La profundización de la integración sudamericana a través del COSIPLAN-UNASUR

Bárbara Carvalho Neves

Resumen

Con el crecimiento del comercio regional entre los países suramericanos, barreras y dificultades físicas fueron percibidas, existiendo una infraestructura insuficiente para responder a la demanda de negociaciones comerciales bajo el contexto del final de la Guerra Fría. De esa manera, el punto inicial de inclusión de la temática de infraestructura en los debates políticos y comerciales de América del Sur se desarrolló en la primera Reunión de Presidentes de América del Sur, en agosto del 2000 ^[1], la cual resultó en la creación de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Con el nuevo contexto regional, marcado por la llamada “gira a la izquierda” (Fiori, 2006), los nuevos gobiernos suramericanos presentaron un discurso prointegración. Sin embargo, a pesar de haber existido un contexto favorable para la integración, pasada más de una década la iniciativa de infraestructura creada en 2000 aún presentaba muchas dificultades y barreras para implementar sus proyectos a fin de integrar la región. Con la creación de la Unión de las Naciones Suramericanas (UNASUR) en 2008, se propuso utilizar la implementación de proyectos de infraestructura, energía y comunicación como medio de alcanzar los objetivos futuros a partir del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN). El COSIPLAN, por su parte, incorporó a la IIRSA como su foro técnico en 2011. No obstante, los proyectos de infraestructura demandan un alto nivel de inversión a largos plazos de retorno, lo que es difícil obtener en un contexto con muchos periodos de inestabilidad política y económica. Además, los mecanismos de integración presentan bajos avances institucionales, lo que torna a los esfuerzos vulnerables a los cambios políticos y económicos en la región. De esa manera, este artículo tiene como propuesta demostrar la evolución de la integración de la infraestructura en el ámbito de IIRSA/COSIPLAN para el desarrollo e impulso internacional de los países de América del Sur.

Palabras clave

Infraestructura; integración regional; América del Sur.

I. Introducción

Los estudios de integración de la infraestructura regional, así como el debate acerca de la supresión de asimetrías y desarrollo equitativo, no siempre estuvieron en los espacios de discusión de los mecanismos integracionistas y de cooperación sudamericanos. Fue a partir de mediados de los años 2000, vista una mayor aproximación política y económica en el continente suramericano, cuando fue posible crear espacio para la inserción de estas nuevas temáticas. Con el crecimiento de las relaciones comerciales entre los países de la región a fines de la década del 90, fueron identificados diversos problemas y barreras en la infraestructura existente. Tales barreras resultaban en relaciones políticas y comerciales más caras, lo que dificultaba la ampliación del comercio regional, a consecuencia de retardar así las intenciones de crecimiento y aumento de las exportaciones de cada país que eran visadas en el periodo con los ideales neoliberales (Mariano, 2012; Saraiva, 2007; Vigevani; Ramanzini Jr., 2014).

La primera iniciativa multilateral para la integración de la infraestructura suramericana fue creada en la Primera Reunión de Presidentes de América del Sur, con el nombre de Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sur Americana (IIRSA). Desde el inicio, IIRSA tuvo el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de la Corporación Andina de Fomento (CAF), y del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca de la Plata (FONPLATA). A lo largo de los años, los proyectos fueron poco a poco siendo estructurados e iniciados, y, de la misma manera, la cartera de proyectos fue evolucionando de acuerdo con las cuestiones técnicas, impedimentos y oportunidades existentes en el ámbito interno y externo a los países (Mariano, 2014; Padula, 2014).

