La diplomacia parlamentaria en el sistema presidencial argentino

1. Introducción al apartado I

1.1. Una definición de “presidencialismo” desde
la perspectiva de los maestros^[1] de la ciencia política

Como se anticipó en la introducción, la diplomacia parlamentaria denota una política exterior ejercida por el Parlamento. A simple vista, pareciera que esta actividad debería ser propia de aquellos países en los cuales el Parlamento tiene un rol preponderante en materia de política exterior. Sin embargo, en la actualidad podemos indicar que ello no es así, sino que también puede ser hallada en regímenes presidencialistas.

El concepto oculta tras de sí una relación de poder compleja entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en un sistema presidencial. La interacción entre ambos poderes se torna esencial no solo para establecer a qué régimen político estamos haciendo referencia, sino también para arribar a una correcta comprensión de cómo funciona el Poder Legislativo, de qué formas de diplomacia parlamentaria tenemos en nuestro Senado de la Nación y de cómo funciona esta en un sistema presidencial como el argentino.

No es la intención, en el presente estudio, realizar un relevamiento histórico extenso acerca de cómo se originó el sistema presidencial argentino y cuáles han sido sus principales fuentes, sino dar cuenta de sus primordiales características y de su funcionamiento, focalizándonos en la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, para luego ver cómo se inserta la diplomacia parlamentaria en un país donde tradicionalmente ‒al igual que en la mayoría de los sistemas presidenciales‒ la política exterior fue conducida desde el Poder Ejecutivo, y el Legislativo se circunscribió a realizar tareas de diplomacia parlamentaria destinadas al control y, más recientemente, a la ratificación de tratados internacionales.

Para ello, retomaremos las definiciones de “presidencialismo” y esbozaremos una explicación sobre ellas. A tal efecto, nos remitimos a un conjunto de autores denominados “clásicos” y “maestros” de la política comparada.

¿Cuál es el aporte de estos autores llamados “clásicos” y “maestros” que nos permita tomarlos como referencia dentro de una disciplina? El concepto de “clásico”, sin lugar a dudas, dirige nuestra mirada hacia un teórico que sentó las bases de un pensamiento en una disciplina, y que aún, con el paso del tiempo, mantiene determinada vigencia social.

A partir de lo anterior, podemos realizar dos inferencias: por un lado, que los temas planteados por los clásicos poseen un vigor que va más allá de las diversas generaciones; y, por otro, que la realidad actual puede ser pensada en los mismos términos en que lo hicieron los clásicos de la teoría política o de la política comparada; es decir, podemos plantearnos hoy las mismas cuestiones e interrogantes que ellos analizaron. Esbozado en estos términos, el concepto de “lo clásico” tiene una relación con lo que Munck y Snyder grafican claramente en su trabajo “La ciencia política según sus maestros”. Allí se enumeran las características que un maestro dentro de una ciencia debe asumir para ser considerado como tal. “La más importante es que se trata de aquella persona que crea una nueva teoría estudiando en un campo que hasta el momento permanecía inexplorado, y revoluciona una teoría ya existente o simplemente la mejora” (Munck y Snyder, 2008: 231).

Un clásico es entonces un maestro que permitió una revolución en una disciplina científica, que creó una comunidad científica y asignó un método de estudio y un campo de investigación. Tomando estos elementos, podemos sostener que Arend Lijphart es un clásico y un maestro de la ciencia política contemporánea en los términos de Munck y Snyder y, por lo tanto, relevante para tomar en las definiciones conceptuales sobre el presidencialismo, así como para analizar las disyuntivas entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo que se trabajarán más adelante en el capítulo. Giovanni Sartori no es considerado en estos términos por los mencionados autores. Sin embargo, para la presente investigación, debemos asumirlo en los mismos términos que a Arend Lijphart. Sus cuantiosos trabajos dentro de la disciplina nos han permitido un acercamiento pertinente no solo a la definición de “presidencialismo” y de sus características, sino en cuanto al análisis regional de América Latina, donde se encuentran la mayoría de los sistemas presidenciales.

Precisamente el referido Lijphart, en su obra Las democracias contemporáneas, establece dos modelos de análisis: el modelo mayoritario y el de consenso. En ese esquema se intenta integrar los sistemas presidenciales y parlamentarios, y definirlos por las características opuestas que presentan entre sí. Es así como el autor nos aporta dos elementos constitutivos del presidencialismo que son de vital importancia para el análisis. “El primero es que el presidente es elegido por un período constitucionalmente prescrito y no puede ser obligado a dimitir por un voto parlamentario de censura” (Lijphart, 1984: 82). “El segundo es que los presidentes son elegidos por votación popular, ya sea directamente o vía colegio electoral, mientras que los primeros ministros son elegidos por el Legislativo” (Lijphart, 1984: 82).

Si bien ambas características parecieran describir con bastante claridad el presidencialismo, parecen no ser suficientes. El mismo Lijphart, en un trabajo posterior a Las democracias, titulado Presidencialismo y democracia mayoritaria: Observaciones teóricas, deja en claro que las primeras dos características debieron ser complementadas con base en un factor adicional: “… el presidente resulta ser un Ejecutivo de una sola persona, mientras que el ministro y el gobierno forman un cuerpo colectivo ejecutivo” (Lijphart, 1994: 150).

Por su parte, Giovanni Sartori, en su libro Ingeniería constitucional comparada, emplea tres criterios similares a los de Lijphart para definir al sistema presidencial. El primero de ellos se refiere a “la elección popular directa o casi directa del jefe de Estado por un período de tiempo determinado, aduciendo que esta es una condición necesaria pero no suficiente” (Sartori, 1994: 97). Ello le permite introducir un segundo elemento: en el sistema presidencial, “el gobierno o el Ejecutivo no son designados o desbancados por un voto parlamentario del Legislativo” (Sartori, 1994: 98). La falta de suficiencia de los primeros dos criterios adoptados por el reconocido escritor lo lleva a proyectar un tercer elemento. Lijphart hizo mención al Ejecutivo de una persona, pero para Sartori eso equivale a referirse a que el jefe de Estado es también jefe de Gobierno, y “es necesaria” una mayor flexibilidad, según el teórico italiano. Por lo tanto, el tercer criterio se refiere a una “clara línea de autoridad del presidente hacia abajo; es decir, el presidente es el que conduce el Poder Ejecutivo” (Sartori, 1994: 99).

Complementaremos las definiciones de los maestros anteriores con las de otros autores que, si bien no tienen este estatus dentro de la disciplina, poseen cierto reconocimiento por sus trabajos. La primera de las dos proviene del libro Presidencialismo y democracia en América Latina. Allí, los compiladores, Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart, exponen al principio de la obra una definición sobre qué se entiende por democracia presidencialista. Las dos características que toman como punto de partida de su planteo son que el jefe del Ejecutivo es popularmente electo y que los mandatos ‒tanto los del presidente como los del Legislativo‒ son fijos. De esta manera, “los rasgos fundamentales del presidencialismo son el origen independiente y la supervivencia separada” (Mainwaring y Shugart, 2002: 22). El último de los aportes se realiza en la obra Presidencialismo y parlamentarismo en perspectiva comparada, de Alfred Stepan y Cindy Skach (1994). Allí, la connotación del término se reduce a un sistema de independencia mutua:

• El Poder Legislativo tiene un mandato electoral fijo que es su propia fuente de legitimidad electoral.
• El poder del jefe del Ejecutivo tiene un mandato electoral fijo que es su propia fuente de legitimidad (Stepan y Skach, 1994: 188).

Estas definiciones resultan un buen punto de partida para describir y explicar el funcionamiento del presidencialismo en general y en Argentina en particular, así que comenzaremos por este punto, para luego ver cuál es la interacción entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en materia de política exterior. Finalmente, se analizará cuál es el rol que ocupa la diplomacia parlamentaria dentro de esa relación entre ambos poderes en un sistema presidencial.

La primera de las características que enuncian los autores es la más importante y permite definir el sistema. En América Latina, donde cuantitativamente se encuentra la mayoría de los sistemas presidenciales, la elección popular del primer mandatario es directa. El presidente es elegido por un período de tiempo fijo en el cargo y no puede ser removido, salvo que pueda llevarse a cabo un juicio político en su contra. Es bastante complejo que esto suceda, ya que no solo depende de que los cargos llevados en su contra tengan un sustento basado en evidencias concretas, sino que además deben reunirse mayorías considerables en ambas cámaras legislativas. De hecho, en América Latina, desde el proceso de democratización regional comenzado en la década del ochenta del siglo pasado, se han producido algunos casos de juicio político, como medio por el cual el Poder Legislativo puede desplazar del poder al Ejecutivo, pero estos episodios han sido más la excepción que la regla en la región.

La elección popular directa del primer mandatario le permite al Poder Ejecutivo una determinada

estabilidad en términos de duración (este punto varía en función de lo que establezca cada constitución) y reforzar su posición relativa frente al Poder Legislativo con cierta independencia, a la vez que al votante le permite identificar claramente a quién está eligiendo (Linz, 1994: 41),

lo cual establece una línea de responsabilidad de mayor claridad con respecto a un sistema parlamentario. El presidente es, a la vez, el jefe de Estado y el jefe de Gobierno, y la responsabilidad establecida por el cargo que ocupa es clara: es quien conduce el Poder Ejecutivo, y como tal reclama el poder para sí tanto en la conformación de su gabinete y de sus ministros, como en la conducción política que le otorgó el electorado.

La descripción del punto anterior conlleva la segunda característica del sistema presidencial: la separación del Poder Ejecutivo del Poder Legislativo hace que el presidente no necesite de un voto de confianza del Parlamento para permanecer en el cargo y, simultáneamente, que el presidente no pueda disolver el Parlamento; es decir, ambos poderes muestran una independencia mutua. Cada cual tiene su autonomía y monopolio de acción, y su ámbito no puede ser violado por el otro. Sin embargo, “como era posible un aislamiento rígido que conduciría a bloqueos permanentes se establecieron ciertos ‘puntos de contacto’ determinados mediante la cooperación” (Loewenstein, 1986: 43-44) entre los distintos poderes. Esto significa para Karl Loewenstein, que dentro del sistema presidencial existe la posibilidad de desarrollar una interdependencia por coordinación; es decir que cada detentador de poder tiene su autonomía y puede cooperar en determinados puntos de contacto (Loewenstein, 1986: 44).

Por otro lado, hay autores que hacen referencia a la relación entre ambos poderes como “punto muerto”. Este supuesto punto muerto entre el Legislativo y el Ejecutivo al que se puede llegar en un sistema presidencial puede relativizarse, ya que los dos cuentan con herramientas que pueden poner en práctica en la interacción política para desequilibrar la balanza a su favor, y así profundizar el conflicto, o intentar una convivencia pragmática con la contraparte. En relación con este último punto, hay que agregar un elemento más al análisis que en algunos casos puede intensificar más aún el enfrentamiento entre ambos poderes: “… la legitimidad democrática dual, que ningún principio democrático puede resolver, ya que ambos poderes representan la voluntad popular” (Linz, 1994: 34-35).

Como se puede ver hasta aquí, el equilibrio, la separación de poderes y la dinámica del juego político producto de la interacción entre los poderes tienen varios matices, dependiendo del tipo de presidencialismo al que estemos haciendo mención.

“El caso norteamericano presenta cierto tipo de particularidades en su funcionamiento, producto de una larga trayectoria en la cual la práctica se fue convirtiendo en un sistema de balances y contrapesos” (Sartori, 1994: 102), que funciona como un real equilibrio de poderes solo dentro de los Estados Unidos. Fuera de él, especialmente en América Latina y en Argentina, nos encontraremos con sistemas que se desviarán en algunos aspectos del sistema puro norteamericano; se presenta, por lo tanto, un amplio abanico dentro del cual es posible una serie de combinaciones distintas.

Ya definido con claridad el presidencialismo en términos generales, pasaremos a continuación a describir y explicar la interacción entre ambos poderes dentro del sistema presidencial argentino.

A tal fin, comenzaremos por describir brevemente la situación latinoamericana. Luego abordaremos el caso argentino pasando por la influencia que tuvo la obra de Juan B. Alberdi en el primer diseño constitucional de 1853. Luego veremos la reforma de 1949 con el peronismo, para culminar con la introducción de la última reforma constitucional, de 1994. Esta última es la que más nos interesa para el presente trabajo, ya que el sistema presidencial que se encuentra configurado en el período analizado –si bien es producto de varias reformas y de situaciones contextuales en las cuales estas se llevaron a cabo– representa una modificación sustancial del diseño institucional presidencialista y afecta las relaciones entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo que se prolongan hasta la actualidad.

2. La relación entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo en un régimen presidencialista: el caso argentino

Como señalamos, “América Latina es la región donde se pueden observar la mayor cantidad de regímenes presidencialistas. Pero como bien sostienen muchos estudiosos de la disciplina, también presentó gran fragilidad e inestabilidad” (Sartori, 1994: 123). Estos atribuyen los problemas que atravesaron los regímenes presidencialistas a una concentración de poder en el ámbito del Ejecutivo, que crea la figura de un presidente con amplios poderes. En dichos regímenes, la ingeniería política, que incluye varios factores, deja en un segundo plano al Poder Legislativo. Dentro de esta argumentación, están quienes sostienen que son “los fuertes poderes legislativos de la Constitución quienes otorgan al Ejecutivo y al propio sistema el predominio del presidente” (García Montero, 2009: 38).

