Juan Alberto Rial

Es muy común la utilización de la noción “orden internacional”, y en muchos casos hace referencia a más de una cuestión. Es decir, hay múltiples acepciones. Así, Stanley Hoffmann se refiere al concepto como “reglas de juego”, y lo define como “el conjunto de normas, prácticas y procesos que aseguran la satisfacción de las necesidades fundamentales del sistema internacional”. George Liska lo entiende como “reflejo de una distribución del poder”. Por su parte, Steve Metz sintetiza lo básico de los dos modelos anteriores y agrega contenidos novedosos (Bartolomé, 2006: 68). Así, el orden internacional es el resultante de la configuración y composición del sistema; las normas y principios que predominan en el sistema; las fuentes de conflicto dentro del sistema, el rol del poder militar y, por último, el proceso de cambio sistémico (Bartolomé, 2006: 71).

Como bien lo afirma Dallanegra Pedraza, no hay orden automático. Al desaparecer un orden, no emerge otro automáticamente y de inmediato. Se produce un difícil proceso que insume un período (que puede ser prolongado) hasta que emerja y se consolide un nuevo orden. Así lo indica la casuística: tras la desaparición del orden existente entre 1815 y 1914 por la Primera Guerra Mundial (sistema multipolar), transcurrieron más de 25 años hasta la materialización del siguiente (tras la Segunda Guerra Mundial), que se institucionalizó de derecho (Acuerdos de Bretton Woods, 1944; Conferencia de San Francisco, 1945). En el interregno, en el período desde la decadencia de un orden y la emergencia de otro, infinidad de cuestiones tienen que encararse, básicamente en lo fáctico, hasta encontrar los nuevos andariveles adecuados: relaciones entre Estados, entre estos y otros actores internacionales (organismos internacionales, ONG, empresas trasnacionales), y de estos actores entre sí (Dallanegra Pedraza, 1998: 7). Ese período podemos denominarlo como “transición intersistémica”, y es la etapa que media entre la “decadencia” de un sistema y la “emergencia” de uno nuevo (Dallanegra Pedraza, 1998: 231).

Uno puede, legítimamente, preguntarse si estos años que transcurren son de “transición intersistémica”. En tal caso, hemos sido testigos de la “decadencia” de la bipolaridad de la Guerra Fría, y aún no vislumbramos la “consolidación” de un nuevo sistema internacional, a pesar de que (esta afirmación es cuestionable) pasamos por la tentativa de imponer uno, que no terminó de erigirse (El “Nuevo orden mundial”, o la aspiración imperial americana, motivada en la desaparición del “contrahegemón” tras la caída del Muro de Berlín y aguijoneada por los luctuosos sucesos del 11S), y la visualización, por parte de algunos analistas, de rasgos de multilateralismo, o de una suerte de transacción entre ambos (hegemonía disociada o disociación hegemónica, de Guilhon Alburquerque; balance de poder asimétrico de Russel Mead; polaridades indefinidas, de Celso Lafer; multipolaridad desigual, de Dominique Moïse o uni-multipolarismo, de Samuel Huntington), todo ello de la mano del carácter “transicional” de los tiempos de la post Guerra Fría (Bartolomé, 2006: 94).

La transición intersistémica se nos presenta como un proceso que se caracteriza por la “repolarización”. El viejo sistema no rige más, dado que se encuentra en decadencia, pero tampoco lo hace el nuevo, dado que está en vías de consolidarse. Por ello, no hay estructura o configuración de poder tangible. La configuración del nuevo orden está en marcha, por lo cual los rasgos son endebles. Los “polarizadores” aún no tienen el poder necesario para “imponer” sus reglas de juego en cada uno de los “ejes” sobre los cuales se “asienta” el orden mundial, y el “consentimiento” con respecto a cuáles son las reglas de juego aún está formándose, ya que las modificaciones están produciéndose a una velocidad superior a las aceptables para la estabilidad sistémica (Dallanegra Pedraza, 1998: 232). Recordemos que cuando hablamos de los “pilares” de las relaciones internacionales, tenemos en mente los ejes básicos (o dimensiones, según el autor) del relacionamiento estatal:

1. El eje económico: poseedor de poder material propio (resultado de las finanzas, el comercio, la industria y la capacidad científico-tecnológica).
2. El eje estratégico-militar: aquí también encontramos poder material propio (armas, ejércitos, estrategias que se desarrollen y las alianzas militares que perfeccionen la capacidad de desempeño).
3. El eje político: se manifiesta como la capacidad de influir, aunque sin poder material que lo exprese. Hablamos aquí del cerebro del sistema, el que establece las reglas que regirán la interacción de sus miembros (Dallanegra Pedraza, 1998: 10).

Dado que los ejes o pilares no son compartimentos estancos, ya que interactúan o se interrelacionan constantemente, las formas en que se dan esas vinculaciones originarán el orden vigente y la funcionalidad del sistema. Es decir: la forma como se relacionarán horizontalmente los actores polares y, verticalmente, el grado de permisividad que los actores polares darán a las conductas de los integrantes de sus espacios “hegemónicos” y, en la base, el espacio con el cual contarán para resistir los “hegemonizados” (Dallanegra Pedraza, 1998: 12). Tales formas estarán determinadas por el eje más relevante en el proceso de configuración de poder en cuestión, lo cual desembocará en la fisonomía concreta del sistema y del orden.

Tras compartir los conceptos básicos, en estas páginas nos interesa abordar los rasgos preponderantes de la interacción del eje político y del eje estratégico militar durante la transición.

La gestión de la fuerza en los anteriores sistemas vigentes

Antes de la finalización de la Guerra Fría y la terminación del sistema bipolar (imperante de 1945 a 1991), hubo dos experiencias diametralmente opuestas (desde el punto de vista del régimen)^[1] en la gestión de la fuerza. Durante el sistema multipolar^[2] (1815-1914) tanto formal como materialmente no existían límites al recurso de la guerra entre las unidades interactuantes.^[3] Dicha posibilidad era un recurso absolutamente legítimo de política exterior, y un contexto de esa naturaleza es fácilmente accesible con una perspectiva realista^[4] (Bartolomé, 2006: 25). Por ello, el ius ad bellum aparece como una consecuencia directa de la soberanía del Estado, un medio de autotutela a los efectos de que sus derechos fueran respetados, y para conseguir que sus intereses fueran satisfechos. De esta forma, tal cual lo asevera el profesor Dupuy, el recurso a la guerra se encontraba absolutamente legitimado (Rial, 2014: 39).

