Pamela Torres Castillo y Juan José Abad Godoy

Resumen

El presente trabajo pretende abordar las políticas de tratamiento de asimetrías en los acuerdos de integración regional desde una perspectiva multidisciplinaria que permita analizar los distintos abordajes a la integración regional dentro de la cuarta ola de regionalismo en Latinoamérica, y el impacto de dos políticas de tratamiento de asimetrías, respectivamente dentro de Aladi y de Mercosur.

Palabras clave

Asimetrías; Aladi; Mercosur.

I. Introducción

A lo largo de la historia de la integración regional latinoamericana, existió una diversidad de acuerdos subregionales basados en el reconocimiento de distintos niveles de desarrollo entre sus países miembros. Esto nos conduce a postular que la reducción de asimetrías en los procesos integracionistas latinoamericanos se convierte en una condición necesaria para que el proceso sea sostenible y legítimo.

La discusión sobre los elementos causales de estas desigualdades en la región sudamericana se explican, en primera instancia, por la existencia de diferencias estructurales de los países, es decir, por su producto interno bruto (PIB), población, dotación de factores, posición geográfica, entre otros, que han derivado en un heterogéneo nivel de desarrollo de la región. En segunda instancia, existe otro tipo de brechas que se tipifican de acuerdo con el ámbito de aplicación o su alcance: por ejemplo, las brechas que se derivan de la aplicación de políticas regionales, o las asimetrías institucionales; estas últimas son las que toman forma en el desarrollo de las instituciones comunitarias y que afectan principalmente a las economías de menor desarrollo económico relativo.^[1]

Es entonces pertinente anunciar que este trabajo pretende ahondar en el debate sobre la evolución de las asimetrías entre países miembros en dos esquemas regionales, en particular el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), como resultado de los procesos de integración regional. No pretende enfocar la discusión en sus diferencias estructurales, las cuales son únicamente referentes analíticos.

Sumado a esto, si bien los proyectos de integración económica alrededor del mundo se plantearon como una estrategia colectiva de desarrollo, parecería evidente que los beneficios y costos que suponía esta estrategia no solo podrían no ser proporcionales, sino que podrían aumentar las diferencias entre los distintos niveles de desarrollo de los países.

En este sentido, se considera necesario revisar los abordajes sobre el tratamiento de asimetrías en los distintos acuerdos de integración regional sudamericana a lo largo de la historia contemporánea, y particularmente durante la cuarta ola de integración regional en la última década. Para este trabajo, se tomarán dos casos de estudio: el Mercosur y la Aladi.

II. La normativa en Sudamérica: las políticas de tratamiento de asimetrías en los casos de Mercosur y Aladi

El caso sudamericano es vasto en cuanto a propuestas sobre el tratamiento de asimetrías. La primera que se discutirá es el Tratado de Montevideo de 1980, por el cual se conforma la Aladi. Dicho cuerpo jurídico dedica el capítulo III al trato a los países de menor desarrollo económico relativo. No así, el Tratado enuncia entre sus objetivos “impulsar el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros a través de acuerdos de complementación económica”.^[2]

Adicionalmente, Aladi es el esquema sobre el cual reposan los acuerdos suscritos bajo notificación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y es aquel que comprende gran parte del spaghetti bowl^[3] latinoamericano, entre los que se encuentran los acuerdos de alcance regional (AAR)^[4], los acuerdos de alcance parcial (AAP)^[5], y los acuerdos de complementación económica (ACE)^[6]; son estos últimos los que han marcado la relación comercial entre la mayoría de países latinoamericanos.

Por su parte, el Mercosur^[7] es un proyecto que nació en pleno auge del regionalismo abierto, lo que se puede evidenciar, entre otras cosas, en el carácter de sus derechos y obligaciones, basados en la noción de reciprocidad en la liberalización comercial^[8]. No obstante, el Tratado de Asunción de 1991, por el que se conforma el Mercosur, reconoce plazos más extensos para que Uruguay y Paraguay, dada su vulnerabilidad frente a Brasil y Argentina, cumplan con la disciplina común.

