Nuestra Constitución Nacional en sus artículos 14 y 28 fija el principio de razonabilidad, en tanto dispone la facultad de reglamentación de los derechos individuales, siempre y cuando no se altere la sustancia de tales derechos.

De este modo, se entiende que las reglamentaciones, tanto legislativas respecto de los derechos y garantías constitucionales, como del Poder Ejecutivo a través de los decretos reglamentarios de las leyes, deberán ser razonables, fijándole limitaciones que sean adecuadas al espíritu, a la finalidad y a la letra de las normas y de los derechos que reglamenten.

Siguiendo a Estela Sacristán,^[1] la razonabilidad opera como límite a la discrecionalidad del legislador en sentido amplio, y de ello deriva que también podría operar como un requisito para las políticas públicas, esto es, exigir razonabilidad en todo acto emanado de órganos estatales.

Bajo este argumento, recalca en la importancia del control judicial de esta razonabilidad y realiza un recorrido por criterios de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, estableciendo diferentes sentidos —operaciones mentales— que se le puede dar al control de la razonabilidad, entre ellos: proteger el contenido esencial del derecho, otorgar una protección o garantía mínima, evaluar costos y beneficios, hacer un balance, restringir con miras a un interés público, o bien excluir la ilegalidad o irrazonabilidad. Quiere decir que la prueba de razonabilidad en el control judicial trasunta varias categorías y dependerá su evaluación del caso concreto, pero con ponderación de tales extremos.

En contextos de emergencia se adiciona un elemento, dado que se requiere que los medios elegidos para superar la emergencia sean proporcionados al fin que se persiga. Ni la emergencia ni las medidas que en su consecuencia se disponen se encuentran por encima de la Constitución. Para garantizar ello será imprescindible la intervención del órgano legislativo de gobierno como así también el control judicial que eventualmente se lleve a cabo en una instancia posterior.

Ricardo Haro efectúa una doble distinción respecto de la interpretación de la razonabilidad, y en este sentido afirma

Podemos destacar un aspecto objetivo de la razonabilidad, que surge notablemente del mero contraste de la norma y el hecho, de su simple cotejo. Mientras que el aspecto subjetivo de la razonabilidad es cuando ésta resulta como conclusión de un proceso de interpretación, fruto de ponderaciones y meritaciones que realiza el Juez, inspirado en los valores o principios que informen su conciencia jurídica y atendiendo a las circunstancias que connotan los hechos.^[2]

Asimismo, afirma Sabsay que

Los derechos son límites a la actividad estatal. Pero ellos, a su vez, pueden ser objeto de restricciones por la ley que los reglamenta; claro que estos deben ser razonables. El Legislativo no debe extralimitarse so pretexto de reglamentación. Ello lleva a la aparición de casos dudosos. Así surge el principio de proporcionalidad. La tensión entre medios y fines exige para su interpretación de un examen de proporcionalidad. El principio de razonabilidad impone que exista una proporcionalidad entre medios y fines que permitan alcanzar a estos últimos. Este principio implica que el medio elegido para alcanzar un fin determinado debe guardar proporción y aptitud suficientes con ese fin y que por ende no lo deberá contradecir en ninguna circunstancia, pues en tal caso estaría alterando la esencia del derecho que se pretende proteger. En efecto, se debe velar para que exista “razón” valedera para fundar tal o cual acto de poder. Así surge del artículo 28 de la Constitución Nacional donde dice que “los principios, derechos y garantías no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”, donde alteración supone arbitrariedad o irrazonabilidad, así como también la ausencia del valor justicia que debe actuar como guía en el establecimiento de este vínculo de proporcionalidad.^[3]

Dar tratamiento al principio de razonabilidad importará, dado que su respeto será determinante de la legitimidad del accionar del Estado, constituyéndose, por un lado, en un parámetro válido para ejercicio del control de constitucionalidad y, por el otro, como una necesidad imperiosa de motivación de las normas y/o actos administrativos dictados en contextos de emergencia.

Cuando se refiere a motivación, se debe pensar en mucho más que “motivos”, dado que la primera implica exteriorización de los segundos, de ahí la importancia y la obligación —como elemento esencial de todo acto administrativo— de encontrarse debidamente motivado. Los motivos, o las razones, deberán ser siempre exteriorizados, susceptibles de ser controlados, fundamentalmente y con mayor refuerzo cuando nos encontramos frente a facultades mayormente discrecionales, todo ello bajo pena de caer en la arbitrariedad.