Sin embargo, durante los primeros 10 años de la iniciativa, las principales dificultades de la integración de la infraestructura suramericana se presentaron en los términos de la baja institucionalidad del mecanismo regional, lo que resultó en un escenario descalificado para atraer a las inversiones necesarias para realizar los proyectos. De esa manera, en 2011 la IIRSA fue incorporada como Foro Técnico del nuevo órgano de la Unión de las Naciones Suramericanas (UNASUR), el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN). Con la incorporación de la IIRSA, nuevos proyectos fueron agregados a la Cartera de Proyectos, mientras que aquellos considerados como de difícil ejecución fueron excluidos de ella (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana, 2011; Honorio, 2013; Oliveira, 2016). Hasta julio de 2018, con el mismo tiempo de actuación de la IIRSA (7 años, desde la primera Cartera de Proyectos 2004-2010), el COSIPLAN ya había concluido más del triple de número de proyectos del periodo anterior.

El problema detectado se presenta en la paradoja de que, aunque los resultados sean positivos en la actuación de la IIRSA, principalmente después de su incorporación al COSIPLAN, el discurso regional se presenta negativo en relación con los niveles de integración alcanzados, donde la infraestructura ya consolidada aún está lejos del objetivo planeado; en efecto, existe un largo camino para que los esfuerzos regionales presenten un escenario más positivo hacia la profundización de las relaciones en América del Sur.

Por lo tanto, el objetivo de este artículo es evaluar el desarrollo de los proyectos de infraestructura en el ámbito de la IIRSA/COSIPLAN, buscando comprender si realmente existe una relación entre el desarrollo de los proyectos de infraestructura y la profundización de la integración regional suramericana, señalando las barreras y factores que permanecen obstaculizando la consolidación de los objetivos de la iniciativa.

A lo largo de la investigación, fue posible percibir que la dificultad en obtener inversiones aún es muy presente para el COSIPLAN, y que son las inversiones públicas las que aún representan el principal medio de inversión en la Cartera de Proyectos de la iniciativa. Del mismo modo, otros factores que existían antes de la incorporación del mecanismo a la Unasur aún persisten, como la preponderancia de proyectos nacionales, la falta de transparencia de los datos, y la inexistencia de un comprometimiento por parte de los países en los esfuerzos integradores para que sean mantenidos a lo largo de los años independientemente del gobierno presente, que, por su parte, resultan en los impedimentos burocráticos internos de cada país que dificultan licitaciones.

II. Marco teórico/marco conceptual

Para comprender los avances y las fallas persistentes en la integración de la infraestructura suramericana, se utilizan diferentes conceptos y perspectivas teóricas de las relaciones internacionales. La integración de la infraestructura puede ser considerada, a partir de los análisis funcionalistas y neofuncionalistas, bajo el concepto de “spillover” ^[2], pues, a partir de los años 2000, con el presente foco comercial se esperaba invertir en la infraestructura para ampliar la capacidad de transacción entre los países sudamericanos. Sin embargo, se esperaba también generar la profundización y la expansión de la integración regional en el continente, principalmente después de la creación de la Unasur. En resumen, se buscaba que la infraestructura sirviera como una válvula de retroalimentación del proceso que se estaba creando.

En lo que se refiere al análisis del desarrollo de la integración a partir de los niveles institucionales, y para apuntar algunas de las causas para las dificultades existentes en la integración de la infraestructura, se incorpora la perspectiva teórica institucionalista de Keohane (2002). En sus premisas principals, se defiende: “Institutions perform important tasks for states, enabling them to cooperate. In particular, institutions reduce the costs of making, monitoring, and enforcing rules – transaction costs – provide information, and facilitate the making of credible commitments” (Keohane, 2002, p. 3). En contraposición a lo que es propuesto por esa vertiente teórica, se considera que, cuando no es buscado reforzar la estructura de una institución o de una iniciativa ya creada, sin que haya transparencia de las informaciones, y cuando cada país estima solamente sus propios intereses sin llegar a un punto de convergencia de acción para dar continuidad a los compromisos, la integración, en los términos neofuncionalistas, no ocurre.

