Alcances y límites en la globalización.
El caso del Mercosur

Lincoln Bizzozero Revelez y Nicolás Pose

Resumen

Este capítulo aborda el problema de las opciones de inserción externa para el regionalismo en el Cono Sur de Sudamérica, con especial foco en el Mercosur, expresión principal de integración de dicha región, a partir de la consideración del eje argentino-brasileño y de las relaciones comerciales de Argentina y Brasil con el mundo. El punto de partida es que dichas opciones están influenciadas por la evolución de la estructura del sistema internacional, la geopolítica y los factores subrayados por la economía política internacional: los intereses, las instituciones y las ideas. Sobre esta base se analiza las perspectivas y los límites de una potencial inserción del MERCOSUR en la cuenca del Pacífico, prestando particular atención a las implicancias de los vínculos con China, y posteriormente se consideran las perspectivas y los límites de la alternativa atlántica, centradas en el vínculo con la Unión Europea.

Palabras clave

Mercosur; regionalismo; inserción internacional; geopolítica; economía política; acuerdos de comercio.

I. Introducción

Con el ingreso del sistema internacional a una nueva etapa de mundialización con posterioridad a la disolución de la Unión Soviética y la caída del muro de Berlín, se reconfiguraron los espacios regionales y, con ello, la articulación del ordenador mundial con estos. El impulso a la conformación de nuevos regionalismos como respuestas a los requerimientos del sistema para una inserción internacional provino necesariamente de los centros desarrollados, únicos capaces en ese momento de impulsar y articular los regionalismos en la mundialización.

Una de las cuestiones que se plantearon con este nuevo paradigma de regionalismo –superador de la integración con vistas a conformar una zona de libre comercio o un mercado común– fue la de tener como objetivos la inserción internacional (adaptación a la mundialización económica en el sistema) y la construcción de nuevas instancias de gobernabilidad regional (gobernanza como manera de diferenciarla de la gobernabilidad e incluir nuevos actores y una institucionalidad acorde a los lineamientos de la mundialización). Estas cuestiones comenzaron a plantearse en distintos análisis con el desarrollo de los nuevos procesos tanto en su faceta de inserción a la mundialización, como en cuanto respuesta a ella (Aixline, 1996; Higgot, 1997).

Lo que importa señalar es que los regionalismos se estructuraron en la década del 90 del siglo XX reconfigurando los espacios territoriales a partir de tres centros impulsores: Estados Unidos, la Unión Europea y Japón. Esos centros impulsores tuvieron un efecto arrastre en la periferia del sistema –ya sea la del segundo mundo socialista, como la periferia clásica del denominado “tercer mundo”–. La respuesta al impulso de la mundialización se realizó desde los Estados-nación que se fueron configurando y terminaron de dividir el planeta en el sistema de Naciones Unidas. Por ende, las respuestas también tuvieron Estados-pivotes, ordenadores de las respuestas en cuanto regionalismo.

En el caso del Mercosur, los antecedentes inmediatos muestran la superación de la rivalidad conflictiva argentino-brasileña (luso-hispana) a través de acuerdos de cooperación internacional y un Programa de Integración y Cooperación Argentino-Brasileño (PICAB) en 1986, con medidas de confianza mutua en el campo nuclear que sentaron las bases políticas para el nuevo regionalismo. La superación del conflicto argentino-brasileño posibilitó trascender la visión geopolítica de la frontera peligrosa. Hasta ese momento, los condicionantes geopolíticos de ambos países tenían que ver con la salida atlántica (comunicaciones con los países del norte) y el aseguramiento de las fronteras con los países de la región.

El denominado “nuevo regionalismo” tuvo en materia de ideas el Consenso de Washington, que fue la guía para los gobiernos de orientación liberal que crearon el Mercosur en 1991. Sin embargo, al tratarse de Estados como el de Brasil, de tamaño continental, y en menor medida de Argentina, con extensión importante también (octavo país del mundo en extensión), los condicionantes geopolíticos son relevantes a los efectos de comprender la orientación y las prioridades de las políticas exteriores de ambos países. Como el eje argentino-brasileño es la base del Mercosur (y, en buena medida, del regionalismo sudamericano), se entiende que los condicionantes que afectan a esos países terminan condicionando la visión del bloque regional.