Por supuesto que la exteriorización de motivos no será per se garantía de razonabilidad, pero sí creo pertinente aseverar que no es posible pensar en un acto razonable si no se encuentra motivado, por lo que no resulta preciso escindirlos, en tanto a uno se lo entiende como requisito o presupuesto del otro.

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires tiene dicho que

Empero, el principio de razonabilidad marca el límite al que se halla sometido para su validez constitucional el ejercicio de la potestad pública y reclama la existencia de circunstancias justificantes, fin público, adecuación a él del medio utilizado para su obtención y ausencia de inequidad manifiesta (conf. doctr. causas I. 2026, “Busada”, sent. De 10-V-2000; I. 2110, “Iriarte Mandoz”, sent. de 6-X-2004; I. 2260, “F.E.B.”, sent. De 27-II-2008; I. 2175, “Torregrosa Lastra”, Suprema Corte de Justicia Provincia de Buenos Aires I-74078-17- sent. de 15-XII-2010; I. 2522, “Mendivid”, sent. de 21-IX-2011; I. 2445, “Lunghi”, sent. de 2-X-2012; I. 2888, “Chicote”; sent. de 12-VI-2013; entre muchas otras). Así, las limitaciones a los derechos han de basarse en la razón y no ser arbitrarias ni caprichosas, vale decir, que deberán estar impuestas por la necesidad y proporcionadas al fin propuesto (doctr. causas I.3353, “Valentín”, sent. de 30-XI-2011 e I. 3552, “Salvemini”, sent. de 21-XII-2012).^[4]

En el campo de análisis, será preciso hacer una mención a la forma en que tratan las normas descriptas el principio de razonabilidad, pero el objetivo central consistirá en evaluar y, eventualmente, fijar parámetros para que los procedimientos administrativos pertinentes que deban llevarse a cabo a la hora de contratar una obra pública en la provincia respeten este principio.

Al respecto, corresponde citar lo dispuesto por la Ley Nacional N.° 25.188, Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, aplicable a todos los funcionarios y empleados del Estado, la cual brinda pautas de actuación a seguir en procedimientos de contrataciones.

En su artículo 2 fija los deberes y pautas de comportamiento a adoptarse mencionando en su inciso h): “Observar en los procedimientos de contrataciones públicas en los que intervengan los principios de publicidad, igualdad, concurrencia razonabilidad”.

En el ámbito de la provincia de Buenos Aires podemos citar la Ley N.° 13.981 de Contrataciones del Estado, la cual establece en su artículo 3 que

Los principios generales a los que deberá ajustarse la gestión de las contrataciones de la totalidad del Sector Público Provincial y de los Poderes Legislativo y Judicial, teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas y los objetivos de la Ley N.° 13.767 y modificatorias, serán los de razonabilidad, publicidad, concurrencia, libre competencia, igualdad, economía y transparencia. Los principios expuestos servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse.

Debe tenerse en cuenta que la citada ley establece expresamente dentro de los contratos no comprendidos a los contratos de obra pública. Sin embargo, se considera pertinente citar la recepción de los principios de las contrataciones en el ámbito provincial.

La ley de emergencia en materia de infraestructura, hábitat, vivienda y servicios públicos, originariamente sancionada como Ley N.° 14.812, la cual ha sido modificada y prorrogada a través de la Ley N.° 15.165 y reglamentada por el Decreto N.° 304/2020, vigentes todas ellas en la actualidad en virtud la Ley N.° 15.310, ha receptado algunos parámetros sobre el principio de razonabilidad, los cuales se enumeran a continuación.

La Ley N.° 14.812 dispone en sus fundamentos que

Tal declaración tiene por finalidad resolver una situación de índole coyuntural en la materia señalada a la que se debe dar urgente respuesta, brindar primordial atención y destinar los recursos pertinentes. Esto, a fin de acercar a los habitantes de la Provincia las soluciones que demandan, dando cumplimiento al mandato constitucional de promover el bienestar general. La necesidad de realizar con la mayor premura posible obras de infraestructura y servicios públicos (saneamiento, viales, hídricas, edilicias, etcétera) resulta de toda evidencia. Esta situación crítica justifica la adopción de un conjunto de medidas tendientes a agilizar los procedimientos administrativos que confluyen a dar respuesta a la misma.