III. Metodología

Como metodología para el análisis de la investigación en curso, se utiliza el método de análisis documental, que es discutido por Duverger (1962) y Cellard (2008) como el método que “favorece a observação do processo de maturação ou de evolução de indivíduos, grupos, conceitos, conhecimentos, comportamentos, mentalidades, práticas, entre outros” (Sá-Silva, Almeida E. Guindani, 2009, p. 2). Los materiales analizados fueron colectados en los sitios oficiales de los principales órganos nacionales e internacionales relacionados con la integración de la infraestructura suramericana. También hacen parte del material de análisis los discursos oficiales de los gobiernos de la región presentes en lo periodo de 2000 a 2017. Además, se destaca el análisis de datos proporcionados por el mecanismo de informaciones de IIRSA/COSIPLAN, así como datos de la Unasur, del Banco de Desarrollo Económico y Social de Brasil (BNDES) y de otras fuentes.

El análisis buscó acompañar y comparar la evolución de la Cartera de Proyectos Generales de IIRSA y de su subdivisión de Proyectos Prioritarios a partir de los documentos oficiales de la iniciativa. Una de las estrategias usadas fue la comparación de los datos brutos disponibles con los materiales documentales que son publicados por los mecanismos de integración analizados, sin el análisis o direccionamiento de los publicadores. Además de las fuentes oficiales, fueron analizadas las noticias de diferentes periódicos, con destaque para la Folha de São Paulo, o Estado de São Paulo y Valor Econômico, todos de Brasil. En lo que se refiere a la política exterior brasileña, fue analizado el sitio oficial del Ministerio de las Relaciones Exteriores (MRE), con mucha atención en la página de discursos de los ministros, colectando discursos presidenciales y discursos en el ámbito de la integración regional.

IV. Análisis y discusión de datos

A mediados de los años 2000, se iniciaron los debates acerca de la necesidad de mejorar la interconexión física por medio de la infraestructura para la integración suramericana y para la supresión de asimetrías, dirigiendo esfuerzos a la creación de la IIRSA.

El nuevo mecanismo fue pensado como un megaproyecto de integración entre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guayana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela, que iniciara la formulación de su estructura interna y de los objetivos a partir del estudio de las demandas interiores de los países miembros.

El principal objetivo entre los países que compusieron la iniciativa fue, a partir del incentivo a la unión de esfuerzos, dar más atención a la integración física regional, vista “como una vía esencial para complementar las otras dimensiones de la integración regional y especialmente catalizar el comercio intrarregional” (Iniciativa para la Integración Regional Sudamericana, 2011, p. 25). Con el crecimiento del flujo comercial entre los países sudamericanos a fines de los años 90, los incentivos a través de la reducción de tarifas a partir de la estructura del Mercosur ya no eran suficientes para sustentar la ampliación de las relaciones políticas y comerciales del periodo. De ese modo, buscando aumentar la libre circulación de productos y servicios entre los territorios, así como en el intento de inserir la región en la lógica de los procesos comerciales globales, era necesario concretizar medios físicos infraestructurales más eficientes entre los países.

Inicialmente, la IIRSA fue desarrollada a partir del pensamiento lógico neoliberal durante el periodo del regionalismo abierto, representando la necesidad de mejorar la infraestructura y así, por consiguiente, ampliar el dinamismo para responder a las demandas ocasionadas por los procesos de liberalización comercial en la región. Diferentes proyectos de transportes, energía y telecomunicación empezaron a ser desarrollados, de ahí fueron promocionadas diversas reuniones durante los primeros años de la IIRSA para definir sus ejes de integración, sus principales proyectos, las cuestiones de inversión, hasta formar el diseño de la Visión Estratégica de la Integración Física Sudamericana (VESA)^[3] en 2003. Por lo tanto, los primeros tres años de la iniciativa fueron dirigidos a la gestión, que, de acuerdo con IIRSA,

estuvo concentrada en la propuesta y discusión de los diferentes Ejes de Integración y Desarrollo (EID) y de los Procesos Sectoriales de Integración (PSI), los dos pilares de IIRSA, así como en la preparación de las Visiones de Negocios de cada Eje y la identificación preliminar de los proyectos (IIRSA, 2011, p. 8).