En los inicios del Mercosur, la orientación de las políticas exteriores de Argentina y Brasil convergió en una inserción internacional prioritariamente atlántica con Estados Unidos y la Unión Europea. Las negociaciones en el marco del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas y en el Acuerdo Marco Interregional con la Unión Europea daban cuenta de un posible triángulo occidental. Brasil (y, en menor medida, Argentina) aseguraba el cordón umbilical con el espacio sudamericano. Esto les daba a ambos países en este eje de competencia-cooperación (que superaba al eje competencia-conflicto) la posibilidad de ganancias en el marco de la nueva configuración mundial-regional-nacional, a través de regímenes que aseguraran la gobernabilidad (“gobernanza” en el nuevo léxico). De esta manera, la prioridad en términos de lo primero por hacer en el camino era la inserción internacional para configurar la gobernanza. Los condicionantes geopolíticos operaban desde la lógica triangular de negociaciones en el marco de la OMC, es decir que tenían un componente importante de geoeconomía.

El siglo XXI deparó cambios en la política internacional estadounidense y en las prioridades del espacio territorial que salvaguardar. La definición de prioridades desatendió el espacio latinoamericano/caribeño en las cuestiones temáticas referidas al desarrollo (y en general al comercio, inversión y cooperación), sobre todo después de que el ALCA se terminó políticamente como propuesta conjunta en la Cumbre de Mar del Plata en el 2005. De esta manera, durante más de una década el regionalismo latinoamericano fue construyendo una agenda regional propia, una institucionalidad incipiente y una nueva base de ideas con vistas a las definiciones sobre el desarrollo sustentable.

Los países del Mercosur tuvieron cambios de gobierno cuestionadores del modelo neoliberal del paquete de ideas que este conllevaba (incluyendo el regionalismo abierto en su versión original). La versión del regionalismo posneoliberal o poshegemónico, o bien el de continental en sentido asertivo, fueron el componente de regionalismo estratégico del siglo XXI. La geopolítica se reorientó hacia bases continentales (América del Sur-América Latina/Caribe). De esta manera, el espacio por priorizar pasó a ser el regional sudamericano (y el latinoamericano/caribeño). La expresión institucional (y en ideas) de esta evolución fueron la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

En esta nueva etapa del regionalismo en América Latina que tuvo que ver con el bum de los commodities y la reorientación de prioridades de Estados Unidos, se dio prioridad a los contenidos (institucionales y de ideas sobre el desarrollo) de la respuesta a la mundialización, por lo cual quedó la inserción internacional sujeta a las prioridades políticas y sociales del regionalismo en construcción. La orientación Sur-Sur de las políticas exteriores y la convergencia en materia de cooperación fueron los ejes que definieron las propuestas temáticas generales.

Aunque históricamente América del Sur (y América Latina) había tenido instancias de convergencia y ámbitos para analizar los temas de la región, nunca se habían generado instancias en que los asuntos internos pudieran ser canalizados vía construcciones regionales propias. Esto posibilitó que por primera vez el sistema burocrático político-estatal comenzara a ver los condicionantes geopolíticos fuera de la región. Las fronteras comenzaron a ser visualizadas como espacio de cooperación y problemas para el desarrollo. Y las cuestiones de seguridad atinentes a la frontera tenían un componente transnacional que implicaba a los Estados frente a ellas. En otras palabras, por primera vez en la historia, los países de América del Sur, impulsados por Brasil como ordenador regional, comenzaron a visualizar los condicionantes geopolíticos como región.

Si bien hubo ambigüedades en el proceso durante más de una década, entre el 2000 y el 2015 convergieron tres procesos a partir de la política internacional de Brasil: la conformación de un espacio de paz, cooperación, desarrollo y libre comercio en América del Sur; la emergencia de Brasil como potencial actor global en el sistema; y la construcción de un espacio latinoamericano/caribeño como ámbito para la gobernanza regional y la cooperación internacional. Estos tres procesos se dieron convergentemente con tensiones, conflictos y contradicciones, aunque se constata una acumulación incremental en términos institucionales y en propuestas temáticas e ideas. Si bien la acumulación de este periodo no se diluyó, la crisis en Brasil cortó por el momento esta línea incremental en la construcción de respuestas regionales. A su vez, el nuevo gobierno –transitorio y con bases de legitimidad frágiles– redefinió las prioridades temáticas y los objetivos de política exterior de Brasil.