Más de una década después, el Mercosur fue objeto de un relanzamiento, impulsado por los gobiernos progresistas en Argentina, Brasil y Uruguay. Dicho relanzamiento dio cabida a un nuevo ámbito de la integración, es decir, hubo un reconocimiento explícito de las dificultades para que los socios de menor desarrollo se beneficiaran del proceso de integración. Visto de otra manera, esto fue parte de la transición de una ola de integración regional a otra, o bien, con la hipótesis que sustenta el paso de un tipo de regionalismo abierto basado en las preconizaciones de la Cepal, a uno de tipo poscomercial (Tussie, 2012).

En efecto, en 2004 la Decisión del Consejo de Mercado Común (CMC) n.º 45/04 creó el Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento de la Estructura Institucional (FOCEM), cuyo objetivo es contribuir al desarrollo y ajuste estructural de las economías menores y regiones menos desarrolladas.

El FOCEM puede ser considerado un hito en el tratamiento de asimetrías, principalmente vía proyectos de infraestructura, salud, educación, desarrollo tecnológico e innovación. Su principal beneficiario, Paraguay, es a su vez uno de los miembros de Aladi de menor desarrollo económico relativo, y, por lo tanto, recibe un tratamiento especial y no recíproco, bajo el amparo de las disposiciones del sistema multilateral de comercio y de ambos esquemas de integración.

Es bajo este dinámico contexto bajo el que surge la necesidad de revisar la trayectoria de los procesos de integración con el fin de, en primer lugar, contribuir al debate teórico-conceptual en cuanto al trato de asimetrías, y, en segundo lugar, de rescatar elementos que permitan analizar el impacto de las políticas ya implementadas, a beneficio de los países miembros de menor desarrollo dentro de los dos esquemas de integración, durante la cuarta ola de integración regional.

III. Marco teórico/marco conceptual

Como antecedentes teóricos al debate sobre trato de asimetrías, autores como Krugman y Elizondo (1996) en la década pasada sostuvieron que el diseño de las políticas en los países en desarrollo no ha contemplado los efectos en su propia geografía económica interna y tampoco han logrado tratar las brechas económicas y sociales entre ellos.

Asimismo, otros autores sostienen que, dentro de las posibles causas que no han permitido lograr mejores resultados en la reducción de asimetrías, son los propios procesos de integración regional los que pueden tener efectos de distribución inequitativa entre sus miembros (Venables, 2003, p. 30).

En Latinoamérica, el análisis y la evaluación sobre el desempeño de su economía durante las décadas de los 80 y 90 se basaron en el impacto de la apertura comercial en varias líneas de acción. Entre ellas, se encuentran los sistemas unilaterales como el Sistema Generalizado de Preferencias Arancelarias (SGP) y la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la Droga (ATPDEA, por sus siglas en inglés), los procesos de integración regional y las adhesiones como miembros de la OMC.

De esto se desprende que los efectos de la integración se han evaluado mediante la teoría de la integración económica, es decir, mayoritariamente a través de la perspectiva de creación y desviación del comercio (SELA, 2011). Por ende, el trato de asimetrías en la región ha estado históricamente ligado al ámbito comercial; esto en gran parte se debe a que la discusión fundamental de la integración económica en América Latina ha sido la cuestión del desarrollo (Bernal-Meza, 2000, p. 44) basado en el desempeño de su sector externo.