Otra visión más reciente dentro de la comunidad científica de la ciencia política sostiene que “los presidentes latinoamericanos no poseen toda la suma del poder público y que existe la probabilidad de que el Poder Legislativo intente equilibrar la relación” (Pérez Liñán, 2009: 24). En este sentido, y siguiendo esta línea argumental, “existirían presidentes con gran influencia y parlamentos que actúen en cierto grado en el proceso de toma de decisión” (García Montero, 2009: 37). Aunque quizá todavía esto diste de suceder aún en la región. Las dos antítesis planteadas en forma conjunta nos presentan elementos fundamentales para describir y explicar el funcionamiento del presidencialismo en América Latina y en Argentina, a través de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

El sistema presidencialista en América Latina, en líneas generales, siguió el ya mencionado modelo estadounidense, que presenta una nítida separación de poderes. Esta real división en la práctica generó situaciones en las cuales había una especie de empate técnico real que dificultaba muchas veces la solución de problemáticas diversas.

América Latina adoptó como sistema político el régimen presidencial norteamericano, pero con ciertos matices en la relación entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. “La interacción entre ambos se hace esencial para determinar el carácter de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo” (Shugart y Mainwaring, 2002: 21) y cómo funciona el presidencialismo en Argentina. Siguiendo esta concepción, para analizar el presidencialismo, tomaremos las variables definidas por Shugart y Mainwaring en su libro Presidencialismo y democracia en América Latina. En tal sentido, “la fortaleza de los presidentes descansa sobre dos tipos de poderes presidenciales: el poder constitucional y el poder partidario” (Shugart y Mainwaring, 2002: 20). Los poderes constitucionales en un sistema presidencial resultan ser básicamente dos: el veto presidencial (parcial o total) y el decreto ley. Los poderes partidarios pueden ser definidos como “la capacidad de moderar el proceso de confección de la ley que se origina en la posición del presidente ante el sistema de partido” (Shugart y Mainwaring, 2002: 21). Por su parte, el Legislativo cuenta entre sus instrumentos con la posibilidad de iniciar un juicio político contra el presidente. Como se observa, las dos ramas cuentan con herramientas en su lucha por el poder, que podrían anular la una a la otra en un extremo de la disputa o intentar cooperar logrando una connivencia pragmática.

En este contexto, ¿cómo interactúan los Poderes Ejecutivo y Legislativo en un sistema presidencial en América Latina? En términos de legislación, el veto presidencial es un recurso que le permite al Ejecutivo observar un proyecto de ley por razones de inconveniencia o inconstitucionalidad. De esta manera, el Ejecutivo puede establecer un freno a una iniciativa que provenga del Legislativo y rechazar en su totalidad una ley que resulte opuesta a sus intereses por cuestiones de inconveniencia o inconstitucionalidad.

Sin embargo, a finales de la década del ochenta en Brasil y a mediados de la siguiente en Argentina, se introdujeron una serie de reformas constitucionales en las cuales se incluyó la posibilidad de un veto parcial. Ello implica que se puedan objetar uno o varios artículos con los que no se esté de acuerdo en una ley. En este caso, la última reforma constitucional en Argentina nos dice que, frente a un veto parcial del Ejecutivo en un proyecto de ley, este debe volver al ámbito del Congreso Nacional ‒específicamente, a la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo‒ para determinar su validez o su invalidez. “El veto se transforma en un Poder Legislativo reactivo, que le permite al presidente defender el statu quo reaccionando frente al intento del Legislativo de alterarlo” (Shugart y Mainwaring, 2002: 50), si este último tuviera una iniciativa propia que fuese en contra del Ejecutivo. Por lo tanto, el presidente posee un recurso que le permite obstaculizar el cambio que quiera introducir el Legislativo.

Sin embargo, el veto no es la única herramienta que el presidente puede utilizar para restablecer un statu quo. Las modificaciones constitucionales no solo abarcaron al veto, sino que incluyeron a los decretos, que, en la mayoría de los casos, eran utilizados hasta ese momento de forma de facto.

La mayoría de las constituciones latinoamericanas (entre las cuales se encuentra la argentina) guardan la posibilidad de que el Poder Ejecutivo emita decretos de naturaleza regulatoria cuando medien circunstancias de cierta gravedad que no permitan efectuarse mediante el procedimiento normal del trámite legislativo. La emisión de decretos se regula no solo en torno a la circunstancia bajo la cual se pueden emitir, sino según el tipo de normas. Quedan fuera los decretos penales, tributarios, electorales o el régimen de los partidos políticos. “El poder de decreto en sí mismo no permite a los presidentes dominar el proceso legislativo, pero sí modelarlo poderosamente y obtener resultados que el Congreso por sí mismo no hubiese obtenido” (Shugart y Mainwaring, 2002: 55).

Pasaremos a continuación a ver las herramientas del Legislativo. “El juicio político es un procedimiento político no legal” (Pérez Liñán, 2009: 26), mediante el cual aquel puede enjuiciar al presidente y a los miembros del Ejecutivo si existieran mal desempeño de sus funciones, delitos o crímenes comunes. En América Latina, la mayoría de las constituciones nacionales lo contemplan como un recurso de poder por parte del Legislativo, factible de ser utilizado en el caso de una disputa de poder con el Ejecutivo.

La región nos muestra un modelo de juicio político similar al establecido por la Constitución de Estados Unidos de 1787, donde es la Cámara de Representantes la que iniciaría el proceso, y la Cámara de Senadores la que efectivamente juzgaría al primer mandatario o a miembros del Ejecutivo. Si bien los nombres de las cámaras pueden variar, el proceso muestra una estructura y un proceso similares. Históricamente, hasta la década del ochenta, se presentaron pocos o prácticamente ningún caso de juicio político en América Latina. Sin embargo, este patrón se comenzó a modificar a partir de la década del noventa y principios del 2000, cuando una serie de presidentes ‒entre los que podemos nombrar a los de Brasil, Ecuador, Colombia y Paraguay (este último, en dos oportunidades)‒ enfrentaron procesos de juicio político que parecieron poner al Poder Legislativo en una nueva situación de fuerzas. Los casos oscilaron entre acusaciones por mal desempeño de los deberes como funcionario público del presidente y declaraciones de incapacidad.

En algunos de estos casos, el Poder Legislativo logró ser exitoso al desplazar al primer mandatario ‒tanto por la vía del juicio político, como por las declaraciones de incapacidad‒, y, en otros, el proceso de enjuiciamiento mostró retrocesos, puntos muertos o bloqueos.

La Constitución argentina no se distancia de los criterios establecidos en la Constitución de Estados Unidos y sostiene, en su artículo 53, que

la Cámara de Diputados es la que ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, al vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Suprema Corte en las causas de responsabilidad que intenten contra ellos, por delitos en el ejercicio de sus funciones, por mal desempeño o crímenes comunes” (Constitución Nacional, 1994: 19);

mientras que es “el Senado de la Nación el encargado de juzgar en juicio público, con la necesidad de contar con dos tercios de los miembros presentes de la Cámara para ser declarado culpable” (Constitución Nacional, 1994: 21).

Argentina, en el período que va del 1989 al 2016, no presenta antecedentes efectivos de juicio político que hayan prosperado. Sin embargo, resulta interesante ver el juego político entre los diversos actores involucrados, a fin de demostrar la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En este diseño político institucional, la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados de la Nación es la encargada de recibir las denuncias o las solicitudes de juicio político, y tiene como potestades la de investigar las denuncias o los cargos en su contra y la de dictaminar en consideración a lo investigado, para lo cual debe elaborar un expediente caratulado, foliado y compaginado por el presidente de la comisión. Si este órgano, después de haber investigado, considera que existen evidencias suficientes para continuar con el proceso, se elevará un dictamen al Plenario de la Cámara de Diputados.

La conformación partidaria de la comisión es esencial para determinar si le da curso al proceso o no. Su estructura orgánica consta de un presidente, un vicepresidente primero, un vicepresidente segundo, dos secretarios de comisión y 26 vocales.

En este sentido, “en el caso de un juicio político, la composición partidaria del Congreso interactúa con normas constitucionales clave para facilitar la conformación de un ‘escudo legislativo’ que proteja al presidente” (Pérez Liñán, 2009: 216). De esta manera, si el núcleo duro y mayoritario del oficialismo permanece leal y disciplinado en ambas cámaras en su accionar y en las votaciones correspondientes, resultaría poco probable que existiera la posibilidad de iniciar un proceso de enjuiciamiento o de que este tuviera éxito. A la vez, hay que subrayar, como se manifestó previamente, que el contexto económico, político y social es determinante a la hora de iniciar el pedido de juicio político.

Entre todos esos factores, los indicadores macroeconómicos juegan un papel trascendental, puesto que permiten establecer la salud de la que goza la economía en general y medir resultados económicos. En una elección presidencial o de medio término^[2], el electorado suele mirar con frecuencia los indicadores macroeconómicos para evaluar la tarea del gobierno. De esta manera, “queda claro que el desempeño económico es un indicador fundamental de apoyo popular al gobierno” (Beck, 1991: 51-87), que puede desembocar en un apoyo generalizado ‒en el caso de que la situación económica sea saludable‒ o, de lo contrario, en un voto dirigido a la oposición. En un sistema presidencial, el inicio de un juicio político puede agravarse debido al cargo que ostenta el presidente, ya que él nuclea muchas de las expectativas del electorado al ser jefe de Estado y jefe de Gobierno, es decir que, en dicho sistema, “la posibilidad de identificar las responsabilidades del que va a gobernar se concentra en una sola persona; mientras que en un gobierno parlamentario, la mayoría de las veces es un conjunto de personas, y frecuentemente, sublíderes bien conocidos” (Linz, 1994: 43).

Hasta acá se puede ver que cada uno de los poderes cuenta con herramientas que pueden utilizar para neutralizar al otro. Pero, en un sistema presidencial como el argentino, el Ejecutivo parece que cuenta con fuerte poder constitucional y partidario sobre el Legislativo, siguiendo a Mainwaring y Shugart, lo cual llevaría a preguntarnos cuáles son las razones de este poder constitucional y partidario a favor del Ejecutivo en Argentina. ¿Tuvieron alguna influencia las reformas constitucionales, en especial la última del año 1994 en la díada Ejecutivo-Legislativo?

La primera razón a la que debemos recurrir para no caer en cierto reduccionismo explicativo nos conduce a una variable histórica y cultural. “En general, existe un consenso en la doctrina acerca de que las características fundamentales de nuestro Poder Ejecutivo derivan fundamentalmente de dos vertientes: por una parte, el pensamiento de Alberdi; por otra, la Constitución de Estados Unidos” (Colautti, 1996: 209). La obra de Alberdi Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina revestía de particular importancia, ya que buscaba reunir en ella concepciones opuestas de federalismo y unitarismo.

La Constitución retoma todos estos antecedentes y conformó un federalismo atenuado, pero la sedición de Buenos Aires ‒es decir, la no aceptación de la situación por parte de esta y su posterior separación de la confederación‒ convenció a los constitucionalistas de que era necesario dotar de fuertes poderes al gobierno central (Floria y Belsunce, 2009: 546),

lo cual puede ser resumido en la concentración de poder en la figura presidencial. Una frase de Alberdi es lo suficientemente tajante al respecto: “Los nuevos estados de la América antes española necesitan de reyes con el nombre de presidentes” (Botana, 1985: 48). En este sentido, en la Constitución de 1853-1860, el presidente concentraba las atribuciones de jefe de Estado, jefe de gobierno, jefe inmediato y local de la Capital Federal, comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y conductor de la política exterior.

“La necesidad de conformar un Ejecutivo fuerte, centralizado en la figura presidencial, reconoce en el criterio alberdiano una tradición histórica latinoamericana” (Rosatti, 2001: 73), aunque también podría decirse que se sustenta sobre una coyuntura histórica compleja, relacionada con la sedición bonaerense, la ausencia de un gobierno federal, la anarquía y la centralización del poder económico y político en la provincia de Buenos Aires.

La puesta en práctica de este diseño constitucional alberdiano fue acompañada por un nuevo orden, que fue desarrollado con toda claridad por Natalio Botana en su obra El orden conservador. Allí se expone “una fórmula de tipo prescriptiva, que gozó del beneficio de alcanzar una traducción institucional sancionada por el Congreso Constituyente de 1853” (Botana, 1985: 44) y que perduró en el tiempo pese a diversas vicisitudes. “En la fórmula alberdiana, el presidente materializa el poder central, pero no detenta todo el poder provocando una tiranía” (Botana, 1985: 48), aunque, durante el período de aplicación del modelo, se pudo ver una fuerte concentración de poder y de liderazgo en la figura presidencial, que llevó a la constitución de un unicato durante la presidencia de Julio Argentino Roca.

La reforma constitucional de 1949 se desarrolló en una coyuntura completamente diferente a la primera. El contexto regional estaba signado por una creciente intervención estatal y por la formación de regímenes populistas^[3]. “En esta configuración se continuó dotando de mayor centralidad a la figura presidencial y se consagró un control institucional asimétrico en desmedro del Congreso” (Serrafero, 1999: 122). Si bien ambos procesos transcurren bajo condiciones históricas contextuales únicas e irrepetibles, es posible identificar que el Ejecutivo ha salido fortalecido en su disputa de poder con el Legislativo. “La reforma de 1949 no se trató de un presidencialismo fuerte, sino de un presidencialismo hegemónico que puso en letra constitucional el régimen imperante en aquella época: el peronismo” (Serrafero, 1999: 122).