Hay varios factores que podrían ser considerados para explicar la evolución política y económico-social de Brasil. Uno de los temas (y factores) que están produciendo una división en el sistema político es el corrimiento hacia el Pacífico del crecimiento económico. En el espacio sudamericano, la Alianza para el Pacífico, que surgió como una plataforma para el megaespacio Pacífico en construcción que impulsaba Estados Unidos, fue uno más de los factores de división entre dos miradas políticas del espectro brasileño con relación a cómo posicionar a Brasil en el frente externo. Estas dos miradas se plasmaron en las elecciones de Brasil en los debates electorales que finalmente dieron la victoria a Dilma Rousseff (Bizzozero, 2015).

El gobierno anterior de Michel Temer en Brasil y el de Macri en Argentina han replanteado la inserción internacional de los países como prioridad en el marco de la articulación con la mundialización. De esta manera, el regionalismo pasa de nuevo a tener un componente internacional en el ordenamiento de la agenda. Los intereses económicos domésticos tienen mucho que ver en estos cambios, en sintonía con el estancamiento económico y la caída de precio de los commodities. Los sectores económicos que han sido perjudicados por la mayor presencia de productos chinos son importantes en el mercado doméstico y regional. Conciernen los sectores industriales, servicios y producción con mayor valor agregado. La representación de estos intereses comenzó a cuestionar los efectos del Consenso de Beijing, tal como ha sido señalado en otros trabajos (Svampa, 2013; Slipak, 2014). Además, no solamente el mercado doméstico se vio erosionado por las importaciones de productos manufacturados de China, sino que también se observó la erosión de posiciones económicas en el mercado regional (Bizzozero y Raggio, 2016). De esta manera, se instaló un triple debate que entrecruza posiciones de inserción económica y política exterior con planteos que en ocasiones se solapan e incluso en otras se contradicen. Por un lado, se observa el corte entre neodesarrollistas y neoliberales por el tipo de instrumentos privilegiados y la necesidad de proteger espacio para políticas domésticas o liberalizar el comercio; en segundo lugar, el debate entre los que proponen privilegiar las relaciones atlánticas y los que plantean priorizar el espacio pacífico; y finalmente el clivaje entre quienes proponen priorizar la actuación –y en el caso de Brasil, el liderazgo– regional, frente a aquellos con posturas de carácter globalista.

El artículo parte de la base de que el sistema internacional se encuentra en una fase de restructuración con consecuencias aún no del todo claras. Las manifestaciones más visibles se han producido en el mundo anglosajón, con la elección de Donald Trump como presidente de los Estados Unidos (EE. UU.) y la salida del Reino Unido de la Unión Europea (UE), popularmente conocida como Brexit. Estos fenómenos son parte de procesos más amplios que se desarrollan en el mundo “avanzado” y tienen como elemento común el cuestionamiento a la globalización por parte de amplios segmentos de la población, quienes consideran que las reglas que gobiernan sus economías han actuado sistemáticamente en contra de sus intereses económicos y tradiciones culturales durante las últimas décadas. Como resultado, se observa una tendencia a la revisión de las reglas –inicialmente difundidas por estos mismos países– que rigen las relaciones económicas internacionales en materia de comercio e inversión, así como un progresivo cierre de las fronteras con miras a restringir los flujos internacionales de inmigración. Paralelamente, el sistema internacional se modifica producto del crecimiento de la capacidad económica de China (y de Asia en general), que alcanza niveles desconocidos para la era moderna y desafía las orientaciones de política exterior económica de los países.

En este nuevo marco, este trabajo busca abordar el problema de las opciones para el regionalismo en el Cono Sur de Sudamérica, así como para el Mercosur, expresión principal de integración de dicha región, centrándose en particular en el eje argentino-brasileño. Así, parte del supuesto de la centralidad de dicho eje para la región, lo que se sustenta tanto en la consideración de indicadores objetivos (territorio, población, producción económica), como en el análisis de la importancia histórica en los ejercicios políticos de aproximación e integración en la región.