El lento proceso tendiente a establecer límites formales al ejercicio de la fuerza se inicia, justamente, en la transición intersistémica tras la decadencia del sistema multipolar, con el inicio de la Primera Guerra Mundial. Aunque el régimen formal comienza a ser revisado estando vigente el sistema multipolar, ya que las tentativas tendientes a limitar el recurso a la guerra comenzaron a llevarse a cabo sobre el inicio del siglo XX (tenemos, en tal sentido, las Conferencias de Paz de La Haya de 1899 y 1907), su materialización se dio con el puntapié inicial de la transición: el Pacto de la Sociedad de las Naciones de 1919^[5] (Rial, 2014: 40).

Esa transición sistémica, como se ha dicho, se prolongó hasta terminada la Segunda Guerra Mundial^[6] (Dallanegra Pedraza, 1998: 231). La edificación del régimen formal, en materia de uso de la fuerza, se encaró de inmediato: en la Conferencia de San Francisco, con la Carta de las Naciones Unidas. En ella aparece clara la influencia de las experiencias previas, y cómo las “lecciones aprendidas” llevaron a los Estados participantes a tomar los recaudos necesarios para evitar la reedición de las experiencias de la primera mitad del siglo XX. Así, el contenido del artículo 2.4 de la Carta no ofrece duda alguna:

Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas (RIAL, 2014: 41).

Sin embargo, lo que el régimen formal no preveía era la imposibilidad de aplicación fáctica de lo normado. Se produce la paradoja (desde el punto de vista jurídico) conforme a la cual el derecho no produce orden, sino que institucionaliza al sistema una vez que se consolida el vínculo de hecho y opera acorde con los valores e intereses de quienes controlan el sistema (Dallanegra Pedraza, 1998: 137). Las causas son diversas, y se originan (entre otros motivos) en el hecho de que el “eje” predominante en el proceso de configuración del poder básico era el estratégico-militar, el cual definió el sistema y orden (Dallanegra Pedraza, 1998: 13). Así, Naciones Unidas (que desde la perspectiva del derecho internacional es un sujeto creado por los Estados mediante tratado, dotado de órganos permanentes, con voluntad propia jurídicamente distinta de la de los Estados miembros, en el marco de competencias atribuidas para la consecución de los objetivos convenidos) (Remiro Brótons, 2007: 129) no desempeña más que el rol de un actor que es creado por otros actores (los Estados) pero carente de “medios propios”, por lo cual debe conseguirlos de parte de sus miembros. Es dentro de tales organizaciones donde tiene lugar el proceso de “polarización” característico del sistema internacional, que termina en que los organismos son controlados por los actores dotados de mayor poder,^[7] estratificándolos.

Así, el régimen formal no pudo escapar a las características del sistema. El sistema bipolar imperante hasta 1991 se asentaba en la dupla del eje político con el eje estratégico-militar,^[8] con la variable ideológica como catalizador del sistema, y la antinomia de relaciones “amigo-enemigo”, y una connotación radical de lo ideológico-militar en los conflictos. En este sistema, se presenta una relación directamente proporcional entre la profundidad de la pugna entre los actores polares y la rigidez en la vinculación entre los actores polares y los miembros de su espacio hegemónico (Dallanegra Pedraza, 1998: 131).

Por ello, la gestión de la fuerza por parte de un tercero ¿imparcial? (ONU) durante la Guerra Fría estaba condenada al fracaso (si es que alguna vez se previó éxito para ella en ese campo). Ello lo prueba el temprano incumplimiento, por parte de los miembros permanentes, del compromiso previsto en el art. 43 de la Carta,^[9] lo cual dejó a las claras que o bien Naciones Unidas sería un espectador de la confrontación Este-Oeste, o sería otro de los campos de batalla de esta.

La caída del Muro de Berlín y la implosión del “Imperio soviético” marca una nueva transición intersistémica, lo que genera un nuevo compás de espera y un enorme interrogante: ¿cuáles serán las características del próximo sistema? Y ¿qué pasará en el ínterin?

Esperando al nuevo sistema (o reeditando a Samuel Beckett)

Partimos de la premisa de que aún no hay nuevo sistema, a pesar de que muchos prestigiosos académicos e importantes policy makers quisieron identificarlo (prematuramente). Como mencionaba, muchos entendieron que “fin de la historia”^[10] mediante, el nuevo orden internacional ya estaba consolidado y era inamovible.

La sorpresiva “resurrección” del Consejo de Seguridad en la década de los 90^[11] se trató más de un espejismo que de una realidad. El consenso que encontró la operación “Tormenta del Desierto” fue circunstancial, y ante las primeras voces díscolas en la ONU a las directivas de la Casa Blanca en su guerra contra el terrorismo, tras los sucesos del 11S, quedó en evidencia la “proclividad al unilateralismo” por parte de los Estados Unidos o, en última instancia, un multilateralismo nominal o “multilateralismo receloso” (Bartolomé, 2006: 107).^[12] La ONU fue dejada de lado como la materialización de la “centralización del poder”, y se llegó a entender que los EE. UU. se habían lanzado por la opción imperial.^[13] Sin embargo, la pérdida de la inicial superioridad moral de Washington tras los atentados del 11S, frente a los resultados del “unilateralismo” mentado más arriba, los finales (¿finales?) inciertos de las guerras en Irak^[14] y Afganistán, que llevaron a la Casa Blanca a negociar con el Talibán,^[15] sumando a ello los efectos de la crisis económica de 2008 que (en cierta parte) explican la consagración en 2016 de Donald Trump como el 45.° presidente de los Estados Unidos, todo ello condujo al país durante su administración –con insistencia en la noción de America First (a través, por ejemplo, de una visión mercantilista sobre los insumos médicos), el desapego de las instituciones internacionales, como la Organización Mundial de la Salud, y de los foros de gobernanza multilateral, como el G-20, la falta de voluntad para la cooperación internacional, por ejemplo mediante el rechazo a la ampliación de los derechos especiales de giro del FMI para dar mayor liquidez global, y las constantes acusaciones a terceros para desligar responsabilidades, en particular señalando a China como el principal responsable de la crisis producida por la pandemia)^[16]– a una suerte de neo-aislacionismo.^[17]

Los efectos y el contexto resultante de las acciones de los EE. UU. tras el 11S nos permiten concluir que Washington no estaría en condiciones de enfrentar, por sí solo, la lucha contra el terrorismo a escala global, ni puede decidir llevar adelante operaciones militares en cualquier rincón del planeta sin contar con socios que le permitan “ganar la paz”. El escenario sigue mostrando la carencia de hegemonía, ya que no se visualiza una unipolaridad tangible. Estados Unidos sigue siendo el actor principal de la película (que, precisamente, no es un soliloquio). El rol que cumple puede ser caracterizado como liderazgo, primacía o preponderancia (Bartolomé, 2006: 99), aunque no es aventurado señalar que dicho liderazgo, en términos genéricos, está sufriendo una crisis que lo torna declinante. Más allá de su clara superioridad en la dimensión estratégico-militar, en términos generales, la pandemia puso de manifiesto la falta de liderazgo del sistema internacional, consecuencia de que la potencia global no ha estado dispuesta a ejercer su rol, lo que exacerba aún más el vacío hegemónico (Actis, 2020: 1).^[18]