Lo esbozado con anterioridad nos permitió observar a simple vista “la constitución de un sistema hiperpresidencialista, en el que el presidente absorbe funciones que deberían corresponder al Congreso de la Nación” (Nino, 2005: 72). Esta situación, en algunos casos, se vio agravada por ciertos rasgos de autoritarismo en el manejo del poder político presidencial. Llegados hasta este punto con los antecedentes desarrollados, deberíamos preguntarnos cómo influenció la reforma constitucional de 1994 en el diseño institucional presidencial y en la relación entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. ¿Los constituyentes del 94 tenían en mente el fortalecimiento del poder presidencial, o se intentó plasmar un régimen más atenuado?

La respuesta al planteo anterior nos remonta a la década del ochenta. En ese momento, el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín creó un órgano asesor que se conoció con el nombre de Consejo para la Consolidación de la Democracia, creado por medio del decreto 2446/85. Entre sus personalidades se destacaban Carlos Nino y Daniel Sabsay. Ese Consejo emitió un dictamen que es de suma relevancia y que se tendrá en cuenta posteriormente en la década del noventa, relacionado con la necesidad de atenuar los poderes presidenciales:

El sistema presidencialista que ahora tenemos concentra en un gran cúmulo de facultades en un órgano unipersonal, como es el presidente de la Nación. Los atributos reales de este funcionario, más los que erróneamente se le atribuyeron como consecuencia de los anteriores, lo convierten para la población en un centro de referencia de grandes expectativas. Esto provoca una considerable personalización del poder. Tal personalización, por cierto, crea el riesgo de abusos autoritarios, ya que a veces el presidente se ve tentado a obviar limitaciones normativas para satisfacer las expectativas depositadas en él y su correlativa convicción de que tiene una misión trascendente […]. La personalización del poder resultante de la estructura institucional y su correcto ordenamiento mixto, con connotaciones propias del sistema parlamentario, no puede afectar la existencia de liderazgo político que, ejercido dentro del marco de un Estado de derecho, con plena vigencia de las libertades públicas, resulta beneficioso para la afirmación del sentido de lo nacional, su unidad y su fortalecimiento […]. La división de funciones ejecutivas entre un Jefe de Estado electo popularmente y un jefe de gobierno que surge de un acuerdo tácito o expreso entre el presidente y la Cámara de Diputados descentraliza las atribuciones dispensando las expectativas. El sistema se hace, por consiguiente, menos vulnerable a las contingencias personales de quién ocupa una y otra función. Hay diferentes polos de poder, con lo que las presiones se atenúan […]. La división de funciones entre la jefatura de Estado y la de gobierno permite distinguir nítidamente la imagen de quién es el símbolo de la unidad nacional y la de quién ejerce el gobierno en nombre de uno o varios partidos y debe de estar permanentemente en la arena política en la puja legítima para preservar el poder (Segundo Dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia, 1985: 15-16).

El debate se centraba en ese momento en la necesidad –mediante la modificación del sistema presidencial por uno parlamentario– de atenuar el personalismo del presidente, que podía generar ciertos rasgos autoritarios. Si bien ello no se alcanzó a llevar a cabo, “la derivación de este enfoque llevó a que los presidentes Alfonsín y Menem convinieran en impulsar una reforma constitucional que consolidara el sistema democrático y perfeccione el equilibrio de poderes del Estado” (Colautti, 1996: 211).

Nuevamente, para interpretar correctamente, debemos recurrir al momento histórico en el cual transcurrieron los hechos.

El contexto de la década del noventa nos pone en evidencia que los criterios dominantes de la reforma fueron condicionados por dos objetivos distintos: la preocupación del presidente Menem privilegiando la posibilidad de consolidar su hegemonía y la preocupación simétrica de Alfonsín y los radicales por introducir contenciones institucionales a los afanes del presidente y sus seguidores (Floria y Belsunce, 2009: 991).

Sin apartarnos de este punto,

también es cierto que se encontraba presente el fantasma de la reforma de 1949, en la que el peronismo había impuesto su fuerza mayoritaria y excluido de las deliberaciones previas a la oposición, con lo cual la legitimidad de la Carta quedaba afectada y había tenido, sin dudas, un efecto aleccionador sobre los contendientes (Novaro, 2003: 67),

que se quería evitar repetir nuevamente.

De la interacción entre los criterios expuestos, surgen dos visiones antitéticas en torno a la reforma constitucional.

La primera de ellas es la que pertenece al Partido Radical de Alfonsín y sus seguidores, que nos dice que se constitucionalizaron prácticas que ya existían (principalmente, facultades legislativas ejercidas por el presidente) y se le impusieron nuevas condiciones de ejercicio, como producto de lo cual se limitó el campo de actuación (Serrafero, 1999: 126),

y, por otro lado, nos encontramos con aquellos que sostienen que, a partir de esta reforma, el Poder Ejecutivo tiene una injerencia mayor en los asuntos legislativos.

Lo cierto es que, en un primer momento, el proyecto de reforma constitucional era un instrumento para lograr la reelección presidencial. “Este sería el recurso para dar continuidad y cristalizar el cuadro de fuerte concentración de poder en manos del jefe del Ejecutivo que había caracterizado al inestable presidencialismo argentino” (Novaro, 2003: 64). Así fue, finalmente, como el Poder Ejecutivo conservó una serie de puntos vitales. El primero de ellos estuvo constituido por las jefaturas de la presidencia. De las cuatro jefaturas que el presidente tenía hasta ese momento, solo perdió una: la posibilidad de elegir al intendente de la Capital Federal. De las restantes, conservó dos: es el jefe supremo de la nación y el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. Y se agregó una última: es el responsable político de la administración general del país, lo cual le permite nombrar a discrecionalidad funcionarios y empleados públicos. La introducción de la figura del jefe de Gabinete ‒incluida en el artículo 100 de la Constitución Nacional‒ no le quita al Ejecutivo nacional su carácter de unipersonalidad.

La figura del jefe de Gabinete no es similar a la de un primer ministro tal como se lo podría encontrar en un sistema parlamentario, ya que no es nombrado por el partido mayoritario del Parlamento^[4], sino por el presidente de la nación, y no está sometido, por lo tanto, a un voto de censura parlamentario. Aunque, como encargado de los negocios de la nación y de ejercer la administración general de la nación, debe concurrir al Congreso a dar cuenta de dichas funciones. A su vez, “cabe agregar que no parece factible que el jefe de Gabinete de Ministros pueda ser considerado como una válvula de estabilidad institucional para resguardar el sistema en un caso de crisis” (Rosatti, 2001: 94).

“Tras la reforma, el Congreso ha tenido sus pérdidas y sus ganancias” (Serrafero, 1999: 136). Las atribuciones del Ejecutivo en materia legislativa se vieron incrementadas con la incorporación de los decretos de necesidad y urgencia, los decretos delegados y el veto parcial. En contraposición al Congreso, que pareciera haber perdido ciertas atribuciones, pese a la constitución de una bicameral permanente, de la Auditoria General de la Nación y del defensor del pueblo. “Es notable que, pese a las herramientas con la que cuenta el Poder Legislativo a partir de la reforma referida, el Congreso sufrió una pérdida en manos del Ejecutivo” (Serrafero, 1999: 137). En el mismo sentido, lo manifiesta el actual ministro de la Corte Suprema de Justicia, Horacio Rosatti, cuando sostiene que “no hay una transferencia real de funciones desde el primero al segundo que se pueda cumplir con un objetivo original de compartir el poder” (Rosatti, 2001: 98).

De lo expuesto hasta acá, podemos sacar algunas conclusiones breves con respecto al sistema presidencial argentino y al vínculo entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. La interacción entre los poderes constitucionales y partidarios nos definió el carácter de dicho vínculo; podemos hacer referencia a una cierta preeminencia relativa del Poder Ejecutivo, que se relaciona con prácticas constitucionales, poderes partidarios, cuestiones históricas y prácticas políticas y culturales. Así lo demostraron las diversas reformas constitucionales, particularmente, la última de ellas. Las diferentes prácticas políticas acentuaron un dominio relativo en materia de vetos y decretos, a la vez que los poderes partidarios se incrementaron sensiblemente, ya que el presidente ‒en la mayoría de los casos‒ fue el máximo exponente de su partido político y gozó de mayorías parlamentarias, factores que permitieron extender ese dominio sobre el Congreso. Llegados a este punto, deberíamos preguntarnos qué es lo que sucede en materia de política exterior en el sistema presidencial argentino.

3. El Poder Ejecutivo y la política exterior en el sistema presidencial: el surgimiento de la diplomacia parlamentaria

Quedó claro que tanto la Constitución Nacional originaria, como la introducción de las reformas posteriores en sus respectivos contextos históricos influyeron en la formación de un hiperpresidencialismo argentino y de un Poder Ejecutivo que se fue fortaleciendo hasta nuestros días y que goza de cierta autonomía con respecto al Poder Legislativo.

En el marco de esta ingeniería constitucional argentina, la política exterior es planificada, conducida y ejecutada por el Poder Ejecutivo nacional, a través de organismos diseñados para tales fines, como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación, secretarías específicas tales como la Secretaría de Relaciones Exteriores, o la Secretaría de Asuntos Económicos, y subdirecciones o direcciones generales integradas por personal altamente calificado para estas tareas. El manejo de las relaciones exteriores en un sistema presidencial se centraliza en el Poder Ejecutivo, pero incluye a la autoridad política del Congreso a través de un nuevo rol otorgado mediante la reforma constitucional de 1994. Así,

nuestra Constitución Nacional ha establecido que las relaciones exteriores están confiadas a los poderes políticos del gobierno nacional, es decir, al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo, al atribuirles a cada uno facultades específicas, es decir que las atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo serían concluir y firmar tratados, mientras que el Congreso aprueba o desecha tratados concluidos (Castañeda, 2008: 1632).

De esta manera, el Poder Legislativo tendría un papel subordinado y restringido a desechar o aprobar tratados internacionales y a la interpelación que las autoridades que conducen la política exterior, a nivel parlamentario, pueden solicitar. Tal es la posibilidad de citar a embajadores o funcionarios de primera clase para que brinden información y explicaciones sobre un accionar determinado del Poder Ejecutivo en materia de política exterior.

La interpelación hacia funcionarios ‒que se encuentra regulada en el artículo 71 de la Constitución Nacional‒ es un mecanismo de control que posee el Poder Legislativo para que el Poder Ejecutivo le brinde información que pueda ser necesaria por algún acontecimiento de trascendencia o para tomar alguna resolución en una materia determinada sobre la cual no posee datos suficientes. El reglamento de la Cámara de Senadores, en su artículo 89, nos dice que “las interpelaciones se realizarán en función de la temática; es decir que cada comisión podrá interpelar con base en su competencia” (Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, 2016: 31). De esta manera, en el Senado de la Nación, y siguiendo lo establecido en dicho artículo, en política exterior, la encargada de llevar a cabo esta función sería la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación, que

por intermedio del presidente de la comisión y en conjunto con el resto de las autoridades e integrantes puede requerir la presencia de autoridades del Poder Ejecutivo para solicitarles información o explicaciones sobre un acontecimiento que ellos crean que sea relevante (Reglamento de la Cámara de Senadores, 2016: 65).

La reforma de 1994 brindó al Poder Legislativo otra herramienta o potestad adicional: controlar en materia de política exterior mediante el artículo 75, incisos 22 y 24, la firma de tratados internacionales. Allí se sostiene que el Legislativo

es el encargado de “aprobar o desechar” tratados concluidos con otras naciones, y que los tratados internacionales y los concordatos (acuerdos que se firman entre un Estado sujeto de derecho y la Santa Sede) tienen jerarquía superior a las normas nacionales, lo cual los sitúa por encima de otras leyes (artículo 75 de la Constitución Nacional, inciso 22).

La mayoría de estos tratados que adquirieron una jerarquía superior en la Constitución Nacional son aquellos relacionados con la protección de los derechos humanos. Complementariamente al inciso 22 del art. 75, el inciso 24 se refiere a la aprobación de tratados de integración de organizaciones supranacionales. De acuerdo con las prácticas constitucionales, la iniciativa y la tramitación de estos tratados internacionales le corresponderían al Poder Ejecutivo mediante la coordinación de las tramitaciones de los tratados con los representantes autorizados del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Luego del debate y del posible ajuste o no del texto, se pasa a su firma por los titulares del Poder Ejecutivo.

De lo expuesto hasta aquí, se puede inferir que

hasta ese momento no se había registrado la intervención o participación del Congreso o de algunos de sus órganos (comisiones parlamentarias), por lo que el Poder Legislativo se encontraría ante un hecho consumado; es decir, con el texto concluido y firmado por el Poder Ejecutivo, que era luego remitido al Congreso con un mensaje y un proyecto de ley para su aprobación (Castañeda, 2008: 1633).

Sin embargo, el mecanismo de control del Legislativo no siempre se lleva adelante de manera tan simple como algunos podrían deducir. Para exponer la complejidad que muchas veces el Poder Legislativo enfrenta en su tarea de control, podemos recurrir a un caso que nos ayudará a clarificar la cuestión: nos referiremos al acuerdo entre el gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República de Chile para precisar la zona limítrofe entre el monte Fitz Roy y el cerro Daudet. El Poder Ejecutivo envió el proyecto al Congreso para someter a consideración la firma del acuerdo. La comisión parlamentaria que intervino en Diputados fue la de Relaciones Exteriores y Defensa. En el seno de la Cámara, se planteó un debate que tomó estado público acerca de que el texto enviado por el Poder Ejecutivo cedía a Chile una zona rica en recursos naturales.