Asimismo, dentro de este marco de restricciones, importa considerar cómo las decisiones son modeladas por los factores identificados por la economía política internacional (EPI): los intereses, las instituciones y las ideas. En el primer caso, la literatura destaca la influencia de los grupos de interés (lobbies), quienes, de acuerdo con su posición en la estructura de la economía internacional y de las opciones de política en disputa, buscan influir en los decisores en busca de maximizar sus intereses materiales (Lake, 2009), en tanto que dentro de este enfoque se visualiza a las instituciones como variables intervinientes que impactan en la manera en que los intereses son agregados y, por tanto, en su capacidad de influir en las políticas. Una segunda perspectiva de las instituciones es la que pone el foco en el Estado, el cual se afirma que ejerce un efecto independiente sobre las políticas producto de prácticas burocráticas institucionalizadas y del path dependence. Finalmente, un tercer enfoque considera el rol de las ideas, que pueden influir en las decisiones mediante su alojamiento en las propias instituciones del Estado (Hall, 1993) a través de emprendedores políticos (Rodrik, 2014) o profesionales socializados en distintas creencias que, una vez en posiciones de poder, actúan conforme a ellas (Chwieroth, 2007), incluso influyendo en la forma en que los grupos de interés definen dónde residen sus intereses materiales (Blyth, 2003).

Sobre esta base teórica, el trabajo analiza, en primer lugar, las perspectivas y los límites de una potencial inserción del Mercosur en la cuenca del Pacífico, prestando particular atención a las implicancias de los vínculos con China. En segundo lugar, se consideran las perspectivas y los límites de la alternativa atlántica, centradas en el vínculo con la UE. Finalmente, se presentan unas breves conclusiones.

II. Geopolítica y límites de la inserción en la cuenca del Pacífico

Los condicionantes geopolíticos son construcciones que se imbrican con el surgimiento de cada Estado y que sustentan el denominado “interés nacional”. Las bases de un Estado, entonces, tienen que ver con ese ADN en el que surgen en el sistema internacional (Moïsi, 2008). Esa especificidad en el nacimiento del Estado es un condicionante en sí a la hora de definir la política exterior y de plantear las prioridades con relación al entorno regional y al sistema internacional. La inserción internacional de un país no escapa a la marca del nacimiento y a la visión que se tiene sobre el papel del país en el sistema internacional.

Esta construcción de la visión del país y de cómo se visualiza la geopolítica en función del momento que atraviesa el sistema internacional se va permeando y modificando a lo largo de la historia del Estado. Sin embargo, el núcleo fundamental vinculado a la posición que tiene el país en el sistema internacional y regional condiciona la visión del mundo de las elites políticas y de la burocracia estatal (Florian, 2014).

Estas consideraciones son importantes frente a las transformaciones que se han experimentado en las últimas décadas en materia de transporte y comunicación y frente al cambio del motor económico del sistema internacional que se ha ido desplazando del Atlántico al Pacífico. En ese sentido, los países del Mercosur han sido históricamente países atlánticos y periféricos. Y la posición de los países del Mercosur y la historia de inmigración sobre todo europea ha favorecido que haya una interdependencia económica (y político-social también) con los países europeos.

En ese sentido, el surgimiento de la Alianza para el Pacífico juega un papel de interpelación al atlantismo (y también regionalismo durante la primera década del siglo XXI) que tienen los países del Mercosur. Es por ello por lo que ingresa a la decisionalidad política la evolución de los intereses domésticos y regionales en las posibilidades y perspectivas.

Dentro de este marco, cabe detenerse en particular en las perspectivas y los límites, así como en las implicancias, de la relación económica con China. Este país ha experimentado un dinamismo económico sin precedentes, pasando a ser la segunda economía mundial y el mayor exportador del planeta en tan solo 35 años. Este cambio de profundas dimensiones ha reconfigurado el funcionamiento de la economía internacional, y los países del Mercosur no han estado exentos de sus efectos. En particular, desde la década del 2000, se destaca el llamado “bum de los commodities”, fenómeno producido por el aumento de la demanda china de productos primarios, que ha tenido efectos directos en el aumento de los volúmenes de exportación hacia ese mercado, así como efectos indirectos en la suba de los niveles de precios de dichos productos en los mercados internacionales.

En este marco, las exportaciones hacia China de Argentina y, principalmente, de Brasil han aumentado en forma sustantiva, como lo muestra el gráfico 1. En el caso de Brasil, se observa un incremento exponencial entre 2000 y 2011, así como una leve caída a partir de 2013 luego de alcanzar el pico máximo, pero que de todos modos continúa en valores altamente elevados desde una perspectiva histórica. Argentina, en cambio, muestra una evolución de sus exportaciones hacia China más moderada y sin menos sobresaltos, que aun así resulta en valores algo más elevados que los observados al inicio de la década del 2000.

