El caso de Argentina en el periodo 1989-2012

Ignacio Mariano Sabbatella

Resumen

En el marco de la propuesta del grupo de trabajo sobre los modelos de integración regional prevalecientes en América Latina –regionalismo abierto o regionalismo promercado versus regionalismo posliberal o regionalismo poshegemónico–, en este trabajo nos proponemos abordar específicamente las estrategias de integración energética que llevó adelante Argentina entre 1989 y 2012. Durante ese periodo, se implementaron dos estrategias contrapuestas. La primera se desarrolló plenamente a partir de la reforma neoliberal del sector de hidrocarburos hasta la crisis de 2001. Bajo el influjo de la desregulación del mercado interno y externo, la privatización de YPF y la “comoditización” de los hidrocarburos, Argentina se convirtió en el principal exportador de crudo y gas natural de la región. Un veloz desarrollo de la infraestructura transfronteriza y de la firma de acuerdos bilaterales y multilaterales ubicó a Argentina, de manera inédita, en el rol de proveedor de energía fósil de Chile, Brasil y Uruguay.

Sin embargo, pocos años después, ese rol se revirtió. La reactivación económica posterior a la crisis determinó un rápido crecimiento de la demanda de energía que coincidió con una sostenida caída de la producción local de crudo (desde 1999) y de gas (desde 2005), lo cual obligó progresivamente al país a abandonar el rol de exportador a cambio de un rol de importador de gas y combustibles, provenientes de Bolivia y Venezuela, respectivamente. A lo largo de esta segunda etapa, también se firmaron acuerdos bilaterales y multilaterales y se amplió la infraestructura existente.

El objetivo de la ponencia es comparar ambas estrategias de integración energética a partir de los siguientes elementos: objetivos de los acuerdos bilaterales y multilaterales firmados, bienes energéticos intercambiados, infraestructura emplazada, marco regulatorio implementado, organismos creados, impulso privado o estatal, régimen de acumulación de capital, y asignación simbólica de los hidrocarburos predominante por parte de los actores involucrados.

A tal fin, la metodología que implementar se basa en la investigación documental (Valles, 1997), por medio de la recolección, sistematización y análisis de datos secundarios: por un lado, estadísticas oficiales del Ministerio de Energía y Minería de la Nación (MINEM), del Instituto Argentino del Petróleo y Gas (IAPG) y del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) para evaluar la dinámica de la producción de hidrocarburos y del comercio exterior; y, por el otro, acuerdos y tratados internacionales en materia de hidrocarburos y derivados, complementados con el análisis del material periodístico para evaluar aspectos cualitativos de ambas etapas.

Palabras clave

Integración regional; hidrocarburos; Argentina.

I. Introducción

En este trabajo nos proponemos abordar las estrategias de integración energética regional que llevó adelante Argentina entre 1989 y 2012. Durante ese periodo, se implementaron dos estrategias contrapuestas. La primera se desarrolló plenamente a partir de la reforma neoliberal del sector de hidrocarburos hasta la crisis de 2001. Bajo el influjo de la desregulación del mercado interno y externo, la privatización de YPF y la “comoditización” de los hidrocarburos, Argentina se convirtió en el principal exportador de crudo y gas natural de la región. Un veloz desarrollo de la infraestructura transfronteriza y de la firma de acuerdos bilaterales y multilaterales ubicó a Argentina, de manera inédita, en el rol de proveedor de energía fósil de Chile, Brasil y Uruguay.

Sin embargo, pocos años después, ese rol se revirtió. La reactivación económica posterior a la crisis determinó un rápido crecimiento de la demanda de energía que coincidió con una sostenida caída de la producción local de crudo (desde 1999) y de gas (desde 2005), lo cual obligó progresivamente a abandonar el rol de exportador a cambio de un rol de importador de gas y combustibles, provenientes de Bolivia y Venezuela, respectivamente. A lo largo de esta segunda etapa, también se firmaron acuerdos bilaterales y multilaterales y se amplió la infraestructura existente.