Los esfuerzos iniciales resultaron en la composición de la primera Cartera de Proyectos en el año 2004, conformada por 40 Grupos Técnicos Ejecutivos (GTEs), 335 proyectos de infraestructura física y una inversión estimada de 37.425 millones de dólares. Frente a barreras y oportunidades presentes en cada país y en el contexto regional a lo largo de los primeros 10 años de iniciativa, el numero de proyectos fue adaptándose (cuadro 1), y desembocó en un total de 524 proyectos en el año 2010 y en aproximadamente el triple del valor estimado de inversión.

Aunque existieran esfuerzos presentes en el número de proyectos de infraestructura concluidos, así como en el aumento de inversiones a lo largo del periodo inicial, el desarrollo de la estructura interna de la iniciativa fue mucho más lento. A partir de la conformación de la primera cartera, y ya empezando las actividades, se percibieron dificultades para la implementación de los proyectos en el primer plazo establecido en el Plan de Acción 2005-2010.

Con la identificación de tales dificultades, fue formulada la Agenda de Implementación Consensuada (AIC) con la propuesta de disminuir el número de proyectos que tendrían que ser realizados en el Plan de Acción hasta 2010, clasificando algunos de los proyectos como de alto impacto y prioritarios a la integración (Oliveira, 2016). La IIRSA destacó en el mismo periodo que “la Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010 está constituida por un conjunto de 31 proyectos prioritarios, que, por sus características, tienen un alto impacto en la integración física de Suramérica” (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana, 2011, p. 105).

Cuadro 1. Evolución de la Cartera de Proyectos IIRSA.
Valores en millares de U$D

Fuente: Iirsa (2011, p. 102).

A cada año los proyectos eran iniciados y algunos concluidos, algunos con más problemas en su desarrollo que otros; aun así, la evolución casi anual de los proyectos que eran estructurados en la cartera no reflejaba la realidad de su implementación efectiva: se tardaba mucho más en cumplir con los plazos estipulados. Los proyectos de infraestructura desde siempre exigieron grandes flujos de inversión, lo que resulta en el apunte de muchos investigadores del área de que las chances de haber problemas para la consumación de los proyectos sean altas. La integración física por sí misma resulta en la ejecución de proyectos que exigen grandes inversiones financieras, que no presentan un retorno inmediato, lo cual posibilita la creación de un contexto de alguna inestabilidad para el emprendedor, que puede resultar en el desaliento de las empresas privadas para implicarse en los proyectos. Igualmente, las fuentes de capital buscan escenarios con niveles institucionales que garanticen el regreso de sus posibles inversiones (Guimarães, 2007; Mariano, 2013).

De acuerdo con Araujo Jr. (2009):

O conjunto mais limitado de investimentos prejudicaria uma das características centrais da IIRSA: a de complementaridade entre os projetos de cada eixo e sua implantação simultânea a fim de evitar a geração de novas disparidades regionais. (…) obras públicas de longo prazo raramente são executadas de acordo com os planejamentos e cronogramas originais, geralmente alterados ou interrompidos ao sabor dos rumos políticos e econômicos locais e internacionalmente. Risco, particularmente alto no caso da IIRSA, cuja continuidade dos projetos dependeria que a cada renovação de presidentes nos doze países se mantenha o apoio à iniciativa (Souza, 2011, p. 8).

Aunque el factor de la inversión sea muy relevante para la integración de la infraestructura, existen otros problemas relevantes, como la inexistencia de un proyecto de integración sudamericano que sea mantenido a lo largo del tiempo a pesar de cualquier cambio de gobierno, en las perspectivas políticas, económicas o sociales de cada país miembro del bloque. Es decir, existe una persistente dificultad en mantener un compromiso de priorizar la región por parte de cada país, pues, aunque existan innumerables mecanismos de integración y cooperación en el continente, estas instituciones son limitadas en sus estructuras internas por priorizar la lógica nacional en detrimento del espacio regional conformado.