Gráfico 1. Exportaciones de Argentina y Brasil a China, en miles de USD

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

Un segundo elemento para visualizar la importancia de China en la inserción de los productos argentinos y brasileros en los mercados externos es el creciente peso de este mercado en el total de exportaciones de ambos países. El gráfico 2 presenta esta información. Allí se destaca en particular el aumento de la relevancia de China para las exportaciones brasileñas, que pasa de tan solo el 2 % en el año 2000 a alcanzar un 19 % en 2016, configurándose así en el principal destino de exportación de los productos brasileños. Nótese además que la caída en los valores de exportación a partir de 2014 no obedece a una caída en la importancia relativa de China, sino a una contracción general de las exportaciones brasileñas, pues el mercado chino consolida su peso en el total de exportaciones en los últimos años.

Gráfico 2. Peso del mercado chino en el total de exportaciones de Argentina y Brasil, en %

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

En el caso de Argentina, se observa nuevamente un peso más moderado aunque significativo y de mayor relevancia en comparación con lo mostrado a inicios de los 2000, es decir, antes del bum de los commodities. Así, China se ha consolidado como el tercer destino de las exportaciones de Argentina, lejos de Brasil, pero muy cerca del segundo comprador, EE. UU.

Además de ilustrar estas tendencias generales, es importante identificar los sectores detrás de este crecimiento. En este sentido, la literatura ha identificado que tan solo 10 productos representan el 75 % del total de las exportaciones de América Latina a China: crudo de petróleo, minerales, soja y otras semillas, hierro, cobre, aceite de soja, residuos de metales no ferrosos, pulpa y desechos de papel, alimento para ganado, y carne (Gallagher y Porzecanski, 2010, p. 18). Brasil es el primer exportador latinoamericano en cuatro de estos sectores (soja, minerales, pulpa y desechos de papel, y carne), y el segundo en crudo de petróleo, mientras que Argentina lidera en crudo de petróleo y aceite de soja y secunda a Brasil en soja (Gallagher y Porzecanski, 2010, p. 18).

El análisis de las importaciones desde China refleja el exponencial crecimiento de las exportaciones chinas en el mundo. De nuevo, se destaca en particular la penetración de las importaciones en Brasil, con dos periodos de claro crecimiento (2003-2008 y 2010-2014), tras los que se observa una sensible reversión –producto de la recesión en Brasil– que no obstante mantiene los valores en niveles altamente elevados en una perspectiva histórica. El caso de Argentina muestra nuevamente una mayor moderación y menos sobresaltos; sin embargo, refleja un importante crecimiento de las exportaciones chinas hacia dicho país.

Gráfico 3. Importaciones de Argentina y Brasil desde China,
en miles de USD

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

La consideración del peso de las importaciones de Argentina y Brasil desde China muestra un panorama algo diferente, pues, a diferencia de los indicadores analizados hasta el momento, la evolución para los dos países es asombrosamente similar. En concreto, en ambos casos los valores pasan de menos del 5 % en el 2000 a entre el 15 % y el 20 % en los últimos años. Además, China es el segundo origen de las importaciones de Argentina y de Brasil, por detrás del propio Brasil en el primer caso y de EE. UU. en el segundo. A su vez, a diferencia del crecimiento de las exportaciones de los países sudamericanos, la penetración de China en estos mercados se basa en la venta de una variedad de productos manufacturados (Gallagher y Porzecanski, 2010).

Gráfico 4. Peso de China en el total de las importaciones
de Argentina y Brasil, en %

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

Este aspecto no es solo importante en sí mismo, sino por el hecho de que la competencia de China amenaza en niveles crecientes las exportaciones de productos manufacturados de los países latinoamericanos. De hecho, Gallagher y Porzecanski (2010) encuentran que el 91 % y 96 % de las exportaciones de manufacturas de Brasil y Argentina, respectivamente, se encuentran bajo amenaza “directa” o “parcial” por parte de China. Esto es particularmente relevante para el comercio intrarregional, que se destaca por contener mayores niveles de intercambio de productos manufacturados que aquellos que ocurren con el resto del mundo. El gráfico 5 muestra una tendencia que sugiere, si bien no confirma, que las exportaciones de productos manufacturados de China a Argentina podrían estar desplazando a las manufacturas exportadas desde Brasil a su vecino. Y, además, señalan la necesidad de avanzar en mayor medida en el análisis de la competencia china en los propios mercados internos de los países.