El objetivo de la ponencia es comparar ambas estrategias de integración energética a partir de los resultados alcanzados durante el proceso de investigación de posdoctorado. Para ello se retomaron las conclusiones parciales obtenidas en trabajos anteriores (Sabbatella, 2015, 2018).

II. Marco teórico/marco conceptual

El marco teórico de investigación se nutre de diversas corrientes teóricas –el marxismo ecológico, la ecología política, la teoría gramsciana, la teoría de la regulación francesa y los trabajos de la economía heterodoxa argentina (sobre todo, el Área de Economía y Tecnología de FLACSO Argentina)– con el fin de abordar la compleja relación sociedad-naturaleza, en abstracto, y la relación capitalismo-naturaleza, en particular, para entender los ciclos económico-políticos a escala nacional.

Desde nuestra perspectiva, existe una correspondencia no automática entre el establecimiento de un bloque hegemónico, que remite a un régimen de acumulación y una forma de Estado particular, con la difusión de una ideología o representación hegemónica sobre la apropiación social de la naturaleza. Esta relación no siempre se presenta de manera transparente y monolítica, sino que frecuentemente se encuentra en tensión con otras valoraciones pertenecientes a sectores que disputan la hegemonía político-económica. A continuación, se definirán estas categorías con mayor precisión.

Independientemente de las condiciones históricas, el acto de apropiación de la naturaleza que inicia el metabolismo social contiene dos dimensiones recíprocamente condicionadas: una apropiación material, tangible o “dura”, en la cual los hombres se apropian y transforman ecosistemas para satisfacer sus necesidades y deseos, y otra apropiación simbólica, intangible o “suave”, en la cual los hombres se articulan con el mundo natural por medio de las creencias, el conocimiento, la percepción, la estética, la imaginación y/o la intuición (Toledo, 2 008). Precisamente, la ecología política no solo estudia la dimensión material de la apropiación de la naturaleza, sino también su dimensión simbólica y conflictiva (Martínez Alier, 2004; Palacio, 2006).

En el contexto de la expansión capitalista a nivel global, el marxismo ecológico plantea que existe una tendencia creciente hacia la apropiación privada y mercantilización de la naturaleza (O´Connor, 2001; Sabbatella y Tagliavini, 2011). Sin embargo, siguiendo los aportes de la ecología política, a nivel local pueden coexistir conflictivamente distintas formas ideológicas y simbólicas sobre el uso de los bienes y servicios que provee el mundo natural, donde una de ellas se vuelve hegemónica o dominante de acuerdo con la correlación de fuerzas vigente. Esto se debe a la existencia de distintas fracciones de capital con intereses contrapuestos y a la movilización de los sectores populares, que también disputan las modalidades de apropiación (Sabbatella, 2014).

En términos gramscianos, la hegemonía de un sector o clase social supone el dominio económico, político y social a través del poder del Estado, al mismo tiempo que la dirección ideológica y cultural del resto de la sociedad (Gramsci, 1986). La hegemonía toma cuerpo en un determinado régimen de acumulación a escala nacional y en una forma de Estado determinada, siguiendo los aportes de la teoría de la regulación francesa.

La categoría régimen o patrón de acumulación de capital designa el “conjunto de regularidades que aseguran una progresión general y relativamente coherente de la acumulación del capital” (Boyer, 2016, p. 80).

Las formas del Estado son compromisos institucionalizados que crean reglas y regularidades en los gastos e ingresos públicos (Boyer, 2016). La intervención del Estado y la relación entre esfera pública y privada configuran, a su vez, una forma de adhesión al régimen internacional, es decir, las modalidades de inserción del Estado-nación en la economía internacional (Boyer, 2016). Denominaremos “estrategia de integración” al conjunto de decisiones y acciones implementadas por el Estado para establecer una determinada forma de inserción regional.