Con el fin de abordar la temática de las asimetrías, desde una perspectiva más amplia que la comercial, a continuación situamos la discusión dentro del campo de estudios sobre el regionalismo y, más específicamente, en las olas de integración regional. Es así que el paso de una ola a otra se puede explicar por una combinación de intereses, por un lado, y, por otro, por una mezcla de incentivos externos e internos en un contexto histórico dado (Dabène, 2012). Bajo esta mirada, se establecen cuatro olas de integración en América Latina en el curso de su historia contemporánea.^[9]

Para fines de este estudio, se rescata la cuarta ola de integración; durante esta etapa aproximativa que va desde inicios de la década del 2000 hasta el 2014, se dieron ciertas particularidades, es decir, se debate acerca del fin de una etapa económica liberal y un giro a una tendencia política de corte progresista. Este periodo es, por tanto, útil para explicar el relanzamiento de algunos de los procesos de integración regional sudamericanos, entre ellos el Mercosur (2004) y el impulso al Plan de Acción para los PMDER en el marco de Aladi (2009).

Asimismo, la transición de una tercera a una cuarta ola de integración, de tipo poscomercial, nos permite cuestionar los siguientes puntos:

1. Una concertación política bajo un modelo de integración renovado es la que permitió profundizar el trato de asimetrías en la agenda de la integración.
2. La existencia de puntos extremos o de difusión pudiesen haber dado lugar a políticas de distinto orden en cada bloque regional, ya sea de desarrollo, infraestructura o comercial. En otras palabras, dicha transición se evidenció en el paso de un tipo de integración negativa (eliminación de barreras al comercio) a una positiva, a saber, la introducción de políticas distributivas, sociales, educativas, entre otras.

En el mismo orden de ideas, otros autores introducen la discusión sobre nuevos tipos de regionalismo: regionalismo autonómico, Briceño Ruiz (2007, 2011); regionalismo poscomercial, Tussie (2012); regionalismo desarrollista, Hettne (2005); regionalismo poshegemónico, Sanahuja (2008), entre otros. Estos distintos modelos de regionalismo coinciden con algunas de las características de la cuarta ola de integración, al tiempo que aportan al debate con elementos de análisis sobre el tema del trato de asimetrías.

El surgimiento del FOCEM y del plan de acción de Aladi se pueden entender a través de elementos de análisis de los distintos tipos de regionalismo. A saber, entender el proceso de integración como un aprendizaje social, lo cual ha permitido la generación de nuevas normas (poscomerciales). Asimismo, también se pueden mencionar: la inclusión de actores renovados que se reivindicaron como protagonistas de los procesos de integración, formando nuevas alianzas (regionalismo poshegemónico); la relevancia de la cuestión social, es decir, actores con capacidad de influencia para generar nuevas normas que incluyeran aquellas para el tratamiento de asimetrías; y, finalmente, la particularidad de un esquema que permitiera contemplar las asimetrías por medio de políticas de apoyo con plazos mayores y excepciones a los programas de liberalización, al tiempo que mantuviera un esquema de integración comercial que aspira un mercado común (regionalismo autonómico).

Estas características ponen en evidencia el uso amplio del espectro teórico-analítico que forma parte de la integración regional latinoamericana. Al mismo tiempo, nos permiten observar que la integración como objeto de estudio continúa siendo un espacio en construcción, que se ha transformado acorde a las voluntades políticas de los gobiernos en turno. De aquello se desprende que la cuarta ola de integración regional no haya sido ajena a experimentar puntos de difusión, los que dieron como resultado programas de integración positiva (tratamiento de asimetrías).

IV. Asimetrías: conceptualización y tipología

El concepto de “asimetrías” es vasto, debido a su alcance y su ámbito de aplicación. A continuación, se toma una de las definiciones que podrían ser útiles a los objetivos de este estudio: “Las asimetrías son definidas como las disparidades de competitividades relativas que presentan los países dentro de un proceso de integración. Estas pueden referirse a una infinidad de aspectos, entre ellos, los recursos naturales, características geográficas, económicas, institucionales, entre otras” (Clemata y Barrere, 2008, p. 137).

Otras interpretaciones incorporan al concepto de “asimetrías” elementos como la cohesión social, las disparidades de evolución entre espacios subnacionales y, sobre todo, las diferencias entre países asociadas a los procesos de integración (Vaillant, 2007, p. 54).