Gráfico 5. Peso de las importaciones de Brasil y China en Argentina, en %

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

Estas transformaciones son relevantes por cuanto tienen el potencial de generar realineamientos políticos que influyan las decisiones de política exterior económica de los países. En particular, los cambios en las tendencias comerciales asociadas al ascenso de China han tendido a fortalecer a los sectores exportadores de productos primarios en la región, quienes se han beneficiado del aumento de los volúmenes y precios de sus productos de exportación. Y, en cambio, tienden a disminuir la fortaleza de los sectores industriales, quienes no solo no logran insertarse en este nuevo mercado, sino que enfrentan una competencia creciente en los mercados regionales y en sus propios mercados.

No obstante, una inserción determinada solamente por estas consideraciones enfrenta restricciones en diversos planos. Una de ellas es que la dependencia de la evolución de los precios de estos commodities supone una fuente de vulnerabilidad e inestabilidad para la gestión de la macroeconomía y para las perspectivas de desarrollo. Otra es que estos sectores no tienen la capacidad de absorber el excedente de demanda laboral de estos países, lo que en una situación sostenida en el tiempo puede generar cuestiones de estabilidad social. Un mecanismo de redistribución vía impuestos, aunque óptimo desde la teoría económica, no ofrece perspectivas de realización política por cuanto estos sectores acumulan capital político y económico.

Es por todos estos motivos por los que entra a tallar el rol del Estado y de la política. En países como Brasil, la apertura hacia China no solo desafía los proyectos industriales de ciertos sectores del Estado, sino que también pone en cuestión el liderazgo en importantes segmentos del mercado en el Mercosur. Además, interpela las diferentes ideas que conviven en el Estado brasileño respecto al modelo de desarrollo, en particular el debate entre los sectores más liberales que plantean priorizar las ventajas comparativas actuales en los mercados mundiales y los sectores nacionalistas y de izquierdas que buscan el desarrollo de capacidades industriales autónomas. Aquí se evidencia, a su vez, una paradoja, en cuanto políticamente los sectores nacionalistas y de izquierdas buscan alianzas Sur-Sur y la conformación de un orden multipolar a través de los BRICS, mientras resisten el avance económico de China, y los sectores más liberales priorizan a EE. UU. y Europa en términos políticos, pero promueven la apertura hacia el Pacífico en lo económico.

En paralelo, en Argentina, además del desafío que supone la penetración de China en Brasil (principal mercado de exportación argentino), se manifiesta la necesidad de gestionar el conflicto campo-ciudad que cruza a la economía política de ese país, combinando un margen de apertura para el desarrollo agroexportador (no solo para la soja, ya consolidada en el mercado chino, sino para la carne, con una llamativa escasa presencia hasta el momento), con el mantenimiento de iniciativas industriales que emplean a buena parte de los sectores medios-bajos y medios del país, lo que asegura cierta estabilidad social. Y lo que es más, se teme un comercio irrestricto con un país con el cual se sostiene un abultado déficit de balanza comercial desde hace una década. Tal vez por ello no sorprende que administraciones de diferente signo político –y respaldadas por distintas coaliciones socioeconómicas– se muestren reticentes ante la idea de un acuerdo de comercio preferencial entre el Mercosur y China.

En conclusión, la alternativa del Pacífico centrada en China se apoya en una coalición fortalecida por fenómenos económicos recientes, pero también limitada por consideraciones materiales e ideacionales.

III. Geoeconomía y economía política en la alternativa atlántica

Las negociaciones entre la UE y el Mercosur se encuentran en este momento en una etapa de definiciones, luego de haber pasado por distintos momentos. El inicio de las negociaciones a los efectos de concretar un Acuerdo Marco, en el año 1995, fue la primera decisión del Mercosur como sujeto de derecho internacional. Y, a la vez, significó en ese momento un cambio en las relaciones interregionales, en la construcción de gobernabilidad y las negociaciones en el marco del sistema de comercio mundial. Durante varios años las negociaciones estuvieron estancadas, hasta que se retomaron hacia fines de la primera década del siglo XXI. Una de las razones fundamentales para que las negociaciones no hubieran concluido todavía atañe justamente el patrón de comercio entre ambas regiones.

