de ellos se refiere a que podemos considerar a la comisión tanto por sus tareas y actividades, como por las técnicas parlamentarias que desarrolló y desarrolla aún en la actualidad, como el primer antecedente histórico de diplomacia parlamentaria en el Senado de la Nación.

En segundo lugar, y relacionado con el punto anterior, pese a ser la comisión el ámbito en el cual se encontraban incluidas, las expresiones de diplomacia parlamentaria no se desarrollaron en plenitud. Se pudo observar al respecto las dificultades para conformar los grupos parlamentarios de amistad de países como Croacia, Australia y el Reino Unido, entre otros.

En tercer lugar, podemos sostener con los datos obtenidos que la comisión efectivamente cumplió tareas de diplomacia parlamentaria, pero lo hizo ex officio ya que no las conocía con ese nombre. Pudimos reforzar estas conjeturas con la evidencia proporcionada por las respectivas versiones taquigráficas, donde se hacía referencia a las actividades llevadas a cabo en organismos internacionales o en los Grupos de Amistad, pero nunca se las llamó “técnicas”, “formas”, o “expresiones”, ni tampoco “diplomacia parlamentaria”.

Por lo tanto, debemos incluirla como el primer estamento de diplomacia parlamentaria en el Senado de la Nación, acercándonos a las clasificaciones del marco teórico que comienzan por la comisión como un primer antecedente. Dentro del marco de esta, el tema Malvinas ocupó un lugar central en el tratamiento de proyectos de declaración, resolución o de ley, entre los que podemos destacar la constitución de una Comisión Bicameral Permanente de Malvinas y la Declaración de Ushuaia. A través de este último hecho fáctico, se puede observar durante el período que va de 2010 al 2013, aproximadamente, una conducción de la cuestión de Malvinas por parte del Senado de la Nación y del Congreso en general. Este liderazgo por parte del Legislativo sobre el Ejecutivo en la agenda sobre el tema Malvinas nos llevó a desmitificar la idea de que en un sistema presidencial el Poder Ejecutivo es el que conduce la política exterior y el Parlamento debe reducir su participación a una mera tarea de control.

A su vez, se pudo demostrar con evidencia concreta en relación con los supuestos que se referían al éxito alcanzado por el Senado de la Nación en el desarrollo de actividades de diplomacia parlamentaria con respecto de la cuestión Malvinas, que se vio favorecido por la adopción ‒en determinados momentos‒ de una metodología informal y su abordaje en forma previa al Poder Ejecutivo y el supuesto de que la diplomacia parlamentaria de Malvinas llevada a cabo por el Poder Legislativo (Senado de la Nación) se presentó como un complemento útil en relación con Malvinas para las tareas realizadas por la diplomacia tradicional del Poder Ejecutivo, y que su abordaje previo a él allanó y permitió la consecución de objetivos vitales para la diplomacia tradicional. Ello fue producto de una metodología informal y distendida (características de la diplomacia parlamentaria) que tuvo como eje central al diálogo constructivo que no solo contribuyó a poner sobre la mesa un conjunto de intereses antagónicos no resueltos, sino que permitió la ampliación de una agenda de temas bilaterales de interés entre Gran Bretaña y Argentina, más allá de la disputa latente.