Al mismo tiempo, el régimen de acumulación y la forma de Estado condicionan parcialmente los dispositivos institucionales sectoriales en cuanto a la organización técnica y social de la producción y las normas legales que regulan su funcionamiento (Boyer, 2016). En el caso del dispositivo sectorial energético, su forma puede variar –con distintos matices y arreglos normativos– entre el monopolio estatal de la explotación en toda la cadena o, por el contrario, la cesión parcial o total de su manejo al sector privado.

Por otra parte, la integración energética se define como un “proceso de interconexión estratégica de las redes de energía en corredores internacionales, que permite, bajo un marco normativo común y servicios adecuados, su circulación ágil y eficiente”. A su vez, la integración física, operativa y comercial en el ámbito energético de la región permite “aprovechar más las sinergias, la infraestructura y los recursos disponibles y, de esta manera, beneficiar a mayores sectores de la población” (Ruiz-Caro, 2010, p. 9).

Durante la década del 90, las iniciativas regionales se enmarcaron en la reestructuración neoliberal de las economías latinoamericanas en función de la liberalización comercial unilateral y multilateral, a diferencia de las estrategias de integración anteriores, caracterizadas por el proteccionismo y la intervención estatal en pos del desarrollo industrial endógeno. En contraposición a este “viejo regionalismo” desenvuelto en la posguerra, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) denominó “nuevo regionalismo” a las iniciativas de la última década del siglo XX (BID, 2002).

A su vez, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) acuñó el término “regionalismo abierto” para caracterizar la estrategia de integración en curso en los primeros años de la década del 90. La Cepal identificaba dos caminos por los cuales estaba avanzando la integración regional. Por un lado, la integración impulsada por políticas, es decir, la integración formal que habitualmente se alcanza a través de acuerdos intergubernamentales y que se refuerza por la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región. En la subregión, el acuerdo de integración más importante fue el Mercosur. Por otro lado, identificaba la integración “de hecho”, impulsada por las empresas en el marco de la transnacionalización de sus inversiones y de la producción y, al mismo tiempo, favorecida por la liberalización comercial unilateral.

En ese sentido, la Cepal denominaba “regionalismo abierto” “al proceso que surge al conciliar ambos fenómenos: la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general” (Cepal, 1994).

En cambio, los procesos de integración forjados en la década siguiente han dado lugar a términos como “regionalismo posliberal” (Sanahuja, 2008) o “regionalismo poshegemónico” (Riggirozzi y Tussie, 2012). Para Sanahuja, el regionalismo posliberal emerge a partir del agotamiento del regionalismo abierto predominante en la década del 90 y de propuestas que buscan trascenderlo. Es una etapa de transición caracterizada por la primacía de la agenda política y el retorno de la “agenda de desarrollo”, un mayor papel de los actores estatales, un énfasis mayor en la agenda “positiva” de la integración, centrada en la creación de instituciones y políticas comunes y en una cooperación más intensa en ámbitos no comerciales. Las expresiones más importantes de este tipo de regionalismo –la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)– no pueden ser consideradas iniciativas de integración en el sentido clásico del término ya que coexisten con los acuerdos de libre comercio con terceros; por lo tanto, se trata de una etapa de transición (Sanahuja, 2008).

Teniendo en cuenta los términos mencionados, en este trabajo se denominará “neoliberal” a la estrategia de integración que llevó adelante Argentina durante la primera etapa, y “posneoliberal” a la estrategia impulsada durante la segunda etapa.