Los valores de las exportaciones de Brasil y Argentina hacia los países de la UE en las últimas décadas muestran una tendencia creciente aunque inconsistente, como ilustra el gráfico 6. En el caso de Brasil, se observa un marcado incremento en las exportaciones entre 2002 y 2008; luego, un pico en 2011 y una importante caída que hace que en 2016 se registren valores similares a los ocurridos diez años atrás, en 2006, mientras que Argentina muestra un leve incremento en sus ventas al mercado europeo entre 2001 y 2008, tras lo que se suceden fluctuaciones que no obstante revelan una tendencia descendente.

Gráfico 6. Exportaciones de Argentina y Brasil a la UE, en miles de USD

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

Sin embargo, los datos más ilustrativos emergen al analizar la evolución del peso de la UE en el total de las exportaciones de estos países del Mercosur, lo que se presenta en el gráfico 7. El caso de Brasil es el más revelador al respecto. En el 2000, casi el 30 % de las exportaciones brasileñas se dirigían hacia el bloque europeo; en 2016 ese valor había caído a menos del 20 %. Lo cierto es que, considerada en conjunto, la UE es aún el principal destino para los productos brasileros, pero la distancia con China es de decimales, e incluso si estos valores se congelaran en el tiempo, China sobrepasaría a la UE tan solo por el efecto de la salida del Reino Unido del acuerdo comunitario. El caso de Argentina, de forma similar, muestra una tendencia decreciente, revelando una caída de la relevancia de la UE como destino de exportación para las principales economías del Mercosur. De todos modos, cabe señalar que la caída en el caso argentino es más moderada en comparación con el caso brasileño.

Gráfico 7. Peso del mercado de la UE en el total de las exportaciones de Argentina y Brasil, en %

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

En líneas generales, como refleja el gráfico 8, la evolución de las importaciones desde la UE ha seguido un patrón similar al de las exportaciones. Brasil incrementó sus compras desde la UE de forma sostenida desde 2003 a 2008 y, tras la caída producto de la crisis económica global, alcanzó un pico máximo en 2013. Sin embargo, en 2016, en medio de la recesión brasileña, los valores totales fueron similares a los de 2008. Las importaciones desde Argentina muestran una evolución más moderada, con una tendencia apenas creciente, que de todos modos repite valores cercanos en 2008 y 2016, al igual que Brasil.

Gráfico 8. Importaciones de Argentina y Brasil desde la UE,
en miles de USD

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

El peso de las importaciones desde la UE, tal como muestra el gráfico 9, ha seguido un patrón similar para ambos países. En particular, se observa una tendencia claramente decreciente entre 2002 y 2011, cuando la UE pierde alrededor de 8 puntos porcentuales en cada país. Esta caída significativa evidencia una pérdida de competitividad de las exportaciones europeas frente a otros centros mundiales de exportación, en particular Asia. Desde 2011 hasta la actualidad, se vislumbra en cambio una incipiente recuperación de la participación en los mercados argentino y brasileño, aunque muy leve: de hecho, en estos 5 años, la UE ha recuperado tan solo dos puntos de los ocho perdidos entre 2002 y 2011.

Gráfico 9. Peso de la UE en el total de las importaciones
de Argentina y Brasil, en %

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade.

En cuanto a la composición del comercio, tanto Argentina como Brasil concentran su canasta exportadora hacia la UE en productos primarios: en 2016, el 65 % de las exportaciones argentinas fueron productos alimenticios y animales vivos, seguidos de materiales crudos no comestibles, excepto combustibles (16 %), mientras que, en el caso de Brasil, los principales productos fueron productos alimenticios, bebidas y productos de tabaco (18,2 %), productos vegetales (17,9 %) y productos minerales (16,3 %). En cambio, las exportaciones de la UE a los dos países sudamericanos se concentran en productos manufacturados: maquinaria y equipos de transporte (50 %) y productos químicos (22 %) representan el grueso de las exportaciones de la UE hacia Argentina, y maquinaria y accesorios (25,7 %), productos químicos (24,4 %) y equipos de transporte (18,1 %) componen los principales productos de la canasta dirigida hacia Brasil. El saldo de balanza comercial es favorable para la UE en los dos casos (Comisión Europea, 2017a; Comisión Europea, 2017b).