Sin subestimar los esfuerzos más extensos sobre el concepto de “asimetrías” y con el fin de acotar el objetivo de estudio, se utilizará como aproximación conceptual “las diferencias en los niveles de desarrollo entre países o socios comerciales de un acuerdo de integración”^[10].

Desde inicios del proceso de integración en la región latinoamericana, se reconocieron diferencias en los niveles de desarrollo de los países y socios comerciales, para lo cual fue necesario derivar en una clasificación de las asimetrías, incorporando diferentes elementos para su análisis. Es así que existen distintos enfoques, tanto en estudios del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), como por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).

Asimetrías estructurales

En términos amplios, las asimetrías estructurales se refieren a los factores que miden la capacidad de la economía de un país para beneficiarse de los procesos de integración. Por ejemplo, el tamaño de su economía, el nivel de ingreso, la dotación de infraestructura, las condiciones geográficas y la calidad de las instituciones. Estas asimetrías se pueden medir en términos de territorio, población, PIB, comercio intrarregional, coeficiente comercio intrabloque, moneda y poder de compra (Cepal, 2007, p. 9).

En el mismo orden de ideas, las asimetrías estructurales pueden medirse mediante el gasto, la distribución del ingreso o índices de pobreza (Cepal, 2007), o bien a través de otras variables, como necesidades básicas insatisfechas, acceso a la educación y demás servicios básicos.

Por su parte, el SELA argumenta que este tipo de asimetrías son las que se refieren al tamaño del mercado interno, a sus recursos naturales, al desarrollo de sistemas, existencia de clústeres y de cadenas de valor (SELA, 2011). Estas asimetrías son corregibles a través de políticas y acciones comunes tanto a nivel nacional como regional.

Asimetrías por políticas públicas

La Cepal (2007) sitúa a este tipo de asimetrías como aquellas que tienen efectos que traspasan las fronteras, que podrían ocasionarse por políticas que se adoptan de forma discrecional dentro de los procesos de integración regional. Otra de las problemáticas en torno a este tipo de asimetrías es la carencia de armonización y coordinación de políticas públicas que desde lo nacional se proyecten a nivel regional.

El enfoque del SELA incluye dos nuevos tipos de asimetrías por políticas: comerciales e institucionales.

Las comerciales se encuentran subdivididas en dos categorías:

1. Asimetrías por calidad de comercio: aquellas que pueden medirse a través de la participación de exportaciones totales de manufacturas o de medio y alto valor tecnológico.
2. Asimetrías por dependencia comercial: se expresan por el porcentaje de dependencia de los socios sobre el mercado regional, tanto como las dependencias comerciales bilaterales.

Las asimetrías institucionales, por su parte, están subdivididas en las siguientes:

1. Asimetrías de orden interno: son las asimetrías en la calidad de las instituciones relacionadas con el comercio y la administración de un acuerdo regional: aduanas, regulaciones sanitarias y fitosanitarias, mecanismos de compras públicas, etc.
2. Asimetrías de orden regional: son las asimetrías en el desarrollo de las instituciones comunitarias, que afectan principalmente a las economías de menor desarrollo relativo.

Las asimetrías por políticas públicas y comerciales son útiles para los fines de este trabajo, dado que estas se desprenden de las políticas que se implementan en los dos casos de estudio que forman parte de este análisis.