La Ley N.° 15.165 también realiza un desarrollo del principio de razonabilidad en sus fundamentos, disponiendo que la norma cumple con los estándares jurisprudenciales en materia de emergencia toda vez que existe una situación de emergencia definida por el legislador, tiene por finalidad proteger intereses generales, las medidas son razonables y tienen limitación de plazo de vigencia. Finalmente da cierre a los fundamentos exponiendo que “Es evidente, por otra parte, que las medidas que se proponen obedecen a un propósito de justicia, resultando razonables las restricciones que eventualmente, pudieran imponerse, en función de la entidad de la crisis que busca superarse”.

El Decreto N.° 1176/2020 manifiesta que subsisten las causales que motivaron dicha emergencia, sumado a la pandemia por covid-19, por lo cual deviene imprescindible mantener las medidas oportunamente tomadas para afrontar la emergencia.

El Decreto N.° 132/2020, a través del cual se declaró originariamente la emergencia sanitaria en la provincia, se fundamentó principalmente en la situación epidemiológica vigente y en el consecuente riesgo de rápida propagación y contagio, lo cual motivó la adopción de medidas tales como la suspensión de cualquier tipo de evento o aglomeración que impliquen concurrencia de personas, así como la instrucción a diferentes reparticiones a realizar contrataciones y adoptar medidas para mitigar las consecuencias de la pandemia.

La Ley N.° 15.174 reviste en este acápite sumo interés dado que, si bien la primera emergencia sanitaria en la provincia a causa del covid-19 fue declarada mediante decreto del Poder Ejecutivo Provincial, la presente ley viene a ratificar dicho decreto, dando cumplimiento al principio de razonabilidad. Ello resulta así por no poder prescindir de la intervención del órgano deliberativo de gobierno en circunstancias como estas, en virtud de que toda declaración de emergencia conlleva una potencial adopción de medidas que restrinjan o afecten derechos individuales. En los fundamentos de dicha ley se indica:

En el presente proyecto de ley, se somete a consideración de los legisladores y legisladoras un conjunto de normas dictadas en el contexto de la emergencia antes detallada, a efectos de su consideración y eventual ratificación, contemplando, al mismo tiempo, un marco normativo de actuación, por parte del Poder Ejecutivo, mientras permanezca vigente la emergencia declarada, en atención a la urgencia e inmediatez que demanda la adopción de las medidas previstas para superar el estado excepcional. Asimismo, además de las medidas referenciadas, a efectos de evitar la propagación del nuevo coronavirus y ejercer adecuadamente las funciones a cargo del Poder Ejecutivo, deviene necesario atender las consecuencias económicas y sociales que se manifiestan en este contexto, teniendo presente el agravamiento de la situación que justificara oportunamente la declaración de emergencia social, económica, productiva y energética y de los contratos del sector público, mediante la Ley .° 15.165.^[5]

Las normas sancionadas a raíz de la emergencia han realizado una fundamentación tendiente a demostrar que la adopción de las medidas propiciadas eran las razonables en atención a los contextos que se desarrollaban.

Sin embargo, además de ser necesaria la motivación en la sanción de leyes o en los decretos dictados por el Poder Ejecutivo, también resultará fundamental sentar algunas pautas para que todos los actos administrativos que se dicten relativos a las obras públicas en el ámbito provincial cumplan con el principio de la razonabilidad.

En este sentido, al momento de contratar una obra pública mediante un procedimiento de excepción, no alcanzará solamente con mencionar las normas de emergencia, sino que además deberá haber un encuadre aún mayor que acredite que esa obra pública es indispensable contratarla de dicho modo, de manera tal que la urgencia no permita admitir demoras en el procedimiento de contratación.

Todo ello implica que debe existir una relación lógica y proporcionada entre los antecedentes y el resultado, entre el objeto del contrato y el fin público que se busca, circunstancia que dotará de mayor seguridad jurídica a la relación contractual encuadrándola en motivación, proporcionalidad y causalidad.

Aun debiéndose contratar una obra pública que permita dar respuesta parcial a los efectos adversos de la pandemia, se deberá garantizar que el procedimiento se desarrolle en forma igualmente transparente y que el acto de contratación y/o adjudicación no deje dudas de que dicho modo de contratación es el que resulta más razonable con relación a los tiempos, costos y urgencia de la obra.