III. Metodología

Para este trabajo, se implementó la estrategia de investigación documental (Valles, 1 997). El proceso de investigación se orientó hacia la recolección, sistematización y análisis de fuentes documentales y estadísticas, con el fin de abordar un proceso histórico de carácter económico-político. Se utilizaron dos tipos de documentos: por un lado, documentos numéricos (estadísticos) del Ministerio de Energía y Minería de la Nación (MINEM), del Instituto Argentino del Petróleo y Gas (IAPG) y del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) con el fin de analizar la dinámica sectorial a partir de la elaboración de los datos de extracción y de comercio exterior de hidrocarburos; y, por el otro, documentos no numéricos o literarios, que son los acuerdos internacionales bilaterales y multilaterales firmados por Argentina en materia de hidrocarburos, atendiendo especialmente al rol del Estado y su relación con el sector privado.

Con el fin de comparar ambas estrategias de integración energética, se tuvieron en cuenta los siguientes elementos: objetivos de los acuerdos bilaterales y multilaterales firmados, bienes energéticos intercambiados, infraestructura emplazada, marco regulatorio implementado, organismos creados, iniciativa privada o estatal, y empresas intervinientes. Asimismo, señalaremos los principales problemas u obstáculos que enfrentó cada estrategia de integración.

IV. Análisis y discusión de datos

Hasta fines de la década del 80, gran parte de la explotación de hidrocarburos había permanecido bajo el control estatal a través de la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Sociedad del Estado (YPF), pese a cierta apertura hacia la participación del capital privado en algunos pasajes de la historia petrolera argentina. Bajo el predominio social de la ideología del nacionalismo petrolero^[1], el petróleo y el gas eran considerados recursos estratégicos. Su apropiación material y simbólica estaba dirigida fundamentalmente a abastecer el desarrollo del régimen de industrialización por sustitución de importaciones (ISI)^[2], el cual, a su vez, configuraba una forma de Estado benefactor/empresario.

La articulación entre la ISI, el Estado benefactor y la asignación estratégica de los hidrocarburos tuvo su auge, aunque con distintas oscilaciones, entre 1946 –cuando comenzó la primera presidencia de Juan Domingo Perón– y 1976 –cuando el golpe de Estado cívico-militar interrumpió abruptamente la ISI y desarticuló su base social por medio del terrorismo de Estado–.

La hegemonía del capital financiero a nivel mundial y la apertura instrumentada a partir de 1 976 configuraron un nuevo patrón de acumulación basado en la valorización financiera^[3] a escala nacional.

Sin embargo, no fue hasta el triunfo de Carlos Menem en las elecciones presidenciales de 1989 que se asentaron las bases para la hegemonía neoliberal y la constitución de un nuevo bloque de poder. El extenso programa de privatizaciones que condujo el gobierno de Menem trajo consigo el apoyo de la comunidad de negocios, confluyendo los intereses de los acreedores externos y sus representantes institucionales —fundamentalmente el Banco Mundial y el FMI— y de los grandes grupos económicos locales nacionales y extranjeros (Azpiazu y Basualdo, 2004). En términos de Harvey (2007), el aparato estatal adoptó la forma de Estado neoliberal, cuya misión fundamental era facilitar las condiciones para la acumulación de capital por parte tanto del capital extranjero como del doméstico. En ese marco se inscribe la reforma estructural del sector de hidrocarburos.

Bajo los preceptos neoliberales, la reforma del sector se erigió sobre tres pilares:

1. desregulación y apertura del mercado;
2. fragmentación y privatización de YPF y de Gas del Estado, y
3. transformación simbólica y normativa de los hidrocarburos en commodities, es decir, en productos indiferenciados destinados a la exportación cuyos precios se fijan internacionalmente.

Este esquema facilitó la estrategia de los operadores privados cuyas inversiones se volcaron al aumento de la extracción en los yacimientos descubiertos por la exempresa estatal YPF, en detrimento de la inversión de riesgo en áreas poco o nada exploradas.