V. El tratamiento de asimetrías en los acuerdos de integración regional

El Mercosur

Desde su origen y sus objetivos iniciales, el Tratado de Asunción no ha incorporado el tratamiento de asimetrías de manera explícita, pero reconoce, en su artículo sexto, las diferencias de desarrollo puntuales para Paraguay y Uruguay. Dicho reconocimiento está previsto en sus Programas de Liberalización Comercial, el cual consiste en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañadas de la eliminación de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes, así como de otras restricciones al comercio entre los Estados parte, para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero.^[11]

En un segundo momento, principalmente durante los gobiernos de Lula en Brasil y de Kirchner en Argentina en la década de los 2000, se dio el programa “Relanzamiento del Mercosur”^[12], un parteaguas que marca un redireccionamiento de este bloque regional. En este sentido, el proceso integracionista se direccionó hacia un programa de convergencia estructural para tratar las asimetrías, integrando también nuevos lineamientos en lo que respecta a la integración productiva, derechos humanos, entre otros.

Con el relanzamiento del Mercosur, se iniciaron programas a favor de los países de menor desarrollo, de los cuales el más significativo es el FOCEM, creado a partir del reconocimiento explícito de las brechas entre los niveles de desarrollo de sus países miembros.

Este fondo se creó en el 2004 bajo la Decisión 45/04, pero entró en funcionamiento con la Decisión 18/05 del 2005. Sus objetivos son: financiar programas para la convergencia estructural; promover la cohesión social, en particular la de las economías menores y regiones menos desarrolladas; y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integración.

El fondo contempla tres tipos de asimetrías para su tratamiento: las de caracteres económicos o estructurales; las de infraestructura y desarrollo regional o por políticas públicas; y las de carácter comercial. Es importante anotar además que el FOCEM tuvo una vigencia de 10 años, es decir que su primera fase tuvo fin en 2015. Sin embargo, su funcionamiento fue prorrogado por 10 años más. Se trata del FOCEM II, con vigencia a partir de 2016^[13].

El FOCEM funciona con base en aportes no reembolsables de los Estados parte, según una contribución basada en su PIB histórico, de la siguiente manera: 27 % Argentina, 70 % Brasil, 1 % Paraguay y 2 % Uruguay.^[14] De forma inversa, los fondos deben distribuirse según quién presenta proyectos: 48 % para Paraguay, 32 % para Uruguay, 10 % para Argentina y 10 % para Brasil, lo cual en total bordea 127 millones de dólares anuales de presupuesto.

El FOCEM contempla cuatro tipos de programas:

1. un programa de convergencia estructural con obras de infraestructura para la integración;
2. Desarrollo de la Competitividad, que incluye proyectos de integración productiva, de generación de capacidades y reconversión productiva;
3. proyectos de desarrollo social, en especial en zonas fronterizas, para promover la cohesión social. Incluye proyectos relacionados con la salud, educación, vivienda y combate a la pobreza; y
4. Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración, el cual se refiere a proyectos de mejora de su estructura institucional y de la profundización del proceso de integración.

Al finalizar la primera fase del FOCEM en 2016, se llevaron a cabo 43 proyectos, de los cuales 6 se encuentran finalizados y 37 en etapa de ejecución. Otros 6 proyectos se encuentran en análisis, tanto por la Unidad Técnica como elevados al CMC^[15].

La Aladi

El Tratado de Montevideo de 1980 (TM80) constituyó como miembros de la Aladi a 12 países.^[16] En efecto, el tratamiento de asimetrías ha sido parte de la agenda de Aladi desde sus inicios. El marco normativo del TM80 prevé la diferenciación en el tratamiento de los mecanismos de alcance parcial y regional para los Países de Menor Desarrollo Económico Relativo (PMDER).

Dicho tratamiento se traduce principalmente en el Sistema de Apoyo a los PMDER, definido en el capítulo III del TM80, el cual tiene como propósito establecer mejores condiciones para la participación de dichos países en el proceso de integración económica, bajo principios de cooperación comunitaria y de no reciprocidad.

Dentro de este sistema, se contemplan dos estrategias de acción: programas de cooperación para el desarrollo, y la promoción de apertura de mercados a través de acuerdos comerciales.