Unido a lo ut supra expuesto, es posible afirmar que no podremos encontrar en Naciones Unidas (el único actor que cuenta con “legitimidad de origen”)^[19] a nadie en condiciones de encarar acciones que impliquen el ejercicio de la fuerza en las relaciones internacionales (conforme el mandato que la Carta le confiere en los artículos 24 y 25),^[20] en virtud de la ausencia de medios propios,^[21] ni en Estados Unidos, que no cuenta (por sí solo) con la capacidad para actuar en cualquier escenario en cualquier circunstancia, y que cuando actúa, o bien no lo hace teniendo en cuenta los intereses generales, o bien lo hace en desmedro de la legitimidad que la ONU pudiese otorgarle.

Por otro lado, en un momento concreto la OTAN evidenció sesgos de una voluntad de erigirse en la voz autorizada en materia estratégico-militar más allá del Atlántico Norte.^[22] En tal sentido, es sintomático el Nuevo Concepto Estratégico adoptado por los Jefes de Estado y de gobierno de la Alianza, firmado en Washington en abril de 1999. La Organización acusó recibo del nuevo contexto, con los desafíos y riesgos que ahora enfrentaba. Consistentemente con ello, mencionó los riesgos a la seguridad de la Alianza, indicando que la agresión convencional a gran escala contra ella es altamente improbable, aunque tal amenaza pudiera surgir a largo plazo. La Declaración también toma nota de que la seguridad de la Alianza sigue sujeta a una amplia variedad de riesgos militares y no militares, que son multidireccionales y que incluyen la incertidumbre y la inestabilidad en y alrededor del área euroatlántica, y la posibilidad de crisis regionales en la periferia de la Alianza (las que pudieran escalar rápidamente). Verifica, en tal sentido, que algunos países de la región en cuestión y sus alrededores enfrentan serias dificultades económicas, sociales y políticas, y que las rivalidades étnicas y religiosas, las disputas territoriales, los esfuerzos inadecuados o fallidos de reforma, el abuso de los derechos humanos y la disolución de los Estados pueden conducir a la inestabilidad local (e incluso regional). Todo ello, queda claro, amplía el ámbito de competencia territorial de la Alianza, antes circunscripta al territorio de los Estados miembros.

Resultan cardinales dos fragmentos concretos, que anticipan aspectos que pondrían al día a la OTAN, más allá de la finalización de la Guerra Fría: toma nota de que la difusión global de la tecnología puede ser útil en la producción de armas, lo que tal vez daría como resultado una mayor disponibilidad de capacidades militares sofisticadas y permitiría a los adversarios adquirir sistemas ofensivos y defensivos avanzados. Además, los adversarios estatales y no estatales pueden tratar de explotar la creciente dependencia de la Alianza en los sistemas de información a través de operaciones diseñadas para interrumpir dichos sistemas. Y, por otro lado, reitera que cualquier ataque armado al territorio de los aliados encuentra cobertura en los artículos 5 y 6, pero trae a cuento que

… los intereses de seguridad de la Alianza pueden verse afectados por otros riesgos de naturaleza más amplia, incluidos los actos de terrorismo, sabotaje y crimen organizado, y por la interrupción del flujo de recursos vitales. El movimiento incontrolado de un gran número de personas, particularmente, como consecuencia de conflictos armados…

Podemos identificar aquí la llave de la actuación de la OTAN en el siglo XXI (tan es así que es uno de los pocos puntos de acuerdo al que se arribó en la Cumbre de Londres en diciembre de 2019), ya que en cierta forma anticipa el involucramiento de la Organización tras los atentados del 11S en los Estados Unidos, y la desmesurada preocupación europea ante la migración de personas provenientes de los países afectados por los conflictos armados en Siria e Irak, tras la emergencia de ISIS.

Es por ello que “la Alianza está comprometida con un enfoque amplio de seguridad, que reconoce la importancia de los factores políticos, económicos, sociales y ambientales, además de la dimensión de defensa indispensable”. De todos modos, no huelga reconocer que se hace mención de “riesgos” y no a “amenazas”, por lo cual podría referirse más a la faceta de “gestión de crisis” que a la de “disuasión”.

Volviendo a la Cumbre de la OTAN (2019), el cierre de la cumbre de Londres fue tan solo una muestra de los profundos desencuentros que los socios vivían en el seno de la Alianza. De hecho, las nulas expectativas que se tenían con respecto a avances concretos llevó a que se planificara de tal manera la labor para evitar confrontaciones directas: una sola sesión de trabajo, tres horas, sin bloques temáticos.

A pesar de todo se adoptó una Declaración (a la cual podemos calificar como edulcorada). En ella se confirmó el compromiso de la OTAN de proteger los países bálticos (preocupados por la persistente amenaza rusa), a pesar de la posibilidad barajada por Turquía de vetarlo. En lo relativo a las amenazas, distingue entre las tradicionales y las híbridas (habla de los ciberataques y de la lucha contra el terrorismo y, veladamente, introduce en el mismo párrafo a la inmigración irregular), provenientes de actores estatales y no estatales (tal cual lo hiciera en el documento de 1999 citado ut supra). Entre los primeros sitúa, de manera expresa, a Rusia (“… las acciones agresivas de Rusia constituyen una amenaza para la seguridad euroatlántica…”). No ubica a China aún como una amenaza, pero expresamente entiende que el rol que hoy ocupa presenta “oportunidades y desafíos” (“… reconocemos que la creciente influencia de China y las políticas internacionales presentan oportunidades y desafíos que debemos abordar juntos como una Alianza…”).

La Declaración manifiesta que no se llevaría a cabo la Cumbre en 2020^[23] y, tal cual era la costumbre de la OTAN hasta 2016, que dichas reuniones se producirán en años alternados. De hecho, previó la apertura de un período de reflexión política, para lo cual se crearía un Comité de Sabios encargado de formular propuestas para una reforma que termine de revitalizar a la Organización.