De este modo, se produjeron crecientes excedentes de hidrocarburos con relación al mercado interno, que encontraron en el mercado regional la mejor salida. Los países limítrofes son en gran parte importadores de estos, y, además, el gas solo podía exportarse por vía terrestre dadas las condiciones tecnológicas de la época. La integración energética se materializó a través del emplazamiento de un oleoducto con destino a Chile, que complementaba su transporte por vía terrestre o marítima hacia allí y hacia otros países de la región, y una decena de gasoductos de exportación (7 dirigidos a Chile, dos a Uruguay y uno a Brasil)^[4]. Tanto la construcción de los ductos como los contratos entre vendedores y compradores se realizaron por parte de operadores mayormente privados. Los Estados se limitaron a garantizar las condiciones generales para el intercambio comercial. No se crearon organismos de seguimiento de los compromisos asumidos y tampoco mecanismos de anticipación de situaciones de riesgo de suministro (Bertero, 2 007). Si esta estrategia de integración respondía al regionalismo abierto, su énfasis estuvo puesto más en la integración negativa que en la integración positiva; es decir, más centrada en la liberalización comercial intragrupo que en la elaboración de políticas comunes y en la creación de instituciones acordes (Sanahuja, 2008).

Primó una integración “de hecho” porque el motor de esta fue el interés privado por monetizar las reservas de hidrocarburos lo más rápido posible. Complementariamente, sobrevino una integración impulsada por políticas en la cual el Gobierno argentino suscribió los acuerdos necesarios con los países limítrofes para garantizar el intercambio comercial de gas por gasoductos. La armonía de intereses entre Estado neoliberal y capital petrolero facilitó la inserción regional del país como proveedor de hidrocarburos en función de un régimen de acumulación que prescindía de ellos como recursos estratégicos para el abastecimiento interno (Sabbatella, 2018).

En diciembre de 2001, la crisis económica, social, política e institucional alcanzó su máxima expresión con la renuncia de Fernando de la Rúa y el paso fugaz de tres presidentes interinos. El agotamiento de la valorización financiera y de la paridad cambiaria se tradujo en una crisis orgánica del régimen de acumulación neoliberal. Pese a que la salida devaluatoria favoreció a los grupos económicos locales en detrimento de las empresas privatizadas y los capitales extranjeros (Basualdo, 2011), durante los gobiernos kirchneristas no se constituyó una nueva relación hegemónica. Por el contrario, la crisis abrió una etapa de intensas pujas de poder entre las distintas fracciones del capital, los sectores populares y el Estado que se intensificó a partir de 2008 con el “conflicto del campo”. Existieron rasgos de un régimen de acumulación más emparentado con el sector productivo y de un Estado más activo en la economía y con mayores márgenes de autonomía respecto a las fracciones de capital dominantes, que desde el oficialismo denominaron “modelo de crecimiento con inclusión social” y que algunos autores califican de “neodesarrollista”, pero no supuso una reedición de la ISI, dado el carácter concentrado y extranjerizado de la estructura económica (Basualdo 2011). Aquí denominamos a esta etapa como “posneoliberal” dada la indefinición de los elementos mencionados^[5].

En el sector petrolero, hasta la expropiación de YPF en 2012 prevaleció una política estatal ambivalente, signada entre la continuidad del modelo privatista y la ruptura hacia un esquema con mayor intervención estatal. Las medidas de emergencia implementadas durante 2002 se afianzaron y generaron tensiones con el sector privado. Se aplicaron derechos de exportación (retenciones), primero sobre el crudo y luego sobre el gas natural, cuyas respectivas alícuotas se incrementaron progresivamente y se consagraron como unas de las principales políticas petroleras con el triple fin de captar una mayor parte de la renta petrolera, desacoplar los precios internos de la cotización internacional del barril y desalentar las exportaciones (Mansilla y Perrone, 2010). También se establecieron restricciones a la exportación de crudo y de gas natural en función del abastecimiento interno.