Para reforzar estas conclusiones, contamos con varios datos que podemos volver a poner en escena. En el marco de la reunión mantenida en la Unión Interparlamentaria Mundial (UIP) en abril de 2010, la delegación argentina que se encontraba en el organismo se reunió con sus pares británicos, tras lo cual se abordaron cuestiones que hacían al armamentismo atómico y al medio ambiente, entre otras, para finalmente pasar al tema de Malvinas. Allí el diálogo constructivo y plural entre las delegaciones permitió la posibilidad de conformar un grupo parlamentario de amistad que posibilitara el abordaje de estos ejes temáticos además de Malvinas. En la misma versión taquigráfica, se expone la estrategia de “salir en grupos plurales” y aprovechar la pluralidad del grupo parlamentario británico de amistad como estrategia para buscar el disenso y allí plantear la cuestión de la soberanía de Malvinas. Sin embargo, con las herramientas expuestas a lo largo del trabajo, podemos sostener que, si bien la pluralidad puede ser considerada una estrategia útil para enfocar algunas situaciones problemáticas aprovechando el disenso, ella es más bien una característica propia de la diplomacia parlamentaria y que precisamente ahí reside su valor, en el hecho de que haya una composición plural que incluya a los partidos de la oposición, a diferencia de la conducción de la diplomacia tradicional por parte del Poder Ejecutivo, donde la política exterior la ejerce solamente el oficialismo.

En este sentido, y a través de diferentes memorándums, fue posible ver cómo la diplomacia parlamentaria argentina (ya con su nombre propio) se desplegó a través de reuniones mantenidas en el marco de la UIP y de los grupos parlamentarios de amistad, abordando el tema Malvinas y otros, que derivaron en una reciprocidad mayor por parte del Reino Unido que la desempeñada por el gobierno de Fernández de Kirchner. Dentro de estas reuniones, se puede destacar como un contraste evidente expuesto con la administración anterior la composición plural y multipartidaria de las delegaciones argentinas que fueron resaltadas por el Reino Unido como un signo de credibilidad, confianza y proyección de las relaciones bilaterales a medio plazo.

En todos estos encuentros, fue posible observar planteos por parte de parlamentarios argentinos sobre Malvinas, dejando clara la postura al respecto, pero logrando ampliar notoriamente la agenda de temas bilaterales, que hasta ese momento se circunscribía específicamente a la controversia sobre la disputa de soberanía. Sin embargo, estamos en condiciones de sostener que, de todas las expresiones de diplomacia parlamentaria, la que más se desarrolló y obtuvo más beneficios políticos y económicos fueron los grupos parlamentarios de amistad, lo que nos lleva a reforzar el supuesto de que los GPA fueron el formato predominante y el cual permitió más el desarrollo de la diplomacia parlamentaria respecto a Malvinas. Ello responde a que los GPA son realmente la expresión propia del Parlamento y de la diplomacia parlamentaria como tal, y así quedó demostrado a lo largo del capítulo III, donde su constitución demostró ser de trascendencia para el restablecimiento del vínculo bilateral.

Con relación al resto de las técnicas de la diplomacia parlamentaria que incluyeron la participación argentina en diversos foros formales como el PARLATINO y el EUROLAT, se utilizaron fundamentalmente para exponer y dar a conocer diversas situaciones respecto a Malvinas, tales como el reclamo permanente por la soberanía de las islas y los ejercicios militares británicos, pero no plantearon un cambio cualitativo en la relación entre Argentina y el Reino Unido en relación con Malvinas, y tampoco aportaron una agenda de temas.

Algunos de estos aspectos que se desenvolvieron durante la administración de Cristina Fernández de Kirchner y continuaron durante el primer año del gobierno de Mauricio Macri u otros se modificaron, pero pese a ello la diplomacia parlamentaria siguió teniendo un protagonismo de primer orden como una estrategia de inserción internacional empleada para complementar los intereses del Poder Ejecutivo. Las transformaciones realizadas en la estructura organizacional mecanicista del Senado de la Nación en diciembre de 2015 modificaron el manejo de la diplomacia parlamentaria, creando una Dirección General en el seno del Senado que depende del secretario parlamentario y que tiene bajo su órbita las diferentes técnicas de la diplomacia parlamentaria y la coordinación general de estas, y ya es posible divisar con claridad tanto sus actividades como sus formas por su nombre.