El estado que tomó la cuestión en la opinión pública nacional obligó a emitir un dictamen que sostenía que el Poder Ejecutivo debía retirar el proyecto del acuerdo con Chile. El proyecto finalmente se retiró, y el Ejecutivo negoció un nuevo acuerdo limítrofe que finalmente se firmó en Buenos Aires. “La situación nos inclina a reflexionar que podría aceptarse que habría existido, entre la conclusión y la firma, un eventual espacio procesal para el control previo, como si fuera un diagnóstico preventivo” (Castañeda, 2008: 1636). Este control previo favorece funciones de control parlamentario, y el rol del Congreso en temas esenciales que hacen a las relaciones diplomáticas parlamentarias.

Volviendo al tema que tiene como eje central a la política exterior en un sistema presidencial, el Poder Ejecutivo lidera la conducción y la toma de decisiones de una diplomacia moderna, que presenta una serie de características diferentes con respecto a la diplomacia tradicional o clásica. “La Primera Guerra mundial planteó un descrédito de la diplomacia tradicional que se conecta con uno de los aspectos particulares de la técnica diplomática: el secreto” (Morgenthau, 1986: 622). De esta manera, la responsabilidad por las acciones bélicas de la guerra recayó sobre la clase política que conducía la diplomacia tradicional, la aristocracia, sus intrigas y el secretismo.

Como resultante, se pasó a una diplomacia con carácter más público, producto de un proceso de masificación de la política, y sustentado sobre la formación de cuadros políticos meritocráticos. Otra característica que nos habla de la erosión de la diplomacia tradicional se refiere a la influencia de las comunicaciones modernas, lo que llevó a que no fuera necesario encauzar la política exterior exclusivamente a través de embajadas y personal diplomático. De esta manera, “las comunicaciones modernas y las nuevas tecnologías permitieron el contacto directo de los gobernantes” (García Escudero Márquez, 2008: 4). “El resultado es una significativa ampliación de los canales tradicionales de comunicación y acuerdo” (Pría, 2008: 164). Sin embargo, se hace complejo entender estas variables si no se encuentran insertas dentro del marco de la globalización internacional y de la creciente interdependencia.

El concepto de “interdependencia” es de crucial comprensión para el abordaje de estas transformaciones. “Interdependencia implica efectos recíprocos entre países o actores en diferentes países” (Keohane y Nye, 1988: 21). “Las relaciones internacionales se desenvuelven en un contexto complejo de interdependencia en las distintas sociedades nacionales entre aspectos sociales, políticos, económicos y tecnológicos, que presentan una progresiva sectorialización y especialización de los intereses de la política exterior” (Tomassini, 2000: 172).

Este contexto internacional dinámico ‒producto de la interacción entre factores como la globalización, la interdependencia, la democratización‒ y el rol de la tecnología afectaron a la política exterior y su agenda. Es decir que “la agenda de las relaciones interestatales está conformada por múltiples temas que no están ubicados en una jerarquía clara o sólida” (Keohane y Nye, 1988: 41). Ello implica la aparición de nuevas áreas temáticas, tales como las comunicaciones, la economía y temas sociales o políticos, producto del ascenso de la denominada “baja política” en la agenda de las relaciones internacionales. Esta coyuntura no solo agregó nuevos ejes temáticos y sectorialización de intereses, sino el surgimiento de nuevos actores hacia el interior del Estado, que reclamaban un protagonismo mayor en la elaboración y ejecución de la política exterior.

“En un sistema político presidencialista, la política exterior ha sido tradicionalmente un ámbito al cual el Poder Ejecutivo ha pretendido monopolizar evitando la injerencia o el control de los parlamentos” (Remiro Brotóns, 1984: 13-14), y Argentina no ha sido una excepción a esta regla. Sin embargo, pareciera que esto podría estar modificándose. El Congreso, en general, pareciera haber tenido y tener una misión de control subordinada y secundaria en materia de política exterior. Ambas cuestiones pueden tener algo de verdad. “El Ejecutivo permanece en el centro de la política exterior, pero ya no es un jugador exclusivo” (Malamud y Stavridis, 2011: 101). La situación resultante de la globalización y la creciente interdependencia están transformando la forma de relacionarse de los Estados, principales actores protagonistas de la política exterior. “A la vez que hay evidencia empírica que confirma que los parlamentarios son conscientes de sus nuevos roles en la política internacional” (Malamud y Stavridis, 2011: 102).

La interacción entre estos factores externos e internos descriptos nos permite hacer referencia a un nuevo procedimiento en la política doméstica e internacional, que tendrá un papel de primer orden en el siglo xxi: la diplomacia parlamentaria.

Algunos Estados vienen practicando una diplomacia parlamentaria activa en materia de política exterior, en cuanto realizan intercambios parlamentarios con otros Estados. Para otros, en cambio, parece ser un fenómeno relativamente nuevo. Esta novedosa forma de diplomacia moderna, relacionada con la actividad del Parlamento con el ámbito externo, requiere que comencemos por establecer una connotación apropiada del término para este estudio, para luego pasar a hablar de sus características, su fisonomía y su funcionamiento en Argentina en el período en cuestión. La acepción terminológica presenta una gran variedad de connotaciones que se pueden prestar a confusión. Además, debemos decir que no todo lo que un Parlamento lleva a cabo en materia de política exterior puede caer bajo la denominación de diplomacia parlamentaria.

Una primera definición del término se asoció con la creación de organismos internacionales multilaterales. El surgimiento data de principios del siglo xx y se encuentra relacionado con la necesidad de canalizar los problemas que azotaban a la comunidad internacional debido al flagelo de la guerra. En este contexto, fueron creadas organizaciones internacionales de la talla de la Sociedad de Naciones y luego, hacia 1945, Naciones Unidas. “Estas organizaciones se caracterizaban por tener en su seno una nueva forma de relaciones diplomáticas: la diplomacia mediante procedimientos parlamentarios, que puso los problemas internacionales más inmediatos en su agenda deliberativa” (Morgenthau, 1986: 622-623).

No era ciertamente un método nuevo en materia diplomática, ya que contaba con antecedentes tales como las conferencias de paz de La Haya de 1899 y 1907; sin embargo, parecían tomar un nuevo impulso. Además, cabe aclarar ‒desde una perspectiva teórica‒ que los organismos internacionales son depositarios de soberanía por parte de los Estados; es decir que tienen una existencia y un accionar en el ámbito de las relaciones internacionales por medio de los Estados, y estos últimos siguen siendo los actores más importantes en la política internacional, ya que son los reservorios últimos de decisión en política exterior. Pese a ello, los organismos internacionales continúan siendo un marco multilateral de relevancia en materia de política internacional para el planteo de controversias territoriales, como podría ser Malvinas.

Hecha esta aclaración, si bien la diplomacia parlamentaria comenzó a relacionarse con el ámbito de las prácticas de los organismos internacionales, adoptó nuevos rumbos en los últimos 26 años de la finalización de la Guerra Fría ‒que coincidió con el proceso de apertura democrática generalizada del cual América Latina fue parte desde la década del ochenta‒. Por otra parte, su terminología se acercó más hacia la actividad llevada a cabo por los respectivos parlamentos domésticos en materia de política exterior.

Siguiendo con esta acepción terminológica, el trabajo de García Escudero Márquez realizado en España, La diplomacia y cooperación parlamentarias: las cortes generales, define la diplomacia parlamentaria como la

actuación llevada a cabo por los parlamentos en materia de política exterior y en su relación con las cámaras extranjeras (Marín, 2002: 47), por lo tanto comprendería la intervención o participación del Parlamento y de sus órganos en la definición, control y ejecución de la política exterior del Estado, como la intensa actividad internacional de las Cámaras (Trillo Figueroa, 1999: 18).

Para Escudero Márquez, la diplomacia parlamentaria presenta, en la actualidad, las siguientes características:

• Informalidad:
• Pluralismo representativo;
• Permanencia;
• Control sobre el Poder Ejecutivo;
• Complementación de la diplomacia clásica del Ejecutivo;
• Acceso a cuestiones que el gobierno no puede abordar en sus relaciones formales;
• Compromiso con los ideales democráticos;
• No sólo se tiene en cuenta el interés del propio Estado, sino el de la comunidad internacional (García Escudero Márquez, 2008: 5-6).

Para la autora, la diplomacia parlamentaria puede adquirir diversas formas (o técnicas, según su criterio), relacionadas con el grado de desarrollo en el cual se encuentre la organización. Siguiendo lo expuesto, establece la siguiente tipología:

• Apoyo a la política gubernamental;
• Relaciones pueblo a pueblo;
• Actividad institucional de los órganos del Parlamento. Bajo esta forma aparecen las tareas relacionadas con la Comisión de Asuntos Exteriores, que incluirían no sólo las tareas parlamentarias o la tramitación de convenios internacionales, sino intercambios con comisiones homólogas de otros parlamentos, a la vez del frecuente contacto con embajadores de otros países (García Escudero Márquez: 2008: 8);
• Funciones del Parlamento en materia internacional;
• Misiones de observación electoral;
• Relaciones interparlamentarias bilaterales: los grupos de amistad;
• Otras actividades de cooperación con parlamentos (García Escudero Márquez, 2008: 7-10).

Las técnicas enumeradas por la autora incluyen la labor desarrollada en la materia por la Comisión de Asuntos Exteriores, que se puede considerar un antecedente de diplomacia parlamentaria, tanto por las tareas desarrolladas, como por ser la primera en llevar a cabo algunas de ellas.

Otra definición dentro de la tradición de pensamiento española la aporta Giménez Martínez en su trabajo “Los inicios de la Diplomacia Parlamentaria en España durante la Legislatura Constituyente (1977-1979)”, donde el autor vincula la connotación del término a “un complejo entramado de relaciones institucionales informales entre las cámaras legislativas y sus miembros, que abarcan en un sentido amplio las competencias constitucionales propias del Legislativo en política exterior, como la labor de control del gobierno” (Giménez Martínez, 2014: 406). Ambas definiciones resultan bastante similares, aunque presentan una pequeña diferencia entre sí que vale resaltar. En el caso de la última terminología, se habla de relaciones institucionales informales como parte integrante de la definición, mientras que Escudero Márquez la destaca, pero como parte de las características de la diplomacia parlamentaria.

Con relación a sus características, Giménez Martínez no aporta una enumeración clara y precisa. No habla, a diferencia de García Escudero Márquez, de formas o técnicas de la diplomacia parlamentaria, sino que se limita a hacer mención a que las acciones de las cámaras se materializan a través de múltiples y variadas fórmulas, que para el autor son:

• Relaciones interparlamentarias;
• Grupos de amistad;
• Actividades de los presidentes de Cámara (Giménez Martínez, 2014: 407).

En Latinoamérica, uno de los primeros Estados que desarrollaron la temática fue México. Allí puede verse un grado de avance notorio en relación con otros Estados de la región. En este sentido, el trabajo presentado por la Cámara de Diputados de México en 2011, titulado “Diplomacia Parlamentaria: abordajes conceptuales y expresiones en el Reglamento de la Cámara de Diputados”, presenta una serie de definiciones sobre el término “diplomacia parlamentaria” desde la perspectiva mexicana. Una primera definición presentada allí ‒que concuerda con las ofrecidas por los pensadores españoles‒ es la que nos brinda el excanciller y senador mexicano Fernando Solana,

intervención o participación del Congreso y sus órganos en la definición, control y ejecución de la política exterior del Estado, así como para designar el principio de las relaciones institucionales informales, que vinculan a los Congresos y a sus miembros (Solana, 2000: 27).

En el mismo trabajo, encontramos una definición plasmada en el Reglamento de la Cámara de Diputados de México. Allí, en el artículo 269, se define a la diplomacia parlamentaria como “la actividad desarrollada por la Cámara, por sí o como parte del Congreso de la Unión, que realizan diputadas y los diputados con sus contrapartes del mundo en el ámbito de las relaciones internacionales” (Muñoz y González Chávez, 2011: 28).

Se puede inferir que, en el Reglamento de la Cámara de Diputados de México ‒donde se retoman las definiciones de la diplomacia parlamentaria española ya citadas‒, hay una influencia española. En relación con las expresiones (en México se las denomina así, no “formas” o “técnicas”, como las llaman los españoles), en su artículo 272, se citan las siguientes:

• Las que realicen los presidentes de Cámara o, en su caso, algunos de los vicepresidentes en representación de la Cámara en el ámbito internacional;
• Las que desempeñe la Comisión de Relaciones Exteriores;
• Las que desempeñan las delegaciones permanentes de diputados y diputadas ante organismos parlamentarios multilaterales mundiales, regionales, temáticos y bilaterales;
• Las que consuetudinariamente se han puesto en práctica por las delegaciones de diputados y diputadas en reuniones interparlamentarias;
• Grupos de amistad (Muñoz y González Chávez, 2011: 28).

Al igual que en el caso español, aquí aparecen la Comisión de Relaciones Exteriores, las actividades desarrolladas por los presidentes de Cámara y los grupos de amistad, como expresiones de diplomacia parlamentaria para la Cámara de Diputados de México. Sin embargo, emerge una diferenciación, sustentada en prácticas consuetudinarias mexicanas propias. Posteriormente, y como una forma de sistematizar todas las expresiones de la diplomacia parlamentaria, se enumeran las siguientes:

• Grupos de amistad;
• Reuniones interparlamentarias;
• Organismos parlamentarios internacionales
• Organismos regionales
• Organismos multilaterales.