Estas medidas tenían lugar en un contexto de fuerte reactivación económica –con un crecimiento a tasas anuales del 7 % a partir de 2003– y, en consecuencia, de expansión del consumo de energía, que coincidió con un periodo de retroceso sostenido de la extracción de hidrocarburos. Desde 2005 en adelante, la producción de gas declinó ininterrumpidamente, y, aunque el estudio de sus causas excede el espacio de este trabajo, podemos decir que en esto se conjugaron diversos factores. Por un lado, una débil actividad exploratoria combinada con una sobreexplotación de yacimientos maduros, que arrojó caídas de la productividad y del horizonte de vida de las reservas (Barrera, 2012). Por el otro, la presión del capital petrolero en el escenario posneoliberal por recuperar sus privilegios: dolarización del precio interno, libertad de exportación y eliminación de retenciones.

Bajo estas condiciones, se puso en crisis el rol exportador de hidrocarburos. El Gobierno argentino no podía seguir garantizando el abastecimiento interno en simultáneo con los compromisos de exportación asumidos por los operadores privados. Las restricciones implementadas a la exportación de gas natural provocaron tensiones diplomáticas con Chile y, por lo tanto, la integración hidrocarburífera bajo su forma neoliberal entró en crisis.

Ante el faltante en el mercado interno, el Gobierno argentino debió recurrir a la importación creciente de gas natural, cuyo principal vendedor fue Bolivia en un principio^[6], y de combustibles líquidos, fundamentalmente desde Venezuela, país que facilitó las condiciones de financiamento.^[7] Dada la herencia privatizadora, el Estado no contaba con una petrolera propia y, por eso, el Gobierno decidió la creación de la empresa Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA) a través de la Ley n.º 25.943 de 2004. Se le adjudicó una amplia gama de funciones: desde operar todos los eslabones de la explotación de hidrocarburos, hasta la totalidad de las actividades referidas a la energía eléctrica. Sin embargo, Enarsa no tuvo una incidencia importante en el mercado energético, aunque una de las funciones concretas que asumió fue la ejecución de acuerdos internacionales con otros países.

Durante el periodo, existió una proliferación de iniciativas energéticas multilaterales cuyo principal impulsor fue el gobierno venezolano bajo la presidencia de Hugo Chávez, con el fin de promover un orden multipolar, el rechazo al neoliberalismo y la difusión de las ideas bolivarianas. Un elemento fundamental de la estrategia de cooperación regional del gobierno de Chávez fue el desarrollo de una “diplomacia petrolera” mediante programas de venta de crudo y combustibles a precios reducidos y en condiciones especiales de pago (Briceño Ruiz, 2010). Con todo, estas iniciativas prácticamente no se han materializado. El histórico diferendo limítrofe de Perú y Bolivia con Chile, las diferencias entre Brasil y Venezuela en cuanto a los proyectos regionales –en general– y los energéticos –en particular–, el lento progreso de la actividad gasífera en Venezuela, y la falta de financiamiento para el desarrollo del transporte e industrialización de los hidrocarburos, entre otros factores, han obstaculizado la concreción de las iniciativas multilaterales. Una excepción es el Consejo Energético de Suramérica, que se creó en 2007 y quedó bajo la órbita de Unasur con un ambicioso mandato para delinear la integración energética regional, pero que, por diversos motivos, no se desarrolló (Sabbatella, 2015).

A nivel interno, la creciente importación de gas y combustibles producto del desequilibrio entre la expansión de la demanda energética y la declinación de la actividad hidrocarburífera generó a partir de 2011 un importante déficit comercial del sector energético –es decir, un monto mayor de dólares erogados en la importación de energía que los ingresados por su exportación– que contribuyó a la reaparición de la restricción externa, problema estructural de la economía argentina que se define como “la incapacidad para generar o procurarse de modo permanente y sostenido las divisas necesarias para financiar el acceso a las importaciones de bienes intermedios y de capital requeridos por el proceso productivo” (Porta y Fernández Bugna, 2011). De este modo, el dispositivo sectorial energético sumó tensiones al esquema macroeconómico que derivaron, entre otros factores, en la sanción de la Ley de Soberanía Hidrocarburífera en 2012 y, con ella, en la recuperación del control estatal de YPF, lo cual inauguró una nueva etapa dentro de la historia petrolera argentina.