El programa de cooperación (2011-2014) se centra en cumplir el establecido Plan de Acción aprobado mediante resolución 68 del 2009. El objetivo principal de este programa es reducir las asimetrías en los procesos de construcción de Espacios de Libre Comercio, es decir, en la generación de espacios más favorables para la superación de factores endógenos y exógenos que dificultan su inserción comercial en la región.

Este contempla un componente por país y un componente común para los PMDER. El último tiene como fin apoyar el mejoramiento de la productividad y complementariedad económica de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) y la capacitación de actores competentes en la materia. Los cuatro ejes temáticos son: complementariedad y gestión económica; apertura, preservación y acceso efectivo a los mercados; mejoramiento del transporte y logística; y fortalecimiento institucional.

En lo que respecta a la promoción de apertura de mercados, las políticas se instrumentan en los Acuerdos de Alcance Regional y los de Alcance Parcial. En ellos se establecen “tratamientos diferenciales” en algunas áreas, Nómina de Apertura de Mercados (NAM), norma sobre preservación de las preferencias, eliminación de las restricciones no arancelarias y aplicación de salvaguardias en casos justificados.

VI. Metodología

La metodología para este trabajo se basa, en primer lugar, en una revisión de la literatura que abarca el estado del arte sobre la integración regional, así como la conceptualización de las asimetrías. Ambas constituyen la sección de marco teórico y conceptual, las mismas que permiten entender los campos de acción sobre las experiencias en el tratamiento de asimetrías en los acuerdos de integración regional en los dos casos de estudio.

En segundo lugar, se comparan dos políticas pertenecientes respectivamente al Mercosur y la Aladi, de las cuales se mide al menos un indicador de cada una, con miras a identificar la posible evolución en cuanto a las asimetrías por políticas públicas y comerciales entre países miembros, como resultado de los procesos de integración regional propiamente dichos.

Para el caso de la Aladi, se mide la evolución del comercio intrarregional para los tres países de menor desarrollo económico relativo (PMDER): Bolivia, Ecuador y Paraguay. Esto con miras a observar el tratamiento brindado en el ámbito comercial para la disminución de dichas asimetrías.

Finalmente, para el caso del Mercosur, se analiza, por un lado, la calidad de la infraestructura, y, por otro, los niveles de inversión pública en esta área. A partir de ello, se desprende un breve análisis sobre la participación en inversión derivada del FOCEM y una posible creación de bienes públicos regionales en sus dos principales beneficiarios: Uruguay y Paraguay.

VII. Análisis y discusión de datos

Para la medición de asimetrías estructurales en América Latina, se parte de la base de análisis de Cepal para el establecimiento de políticas de tratamiento a nivel de las instituciones regionales. Es así que, al observar la siguiente tabla, se puede apreciar una correlación importante entre los tres primeros indicadores estructurales (PIB, superficie y población), donde la superficie y la población han determinado en gran manera la producción de los distintos países analizados. Sin embargo, al tomar un indicador más fino, como el PIB per cápita, se observa que las diferencias son más reducidas en términos de productividad; en el caso de Panamá y Uruguay, se puede apreciar incluso que poseen los PIB per cápita más altos de la región después de Chile.

Esta diferencia en la consideración de los indicadores es importante para comprender el enfoque que toman los diferentes organismos de integración al abordar las políticas para el tratamiento de asimetrías. Por ejemplo, la Aladi considera principalmente al PIB per cápita e indicadores comerciales, en tanto que el Mercosur privilegia los indicadores estructurales; y esto explica parcialmente la exclusión de Uruguay del Sistema de Apoyo a los PMDER de parte de la Aladi.