Otro trabajo mexicano, pero esta vez del ámbito académico, es el de Calderón Patiño Los retos de la diplomacia clásica y la función de la diplomacia parlamentaria, que nos aporta una serie de características bastante similares a las que plantea García Escudero Márquez en su trabajo:

• Pluralidad en la representación;
• Complementación con la acción exterior del Estado, cuya dirección compete al Ejecutivo, y con quien se mantiene una estrecha colaboración;
• Informalidad;
• Llega allí donde en ocasiones no puede la diplomacia gubernamental;
• Mayor control del Ejecutivo;
• Especial compromiso con los principios democráticos;
• Especial simbología (dado que sus miembros son elegidos democráticamente);
• Permanencia (ante el cambio de gobiernos, el Parlamento, en un régimen democrático, conserva la pluralidad y diversidad política);
• Significativa distribución a la causa de la paz y la estabilidad en el mundo (activa participación en foros y organizaciones multilaterales) (Calderón Patiño, 2005: 201).

Calderón Patiño habla luego de las “formas de interactuar de la diplomacia parlamentaria que permitieron su desarrollo” (Calderón Patiño, 2005: 201) y que son aceptadas por los parlamentos nacionales:

• Encuentros de delegaciones parlamentarias a nivel bilateral;
• Delegaciones parlamentarias permanentes en las asambleas de organizaciones internacionales;
• Grupos de amistad;
• Actividad de los presidentes de la Cámara;
• Cooperación parlamentaria;
• Foros parlamentarios formales;
• Foros parlamentarios informales (Calderón Patiño, 2005: 201-203).

También dentro de la región latinoamericana, el Senado de Chile, en 2014, presentó un trabajo sobre la diplomacia parlamentaria de similares características al mexicano. Al principio de la obra, se retoma el concepto esbozado por García Escudero Márquez, lo que nos deja ver presente en este caso, nuevamente, la influencia española.

Ya en el apartado específico denominado “La diplomacia parlamentaria: orígenes, contenido y evolución”, se presentan una pluralidad de definiciones del término, entre las que se puede destacar la que presenta el trabajo de la Cámara de Diputados de México, lo que nos habla de la importancia que este ha tenido para el caso chileno. Sin embargo, se introduce una definición más precisa, que realiza un aporte trascendental, al poner en escena el nuevo rol del Congreso en la materia. Así, el término, en su acepción más precisa, dice que

la diplomacia parlamentaria es la actividad internacional regular y coherente que los parlamentos desarrollan para alcanzar objetivos públicos determinados. Es una diplomacia sui generis en la que no hay representación de los gobiernos ni poder de negociación en su nombre, cuya aparición es una muestra evidente de la influencia creciente que los parlamentos ejercen en el desarrollo de las relaciones internacionales del Estado (Vallejos de la Barra, 2004: 53).

Hacia el final del capítulo se exponen las formas que adopta la diplomacia parlamentaria chilena, entre ellas:

• Visitas interparlamentarias;
• Redes de parlamentarios;
• Relaciones interparlamentarias bilaterales;
• Encuentros interparlamentarios multilaterales de carácter temático;
• Asambleas parlamentarias internacionales (Burgos Quezada y Riffo Muñoz, 2014: 60-64).

Para finalizar y aportar un caso más a los ya desarrollados, presentaremos la diplomacia parlamentaria de la Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, que establece un marco legal para el ejercicio de la disciplina, contemplado en la ley orgánica n.º 606, que en su artículo 33 dice lo siguiente: “El Plenario de la Asamblea Nacional, por competencia expresa que se le asigna la Constitución política tiene las siguientes atribuciones, ejercer la Diplomacia Parlamentaria a través de mecanismos establecidos” (Ley Orgánica del Poder Legislativo de Nicaragua, artículo 33).

El marco legal le permite a la diplomacia parlamentaria gozar de un mayor grado de institucionalización y de prácticas permanentes. Y como formas establece las siguientes:

• Foros parlamentarios internacionales;
• Grupo parlamentarios de amistad;
• Comisión de asuntos exteriores;
• Convenios de colaboración bilateral interparlamentarios entre la Asamblea Nacional con parlamentos de otros países y organizaciones internacionales (Diplomacia Parlamentaria de la Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 2015: 6).

Esta categorización que realiza la Asamblea Nacional introduce nuevamente a la Comisión de Relaciones Exteriores como una expresión de diplomacia parlamentaria. A lo largo de las clasificaciones y de los antecedentes expuestos, la comisión se presenta como un primer antecedente de la disciplina. Sin embargo, podemos resaltar que en algunos casos puntuales la comisión puede aparecer como un antecedente y en otros casos como una técnica o expresión de la diplomacia parlamentaria.

A los efectos de las definiciones y de las formas o técnicas expuestas de la diplomacia parlamentaria, tomaremos todas ellas a fin de abarcar la mayor cantidad de actividades posibles llevadas a cabo por el Parlamento en relación con la política exterior. La esencia de esta estrategia nos conduce a trabajar en la complementariedad de dichas definiciones y formas o técnicas.

Volviendo sobre las características centrales de la diplomacia parlamentaria, dijimos que el Parlamento participa en la política exterior de diferentes maneras. El primer mecanismo ya fue descripto y hace referencia al control que lleva a cabo el Congreso frente al Poder Ejecutivo mediante la interpelación de funcionarios del ámbito diplomático, así como de otros organismos del Ejecutivo; y el otro es la ratificación de tratados internacionales, que deben ser debatidos en el Congreso de la Nación.

Otra de las características que los diferentes autores exponen se refiere a las relaciones entre parlamentos, entre cámaras legislativas, mediante una metodología que profesa el intercambio de experiencias y el diálogo informal y distendido.

Es una metodología novedosa y en muchos casos efectiva, que permite un primer acercamiento informal entre los parlamentos para buscar un canal de diálogo común, que se asiente sobre el intercambio de experiencias, de ideas y la búsqueda de soluciones a los eventuales conflictos de intereses que se puedan suscitar (Giménez Martínez, 2014: 406).

Sin embargo, pese a lo expuesto, debemos poner en consideración que, más allá de ciertas gestiones informales que pudiera hacer un parlamentario a título personal o por encargo de un gobierno, “se debe recordar que las actividades de diplomacia parlamentaria propiamente dichas tienen un carácter oficial o institucional, con mandato o autorización de las cámaras parlamentarias, y debe mantener coherencia y coordinación respecto de la diplomacia tradicional” (Burgos Quezada y Riffo Muñoz, 2014: 54).

Estas características propias que fue adquiriendo la diplomacia parlamentaria son producto de prácticas y experiencias legislativas (algunas más recientes que otras) que la diplomacia llevó adelante dentro de un marco democrático legislativo desde la llegada de la democracia hasta nuestros días.

El restablecimiento de la democracia en América Latina a partir de los años ochenta del siglo pasado y que se consolidó a principios de los años noventa con la caída del muro de Berlín y de la Unión Soviética profundizó los canales de comunicación del Parlamento, lo que implicó un incremento de la participación y el interés por algunas problemáticas de la política internacional. Los crecientes contactos entre parlamentarios de diferentes países entre sí y entre parlamentarios con organismos parlamentarios, y las tareas realizadas por la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto permitieron el crecimiento exponencial de experiencias entre legisladores y la formación de agendas bilaterales y multilaterales. Es claro que este proceso no fue automático, sino paulatino y gradual, y respondió ‒como ya mencionamos‒ a cambios externos e internos.

Estas prácticas legislativas, que se incrementaron a partir de la democratización, dieron origen a diversas formas de diplomacia parlamentaria, que son variadas y múltiples, dependiendo en muchos casos de la región y de las prácticas parlamentarias. Otras son más recientes y pueden enmarcarse dentro de un mayor grado de institucionalización y profundización de vínculos bilaterales o multilaterales de integración regional e internacional.

Lo cierto es que ‒como ya señalamos también‒ se puede notar una cierta influencia española en América Latina, tanto en la literatura (como se pudo ver en el marco teórico), como en la fisonomía que la diplomacia parlamentaria adquiere en la región, que es retomada, por ejemplo, en los casos de México y Chile, por nombrar algunos, aunque con ciertos matices que nos permiten diferenciarlos pese a encontrarnos con una cultura y una experiencia comunes.

Sin embargo, podemos hablar de técnicas o interacciones comunes entre la experiencia española y la latinoamericana. La corriente española a nivel general habla de tres tipos de interacciones:

1. grupos parlamentarios de amistad;
2. relaciones interparlamentarias; y
3. actividades de los presidentes de cámara.

Esta última, en el caso de García Escudero Márquez, cae bajo la denominación de “apoyo a la política gubernamental” ‒en palabras de la autora‒, pero engloba las mismas actividades.

En Latinoamérica, se retoma esta misma clasificación, pero se introducen algunas modificaciones. Por ejemplo, la Cámara de Diputado de México hace referencia a organismos regionales, a los que Calderón Patiño denomina “foros formales”; y el Senado chileno, asambleas parlamentarias. Esta interacción parlamentaria parece tomar un impulso propio y vigoroso en las figuras del PARLATINO y el EUROLAT. Pasaremos a continuación a describir las tres técnicas de la diplomacia parlamentaria:

• Relaciones interparlamentarias. En este punto, se hace referencia a los encuentros entre delegaciones permanentes u ocasionales, dentro del marco de foros parlamentarios u organismos internacionales. Uno de los organismos más conocidos en este tipo de categorización sería la Unión Interparlamentaria Mundial (UIP).
• Grupos de amistad. Aquí se suelen integrar parlamentarios de Estados involucrados en mantener relaciones permanentes y duraderas, buscando un fortalecimiento de estas sobre la base de la cooperación para el logro de objetivos compartidos en lo cultural, comercial e institucional, entre otros.
• Actividades de los presidentes de cámara. En este punto, no sólo nos referimos a la posibilidad de que la máxima autoridad de cámara pueda representar a un Estado en un organismo internacional, sino a la de realizar tareas diplomáticas en búsqueda de inversiones o promociones turísticas o culturales (Giménez Martínez, 2014: 407).

Si bien esta clasificación suele ser la más común entre los autores y es la que vamos a utilizar en el trabajo, debemos introducirle una modificación que consideramos pertinente. Calderón Patiño realiza un aporte considerable a esta clasificación, con la introducción de una técnica parlamentaria que se conoce con el nombre de “cooperación parlamentaria”, mediante la cual “se busca consolidar los mecanismos de representación además de darles un valor profundamente activo en el quehacer democrático y ciudadano” (Trillo Figueroa, 1999). Lo que nos interesa en esta última fisonomía que incorporamos es una técnica de la diplomacia parlamentaria que se conoce con el nombre de “foros parlamentarios formales”.

“Dichos foros son institucionalizados y creados sobre una base multilateral y de plena participación de cada país miembro” (Calderón Patiño, 2005: 202-203). Existen foros reconocidos a nivel regional que desempeñan una participación activa en relación con diversos temas, como son el PARLATINO y el EUROLAT. El primero de ellos se creó hacia finales de la década del ochenta y es uno de los principales organismos regionales donde se debaten cuestiones que hacen a las políticas regionales latinoamericanas, mientras que el segundo fue creado más recientemente, hacia mediados de 2006, y es un foro europeo-latinoamericano en el que se exponen cuestiones de interés que hacen a ambos bloques. En síntesis, esta denominación que realiza Calderón Patiño nos parece más apropiada que la de “relaciones interparlamentarias”, ya que la definición de esta última no precisa si la cooperación en los foros se realiza formal o informalmente.

En Argentina nos encontramos con que las prácticas parlamentarias del Senado de la Nación se han vinculado con las tres tipologías señaladas. Las relaciones con organismos de naturaleza interparlamentaria han sido una constante a lo largo del período 1989-2016, y se destacan como una de las formas más antiguas y vigentes de diplomacia parlamentaria por parte de dicha cámara.

Se han constituido delegaciones formales que asistían a diferentes organismos para participar de las reuniones periódicas en las que se realizan exposiciones sobre problemáticas de distinta naturaleza, entre las que se incluye el tema de Malvinas. La segunda técnica de la diplomacia parlamentaria nos remite a la formación de grupos parlamentarios de amistad, que hicieron su primera aparición hacia mediados de la década del noventa. Son relativamente más recientes en la estructura parlamentaria y sufrieron un proceso de modernización institucional que se puso en práctica a partir del decreto DP 0262/16, donde se institucionalizan como una práctica diplomática con carácter permanente y central. Es así como se constituyeron grupos bilaterales parlamentarios entre los cuales podemos nombrar al de Reino Unido e Irlanda del Norte. Finalmente, en el caso de las actividades de los presidentes de Cámara, la diplomacia parlamentaria sostiene una pluralidad de actividades relacionadas con temas que van desde lo económico hasta cuestiones culturales.

La cuestión de Malvinas en este último tipo es más reducida que en los otros, ya que no está tan institucionalizado como los grupos de amistad y no cuenta con cierta periodicidad, en comparación con el resto de las prácticas parlamentarias y los lazos que se pueden plantear desde el Poder Ejecutivo. En este punto, cabe aclarar que la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación establece, en su reglamento, que puede dictaminar sobre las relaciones con los organismos parlamentarios internacionales y con los parlamentos de otros países, a la vez que puede constituir grupos de amistad.

Entonces, si bien la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto sostiene que tradicionalmente no ha desarrollado tareas, prácticas o actividades relacionadas con la diplomacia parlamentaria, esto podría no ser tan así, ya que tiene potestad de dictaminar y constituir grupos de amistad y de establecer vínculos con organismos interparlamentarios, que efectivamente son formas de diplomacia parlamentaria. La definición que tomamos nos permite incluir las tareas realizadas por la comisión. Respecto de esta, específicamente, describiremos sus elementos constitutivos y la incluiremos para su desarrollo en el capítulo III.