Si bien el período de análisis para evaluar los resultados es corto, en el caso de la gestión de Mauricio Macri, estos mostraron avances significativos sobre todo con relación al GPA argentino-británico, y, en el caso del resto de las formas de diplomacia parlamentaria, se realizaron constantes reuniones periódicas en donde el espacio del foro fue utilizado tanto para denunciar acciones consideradas ilegítimas por parte de Argentina, como para continuar el reclamo sobre la soberanía de las islas.

En el seno de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, se produjeron debates poco conocidos por la opinión pública pero ricos en datos aportados por los interlocutores que participaron en ellos. Por nombrar alguna información expuesta en la comisión, tenemos la intervención del exsenador mandato cumplido Rodolfo Terragno, que aportó el dato poco conocido acerca de la sanción de la British Nationality (Falkland Islands) Act 1983, y el Tratado Arana-Southern de 1850, que invoca el Reino Unido como parte de la finalización de la disputa sobre Malvinas, entre otros que se pueden destacar.

En este sentido, la diplomacia parlamentaria se mostró participativa en torno de la temática y aportó datos de relevancia, a la vez que su interacción a través de sus diversas formas mostró que es un actor que puede aportar valores esenciales a la comunidad internacional.

Para fortalecer el ámbito de acción de la diplomacia parlamentaria, se requiere de una conjunción de estrategias de Estado que abarque tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo. La interdependencia global y la mayor democratización del Estado pueden dificultar el abordaje de cuestiones desde la diplomacia clásica del Ejecutivo. En la medida en que ambos poderes trabajen por separado, la consecución de los objetivos se dificultará. Para ello, la diplomacia parlamentaria requiere para su crecimiento de un mayor grado de institucionalización como práctica parlamentaria y de consenso político y multipartidario sobre políticas de Estado legislativas. Un elemento que puede aportar esa previsibilidad y consenso multipartidario es la introducción del concepto de “diplomacia parlamentaria” y sus interacciones en el Reglamento de la Cámara de Senadores.

Como se pudo observar en los casos de México y de Nicaragua, los cuerpos definieron con precisión en su reglamento qué es la diplomacia parlamentaria y enumeraron sus correspondientes técnicas o formas. Al ser el reglamento un conjunto de reglas generales que se refieren al funcionamiento del cuerpo, si se introdujera una reforma similar en el Senado argentino a las planteadas por estos Estados, se produciría un cambio cualitativo en ordenar con mayor precisión las prácticas parlamentarias relacionadas a la diplomacia parlamentaria. A su vez, al ser aprobada por la mayoría de la Cámara, podríamos hablar de un cierto consenso de los parlamentarios sobre qué es y cómo funciona la diplomacia parlamentaria y cuáles son sus técnicas. Como sucede con las reformas constitucionales, los cambios que se introducen quieren reflejar las influencias de nuevas prácticas y el peso del contexto histórico. La misma aproximación se puede hacer para el caso del Reglamento del Senado de la Nación, si el contexto cambió al igual que las prácticas parlamentarias relacionadas a la diplomacia parlamentaria, ello debe tener una correspondencia en el Reglamento de la Cámara.

Recapitulando, el objetivo general del trabajo que se refiere al rol que desempeñó la diplomacia parlamentaria en relación con Malvinas presentó períodos donde el Parlamento mostró baja participación y una conducción de los asuntos desde el Poder Ejecutivo, con un período reciente que va desde el 2010 hasta el 2016 aproximadamente, en el que la diplomacia parlamentaria fue protagonista y pionera en acercamientos entre Argentina y el Reino Unido. No solo en temas que hacen a la controversia de Malvinas, sino en la obtención de acuerdos como por ejemplo la identificación de los soldados argentinos NN muertos en combate. Por lo tanto, la diplomacia parlamentaria resultó un instrumento útil para la consecución de acuerdos sobre problemáticas no resueltas referidas a Malvinas y una herramienta estratégica para el Poder Ejecutivo.