Cuadro 1. Indicadores estructurales y de productividad en América Latina

	Indicadores estructurales			Indicador de productividad
	PIB en 2016 (miles de millones de USD)	Superficie (miles de km2)	Población en 2016 (millones de personas)	PIB per cápita PPA en 2015 (USD)
Argentina	545,8	2780	43,8	17,297
Bolivia	33,8	1098	10,9	6.476
Brasil	1796,2	8515	207,6	14.455
Chile	247	756	17,9	22.145
Colombia	282,5	1141	48,6	12.988
Cuba	–	109	11.5	19.950
Ecuador	97,8	283	16.4	10.718
México	1046	1964	127,5	16.502
Panamá	55,2	75	4	20.885
Paraguay	27,4	406	6,7	8.644
Perú	192,1	1285	31,7	11.672
Uruguay	52,4	176	3,4	19.952
Venezuela	370,1	916	31,5	15.603

Fuente: Informe de Desarrollo Humano 2016 UNDP, Banco Mundial.

Apoyo técnico comercial a los países de menor desarrollo relativo en la Aladi

Bajo un análisis preliminar de la estructura de exportaciones de los países de menor desarrollo económico relativo que son miembros de la Aladi, se presentan dos perfiles diferentes. Por un lado, una integración comercial intrarregional fuerte, como en el caso de Paraguay y Bolivia, que muestran una relación comercial muy importante con sus socios del Mercosur, y esencialmente con el mercado brasileño; y, por el otro, una estructura de exportaciones más orientada hacia los mercados externos, como Estados Unidos y Europa en el caso de Ecuador. Para ilustrar este caso, podemos apreciar que las exportaciones ecuatorianas a los miembros de la Aladi en 2016 alcanzaban apenas el 27,2 % de sus exportaciones totales.

Los procesos de integración han significado una vinculación comercial más fuerte para los países mejor integrados, por aspectos de proximidad geográfica con mercados más grandes y en función de su estructura productiva. En 2016, Bolivia y Paraguay concentraban de manera importante sus exportaciones a los países del Mercosur, alcanzando un 50,5 % y 47,7 % de sus exportaciones totales respectivamente.

La alta correlación que muestra la estructura de exportación de los PMDER con la proximidad geográfica con mercados grandes de la región sugiere que los incentivos a una integración regional más profunda deben pasar por un análisis de complementariedad de la demanda y la interconexión en infraestructura con mercados cercanos.

En el caso de Bolivia, es pertinente remarcar que las políticas de tratamiento de asimetrías de corte comercial que promueve la Aladi, junto con el lanzamiento del proceso de integración del país al Mercosur, han fortalecido los lazos comerciales y han creado una conexión entre su política de desarrollo a través de la exportación de sus recursos naturales y su diplomacia comercial.

Énfasis en las asimetrías estructurales en el FOCEM

En el caso del FOCEM, sus acciones se orientan fundamentalmente a apoyar la convergencia estructural y a incrementar la competitividad de las economías menores del bloque (Uruguay y Paraguay).

La participación del FOCEM en la inversión pública en infraestructura en Paraguay es significativa en el periodo de análisis (2008-2012), la cual alcanzó un promedio de 9,5 %. En el caso de Uruguay, el aporte del FOCEM alcanzó el 4,4 %, lo cual también se podría considerar como una fuente de apoyo importante en los avances alcanzados en los años recientes en términos de infraestructura.

Los niveles de inversión en infraestructura continúan siendo bajos en los países del Mercosur y, de manera general, en América Latina. Observando en detalle a las economías más pequeñas del Mercosur, Uruguay mantiene un nivel similar al promedio latinoamericano (2,2 % del PIB), mientras que en Paraguay se observa una tendencia creciente de la inversión pública, que alcanza un pico en 2014 con 6,15 % del PIB.

A pesar de esta constatación, en Paraguay no se observa una mejora significativa en términos de calidad de sus infraestructuras públicas (medidas a través del indicador de desempeño logístico del Banco Mundial).^[17] Esto desprende varias cuestiones sobre la eficiencia del gasto público y, fundamentalmente, acerca de la gestión de los proyectos que se ejecutan en territorio paraguayo.