De manera llana, podríamos concluir en que la OTAN vive la crisis de los 70 años, y lidia con fuerzas centrífugas. La indisimulable y no nueva vocación “atlantista” de Reino Unido, que pudiera aliviar una construcción robusta de la seguridad europea con el Brexit ya materializado, desatará las manos a París y a Berlín para iniciar el camino hacia la concreción de la Comunidad Europea de la Defensa (aunque son conocidos los recelos alemanes al respecto).^[24] El acercamiento nada accidental de Ankara (también socio en la OTAN) a Moscú (Turquía adquirió a Rusia el sistema de defensa antimisiles más avanzado, el S-400, y tiene en agenda la indefinición de Washington con respecto a las milicias kurdas YPG, que fueron de utilidad para los americanos en Siria), la necesidad de los países de Europa Oriental de contar con Estados Unidos como uno de sus aliados, el ya mencionado desdén del expresidente Trump demostrado hacia sus socios europeos (nunca dejó de manifestar que no honraban sus compromisos presupuestarios de colaborar a la defensa común)^[25] y los fuertes cruces entre muchos de los jefes de Estado y de gobierno previo a la Cumbre de Londres abrieron enormes interrogantes con respecto a la subsistencia del elemento ineludible en estas construcciones, aquello que los juristas romanos llamaban la affectio societatis (Rial, 2019: 2), lo que dio señales de fatiga dentro de la OTAN.

Es curioso el cariz profético que tuvieron las declaraciones formuladas por el secretario general de la OTAN el 15 de diciembre de 2020 (en estudiada sincronía con declaraciones de campaña del presidente de EE. UU. Biden). Anders Fogh Rasmussen manifestó cuál debería ser la misión de la Organización:

en 2021, Estados Unidos y sus aliados tendrán la oportunidad que solo se presenta una vez por generación. La de invertir la retirada global de las democracias frente a las autocracias como Rusia y China. Pero para eso será necesario que las principales democracias se unan (Rasmussen, 2020).^[26]

Las predicciones de su inminente extinción hoy suenan irracionales a la luz de dos sucesos: la elección de Joe Biden como presidente de los EE. UU. así como el anunciado retorno de América a la cabecera de la mesa, y del “cisne negro” que supuso la invasión ordenada por Rusia a Ucrania el 24 de febrero de 2022.^[27] Paradójicamente, Rusia, que se sentía amenazada por una OTAN declinante tras el interregno neoaislacionista trumpiano salió de su sopor y fue revitalizada por quien buscaba neutralizarlo. Así, la Alianza recibió su aliento de vida y llegó a la Cumbre de Madrid tan lozana e imprescindible para Occidente como en 1949.

A la postre, la decisión del secretario general de la OTAN, Jens Stotelberg, de poner la posible discusión de un nuevo Concepto Estratégico en Londres en stand by y de convocar al Comité de Sabios para realizar un ejercicio no oficial de reflexión estratégica: NATO 2030: United for a New Era, y de esa manera, relanzar la Alianza, terminó siendo extremadamente oportuna, a la luz de los sucesos que señaláramos. Las conclusiones del Comité se hicieron públicas con la asunción de la presidencia por parte de Biden, y en la Cumbre de Bruselas de 2021 se solicitó a Stoltenberg la revisión del Concepto Estratégico de la Organización. El extenso Comunicado de Bruselas adoptado por los jefes de Estado de la OTAN el 14 de junio de 2021 pone blanco sobre negro en los pasos a seguir: en sus 37 páginas menciona en diez ocasiones a la República Popular de China, y en 61 a Rusia.

Recordemos que, aparte de lo que venía preparándose en Bruselas, contamos con otros indicios de lo que venía “cocinándose” también fuera de la OTAN: desde setiembre de 2021 los servicios de inteligencia británico y americano llamaban la atención sobre una inminente agresión de Moscú a Kiev; el 9 de diciembre de ese año, Estados Unidos convocó a la Cumbre por la Democracia (con las lógicas ausencias de China y de Rusia), durante la cual el anfitrión señaló que hay datos que indican el declive de la democracia en todo el mundo y pidió “esfuerzos compartidos para abordar estas preocupaciones”, además de advertir que los autócratas trabajan para “promover su propio poder” así como para “expandir su influencia en todo el mundo” buscando “avivar las llamas de la división social y la polarización política”. Por último, la severísima respuesta de Occidente a la aventura rusa en Ucrania, tanto a través de las sanciones económicas como de la monumental asistencia diplomática y militar (a través del envío de una ingente masa de armamento sofisticado) a Kiev.

La finalización del período de reflexión más la “Operación Militar Especial” de Moscú en Ucrania puso a la Cumbre de la OTAN en Madrid^[28] en el centro de la escena. Allí se produjeron dos sucesos clave: por un lado, el levantamiento del veto turco a la invitación del Consejo Atlántico a Suecia y Finlandia para integrarse a la Alianza,^[29] llena de condiciones y con serios riesgos de trabarse en el futuro, pero con la chance cierta de empezar a materializarse y, por otro lado, la adopción de un Nuevo Concepto Estratégico, en reemplazo del vigente, que fuera adoptado en Lisboa en 2010. Los conceptos estratégicos son vitales para la Organización, ya que

… describen la forma en la que la Alianza y los aliados darán respuesta a los retos, amenazas y oportunidades que cada momento histórico plantea a su seguridad y defensa. Codifican lo que ha cambiado en el ambiente de seguridad en los años previos a su adopción y prescriben lo que debe cambiar dentro de la OTAN en los siguientes, a través de directrices políticas y militares para que la organización adapte sus funciones y capacidades al nuevo contexto estratégico…^[30]

En el Concepto Estratégico de Madrid, la Alianza toma cuenta de que se encuentra en un momento crítico para la seguridad, la paz internacionales y la estabilidad, señalando la agresión de Rusia a Ucrania como muestra de lo desafiante e impredecible que es el mundo actual. Así indica que, para garantizar la defensa colectiva de los aliados, se adoptará un abordaje de 360°. Se reiteran sus funciones de disuasión y defensa; prevención y gestión de crisis y de seguridad cooperativa. Pone al día su visión del ambiente estratégico, dando cuenta de Rusia como la principal amenaza a la seguridad colectiva y de las políticas ambiciosas de la República Popular de China como un desafío a los valores e intereses de la Alianza, todo ello en un escenario que denomina de “competencia estratégica”, donde coexiste dicha competencia (en diferentes niveles) con las amenazas no tradicionales (como el terrorismo o el cambio climático).

Deja claro que, siendo una alianza defensiva, no dudará en defender cada centímetro del territorio de los aliados, preservar su soberanía y su integridad territorial y prevalecer contra cualquier agresor. Indica que se fortalecerá significativamente la postura de disuasión y defensa para negar a cualquier adversario potencial cualquier oportunidad de agresión, y señala el rol de “supremo garante” de la seguridad de los aliados al armamento estratégico nuclear, en particular, el de los Estados Unidos.