Con lo expuesto hasta aquí, podríamos realizar una serie de inferencias. Para comenzar, en el caso argentino, nos encontramos con un fuerte presidencialismo producto de variables históricas y de reformas constitucionales que acentuaron ‒en la práctica‒ la concentración de poder en el ámbito del Ejecutivo en contraposición con el Parlamento. Como resultante, en materia de política exterior, la preeminencia de la diplomacia clásica sería notablemente monopolizada por el Poder Ejecutivo y relegaría al Poder Legislativo a ser un mero órgano de control.

La diplomacia parlamentaria aparecería como un fenómeno nuevo (por lo menos, en cuanto a su nombre) en las prácticas parlamentarias argentinas, relacionado con variables de índoles exógenas y endógenas al proceso político.

En este contexto, dicha disciplina podría cumplir una misión de complemento de la diplomacia clásica y sentar las bases como una herramienta productiva para encarar un proceso de inserción internacional y una agenda común previa al despliegue de la diplomacia tradicional. Llegados a estos supuestos, deberíamos realizarnos el siguiente planteo, que pasará a formar una de las partes esenciales de la presente investigación: ¿cómo se puede interpretar en un sistema presidencial, con un marcado liderazgo del Poder Ejecutivo y de la diplomacia clásica, el surgimiento de una diplomacia parlamentaria que se muestra activa en materia de política exterior en el Senado de la Nación?

La respuesta a este planteo nos llevará a intentar probar uno de los supuestos principales del trabajo: que la diplomacia parlamentaria se nos presenta como una actividad del Parlamento que complementa a la diplomacia clásica del Ejecutivo, y que puede presentarse como una herramienta útil en los procesos de integración bilateral y multilateral, que en muchos casos constituye un paso previo que allana el camino a negociaciones que luego entablará el Poder Ejecutivo nacional.

En Argentina, se presenta como una herramienta relativamente joven (en cuanto a su nombre) del Poder Legislativo, que muestra períodos de mayor actividad alternados con otros de menor participación. Para los períodos que analizamos, se puede observar que hubo actores parlamentarios que llevaron a cabo actividades de la diplomacia parlamentaria realizando tareas de oficio. Ello nos lleva, como ya se manifestó, a incluir actividades y prácticas parlamentarias realizadas en torno a Malvinas por la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto. También veremos que se desplegaron formas de diplomacia parlamentaria en momentos históricos específicos.

Finalmente, las reformas en la estructura organizacional del Senado de la Nación llevadas a cabo a principios de 2016 supusieron una transformación en la funcionalidad del organismo que le otorgaron a la disciplina una trascendencia inusitada hasta ese momento.

A continuación, pasaremos a describir y explicar las diferentes formas de diplomacia parlamentaria en Argentina, con el fin de comprender su estructura y funcionamiento en materia de política exterior dentro del Senado de la Nación.

4. Las formas de la diplomacia parlamentaria en el Senado de la Nación

4.1. Foros parlamentarios formales. La Unión Interparlamentaria Mundial (UIP)

Los foros formales internacionales de índole parlamentaria no son un fenómeno nuevo en las relaciones internacionales. Sus antecedentes datan de varias décadas. No es la intención hacer referencia aquí a su surgimiento, sino analizar una forma de interacción de diplomacia parlamentaria: la Unión Interparlamentaria Mundial (UIP), ya que es allí donde se ha desarrollado parte de la diplomacia parlamentaria argentina.

“Las organizaciones internacionales no constituyen sólo foros donde se coopera en forma permanente e institucionalizada, sino que poseen una existencia jurídica distinta de los Estados que la componen” (Diez de Velasco Vallejo, 2008: 50). Esta existencia o personalidad jurídica es la capacidad de ejercer derechos y obligaciones, ya sea en un ordenamiento jurídico nacional o internacional. Sin embargo, como aclara Velasco Vallejo, “la personalidad jurídica no sería plena y general, como aquella de la que goza un Estado, ya que la organización se encontraría afectada por el principio de especialidad” (Diez de Velasco Vallejo, 2008: 50), entendido como aquellos objetivos y funciones por los cuales la organización ha sido creada. De ser en estos términos descriptos, se trataría de una personalidad funcional, que se encontraría definida por el acuerdo constitutivo que da existencia a la organización como tal.

La Unión Interparlamentaria Mundial, por su naturaleza, puede ser definida como una organización internacional constituida por los parlamentos de Estados soberanos. Desde su creación, en 1889, su principio de especialidad fue trabajar a favor de la paz y la cooperación entre los pueblos y por la consolidación de las instituciones representativas. La naturaleza de la organización es de trascendental importancia, ya que define con claridad su alcance: se trata de un grupo de parlamentarios designados como delegados por los miembros de la UIP, en los que la integración está dada por una representación equitativa de género.

Entre los principales fines organizacionales, podemos citar los siguientes:

• Favorece los contactos, la coordinación y el intercambio de experiencias entre los parlamentos y los parlamentarios de todos los países;
• Examina cuestiones de interés internacional y se pronuncia respecto de ellas a fin de suscitar la acción de los parlamentos y de sus miembros;
• Contribuye a la defensa y a la promoción de los derechos humanos, que tienen un alcance universal y cuyo respeto es un factor esencial de la democracia parlamentaria y del desarrollo;
• Contribuye a un mejor conocimiento del funcionamiento de las instituciones representativas y a reforzar y desarrollar sus medios de acción (UIP artículo 2, 2016: 2).

Como en toda organización internacional, un elemento importante es la membresía. Para ser miembro pleno de la organización, se debe adherir a los principios de la Unión Interparlamentaria Mundial y cumplir con sus estatutos. A su vez, puede ser miembro de la UIP todo Parlamento constituido en conformidad con la ley fundamental de una entidad territorial cuya vocación estatal es reconocida por las Naciones Unidas y que goza del estatus de observador permanente ante las Naciones Unidas, con derechos y privilegios adicionales importantes.

“En el caso de que el Estado que solicite la membresía esté bajo una organización federal, sólo podrá pedir su adhesión a la UIP el Parlamento nacional” (UIP artículo 3, 2016: 2). En el caso argentino, el Parlamento federal se encontraría representado en la figura del Congreso nacional. Otro dato interesante relacionado con la membresía lo conforman los miembros asociados.

Una vez planteada la cuestión de la membresía, la decisión de admisión o de readmisión de un Parlamento recae sobre el Consejo Directivo, al que el secretario o la secretaria general comunicarán las solicitudes de afiliación o reafiliación. “El Consejo Directivo adoptará su decisión a partir del informe del Comité Ejecutivo, que comprobará si se cumplen las condiciones estipuladas en el artículo 3 y le informará al respecto” (UIP artículo 4, 2016: 3).

Muchas organizaciones dependen de las contribuciones anuales de sus miembros, y la UIP no representa una excepción a esta regla. “Cada uno de sus miembros y miembros asociados deben aportar una contribución financiera anual para afrontar los gastos, con arreglo a una escala aprobada por el Consejo Directivo” (Estatuto de la UIP, artículo 5, 2016: 3). En el caso de que algún miembro presentara una mora en el pago de sus contribuciones, no tendrá voto en los órganos estatutarios si la suma adeudada es igual o superior al total de sus contribuciones financieras correspondientes a los dos años anteriores completos. Sin embargo, el Consejo Directivo podrá permitir que dicho miembro vote si llega a la conclusión de que la mora se debe a circunstancias ajenas a su voluntad.

Cuando un miembro o un miembro asociado se encuentra en mora de tres años en el pago de sus contribuciones financieras a la UIP, el Comité Ejecutivo examinará la situación y dará su opinión al Consejo Directivo. El Consejo Directivo decidirá respecto de la suspensión de la afiliación.

Finalmente, respecto de las resoluciones adoptadas en la UIP, “los miembros deberán presentarlas en sus respectivos parlamentos y comunicarlas a sus respectivos gobiernos para su divulgación” (UIP artículo 7, 2016: 3). Ello implica, como se sostiene en el mismo artículo, que los jefes de las delegaciones nacionales deben presentar un informe al Parlamento nacional relativo a las tareas realizadas y enviar una copia al organismo.

La estructura organizacional de la UIP se contempla en el artículo 8 del estatuto, y es la siguiente: “Asamblea, Consejo Directivo, Comité Ejecutivo y Secretaría” (UIP artículo 8, 2016: 4).

En el contexto de este foro de discusión y cooperación multilateral, la diplomacia parlamentaria pudo desarrollar una agenda de temas económicos y políticos lo suficientemente amplia. En este sentido, las presentaciones argentinas en el organismo giraron en torno a una serie de puntos, a saber: reivindicación de los derechos legítimos de Argentina sobre las Islas Malvinas, actitud pacifista, situación colonial, dar cumplimiento a las resoluciones de la ONU y la resolución de la disputa dentro del derecho internacional, entre otros. La utilización por parte de Argentina de este ámbito para el reclamo por Malvinas se inserta en una estrategia realizada por parte de la diplomacia parlamentaria argentina, que resulta complementaria con la realizada en otros ámbitos por el Poder Ejecutivo nacional y las restantes expresiones de diplomacia parlamentaria.

A continuación, delinearemos la participación de la diplomacia parlamentaria argentina en otros organismos regionales.

4.2. EUROLAT y PARLATINO

Estas organizaciones constituyen una forma de cooperación internacional institucionalizada a escala regional. “No se reducen a trabajar sobre una sola temática y se consideran órganos paralelos a las organizaciones en las que tiene presencia el Poder Ejecutivo” (Calderón Patiño, 2005: 203). Las máximas expresiones para los fines del presente trabajo y de la diplomacia parlamentaria argentina se encuentran en dos foros formales permanentes: el Parlamento Latinoamericano (PARLATINO) y la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EUROLAT). “La institucionalización del PARLATINO se produce hacia 1987; la República Argentina fue uno de los países firmantes del acuerdo que le dio origen” (PARLATINO artículo IX, 1987), y llegó a constituir una de las técnicas de diplomacia parlamentaria para Argentina que retomó protagonismo en la estructura actual del Senado de la Nación. El EUROLAT, por su parte, “se constituyó como un foro de debate, control y seguimiento de temas parlamentarios” (EUROLAT artículo V, 2006), similar al PARLATINO, aunque más joven en cuanto a su constitución, ya que data del año 2006, momento en que adhirió a él la Argentina. Ambos, EUROLAT y PARLATINO, son dos de los foros de cooperación formales regionales más importantes como ejes de acción de la diplomacia parlamentaria argentina.

4.3. Grupos de amistad

“Los grupos de amistad se constituyen en instrumentos específicos mediante los cuales el Parlamento ejerce deliberadamente su diplomacia propia” (Muñoz y González Chávez, 2011: 25). Históricamente se conformaron como delegaciones bilaterales ocasionales que visitaban los parlamentos, estableciendo vínculos e intentando desarrollar una agenda de trabajo en conjunto. En los últimos años, la diplomacia parlamentaria mostró avances significativos en torno a los grupos de amistad. “El resultado de ello fue la institucionalización de los encuentros parlamentarios bilaterales, que fueron dotados de una continuidad en el tiempo, de una periodicidad en sus reuniones y de un contenido de estudio e intercambio mutuo propio” (Muñoz y González Chávez, 2011: 25).

De lo expuesto se desprende que las principales características de los grupos de amistad son las siguientes:

• Institucionalización de los encuentros bilaterales;
• Estructura permanente y periodicidad de dichos encuentros;
• Formación de una agenda común de intercambios multisectoriales, que no se circunscriba solamente a un área temática (García Escudero Márquez, 2008: 10).

En el caso argentino, la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación participó en la tarea de la coordinación de los grupos de amistad, pero esta tarea, en la actualidad, la desarrolla más específicamente la Dirección General de Diplomacia Parlamentaria. En los últimos años, se ha percibido un crecimiento exponencial de los grupos de amistad, que suman 46 hasta el momento de escribir esta tesis. Entre esos grupos podemos destacar: República Federal Alemana, República Federativa de Brasil, República Popular de China, Reino de España, Estados Unidos de América, República Francesa, República Italiana, Estado de Japón y Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

El proceso de institucionalización del grupo de amistad con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte adquiere cierta notoriedad recientemente, en el año 2016. Ello no implica que previamente no se hayan desarrollado actividades parlamentarias, pero estas se realizaban más espontáneamente como delegaciones ocasionales y no como parte de una política institucional permanente.

4.4. Actividades de los presidentes de las cámaras

Esta fisonomía se refiere a la actividad que puede desempeñar la máxima autoridad de la Cámara en materia de diplomacia parlamentaria ‒en el caso del Senado de la Nación, la figura del vicepresidente‒. Así, puede ser que este deba viajar en representación del país a diversos foros internacionales, organismos internacionales o Estados, como consecuencia de que el presidente de la nación se encuentre impedido de asistir por diversas causas (por ejemplo, una enfermedad) o que se le encomiende ‒como una tarea complementaria a la realizada en el Parlamento‒ la búsqueda de inversiones en el exterior.

4.5. La Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación

Antes de mencionar las competencias de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, debemos recurrir a la Constitución Nacional. Allí, el artículo 66 nos dice que “cada cámara establecerá su reglamento” (Constitución Nacional, 1994: 22), en el que se debe incluir un conjunto de reglas y normas cuya finalidad es ordenar, en este caso, la función legislativa de la Cámara de Senadores.