VIII. Conclusiones

Este trabajo parte de la necesidad de ampliar el espectro analítico sobre el vínculo entre integración profunda y reducción de asimetrías en los acuerdos de integración regional. Es decir que, si persiste una tendencia a la inversa en los dos procesos analizados, esta podría dificultar el avance y cumplimiento de sus objetivos.

Dentro de la discusión sociológica, el resultado de los datos analizados en este trabajo aporta ciertas luces acerca de la inequitativa distribución de los beneficios de la integración, la cual repercute principalmente en problemas sociales derivados de la falta de inversión en infraestructura para mejorar la calidad de vida de los socios más vulnerables dentro de la integración regional. Asimismo, en el ámbito comercial, una política de apoyo técnico y en infraestructura para tratar este tipo de asimetrías es clave, pues las mejoras logísticas en el comercio brindarían externalidades positivas a nivel socioeconómico.

Del análisis de datos, se puede desprender que los flujos comerciales intrarregionales de los países pequeños, que se encuentran bien integrados al bloque mercosureño (Bolivia y Paraguay), mostraron un repunte en el periodo analizado, mientras que los mercados de exportación, en el caso de Ecuador, continúan concentrados fuera de la región, a pesar de las preferencias otorgadas en la Aladi. Esto nos lleva a pensar que las políticas de esta asociación no han repercutido en un aumento del comercio intrarregional de este país, dado que los efectos gravitacionales de la proximidad geográfica con mercados relevantes en los flujos comerciales continúan siendo más importantes.

Al analizar los avances del FOCEM en sus proyectos de inversión en infraestructura, se evidencia un aumento significativo de proyectos de interconexión, particularmente en Paraguay. Sin embargo, se requiere de un proceso de maduración para el aprovechamiento pleno de estas nuevas estructuras.

Dentro de la discusión de la integración regional, se debe anotar que la concepción del trato de asimetrías es muy distinta en cada bloque: el Mercosur preconiza un enfoque desarrollista, mientras que la Aladi posee una orientación de profundización del comercio con miras a una convergencia. En ese sentido, se sostiene que el tratamiento preferencial para los PMDER ha servido para insertarse en el comercio regional, pero no promueve objetivos de integración más profundos.

En función de las diferencias estructurales, se puede confirmar el menor desarrollo relativo de Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay. Sin embargo, la Aladi no considera a Uruguay dentro de los PMDER, lo que abre la discusión sobre la metodología que ampara esta definición en este bloque de integración regional.

Desde una visión crítica de la gestión del FOCEM, se evidencia una falta de ejecución de sus proyectos, dada por una insuficiente capacidad institucional. Sumado a esto, no se ha avanzado en establecer mecanismos institucionalizados para medir su impacto. Únicamente existen procesos de auditoria para constatar el uso de los recursos. Estas falencias deslegitimizan a los procesos de integración y el avance en el cumplimiento de sus objetivos.

Por otro lado, durante la cuarta ola de regionalismo, es decir, en el periodo de concertación de los gobiernos progresistas, si bien hubo una voluntad política para impulsar la integración, los socios más grandes priorizaron una política comercial proteccionista con un enfoque de desarrollo endógeno, lo que tuvo una incidencia en los procesos de integración regional comercial.

Dados los resultados del análisis de datos, es posible afirmar que, si bien la integración poscomercial permitió tratar la problemática de las asimetrías en ambos esquemas de integración (a través de la generación de bienes públicos regionales en el caso del Mercosur), en el caso de Aladi, los puntos de difusión (baja generación de comercio intrarregional) han dado como resultado prioridades de política de distinto orden, lo que limita una posible convergencia comercial.

Finalmente, varios de los cuestionamientos actuales parten de la idea de un regionalismo poscomercial. Esto quiere decir que, si los cronogramas de desgravación ya se han cumplido –por ejemplo, en Aladi el 82 % de las partidas se encuentran libres de aranceles–, surge la pregunta: ¿qué viene después de la liberación comercial vía los acuerdos regionales de integración?

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