Para despejar las dudas de la fortaleza del vínculo euroatlántico, puesto en cuestión tan solo tres años antes, el Concepto Estratégico manifiesta que

… invertir en la OTAN es la mejor manera de garantizar el vínculo duradero entre los europeos y los aliados de América del Norte, al tiempo que contribuyen a la paz y la estabilidad mundiales. Vamos a seguir reforzando nuestra unidad política y solidaridad y ampliar y profundizar nuestras consultas para abordar todos los asuntos que afectan nuestra seguridad. Nos comprometemos a reforzar consultas cuando la seguridad y estabilidad de un Aliado se ve amenazada o cuando nuestros valores y principios fundamentales están en riesgo…

Cierra diciendo que la OTAN es indispensable para la seguridad euroatlántica. Garantiza la paz, libertad y prosperidad y que, como aliados, continuarán unidos para defender la seguridad, valores y el modo de vida democrático.

Hay varios puntos sobre los cuales llamar la atención en torno a la Cumbre de Madrid. La breve Declaración de la Cumbre (unas siete páginas)^[31] indica que la Alianza ha tenido que reunirse con el retorno de la guerra en Europa, y a la vez que enfatiza la fortaleza del vínculo euroatlántico, recuerda que la Organización es una alianza defensiva que no representa una amenaza a ningún Estado en particular, y que su art. 5 (el corazón del Tratado, el que establece la Seguridad Colectiva) se mantiene férreamente vigente. De igual modo, condena la agresión rusa a Ucrania, e identifica a Moscú (al cual nombra 11 veces) como la principal amenaza a los aliados, a la vez que enfrenta otras amenazas (terrorismo, amenazas al ciberespacio, así como amenazas híbridas y asimétricas); confirma su apoyo al esfuerzo bélico de Ucrania; reitera la política de puertas abiertas de la OTAN, graficándolo con la invitación a Finlandia y a Suecia a integrarse. Por su parte, señala los progresos hechos en materia de gastos de defensa (muchos de ellos, acicateados por la agresión rusa a Ucrania) y cabe señalar algo más: la presencia de los socios del Pacífico de los Estados Unidos en su esfuerzo bélico por contener el “desafío” que le representa el Imperio del Centro (al cual menciona una vez en la Declaración Final) en dicha cuenca: Australia, Japón, la República de Corea y Nueva Zelanda. Si bien la OTAN no tiene una “pata” allí, es un claro guiño a la necesidad de coordinar esfuerzos en la disuasión y defensa ante la principal amenaza (Moscú) y el desafío sistémico (Beijing), ya que Washington se ha dotado de herramientas en esa región para encarar un proyecto con otras democracias que también pueden sentirse intimidadas por el gigante asiático.^[32] Si bien hemos llamado la atención en la responsabilidad de Washington en la sensación de asedio vivido por Moscú ante las diferentes etapas de ampliación de la Alianza hasta llegar a sus fronteras,^[33] lo cierto es que conceptos del derecho internacional que defendemos, como “soberanía” y “autodeterminación”, señalan que todos los Estados son libres de decidir cuáles alianzas y organizaciones desean integrar, sea Ucrania, Moldavia, Rusia o cualquier otro. Así como Washington actuó sin vulnerar el derecho, aunque imprudentemente al acompañar la ampliación de la OTAN, Moscú ha actuado irresponsable e ilícitamente al agredir a un Estado soberano, cuya independencia reconociera formalmente en 1991.

Es significativo lo manifestado al final del prefacio del nuevo Concepto Estratégico:

Nuestra visión es clara: deseamos vivir en un mundo donde la soberanía, la integridad territorial, los derechos humanos y el derecho internacional sean respetados, y donde cada país pueda elegir su propio rumbo, libre de la agresión, coerción o subversión. Trabajaremos con todo aquel que comparta esos objetivos. Permanecemos juntos como Aliados para defender la libertad y contribuir a un mundo más pacífico.

Podríamos señalar que las conclusiones de Macron en Londres, en 2019, fueron, en el mejor de los casos, temerarias, y que “los muertos que vos matáis, gozan de buena salud”. El presidente francés fue testigo, en Madrid, de que la OTAN, al igual que Lázaro, tras haber estado muerta, “se levantó y anduvo”. Dónde se detendrá, hoy es difícil de saber.

Y por China… ¿cómo andamos?

Dejamos al coprotagonista de la película para el final (como si fuera posible que el coprotagonista apareciera en los últimos tramos del film pero, al fin, se trata de licencias que se toma el director), aunque está claro que era la pieza que sobrevolaba esta construcción desde el inicio, y nunca terminaba de ser colocada en el rompecabezas. Hablamos de la República Popular de China: parece que el “hombre enfermo de Asia” de fines de siglo XIX goza de muy buena salud 130 años después.

Potencia nuclear, miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, con 410 dispositivos nucleares bajo su control (SIPRI, 2023: 13) y con fuerzas armadas de envergadura y muy bien equipadas. De hecho, concentrándonos en la perspectiva estratégico-militar, EE. UU. recela del crecimiento sostenido del poder chino. En el proceso de modernización de sus fuerzas armadas, la aviación ya cuenta con sus propios bombarderos, dotados de sistemas de detección y de comandos aerotransportados AWACS,^[34] de reabastecedores en vuelo, con sus radares cubriendo la totalidad de su espacio aéreo desde 2009, de portaaviones operacionales (seis de ese tipo de naves a la fecha, y esperándose siete para 2025).^[35] El programa espacial, que se cree que cuenta con un elemento defensivo, ha sido reforzado y su marina ha conseguido un arsenal convencional y nuclear de largo alcance. Asimismo, no cabe dejar de lado la adquisición de habilidades chinas en el ciberespacio. Por ello se ha producido un nuevo despliegue de las fuerzas americanas y de sus aliados en Asia Oriental. Básicamente, se trata de poner a prueba la capacidad de la marina china, especialmente en el Mar Meridional de China (Dingli, 2011: 69). Resulta obvio que el elemento de la amenaza implícita está siempre presente. China ha manifestado expresamente (mientras que otros lo han hecho implícitamente) que echarán mano de la opción militar en búsqueda de la obtención de sus intereses nacionales más relevantes. Así, las rivalidades nacionales en el Mar de China se han manejado, en general, según los métodos de la diplomacia europea del siglo XIX: el empleo de la fuerza no ha sido excluido, pero sí se ha restringido su aplicación, de manera tenue, con el paso del tiempo (Kissinger, 2016: 181).

Su gasto militar es el segundo del mundo, por lo cual 12 de cada 100 dólares gastados en la materia en el mundo son erogados por China (la disparidad frente a los EE. UU. sigue siendo colosal, ya que Washington es responsable del 37 % del gasto mundial). En 2023 el presupuesto chino fue de 296.000 millones de dólares.^[36] Su gasto en defensa ha seguido, en estos últimos 29 años, la curva del crecimiento económico del país.^[37] Cabe señalar que la tendencia es, a su vez, reflejo de la ambición del Imperio del Centro de tener un “ejército de clase mundial”, según Nan Tian. “China ha declarado abiertamente que quería especialmente competir con Estados Unidos como superpotencia militar”, enfatizó.