Además, existe una fuerte asimetría entre los países suramericanos, factor que contribuye a que, en contextos políticos o económicos no tan favorables a la integración regional, cada gobierno se retraiga hacia sus propios intereses nacionales, de forma que disminuya los esfuerzos ya poco existentes en el ámbito multilateral para enfocarse en lo bilateral e interno. Asimismo, la inexistencia de instituciones bien estructuradas que garanticen una mayor convergencia entre los intereses y los esfuerzos de los países suramericanos resulta en la dificultad de sustentar un proyecto de integración regional que traspase los planos nacionales de cada gobierno. En ese escenario, cualquier cambio gubernamental puede generar la incompatibilidad de posicionamientos políticos y, consecuentemente, causar la retracción de los esfuerzos ya implementados (Mallmann, 2010).

Según Mallmann:

A necessidade de alguma simetria ou igualdade econômica entre as unidades é uma das condições necessárias para o sucesso da integração segundo Nye. E, quanto a isso, observa-se extrema disparidade. Considera-se que as assimetrias, juntamente com a instabilidade política, são os principais condicionantes regionais negativos à integração (Mallmann, 2010, p. 19).

El escenario de poca cohesión entre los esfuerzos de cada país para la integración pueden ser vistos en el lento y difícil proceso de ampliar la infraestructura regional desde el periodo inicial de IIRSA. Por ejemplo, de 2000 a 2010, fueron concluidos un total de 33 proyectos, con una inversión estimada de más de 7 mil millones de dólares (gráfico 1).

Gráfico 1. Proyectos concluidos entre 2000-2010 (por año)

Fuente: Gráfico desarrollado con base en los datos del Sistema de Información de Proyectos (SIP)^[4] de la IIRSA.

A pesar de los esfuerzos regionales, la lentitud de los procesos y la transparencia limitada de las informaciones entre los países, que actúan más en el ámbito nacional que en el multilateral, resultaron en el consenso de que la iniciativa necesitaba de un apoyo institucional más estructurado, principalmente para atraer más inversiones. De ese modo, en 2011 la IIRSA fue incorporada como Foro Técnico del nuevo órgano de la Unión de las Naciones Suramericanas (UNASUR), el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN). A partir de ese momento, nuevos proyectos fueron agregados en la Cartera de Proyectos, y aquellos que fueron identificados como de difícil ejecución fueron excluidos.

El COSIPLAN fue creado bajo las nuevas perspectivas de Unasur, con menor enfoque en el comercio. El nuevo programa estratégico estableció un montante de 531 proyectos de infraestructura en Sudamérica, con un nuevo Plan de Acción que proyectaba la conclusión de los proyectos para 2022, con nuevos costos de aproximadamente 116 mil millones de dólares. En los parámetros de la Unasur, el Consejo actuaria con funciones ampliadas, destacando que los Estados tienen un rol de suma importancia para que exista un ambiente estable donde los agentes económicos puedan interactuar (Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento, 2011).

En ese contexto, Barros, Padula y Severo afirman:

O objetivo do COSIPLAN é ter maior controle e respaldo político sobre o tema da infraestrutura, para avançar em direção a uma visão política e estratégica, indo além de questões meramente técnicas, e alcançar maior capacidade de alavancar recursos e formas viáveis de financiamento para obras estratégicas (Barros, Padula y Severo, 2011, p. 39).