En este sentido, las competencias de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto ‒definidas por el artículo 62 del Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación‒ establece los temas sobre los cuales puede dictaminar la comisión. A lo largo de la historia, nos encontramos con varias modificaciones del reglamento de la comisión. Sin embargo, en este punto solo nos interesan aquellos que se vinculan con las actividades, tareas o prácticas que se desarrollan en relación con la diplomacia parlamentaria; las restantes las veremos más adelante. En este sentido, la comisión introdujo dos grandes modificaciones. “La primera de ellas data del año 1983, e incorpora el concepto de ‘Relaciones Internacionales Parlamentarias’ en el artículo 61 bis” (Villegas Pitt, 2007: 206), que quedó redactado de la siguiente manera: “Corresponde a la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto dictaminar sobre lo relativo a las relaciones del Senado de la Nación con organismos parlamentarios internacionales y con los parlamentos de los demás países” (Villegas Pitt, 2007: 206).

El gobierno de Alfonsín introdujo la primera modificación al reglamento de la comisión luego del restablecimiento de la democracia. Allí se pone en evidencia la importancia de la inserción internacional de la Argentina para el nuevo gobierno democrático (cuestión que veremos en el apartado II), y se incorpora una primera técnica de la diplomacia parlamentaria: las relaciones con organismos parlamentarios internacionales y con los parlamentos de otros países. Cabe aclarar que, si bien aparece aquí por primera vez, en el texto de la Cámara, la importancia de las relaciones parlamentarias internacionales, no se aplicaría durante este período al caso de Malvinas que analizamos en el presente trabajo, ya que no había relaciones diplomáticas oficiales con el Reino Unido.

Hacia 1995, y luego de la reelección presidencial y de la reforma constitucional, se introdujo una segunda modificación al reglamento: “Podrá también constituir Agrupaciones de Parlamentarios Argentinos de Amistad, con parlamentarios de otros países” (Villegas Pitt, 2007: 206). Esta segunda modificación introdujo una nueva forma de diplomacia parlamentaria no contemplada hasta este momento: los grupos de amistad interparlamentarios. En síntesis, el gobierno de Alfonsín y el de Carlos Menem incorporaron nuevas prácticas parlamentarias en el Senado de la Nación en relación con la diplomacia parlamentaria, que aún no tenía esta denominación, pero comenzaba a desarrollarse dentro del ámbito de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto.

Actualmente, las competencias de la comisión se encuentran detalladas en el artículo 62 del reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación y son las siguientes:

Corresponde a la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto dictaminar sobre lo relativo a las relaciones de la República con los Estados extranjeros, cuerpo diplomático y consular, tratados, convenciones, pactos, conferencias, y congresos internacionales, declaraciones de guerra u otras medidas admitidas por el derecho internacional, límites internacionales, ajuste de paz, extradiciones, introducción y tránsito de tropas extranjeras, legalización de documentos para y del exterior, archivo de relaciones exteriores, bibliotecas, colecciones, publicaciones de tratados y mapas geográficos, publicidad y difusión de informes, libros y datos concernientes a la Nación en el exterior, política internacional de petróleo, política comercial internacional, política internacional del trabajo, concordatos, ejercicio del culto de las iglesias establecidas en la República, admisión de nuevas órdenes de culto y todo otro asunto referente al ramo de las relaciones exteriores y culto. Asimismo, dictaminar sobre lo relativo a las relaciones del Senado de la Nación con los organismos parlamentarios internacionales y con los parlamentos de los demás países. Podrá también constituir “Agrupaciones de Parlamentarios Argentinos de Amistad” con parlamentarios de otros países (Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, 2016: 49-50).

Históricamente, y pese a los datos ofrecidos en el presente apartado, las autoridades parlamentarias de la comisión sostienen que esta no desempeñó tareas que le competen a la diplomacia parlamentaria y que no tuvieron a su cargo ninguna de sus formas.

Sin embargo, si observamos las modificaciones expuestas anteriormente y la redacción final de su artículo 62 del reglamento, podríamos cuestionar el punto anterior y plantear que la comisión ha llevado a cabo tareas, actividades o prácticas parlamentarias relacionadas con la diplomacia parlamentaria, pero que las ha realizado de oficio, ya que no las conocía con ese nombre.

Resta establecer, como un elemento adicional, si la comisión puede considerarse como un antecedente de diplomacia parlamentaria en Argentina, siguiendo la línea de algunos casos planteados con anterioridad. Esto será algo en lo cual nos focalizaremos en la primera parte del capítulo III de esta investigación.

A continuación, nos referiremos al funcionamiento de la comisión, ya que, como veremos en las versiones taquigráficas, en el capítulo III, hay cuestiones que hacen referencia a la técnica legislativa y que deben ser aclaradas previamente al lector.

Las comisiones, en general, deberán establecer fecha y hora de las reuniones, que deben realizarse, como mínimo, una vez cada quince días. En las citaciones se consignarán los asuntos a tratar y se garantizará su conocimiento mediante el envío de documentación correspondiente (Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, 2016: 70-71).

El temario se distribuye mediante un documento que envía la Dirección General de Comisiones (DGC), donde se detalla el día de reunión, la hora, el salón donde se realizará y el temario correspondiente, con los números de expediente de cada proyecto para que tomen conocimiento de ello los asesores, el personal relacionado con la comisión y demás público presente. “Una vez citada la reunión, la secretaría de la comisión labra un acta de asistencia, donde consta la concurrencia de los senadores^[5] y el Orden del Día con los correspondientes asuntos dictaminados” (Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, 2016: 71).

“De haber un posible acuerdo sobre los temas tratados en la reunión, se firma un dictamen de comisión que tiene que estar firmado por más de la mitad de los miembros que reglamentariamente la integran” (Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, 2016: 72),

La comisión cuenta con tres autoridades de relevancia, un presidente, un vicepresidente y un secretario, y se completa con 16 vocales. Para dictaminar sobre algún tema de competencia de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto ‒como podría ser Malvinas‒, se requeriría de la firma de más de la mitad de los senadores que la componen. El Poder Ejecutivo (en el caso de que estuviera a cargo de la comisión) requiere, por lo tanto, no menos de 9 (nueve) senadores dispuestos a poner su firma, para poder avanzar en un dictamen de comisión favorable. “De ser así, el dictamen pasa a constituirse en un Orden del Día” (Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, 2016: 74) y puede ser tratado posteriormente en la reunión de labor parlamentaria para ser llevado al recinto y ser aprobado por la Cámara. Sin embargo, existe la posibilidad de que, cuando estemos hablando de un proyecto de declaración, de ley o de resolución que no llegue a cumplir los tiempos parlamentarios acordes para su tratamiento ‒esto sería que no cumpla los días hábiles acordes para que sea tratado en una sesión‒, igualmente pueda ser considerado para su posterior tratamiento en el recinto. En ese caso, puede ser igualmente tratado mediante lo que se conoce técnicamente como “tratamiento sobre tablas”, es decir, sin que tenga asignado un orden del día.

Es interesante tomar en consideración si el Poder Ejecutivo tiene la capacidad suficiente para imponer su agenda de política internacional en el Senado de la Nación, y ver de esa manera si la diplomacia parlamentaria se complementa con la diplomacia clásica del Poder Ejecutivo o si toma un camino distinto.

Como se expuso anteriormente, la composición de la comisión resulta esencial para poder comprender el juego y la ingeniería política que se manejan en su interior, que se relacionan directamente con el establecimiento del orden del día y la agenda de discusión que se plantea. Si el oficialismo goza de mayorías en la comisión, puede imponer su agenda de temas y emitir dictámenes de mayoría favorables para su bloque político. Por el contrario, si el oficialismo posee los cargos más importantes de la comisión, pero no tiene mayoría para imponer la agenda, ello dificultará el posible tratamiento de temas sensibles para el Poder Ejecutivo nacional.

Finalmente, pasaremos a describir los cambios organizacionales recientes en el Senado de la Nación, que dieron origen a una nueva estructura institucional que tiene como protagonista indiscutido a la diplomacia parlamentaria.

4.6. Dirección General de Diplomacia Parlamentaria del Senado de la Nación

La asunción de un nuevo gobierno hacia fines de 2015 trajo aparejada una serie de cambios institucionales en el Senado de la Nación, acompañados por un conjunto de transformaciones en las prácticas parlamentarias, que se manifestaron en la creación de la Dirección General de Diplomacia Parlamentaria.

La nueva estructura organizacional del Senado pone en evidencia la importancia dada a la diplomacia parlamentaria y a sus diversas formas de interactuar, como medio de complementación del Poder Ejecutivo nacional y de inserción internacional en materia de política exterior. Esto significa que el Parlamento no sería un mero agente de control de las políticas del Ejecutivo, sino que puede generar vínculos o políticas propios en relación con la política exterior, que pueden acompañar las fijadas por aquel. Es así como, a simple vista, “la diplomacia parlamentaria no buscaría una confrontación con la diplomacia clásica, sino lo contrario” (Calderón Patiño, 2005: 196).

El estudio pormenorizado de las transformaciones en la estructura organizacional hace necesario que recurramos a los organigramas; esto es, gráficos que nos permiten comprender la estructura de una organización y las jerarquías. Son de vital importancia para comprender los cambios organizacionales, pero a veces pueden no ser suficientes como indicadores del funcionamiento general de la organización como para determinar cómo se relaciona un área con otra.

El decreto presidencial DP – 0263/16 realiza reformas en la estructura organizacional del Senado, y en ese marco se creó la Dirección General de Diplomacia Parlamentaria, cuya misión es la coordinación de la participación de los parlamentarios miembros de las delegaciones argentinas en los diversos ámbitos a los que deban concurrir en función de convenios con otros parlamentos nacionales o regionales y con organismos internacionales.

Las funciones de esta dirección pueden ser resumidas en los siguientes cinco puntos:

• Asistir técnicamente a los miembros del Honorable Senado de la Nación en su participación en las distintas unidades de diplomacia parlamentaria del cuerpo y en su efectiva vinculación con otros parlamentos, con las organizaciones y foros de la comunidad internacional.
• Recibir toda la documentación vinculada con la participación de los miembros del Senado de la Nación en dichas organizaciones y foros.
• Asistir a los miembros del Honorable Senado de la Nación en su vinculación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, facilitando los mecanismos permanentes de consulta y coordinación, a fin de mantenerlos informados de los lineamientos de la política exterior en cada área.
• Colaborar con los miembros del Honorable Senado de la Nación en la tarea que realicen las comisiones en el campo de las relaciones internacionales.
• Propiciar y proponer la organización de programas, congresos, reuniones, asambleas y eventos internacionales (Decreto Presidencial 0263, 2016: Anexo XII).

Para mayor claridad, a continuación, exponemos el organigrama que nos permite ver la nueva estructura organizacional creada en torno a la diplomacia parlamentaria en el Senado de la Nación.

Gráfico 1. La Dirección General de Diplomacia Parlamentaria y la Subdirección de Diplomacia Parlamentaria

Fuente: DP-0263/16. Presidencia del Senado de la Nación.

El organigrama nos muestra una autoridad y unidad de mando centralizada en la Dirección General, que es la que recibe la documentación y asiste técnicamente en todo lo relativo a los vínculos con el Poder Ejecutivo nacional. Por su parte, la Subdirección de Diplomacia Parlamentaria solo tiene una tarea, de auxilio y asistencia de la Dirección General. Bajo esta última, nos encontramos con las diferentes formas de la diplomacia parlamentaria que describimos oportunamente.

• Auxiliar al director general en la asistencia técnica a los miembros del Honorable Senado de la Nación en su participación en las distintas unidades de diplomacia parlamentaria y en su efectiva vinculación con otros parlamentos, con las organizaciones y foros de la comunidad internacional.
• Asistir al Director General en el recibimiento de toda la documentación vinculada con la participación de los miembros del Honorable Senado de la Nación en las Organizaciones y Foros de la Comunidad Internacional.
• Coordinar a pedido del Director General la labor de las Direcciones de Diplomacia Parlamentaria.
• Asistir al Director General en la organización de programas, congresos, reuniones, asambleas y eventos internacionales (Decreto Presidencial 0263, 2016: anexo XII).

Es bajo esta subdirección bajo la que nos encontramos con diversas subdirecciones, como la que hace referencia a la Unión Interparlamentaria Mundial. La misión se puede resumir en la participación de la delegación argentina en los distintos foros de la comunidad internacional a los que deba concurrir como país miembro de la UIP; así como también la recepción de toda documentación vinculada con la materia. Las funciones son las siguientes:

• Distribuir documentos provenientes de la Unión Interparlamentaria y de los foros de la comunidad internacional vinculados a esta, a los integrantes de la delegación argentina designados para cada evento.
• Coordinar la traducción del idioma extranjero al idioma español, de los documentos provenientes de la Unión Interparlamentaria y su distribución a los integrantes de la delegación argentina designados para cada evento.
• Organizar las cuestiones vinculadas con los traslados y recepción de la delegación argentina en los países extranjeros, reservas hoteleras y toda otra necesidad relacionada con la estadía y permanencia de los integrantes la comitiva.
• Mantener un registro actualizado de las intervenciones de los miembros de la delegación argentina en los diversos eventos a los que deba concurrir.
• Propender al afianzamiento de los vínculos y a la realización de actividades conjuntas con los parlamentos de los países miembros de la Unión Interparlamentaria y de los foros de la comunidad internacional vinculados a ella (Decreto Presidencial 0263, 2016: anexo XII).