Sin embargo, hay bases para concluir que el aparato militar de China no tendrá como objeto la proyección de su poder militar, y aunque no busque imponerse por la fuerza a las demás potencias, se dotará de capacidad para impedir que otros lo hagan allí donde sus intereses vitales se encuentren en juego. No sobrepasar, en principio, su propia área de influencia.^[38] Así lo ha entendido Kissinger, quien afirma que es posible que los nuevos líderes chinos no tengan la voluntad de aventurarse en el extranjero, pero resistirán intrusiones sobre lo que entienden como sus intereses vitales quizás con mayor insistencia que sus predecesores, ya que deben explicar los ajustes inexorables de toda reforma, enfatizando sobre el interés nacional (Kissinger, 2016: 235).

También es evidente que no está a la altura, en esta dimensión, de desafiar de manera directa a los EE. UU.^[39] Washington se ha dotado, tras la Segunda Guerra Mundial (aunque eso está en cuestionamiento aun puertas adentro en los últimos años) de una voluntad hegemónica mundial, con fuerzas armadas capaces de desplegarse rápidamente en cualquier lugar del planeta, capacidad con la cual no contará China (al menos, durante muchos años). Es por ello que, en dicho eje, los desafíos americanos son respondidos de manera mesurada, aunque firme, por parte de Beijing. A modo de ejemplo, a fines de 2011 EE. UU. vendió nuevas armas a Taiwán, a pesar de que se conociera una nota, a través del Ministerio de Información de Beijing, según la cual, “En vías del desarrollo pacífico”,^[40] China enfatizaba seis prioridades nacionales, entre las cuales figuraba la reintegración de la isla, recuperando su integridad territorial. Ello se explica en que China confía en contar con los medios económicos para forzar dicha situación, y tiene entre sus objetivos dominar el estrecho y su región. Todo ello demanda un aparato disuasivo moderno (Dingli, 2011: 69).

Sin embargo, creemos que la principal partida de ajedrez que disputa el régimen de Beijing se encuentra en otro tablero, ya que China juega partidas múltiples, y quizás la más importante sea otra. Recordemos que el primer número de la serie Explorador, de Le Monde Diplomatique, fue dedicado a China, descripta como la dueña del futuro. En él se hacen diversos abordajes de lo que China significa para el sistema internacional en el siglo XXI, básicamente, desde una visión occidental.

No puede evadirse su peso demográfico (más de 1.400 millones de habitantes), y en dicha edición se da un breve racconto de su carrera para volver al lugar que el Imperio del Centro supo ocupar. El puntapié inicial de su gran reforma económica se produjo con la muerte de Mao Zedong en 1976, y con la asunción de Deng Xiaoping en 1978. Por aquel entonces, su gran ventaja comparativa estaba dada en una enorme masa de mano de obra mal paga, ser el destino predilecto de fábricas de ensamblaje, la exportación de productos de bajo costo y la recepción de inversiones extranjeras. Esos eran los puntales de un modelo de desarrollo considerado primitivo, propio de un país atrasado, conducido con mano de hierro por un partido único, en virtud de que hasta el ineludible control de demografía requería de un régimen autoritario.

Todo lo que se insinuaba se manifestó con la globalización, aún incipiente, que dio la oportunidad a miles de empresas que se “deslocalizaban” ubicar allí sus fábricas. Junto con el atractivo de la enorme red de “zonas económicas especiales”, emplazadas en su frente marítimo, lograría transformarse en una extraordinaria potencia exportadora, con sus productos invadiendo el mundo.

De allí su crecimiento que, durante 20 años, superó el 9 % anual, lo cual dio lugar al ascenso de lo que algunos analistas, consideran el “capitalismo chino”. Desde la cúpula del poder se encaró el proceso de modernizar el país a paso apretado. Un cúmulo innumerable de obras más el nuevo boom consumista de parte de la enorme sociedad china convirtió al país en un monstruo importador. Sus importaciones masivas sacudieron, en todo sentido, los precios de los mercados mundiales (los commodities sufren todo tipo de movimiento merced del crecimiento chino). Al ritmo que China llevaba a la fecha de esa publicación (2013), a partir de 2041 superaría a los Estados Unidos para convertirse en la primera potencia económica (por aquel entonces, era la sexta), y se estimaba que para 2030 su consumo energético sería la suma del de los Estados Unidos y Japón, y que se vería obligada a duplicar su capacidad nuclear (al encontrar restricciones a su voracidad por el consumo del petróleo desde el lado de la oferta), construyendo anualmente dos centrales de energía atómica durante 16 años (Ramonet, 2004: 34).

En ese momento, faltaban siete años para la aparición del gran disruptor del sistema internacional del siglo XXI, el famoso “cisne negro”: la pandemia de covid-19. La pandemia (muchos la consideraron como el principio del fin de la globalización) ha oficiado, desde nuestra perspectiva, de acelerador de los procesos que venían en marcha. En tal sentido, la racionalidad de los pronósticos recién comenzado el nuevo siglo parece haber sido conservada. Veamos la información dura.

A fines de enero de 2021, se publicaba que la economía china (ya convertida en la segunda del mundo, con un tamaño de US$ 15,6 billones/17 % del PBI global) creció 6,5 % anual en el cuarto trimestre de 2020, haciéndolo a un ritmo superior al que traía antes de la pandemia,^[41] en un contexto en el cual su PBI ha crecido 10 veces en las últimas dos décadas, mientras su PBI per cápita se duplica cada 10 años, proyectándose que los US$ 10.000 anuales en 2020 serían US$ 20.000 en 2030 (el Banco Mundial estima que, de esta manera, China dejaría de ser un país “emergente” para convertirse en uno de “alto nivel de ingresos”). Y si alguien dudase del rol de locomotora que tiene China, su economía crecería 9 % o más en 2021, implicando más del 35 % del alza de la economía global este año (Castro, 2021).

En contrapartida, la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos informó que la economía de americana retornaría a los niveles prepandemia (2019) a mediados de 2021, y que el crecimiento real en los próximos 5 años (2021/2026) alcanzaría un promedio de 2,6 % anual, por encima de la tasa de expansión potencial de largo plazo de 1,9 % por año. El resultado preveía una expansión de 4,6 % anual en 2021, tras haberse contraído 3,5 % en 2020; y todo esto ocurriría en términos reales, con una inflación nominal de 1,7 % anual en estos 12 meses, y un nivel de desocupación de 5,7 %, que implica una reducción de casi 3 puntos respecto a 2020 (8,1 %) (Castro, 2021b).