Si comparamos los primeros 10 años de IIRSA, con 33 proyectos concluidos, en números ya se tiene una perspectiva positiva en cuanto a la actuación del COSIPLAN, ya que, hasta julio del 2018, con 7 años de actuación, ya se habían concluido 126 proyectos. Sin embargo, es necesario destacar que, aun con la incorporación al COSIPLAN, la IIRSA aún continúa presentándose como principal órgano o espacio de debate y decisión de las cuestiones de la infraestructura regional.

Basado en los datos obtenidos en el Sistema de Información de Proyectos (SIP) de IIRSA, de los 126 proyectos concluidos desde 2011 hasta julio de 2018, solamente se tiene datos oficiales de fecha de conclusión en las fichas de proyecto de 87 de ellos, siendo solo estos 87 proyectos capaces de ser contabilizados para evaluar el avance del COSIPLAN año a año (gráfico 2). No obstante, de los 87 proyectos, por lo mínimo 21 fueron iniciados antes de 2010, previo a la incorporación de la IIRSA en el COSIPLAN. A pesar de todos estos factores considerados, se puede verificar en el gráfico siguiente que, incluso excluyendo los 21 proyectos iniciados antes de la creación del COSIPLAN, el Consejo en su nueva estructura representó resultados positivos para los esfuerzos en integración de la infraestructura.

Gráfico 2. Proyectos concluidos de IIRSA/COSIPLAN por año e inversiones de 2000 a 2018

Fuente: Gráfico producido con base en los datos del Sistema de Información de Proyectos de IIRSA. *Sem data: sin fecha.

Como puede ser visualizado, la inversión en la IIRSA caminó de manera convergente a la conclusión de los proyectos, y destaca que el año de 2014 fue el año con más inversiones aplicadas en la integración de la infraestructura en la iniciativa, sumando en un único año más de 7 mil millones de dólares. A partir de una evaluación más detallada, con base en el análisis de las fichas de los proyectos disponibles en el Sistema de Información de Proyectos de IIRSA (SIP), al contrario de basarse en el estudio solamente de los reportes oficiales del mecanismo, fue verificado que aún persisten muchos obstáculos y barreras en el interior de los países desde la creación de la IIRSA en 2000, al no haber un desarrollo positivo y significativo en algunas cuestiones. De esa manera, en el análisis de las fichas mencionadas se constata que muchas de las obras no presentan las fechas de inicio o de conclusión al mecanismo regional, en los cuales los proyectos son contabilizados como concluidos, sin embargo, los datos como de montante y origen de inversión son dejados en blanco.

La baja transparencia de información entre los países suramericanos hace cuestionar la eficiencia de los proyectos de infraestructura para la profundización de la integración regional de la región, principalmente porque, con la incorporación de la IIRSA a la Unasur, el discurso de supresión de asimetrías, protección ambiental, desarrollo social y otros es destacado como de suma importancia. A pesar de priorizar estos objetivos, en el discurso regional las acciones no presentan su concreción en ese direccionamiento.

La dificultad en obtener inversiones aún es puntual para la IIRSA/COSIPLAN. Además, otros factores que existían antes de su incorporación a la Unasur son mantenidos, como los esfuerzos bilaterales al revés de un mayor involucramiento multilateral, así como la cuestión de transparencia y la existencia de barreras burocráticas internas de los países, que retardan e incluso impiden la consolidación de los proyectos y, consecuentemente, la interconexión regional.

En los últimos días 12 y 13 de septiembre de 2017, se presentó el coloquio intitulado “Planificación para la Integración y Desarrollo de Territorios de Frontera” en Buenos Aires, Argentina, donde ocurrieron debates y reuniones de los Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE) de IIRSA con los responsables de las áreas de infraestructura de los países suramericanos. Parte del evento fue transmitido en vivo por Youtube, y durante las transmisiones fue posible reafirmar la existencia de las barreras a la integración en este artículo puntuadas. La baja institucionalidad y autonomía aún se presentan de manera problemática para la integración de la infraestructura, lo que dificulta el desarrollo de los proyectos. Cada país con sus burocracias y metodologías de trabajos realiza actividades de manera repetida, retardando avances una vez que ciertas acciones podrían ser unificadas entre los países y, por consiguiente, agilizarían el proceso, como por ejemplo el trabajo que ocurre en las zonas de fronteras en América del Sur (Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento, 2017).