Es frente a esta realidad frente a la que se presenta la alternativa de una inserción atlántica, centrada en la posibilidad de un acuerdo de comercio preferencial entre la UE y el Mercosur. Para los sectores exportadores de productos primarios en el Cono Sur, principalmente los agroexportadores, un eventual acuerdo puede generar la expectativa de recuperar espacio en el mercado europeo mediante la obtención de preferencias arancelarias, en un mercado altamente protegido por barreras arancelarias y no arancelarias como el de la UE. En cambio, no se concibe en la actualidad como una herramienta para mejorar la inserción de productos manufacturados en competencia con terceros países como la propia China, pues ello requeriría una apuesta productiva que va más allá de los efectos que puede generar un acuerdo de preferencias comerciales.

Para la UE, en cambio, el acuerdo con el Mercosur sí representa una oportunidad de retomar impulso en los mercados de manufacturas argentino y brasileño frente a la creciente competencia de China y Asia en general. Esto se debe a que ambos países imponen aranceles relativamente elevados para el contexto internacional (por encima del 10 %), por lo que un acuerdo preferencial daría un margen de ventaja importante a los productos europeos.^[1] Además, la UE busca acceder a los mercados de contrataciones públicas argentino y brasileño, otro sector relativamente protegido y de dividendos potencialmente elevados.

De forma importante, un acuerdo comercial con la UE puede generar menos resistencias en los debilitados industriales sudamericanos que un acuerdo similar con China, debido a que la participación de las manufacturas europeas en los mercados argentino y brasileño es de más larga data (por lo que ya ha sido internalizada por los actores locales) y a la vez se encuentra en relativo declive. Por otro lado, si la UE no presiona en demasía en los capítulos “relacionados con el comercio” como propiedad intelectual y compras públicas (donde podría acordarse un mínimo elevado y sujeto a condiciones de coparticipación con empresas locales), la oposición de las visiones neodesarrollistas en los Estados sudamericanos tendría menos peso o, al menos, tendería a ver el acuerdo como una concesión menor frente a la opción de una apertura con Asia.

Dicho esto, de todos modos, una oferta europea como la actual, altamente restrictiva en sectores agroexportadores claves –como la carne y el etanol–, significa producir la ausencia de una coalición promotora del acuerdo que contrapese a los sectores reticentes a la apertura en el eje atlántico. Salvado este aspecto, dicha alternativa podría presentar un balance más favorable para su concreción en la ecuación de intereses e ideas de la economía política internacional de los países sudamericanos en el presente.

IV. Conclusiones

Las transformaciones recientes a nivel de la economía internacional han tenido repercusiones en la esfera política a nivel sistémico y también en las expresiones regionales y nacionales. Este trabajo se ha centrado en el Mercosur, y en particular en el eje argentino-brasileño. Como muestra el estudio, se observan tensiones económicas y políticas en torno a la disyuntiva entre un giro hacia el Pacífico, centrado en el ascenso y el apetito importador de materias primas de China, y la alternativa Atlántica, la que cuenta con un arraigo histórico y geopolítico mayor, pero que no obstante enfrenta restricciones dados los perfiles comerciales y de preferencias de política comercial de los países en cuestión.

De forma importante, un aporte de este trabajo ha sido enfatizar que las decisiones sobre dichas alternativas no ocurren en el vacío, sino que vienen condicionadas por factores estructurales y geopolíticos, así como por los condicionantes domésticos identificados por la EPI en términos de intereses, instituciones e ideas. En otras palabras, no puede pensarse que el giro hacia el Pacífico surja como un elemento automático, dado el peso de la visión geopolítica de los países del Mercosur como pertenecientes al espacio atlántico.

Sin embargo, el empoderamiento de los grupos ganadores del bum de los commodities significa que cuentan con incentivos y nuevos recursos para presionar en esta línea. Por tanto, el análisis de qué tanto logran perforar las estructuras institucionales y los marcos ideacionales de las elites político-burocráticas será clave para entender los futuros desarrollos de las políticas exteriores de estos países y del regionalismo en el Cono Sur.

Bibliografía

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