Dados los límites de espacio, en el cuadro 1 se sintetizan las principales características de cada una de las estrategias adoptadas por Argentina entre 1989 y 2012, cuyas similitudes serán retomadas en las conclusiones.

Cuadro 1. Comparación de las estrategias de integración energética de Argentina

	Neoliberal	Posneoliberal
Periodo	1989-2001	2003-2012
Bloque hegemónico	Sí.	No.
Régimen de acumulación	Valorización financiera.	Modelo de crecimiento con inclusión social o neodesarrollista.
Forma de Estado	Neoliberal.	Recuperación de márgenes de autonomía respecto a las fracciones de capital dominantes.
Dispositivo sectorial	Desregulación del mercado y privatización de YPF y de Gas del Estado.	Creación de Enarsa. Introducción de retenciones y restricciones a la exportación.
Concepción de los hidrocarburos	Commodities.	Límites al proceso de comoditización.
Perfil comercial	Exportador.	Importador.
Bienes energéticos intercambiados	Crudo y gas natural.	Gas natural y combustibles.
Mercados de destino/origen	Chile, Brasil, Uruguay y Paraguay.	Bolivia y Venezuela.
Motores	Colocación de los excedentes generados con respecto al mercado interno.Aprovechamiento del gas barato para generación eléctrica e industria en mercados limítrofes.	Desfasaje entre crecimiento de la demanda y caída de la oferta.Diplomacia petrolera venezolana.
Acuerdos bilaterales	Acuerdo de Abastecimiento de Gas Natural Argentino a Uruguay (1991); Protocolo n.º 2 del Acuerdo de Complementación Económica n.º 16 entre Chile y Argentina, y Protocolo Adicional n.º 15 (1995); Protocolo de Intenciones entre Argentina y Brasil sobre Integración en Materia Energética (1996).	Declaración conjunta de Argentina y Bolivia sobre integración energética entre ambos Estados (2003) y 10 acuerdos más; Declaración de los Presidentes adoptada en el Manifiesto de Buenos Aires entre Argentina y Venezuela (2003) y 15 acuerdos más.
Acuerdos multilaterales	Memorándum de Entendimiento Relativo a los Intercambios Gasíferos e Integración Gasífera entre los Estados Partes del Mercorsur (1999).	Petrosur, Petroamérica, Anillo energético (Red de Gasoductos del Sur), Gran Gasoducto del Sur, OPPEGASUR y Consejo Energético de Suramérica.
Iniciativa	Privada.	Estatal.
Objetivos	Liberalización del comercio de gas natural. Las garantías otorgadas por los gobiernos se limitaron a la no imposición de obstáculos para la obtención de las autorizaciones, licencias o permisos necesarios para el desarrollo de los proyectos, en los términos previstos por las leyes nacionales.	Con Bolivia: compra de gas natural; industrialización: planta separadora; proyectos de exploración y explotación conjuntos. Con Venezuela: compra de gasoil y fueloil; transferencia tecnológica; proyectos conjuntos de exploración, explotación, refinación y comercialización (incluyendo planta de GNL).
Infraestructura emplazada	1 oleoducto y 10 gasoductos de exportación.	Gasoducto de Integración Juana Azurduy (GIJA).
Marco regulatorio implementado	Legislación interna de cada país (prioridad de abastecimiento interno). Ninguno de los acuerdos creó un régimen regulatorio común para las operaciones de compraventa o transporte internacional.	Bilateral: compromisos directos y vinculantes asumidos por los Estados a través de sus empresas.
Organismos creados	Subgrupo n.º 9 del Mercosur.	Consejo Energético de Suramérica en el ámbito de Unasur.
Empresas intervinientes	Productores: YPF SA (REPSOL YPF), PAE, TOTAL, ENAP. Transportistas: TGN, TransCanadá, CMS Energy, Endesa. Importadores: ENAP, Methanex, Santiago Metrogas, GENER, ANCAP.	Enarsa, YPFB, PDVSA, Petrobras y ANCAP.
Modalidad de inserción	Regionalismo abierto con predominio de integración “de hecho”. Agenda negativa.	Regionalismo posliberal: agenda política, desarrollo. Agenda positiva.
Problemas	Sobreexplotación del recurso. Inexistencia de alertas, organismos de seguimiento ni mecanismos de resolución de conflictos.	Incumplimientos por parte de Bolivia; baja factibilidad de los proyectos multilaterales, diferendos limítrofes; las diferencias entre Brasil y Venezuela; lento progreso de la actividad gasífera en Venezuela; y falta de financiamiento. Restricción externa.