Durante el primer día de transmisión, Fernando Álvarez de Celis, subsecretario de Planificación Territorial de la Inversión Pública del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de Argentina, afirmó en su discurso que aún es necesario profundizar la integración entre los países de la región, proponiendo el aumento del intercambio de conocimientos técnicos y tecnológicos de los procesos internos de cada país, para así ampliar el perfil de la integración suramericana. En su perspectiva, este intercambio serviría para la dinamización de los procesos regionales, lo cual agilizaría la libre circulación de mercancías y personas a un nivel deseable. Además, el subsecretario dijo que la transparencia de las informaciones se presenta como gran dificultad, y que, en el siglo XXI, la integración de las fronteras debería estar mucho mejor, no solamente en el ámbito económico, sino también para las poblaciones que viven en las zonas fronterizas (Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento, 2017).

Tanto Fernando Álvarez de Celis como otros participantes de la reunión presentaron nuevas plataformas que están en proceso de creación para la dinamización de la integración en las fronteras, buscando incentivar una mayor transparencia, comunicación y convergencia de esfuerzos que resulten en la eliminación de los procesos repetidos entre los países. Por su parte, Atilio Alimena, director nacional de Planificación de la Integración Territorial Internacional del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de Argentina, apuntó que, en lo que se refiere a las fronteras sudamericanas, aún existen muchos problemas que necesitan ser resueltos para que sea posible una integración. En su discurso se presenta la necesidad de reducir el foco en los problemas y buscar, en realidad, el desarrollo y crecimiento de las regiones fronterizas para facilitar la creación de un ambiente propicio y estable para la integración, que permitiría la construcción de proyectos duraderos, y no apenas soluciones inmediatas que por fin retardan el proceso a lo largo de los años (Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento, 2017a).

De cualquier manera, en todos los discursos de la reunión, fue reforzada la importancia de la transparencia de las informaciones y de la necesidad de mejorar la comunicación entre los Estados suramericanos, principalmente en las fronteras, por ser un espacio que requiere la unificación de las informaciones de manera rápida para resolver los problemas en tiempo real. Aún de acuerdo con Atilio, los Estados necesitan acumular informaciones para resolver problemas en tiempo real, pues sin información y datos no se puede construir nada; en sus palabras: “Es necesario cruzar datos para formar conectividad entre todos los países”. Por lo tanto, la información es una herramienta que los países tienen que usar en conjunto, estableciendo un punto de equidad para que se pueda generar el desarrollo (Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento, 2017a).

En los dos días de reunión del GTE de IIRSA/COSIPLAN, se demostraron acciones que están en desarrollo para hacer progresos en la conectividad y en la integración suramericana. Sin embargo, las acciones presentadas se desarrollan por medio de iniciativas bilaterales, como Argentina y Brasil, o Panamá y Costa Rica. No hubo siquiera un discurso en cuanto a la realización de esfuerzos multilaterales dentro del mecanismo de la Unasur. De acuerdo con muchos de los responsables nacionales presentes en la reunión, el camino a ser recorrido aún es largo, y mientras tanto los trabajos deben mantenerse constantes para que se alcance, poco a poco, el crecimiento deseado, rompiendo la barrera de las informaciones que están disponibles, pero que no son compartidas entre los países.

V. Conclusiones

“Quizás ‘solos’ llegamos más rápido.
‘Juntos’ llegamos más lejos”
(COSIPLAN, 2017).

A pesar de los diversos resultados positivos y proyectos concluidos desde la creación de la IIRSA en 2000 hasta el momento actual, aún hay problemas y barreras para la ampliación y consolidación de los objetivos de la iniciativa de integrar el continente, disminuir asimetrías y conectar a los países a fin de generar resultados positivos en otras áreas de la integración, sea económica, política, ambiental o social.