El mismo trabajo trae a colación otros datos que merecen ser mencionados: los usuarios chinos de Internet superan los 1.200 millones en una población de 1.440 millones de habitantes. China es el país más digitalizado del mundo, todo ello de la mano de que Beijing posee 180 de los 452 unicornios globales (start ups con ingresos por más de US$ 1.000 millones anuales), en tanto que EE. UU. dispone de 179; y los venture capitals que los financian se han volcado a China con un total de US$ 39.168 millones en 2019.

Por otro lado, China tiene 24 áreas metropolitanas con más de 10 millones de habitantes cada una, con un ingreso per capita de US$ 10.000 anuales que crece 8,1 % por año, y se duplica cada década.

Además, otros datos ineludibles: se trata de un gigantesco mercado doméstico absolutamente unificado, con las mismas reglas, idioma y sistema político, cuyos costos de transacción caen 10 %/15 % por año. Y también es uno de los dos países más innovadores del mundo junto con EE. UU. (sobre esto volveremos más adelante), con la particularidad de que dispone de una inmediata “economía de escala” para los nuevos productos, que implica que los costos de producción caen a la mitad en los primeros 2 años, y de esa manera adquieren aceleradamente un carácter competitivo internacional (Castro, 2021).

Otra de las patas en esta discusión la encontramos en la vinculación entre China y la Unión Europea (UE): el comercio bilateral entre China y la UE es el primero del mundo (US$ 803.830 millones en 2023),^[42] seguido por el intercambio de EE. UU. y Beijing (US$ 664.000 millones).^[43] China se ha convertido en la principal socia comercial de Europa a partir de 2019 (la tercera en cuanto a exportaciones de bienes con un 8,8 %, pero la primera en cuanto a importaciones con un 20,5 %, con una balanza comercial favorable a Beijing),^[44] por encima de EE. UU. Este papel en nuestra película fue consolidado con un acuerdo sobre inversiones (BTI) celebrado entre la Unión Europea y China.^[45]

Beijing identifica, en su vínculo con Bruselas, una relación de poder. Por ello, el acuerdo BIT no fue negociado solo con las autoridades de la UE, sino también por separado con Alemania (canciller Angela Merkel) y Francia (presidente Emmanuel Macron). China entiende que la economía global, encabezada por las inversiones, es una dimensión diferenciada pero convergente con el vínculo con los grandes centros de poder del mundo avanzado que es el núcleo de la política exterior conducida por Xi Jinping: la “Diplomacia de los Grandes Poderes con características chinas”, que son esencialmente EE. UU. y, en Europa, Alemania y Francia. La estructura de poder del siglo XXI es para Xi Jinping un sistema de grandes Estados naciones, cuyo poder combinado (económico, político, militar) les otorga un protagonismo global, y donde los tres esenciales son EE. UU., China y Alemania, a los que se suma también Rusia; y en el que los dos primeros en su condición de superpotencias establecen la estructura básica del poder mundial.

El equilibrio global entre los grandes centros de poder mundial que China denomina “estabilidad”^[46] se sustenta en compartir las reglas y estándares que canalizan el conocimiento propio de la nueva revolución industrial, donde los principales protagonistas son los que fijan su rumbo y dirección (Castro, 2021c).

Recordemos, sin embargo, que la conclusión del BIT se realizó al tiempo de que la Unión Europea calificara a China como “rival sistémico”. Ello debido a que el modelo de capitalismo de Estado chino no deja de verse como incompatible con las normas y los valores europeos. Esta condición de “rival sistémico” no tiene lugar, necesariamente, en el eje estratégico militar, aunque es tenida en cuenta por la UE cuando le toca defender y promover un sistema social y político asentado en los valores liberales y democráticos. Esto ha hecho que los líderes de la UE hayan aprobado una serie de medidas defensivas para protegerse mejor de la competencia (considerada desleal) de las empresas chinas, como la creación de un instrumento de supervisión de inversiones, la reformulación de los mecanismos comerciales de defensa y la adaptación de la legislación relativa a la competencia para evitar que empresas de terceros países puedan recibir ayudas públicas que precisamente quiebren el principio de libre competencia (Otero Iglesias, 2020: 78).

En general, la Unión Europea ha tomado una postura menos agresiva con China que EE. UU., que percibe la relación con el gigante asiático como un juego de suma cero. En Europa la visión dominante es, todavía, que se puede lograr un juego de suma positiva, precisamente por la relación multidimensional que existe con China. Frente a la idea cada día más importante en Washington de “desacoplar” la economía americana de la china para reducir las (inter)dependencias, en Bruselas la tendencia es hacia la diversificación de las cadenas de valor con China. Justamente, la pandemia de la covid-19 ha demostrado que la UE depende mucho, aparte de las tierras raras, de productos farmacéuticos y equipos médicos y de protección sanitaria de China, y va a buscar reducir esa dependencia en el tiempo por venir.^[47]

Esto conduce al debate sobre la autonomía estratégica de la UE, entendida no solo desde el punto de vista militar, sino más ampliamente, y que incluye la soberanía económica que, a su vez, incorpora la digital. Son muchos líderes europeos que han entendido que si la UE quiere competir en la cuarta revolución industrial (la digital) no puede depender de plataformas y estructuras digitales, como las nubes, de terceros países para gestionar sus propios datos. Muchos sectores de alto valor añadido del futuro incorporarán la inteligencia artificial en sus procesos y en aspectos clave como el big data, la computación cuántica, la automatización y el internet de las cosas, y Europa va a tener que invertir muchos recursos y aumentar su escala para poder competir con EE. UU. y China. El corolario de ello es que la Unión Europea va a tener que reformar también su modelo social y económico a los efectos de ser competitivo. La pandemia está aumentando las desigualdades en muchas capas de la sociedad, y si el modelo de capitalismo europeo, basado en la economía de mercado social, no es capaz de reducirlas, el sistema chino de tecnoautoritarismo será cada vez más atractivo (Otero-Iglesias, 2020: 79).