El objetivo específico tratado puntualmente en el capítulo I que analizaba la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y el surgimiento de la diplomacia parlamentaria nos condujo a ver que, si bien el sistema presidencial se focaliza sobre el Ejecutivo, la globalización, la interdependencia y la democratización hicieron que este ya no sea un jugador exclusivo que monopoliza la política exterior, resaltando el papel de otros actores como el Parlamento. Es así que, si bien la diplomacia parlamentaria no se presenta como una actividad reciente, sí se la conoce recientemente con ese nombre y adquirió importancia hacia principios del 2010, aunque no todavía con su nombre actual.

El segundo objetivo específico relacionado a los lineamientos de política exterior de Malvinas que se pudieron encontrar en los discursos de asunción presidencial y de apertura de sesiones ordinarias nos dejó ver que la cuestión de Malvinas se presenta como un interés vital presente en todos los gobiernos. Sin embargo, las estrategias para el abordaje de esta problemática mostraron períodos de alternancia en las estrategias para el abordaje, con etapas de continuidad. De todas ellas, a partir de la asunción de Néstor Kirchner y luego de su esposa Cristina Fernández de Kirchner, fue posible divisar una continuidad y un tratamiento de la cuestión más como una política de Estado, donde el Poder Legislativo, a través de una diplomacia parlamentaria activa, se posicionó como un protagonista que marcaba la agenda sobre el tema Malvinas, dejando en un segundo plano al Poder Ejecutivo.

El último objetivo que se vinculaba a la caracterización del rol de la diplomacia parlamentaria en el Senado de la Nación puso en evidencia que la diplomacia parlamentaria tuvo recientemente un rol activo con este nombre. Lo que significa que antes hubo técnicas que se desarrollaron dentro del marco de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, pero que eran realizadas ex officio y sin tener una relevancia institucional. El cambio de gobierno y la necesidad debido a la recesión económica y el aislamiento internacional de redefinir la inserción internacional del país, conjuntamente con las transformaciones estructurales en el Senado de la Nación, coadyuvaron a darle un nuevo rol a la diplomacia parlamentaria que se tradujo en una tarea de acompañar la nueva inserción internacional desde una participación que complemente las tareas del Poder Ejecutivo.

Para finalizar, estamos en condiciones de concluir que, con la información que pudimos analizar, se han reforzado los supuestos teóricos que se plantearon inicialmente en la investigación y que sostenían lo siguiente:

• el Poder Legislativo, específicamente el Senado de la Nación, en la figura de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, ha desarrollado tareas de diplomacia parlamentaria aun antes de adoptar oficialmente esa denominación, respecto de la cuestión Malvinas;
• la institucionalización de grupos bilaterales de amistad ha sido el formato predominante, y uno de los cuales permitieron desarrollar más la diplomacia parlamentaria llevada adelante por el Senado de la Nación respecto de la cuestión Malvinas;
• el éxito alcanzado por el Senado de la Nación en el desarrollo de actividades de diplomacia parlamentaria respecto de la cuestión Malvinas se vio favorecido por la adopción –en determinados momentos– de una metodología informal y su abordaje en forma previa al Poder Ejecutivo;
• y la diplomacia parlamentaria de Malvinas llevada a cabo por el Poder Legislativo (Senado de la Nación) se presentó como un complemento útil en relación con Malvinas para las tareas realizadas por la diplomacia tradicional del Poder Ejecutivo.

Por lo tanto, con base en las evidencias presentadas y los supuestos que pudieron corroborarse a lo largo del presente capítulo, estamos en condiciones de formular la siguiente conclusión final:

La diplomacia parlamentaria llevada a cabo por el Senado de la Nación respecto a la cuestión de Malvinas es una herramienta complementaria en la inserción internacional a las tareas desarrolladas por el Poder Ejecutivo nacional, viéndose favorecida por un abordaje previo de las problemáticas y por una metodología informal que permite la consecución de objetivos esenciales para la política exterior, teniendo como formato predominante los grupos parlamentarios de amistad.