Una de las barreras persistentes identificada es la consolidación de las burocracias nacionales en cuanto instrumento nacional de realización de los proyectos, obtención de datos y acompañamiento de los resultados y avances de los mecanismos regionales bajo sus intereses y reglas. La premisa principal para la creación del COSIPLAN y incorporación de la IIRSA al mecanismo de la Unasur era su baja institucionalidad, que resultaba en un bajo involucramiento de los gobiernos nacionales de manera constante en el mecanismo; sin embargo, aunque el COSIPLAN haya resuelto más proyectos e inversiones para los países de América del Sur, el mecanismo por priorizar la autonomía de los países y no del proceso regional acaba por presentarse como un factor generador de poca atractividad de mercados privados y extranjeros de inversiones, continuando a depender de los aportes estatales.

Las burocracias nacionales no trabajan uniendo los esfuerzos entre los países, donde, si hay un problema interno, son los mecanismos nacionales los que tienen que resolverlo, lo que alarga el periodo de conclusión del proyecto. Además, por esta cuestión de “manutención de la soberanía”, los países involucrados en un mismo proyecto de infraestructura no intercambian informaciones completas, presentando lo que puede ser visualizado anteriormente, con fichas de proyectos con datos incompletos, lo que consecuentemente dificulta la identificación de problemas y aún más de acciones rápidas para revertir tales dificultades.

De esa manera, las continuas fallas en la institucionalidad de los mecanismos y el poco intercambio de informaciones entre los países suramericanos causan el retraso y la inhibición de los beneficios que se pueden tener con el desarrollo de los proyectos de infraestructura en el continente. Otro problema identificado es el bajo nivel de compromiso por parte de los países sudamericanos en una constante actuación regional, los cuales, en lugar de esto, interactúan conforme sus intereses y, como en el escenario actual, en momentos de retracción económica o política disminuyen sus esfuerzos y dedicación hacia la integración de la infraestructura en los mecanismos regionales existentes.

Los esfuerzos en el ámbito de la IIRSA/COSIPLAN son reales, aunque limitados, y avanzan a cada día, ya sea a través de la realización de proyectos, o por medio del establecimiento de planes y estrategias de acción en el ámbito nacional. El problema central es que muchos de estos esfuerzos aún continúan en el ámbito nacional, máximo bilateral, y que no existe la unión de fuerzas ni el compartir experiencias, datos e informaciones que faciliten que las acciones regionales sean realmente efectivas. Sin la efectividad de las acciones, se destaca la vulnerabilidad de la integración sudamericana, principalmente en tiempos de cambios gubernamentales o de periodos de inestabilidad que limitan los resultados positivos.

Aunque desde mediados de 2000 haya existido un contexto favorable a la integración regional, las barreras desde el inicio presentes se mantienen a lo largo del tiempo hasta el periodo actual. Todos los factores apuntados anteriormente causan la réplica de variadas acciones y esfuerzos, desperdiciando el tiempo y dispersando mayores beneficios que la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional podría resultar.

Finalmente, aún existen muchas asimetrías físicas en el continente sudamericano, y la integración de la infraestructura podría ser un medio para avanzar en la disminución de tales diferencias y asimetrías regionales. El desarrollo para la integración de la infraestructura es afectado fuertemente por los espacios vacíos de actuación del mecanismo, sin autonomía o, tal vez, fuerza institucional que basase sus acciones independientemente de los trámites burocráticos nacionales. A cada periodo de inestabilidad en la región, se distancia el alcance de los objetivos buscados desde el momento de la gira a la izquierda en el continente, de supresión de asimetrías, desarrollo regional, ambiental y social, dejando o no aprovechando correctamente muchos de los esfuerzos ya realizados.

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