Fuente: elaboración propia.

V. Conclusiones

En el cuadro comparativo, se observan marcadas diferencias estructurales, políticas y sectoriales entre las estrategias de integración energética neoliberal y posneoliberal que implementó Argentina entre 1989 y 2012. Entre ambas estrategias media la crisis de 2001, cuya dimensión histórica señaló la ruptura del bloque hegemónico que sostenía la valorización financiera y la forma de Estado neoliberal. Pero también media la crisis del perfil exportador de hidrocarburos que, en el caso del gas, se materializó en 2004 y que tuvo origen en el fuerte crecimiento de la demanda en el marco de la reactivación productiva y en la declinación de la oferta interna.

Con todo, se destacan dos puntos en común entre ambas estrategias. El primero se basa en que los organismos multilaterales creados no han tenido incidencia dentro del esquema energético regional. Los asuntos energéticos en el Mercosur se tratan en el Subgrupo de Trabajo 9, pero las normativas legales de integración energética no han registrado avances en cuanto a la incorporación de dispositivos para la solución de controversias ni para normar situaciones de crisis (Ruiz-Caro, 2010), y se evidencia la inexistencia de un cuadro institucional multilateral para reglamentar y coordinar los procesos de integración en el sector energético ( Ceia y Gonçalves Ribeiro, 2016).

Al mismo tiempo, al Consejo Energético de Suramérica, integrado por los ministros de Energía de cada país, se le fijó como meta la presentación de una propuesta de lineamientos de la Estrategia Energética Suramericana, del Plan de Acción y del Tratado Energético de Suramérica. Sin embargo, no se lograron avances sustanciales en esos objetivos debido a las dificultades a nivel doméstico y a nivel externo que enfrentaron los Estados parte (Sabbatella, 2015).

El segundo punto en común se refiere a que problemas de distinta naturaleza pusieron en cuestionamiento la sustentabilidad a largo plazo de ambas estrategias de integración. La estrategia neoliberal que colocó a Argentina como proveedor de petróleo y gas en la región no era sustentable en el largo plazo dada la limitada dotación de reservas comprobadas. Por lo tanto, la sobreexplotación de los yacimientos existentes y la subexploración de nuevas áreas por parte de las petroleras privadas provocaron una profunda caída del horizonte de reservas, que, más allá de los cambios introducidos en el esquema sectorial tras la crisis de 2001, imposibilitó el cumplimiento simultáneo de los compromisos de exportación y el resguardo del abastecimiento interno.

En ese sentido, la estrategia posneoliberal quedó condicionada por el faltante de producción local para cubrir la demanda interna, y la integración bilateral con Bolivia y Venezuela estuvo signada más por la urgencia que por la planificación. La creciente dependencia del gas y los combustibles importados contribuyó al recrudecimiento de la restricción externa, que, sumada a otros factores, impulsó al Gobierno argentino a reorientar su política energética hacia el logro del autoabastecimiento o, al menos, hacia la sustitución de importaciones mediante la recuperación del control de YPF y el aliento a la producción interna.

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