La otra técnica de la diplomacia parlamentaria que se puede observar en el organigrama la constituyen los grupos de amistad y de cooperación parlamentaria. La tarea principal se relaciona con la colaboración técnica con las comisiones del Honorable Senado de la Nación en lo referente a las actividades específicas desarrolladas por sus miembros en la interacción con pares parlamentarios, con parlamentos nacionales y regionales, y con organismos internacionales de los cuales el país forma parte. Las principales funciones se detallan a continuación:

• Colaborar técnicamente con las comisiones del Honorable Senado de la Nación en lo referente a las actividades desarrolladas por sus miembros en los grupos de amistad, en misiones específicas a parlamentos nacionales o regionales, o con los organismos internacionales de los cuales el país forme parte.
• Fomentar el intercambio de información, de experiencias y cooperación técnica interparlamentaria sobre aspectos relacionados con el quehacer político, social, cultural y económico, para facilitar la ampliación y profundización de relaciones bilaterales y multilaterales.
• Abordar conjuntamente temas de interés recíproco, promoviendo la armonización legal en todas las áreas donde sea esto posible y conveniente para las partes.
• Invitar y recibir a parlamentarios y personalidades de otros países en coordinación con la Presidencia del Honorable Senado de la Nación, responder a invitaciones de otros parlamentos y coordinar actividades conjuntas a través de sus representaciones diplomáticas (Decreto Presidencial 0263, 2016: anexo XII).

Lo descripto hasta aquí nos permitió hablar de la introducción de las modificaciones en la estructura organizacional del Senado de la Nación que afectaron a la diplomacia parlamentaria y sus interacciones. De esta manera, “las actividades de la organización se especializan y se agrupan” (Robbins, 1997: 507) bajo esta Dirección General.

A su vez, se puede observar, entre las diversas formas que se presentan, la incorporación de los foros parlamentarios formales, tales como el PARLATINO, el EUROLAT y la Unión Interparlamentaria Mundial, todos ellos propios y esenciales de las prácticas parlamentarias argentinas, por cuestiones políticas y culturales.

Dentro de la Dirección General, aparece la dirección de enlace con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación, lo que nos permite reforzar el supuesto de

que el Poder Ejecutivo nacional es el que conduce y ejecuta la política exterior, y el Poder Legislativo complementa la tarea. Aquí, el Ejecutivo aporta información de relevancia para las reuniones parlamentarias y asistencia técnica, a la vez que asesora al Senado de la Nación sobre los lineamientos del Ejecutivo para que haya concordancia.

Para finalizar, nos falta hacer referencia a la tercera técnica de la diplomacia parlamentaria: las actividades que realizan los presidentes de cámara. Esta última forma no se encuentra dentro de la estructura anterior, sino fuera de ella. “Su creación es parte del decreto presidencial DP-0263/16, pero pertenece al ámbito de la Presidencia del Senado y se engloba bajo la Dirección General de Relaciones Internacionales” (Decreto Presidencial 0263, 2016: anexo XV), lo cual le da cierta autonomía en la conducción y el manejo en este tipo de diplomacia parlamentaria.

A simple vista, se puede ver un privilegio en los vínculos con América Latina, ya que hay una dirección específica para ello y una dirección de relaciones bilaterales, de similares características a la anterior, pero para el resto de los Estados.

A continuación, presentamos las actividades llevadas a cabo dentro del marco de la Presidencia del Honorable Senado de la Nación.

Gráfico 2. Presidencia del Senado de la Nación y la Dirección General de Relaciones Internacionales

Fuente: DP 0263/16. Presidencia del Senado de la Nación.

No desarrollaremos todas las funciones de esta dirección, sino la que consideramos más relevante para nuestra investigación: “Asistir y colaborar con el presidente del Honorable Senado de la Nación en las relaciones con organismos internacionales” (Decreto Presidencial 0263, 2016: anexo XVI).

Todas las organizaciones (entre ellas, el Senado de la Nación) “crean estructuras nuevas o tienden a modificar las existentes, con el fin de facilitar la coordinación de actividades y para controlar los actos de sus miembros” (Robbins, 1997: 497). En este sentido, tomar en cuenta estos cambios estructurales implica correlacionar tres variables para el análisis de estos cambios: “la complejidad, el formalismo y la centralización, ya que son los que constituyen la estructura una organizacional” (Robbins, 1997: 497).

La interacción entre estos tres nos determina a qué tipo de estructura estamos haciendo mención. A grandes rasgos, dentro de la vida organizacional, es posible encontramos con estructuras mecanicistas que se caracterizan por su alto grado de complejidad, formalismo, centralización y una escasa participación de los miembros más bajos en la toma de decisiones. Por otro lado, en contraposición, hay estructuras orgánicas que presentan los rasgos opuestos a las anteriores, baja complejidad, formalismo y mayor participación en la toma de decisiones.

En el Senado de la Nación, nos encontramos con que la última reforma estructural incorporó mayor complejidad, en cuanto a la creación de direcciones generales con misiones y fines específicos, como el caso de la diplomacia parlamentaria, a la vez que se dotó de más centralidad a la toma de decisiones en relación con los diferentes subtipos de diplomacia parlamentaria, nucleados todos ellos en una sola oficina y con una unidad de mando que recae sobre el director general del área. Anteriormente, si bien la estructura parlamentaria del Senado poseía estas características, había una descentralización de las actividades de la diplomacia parlamentaria, algunas de las cuales recaían en la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto y en otras oficinas conexas.

A continuación, pasaremos a describir y explicar la evolución de la problemática de Malvinas a partir de la administración del Dr. Carlos Saúl Menem. La decisión de tomar este criterio para la investigación se basa en que, durante el período del Dr. Alfonsín, no hubo relaciones diplomáticas bilaterales entre el Reino Unido y Argentina, función que se tercerizó y recayó en el gobierno brasileño; aunque sí hubo una diplomacia llevada a cabo por el Poder Ejecutivo nacional frente a organismos internacionales tales como Naciones Unidas, donde se expuso la problemática.

5. Conclusiones del apartado I

Las definiciones aportadas por los maestros de la ciencia política y de la política comparada con criterios de definición bastaste similares entre sí en torno a los sistemas presidenciales nos hablan de la presencia de la mayoría de ellos en América Latina. La creación de estos regímenes presidenciales se produjo en un contexto de anarquía regional generalizada, que llevó a la constitución de Poderes Ejecutivos nacionales fuertes. Había razones suficientes para ello. Muchos Estados (entre ellos, Argentina) no se constituyeron como tales en el período inmediato al proceso revolucionario, lo que dio lugar a pujas políticas entre diversas facciones, que abogaban por diferentes tipos de organizaciones políticas y económicas. La falta de organización constitucional se tradujo, en un principio, en la ausencia de un gobierno central nacional que ejerciera un poder efectivo de control sobre el resto de las provincias.

La influencia de Juan Bautista Alberdi en la organización constitucional argentina y en la formación de un gobierno nacional fue de vital importancia para el proceso de consolidación del Estado argentino. La consecuencia inmediata y perdurable hasta nuestros días en la práctica política fue un Poder Ejecutivo fuerte, centralizado en la figura presidencial. Las diferentes reformas introducidas con posterioridad acentuaron dicha fortaleza del Poder Ejecutivo frente al Legislativo, basándose en fuertes poderes constitucionales y partidarios. Si bien la última de las reformas tuvo como objetivo teórico la amortización del Poder Ejecutivo, en la práctica, su funcionamiento se acercó más hacia la creencia generalizada de que en realidad se acentuó aún más el dominio del Ejecutivo sobre el Legislativo, reduciéndolo a ser un mero órgano de control y de ratificación de tratados internacionales.

¿Cómo puede entenderse el surgimiento de la diplomacia parlamentaria argentina en un sistema presidencial donde la política exterior es centralizada desde el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo aparecería como un mero organismo de control? ¿La diplomacia parlamentaria no sería más viable para un sistema parlamentario que para uno presidencial?

Los cambios sistémicos y domésticos, como los efectos de la globalización y la interdependencia, la creciente democratización del sistema político y de los órganos públicos, la separación de poderes del Estado, los múltiples canales de comunicación de las sociedades y los cambios en la agenda internacional modificaron las relaciones hacia el interior del Estado, y esto permitió el surgimiento de nuevos actores, que intervienen en forma activa en la política exterior, como es el caso de la diplomacia parlamentaria y del Senado de la Nación en materia de política exterior.

El Poder Legislativo, a través de una diplomacia parlamentaria, participa en la inserción internacional de la Argentina y complementa, en muchos casos, las tareas realizadas por la diplomacia tradicional. Aparece como una actividad novedosa para los países con tradiciones presidencialistas, dado que permite el abordaje de temas desde un ambiente informal. Esto puede colaborar con el Poder Ejecutivo en una etapa estratégica previa a que sea afrontado por la diplomacia tradicional y su metodología. Simultáneamente puede ser un método de control por parte del Legislativo.

Para la Argentina la diplomacia parlamentaria parece ser una actividad nueva en cuanto a su nombre, que comienza a aparecer en la vida parlamentaria con el retorno de la democracia en la década del ochenta, y en la del noventa. A partir de allí, nos encontramos con el despliegue de diferentes técnicas que han cumplido roles diplomáticos, incluyendo a la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, como un posible antecedente de la diplomacia parlamentaria en el Senado de la Nación.

Recientemente, con las transformaciones introducidas en el Senado de la Nación, es posible notar que la Dirección General de Diplomacia Parlamentaria aparece en el marco de las reformas realizadas en la estructura organizacional del Senado, al englobar a todas estas técnicas bajo su área, con una nueva estructura mecanicista compleja, formalista, y con una centralización en esta figura. Sin embargo, como se pudo observar, la diplomacia parlamentaria ya había sido ejercida, primera e históricamente, por medio de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, que tenía un papel de control de las políticas del Poder Ejecutivo, sin que se la denominara aún de esta manera. De hecho, esta comisión hoy mismo sigue teniendo competencias en relación con las diversas formas de diplomacia parlamentaria, pese a las modificaciones llevadas a cabo en la materia. Cabe destacar que, en muchas de las clasificaciones que mencionamos, se hacía referencia como antecedente y cómo técnica parlamentaria actual a la Comisión de Relaciones Exteriores, y en otras no se la menciona, producto de prácticas consuetudinarias diferentes.

Durante el gobierno del Dr. Raúl Ricardo Alfonsín y el restablecimiento de la democracia, apareció otra interacción de la diplomacia parlamentaria que quedó institucionalizada como práctica parlamentaria argentina en el reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, con el nombre de “relaciones interparlamentarias”.

La segunda técnica parlamentaria apareció recién hacia mediados de la década del noventa, luego de la reforma constitucional de 1994. En ese momento surgió lo que conocemos como “grupos de amistad bilateral”, que comenzaron a desarrollarse y a institucionalizarse como prácticas parlamentarias en Argentina; desarrollo que se hizo más profundo a partir de los cambios organizacionales de 2016. También la incorporación de esta práctica quedó institucionalizada con la correspondiente modificación del reglamento de la Cámara de Senadores en 1995. Esta actividad resulta ser la más importante de todas, ya que es propia del Parlamento. Su desarrollo fue paulatino, y en sus inicios se constituyeron pocos grupos de amistad, pero recientemente esta técnica está alcanzando cuantitativamente un nivel de esplendor a partir del año 2016, con la formación de más de 30.

Finalmente, los foros de cooperación regional se muestran como otra técnica de la diplomacia parlamentaria más utilizada por el Senado de la Nación. Si bien no se encuentra institucionalizada en el reglamento con ese nombre, sí podríamos incluirla como parte de organismos parlamentarios internacionales. En este sentido, su práctica no sería reciente, ya que estaría contemplada en la primera modificación del reglamento. Dentro de esta categorización, una de las prácticas más antiguas la constituye el PARLATINO, hacia finales de la década del ochenta. Este foro regional resalta la importancia que tuvo y tiene la región latinoamericana como medio de inserción internacional para nuestro país. También aquí se puede incluir al EUROLAT, que, aunque de creación más reciente que el PARLATINO, tomó en los últimos años un impulso renovado como ámbito de discusión de políticas regionales.

Las prácticas relacionadas con la diplomacia parlamentaria en la Argentina retoman una tradición española, tanto en relación con la técnica como con la clasificación de la disciplina; y también son adoptadas, como se pudo ver, por otros Estados latinoamericanos como México y Chile, lo que nos permite hablar de una influencia española en la región en general y en Argentina en particular.

Pese a la preponderancia española, es posible encontrar en la región latinoamericana una impronta propia que se encuentra en pleno desarrollo en el momento de ser escrito este trabajo. Estas nos hablan de una diplomacia parlamentaria focalizada en una serie de interacciones que se encuentra en pleno proceso de crecimiento y expansión, no solo en cuanto a los temas de agenda, sino también en relación con las actividades llevadas a cabo en materia de política exterior por el Parlamento. Las transformaciones organizacionales son producto de intentos de reorganizar la estructura y de hacerla más eficiente. El decreto presidencial 0263/16 introdujo modificaciones sustanciales en la coordinación y el manejo de la diplomacia parlamentaria en el Senado de la Nación, entre ellas, el impulso que recibieron las técnicas diplomáticas parlamentarias, inéditas hasta ese momento.

De esta manera, la diplomacia parlamentaria y sus diversas expresiones se están transformando en un procedimiento recurrente y atractivo por parte del Senado de la Nación para hacer frente a los disensos y a los crecientes desafíos de la comunidad internacional.

---