Pensar que China, en los próximos años o incluso décadas, va a transformar su modelo socioeconómico para hacerlo más parecido al occidental, es ingenuo. Lo más probable es que consolide su potencial de crecimiento y que la rivalidad geoestratégica con EE. UU. continúe, y quizás se profundice si resulta electo Donald Trump como presidente el 5 de noviembre de 2024. Esta situación pondrá a la UE frente a un desafío. Tendrá que decidir entre alinearse claramente con Washington (de allí el llamado que hiciera Biden en el inicio de su mandato en 2021 a que América volviera a liderar) o seguir con su estrategia de intentar hacer el máximo negocio posible con Beijing, siempre que eso no irrite a su socio americano. A nivel global también hay dos opciones. O bien se opta por un multilateralismo menos integrado, porque el modelo chino y el occidental son incompatibles para poder operar bajo las mismas reglas (lo cual es, por lo pronto, cuestionable, ya que la transición intersistémica está en marcha y las reglas, en este eje, están en proceso de definición) y, por lo tanto, lo que hay que conseguir es una convivencia (geo)económica multipolar más o menos pacífica, o bien se intentan acordar unas normas en la OMC que sean admisibles tanto para Washington como para Beijing (Otero-Iglesias, 2020: 79).

Otro dato a tener en cuenta, que apuntala las tendencias, radica en la calidad del crecimiento de China –y ello viene de la mano con la aseveración de que China y EE. UU. son las dos sociedades más innovadoras, tal como lo sostuviéramos ut supra–. Hemos visto cómo los números de su PBI y PBI per capita se expanden, pero ello se relaciona también con otras tendencias que consolidan dicho crecimiento: en la inversión en investigación y desarrollo (I&D), China está alcanzando a EE. UU. y aunque Washington siga por delante de Beijing como una de las sociedades más innovadoras del mundo,^[48] lo cierto es que China^[49] es la primera en el grupo de países de ingresos medios y el porcentaje del PBI invertido en ese rubro viene reduciendo la brecha de manera sostenida (3,46 % frente a 2,43 %).^[50]

También hay otros datos que indican esta “crisis hegemónica relativa”: un informe de la revista Nature daba cuenta de que EE. UU. lidera el mundo en muchas métricas importantes, entre ellas la proporción de publicaciones altamente citadas y la inscripción de estudiantes internacionales con movilidad. Pero el informe de la Fundación Nacional de Ciencias de EE. UU. (NSF) identificó indicios de que esto pudiera estar cambiando. Afirma que

El número de estudiantes nacidos en el extranjero que se matriculan en universidades de EE. UU. ha disminuido 4 % desde 2016. Y las tasas de retención de ciudadanos chinos e indios con doctorados en EE. UU. han mermado entre 9 y 5 puntos porcentuales, respectivamente, desde 2003.

Abundando en otras señales pertinentes, el informe indica que “casi 40 % de los artículos científicos publicados por autores estadounidenses en 2018 incluyeron coautores extranjeros, en comparación con el 19 % en 2000. Los científicos chinos contribuyeron a más de una cuarta parte de estos manuscritos”.

Por otro lado, la disputa por publicaciones científicas entre EE. UU. y China es pareja y por momentos se inclina hacia Asia. Ello puede verificarse en los artículos en Nature y Science (las dos revistas científicas líderes mundiales). En 2016, según un estudio publicado por la Universidad de Harvard, China superó a EE. UU. por primera vez en la materia con mayores publicaciones en ambos medios (Cantelmi, 2020). E igual tendencia informó el Banco Mundial en 2020 (última actualización disponible) con 669.744 artículos publicados por científicos de China, y 455.856 por los Estados Unidos (Banco Mundial, 2020).^[51]

Resumiendo, China, como economía, representa una enorme amenaza para la posición que los países capitalistas han ocupado en los últimos 75 años. Y ello está plasmado en su estrategia “Made in China 2025”. El objetivo fundamental de esta es que, a finales del próximo plan quinquenal, China pueda competir frente a frente en muchos de los sectores de alto valor tecnológico e industrial (automotriz, aviación, maquinaria, robótica, transporte marítimo y ferroviario de última generación, vehículos con baja emisión de CO₂, equipos médicos de alta precisión y tecnologías de la comunicación y la información, a modo de ejemplo). En ellos, centrales en el crecimiento futuro, Beijing apuesta por la “innovación local” y la “autosuficiencia” con umbrales de componentes y materiales domésticos en varios sectores.^[52]

Está encarándose una estrategia de sustitución de tecnología foránea a gran escala que va a afectar los intereses occidentales.^[53] Esta creciente competencia china en sectores de alta tecnología ya se está experimentando en el campo de las telecomunicaciones, básicamente, en el mercado 5G (Otero e Iglesias, 2020: 77).

Todo ello lleva a una irremediable conclusión: China se encuentra en vías de convertirse en la primera economía del mundo, y alcanzará ese destino antes de lo previsto, transitando las sendas por las cuales venía marchando desde los 70, como lo señaláramos arriba, pero también de la mano del efecto acelerador que tuviera la crisis de la pandemia. Así lo expuso en su informe anual el Centro de Investigación Económica y Empresarial (CEBR):^[54] China superará a Estados Unidos y se convertirá en la principal economía del mundo para 2028, cinco años antes de lo estimado inicialmente.^[55]

China empezó siendo la fábrica del mundo. Desde que Deng Xiaoping echara mano en los 80 de la ventaja competitiva de su país, era la mano de obra barata –su ingreso a la OMC profundizó dicha ventaja–, pero el ascenso en las cadenas de valor ha sido de tal magnitud que China hoy en día se puede considerar un hub de innovación (Otero e Iglesias, 2020: 77).

A modo de conclusión

Lo significativo, y lo que explica que abordáramos temas económicos en una discusión que pretendía apuntar al eje estratégico-militar, radica en que, en la última década y media, China ha sido el motor principal del crecimiento económico del mundo, aportando el 35 % del crecimiento del PIB nominal mundial, mientras que Estados Unidos ha contribuido un 27 %.^[56]

Entendemos que en la transición intersistémica está produciéndose un desacople entre los ejes político y estratégico-militar (dominantes durante la Guerra Fría y la primera etapa de la transición, con la mentada “securitización” de la agenda internacional, tras los atentados del 11S), y la dupla descollante del próximo sistema estará dada por el emparejamiento del eje político y el económico. En este, el eje estratégico-militar será el dependiente del económico (que ocupará el centro de la escena), y aunque las tensiones dentro de él no desaparezcan, lo relevante no será quién dicte las reglas en aquel sino quién dicte las reglas en el segundo de ellos.

Prueba de ello está dada en cómo está tratando Beijing de configurar los vínculos con los “grandes poderes”, y cuál ha sido la principal preocupación, en materia externa, durante la administración Trump en la Casa Blanca entre 2017 y 2021, y quizás en un próximo mandato en 2025: su famosa y larga “guerra comercial” contra China (sabemos que merece un capítulo aparte, pero es pertinente aclarar que el problema del déficit comercial es tan solo una excusa para obligar a negociar a Beijing el progreso sostenido del modelo chino de desarrollo de tecnología de punta, donde Washington está quedando rezagado y cuya carrera corre el riesgo de perder de manera irreversible).

Así, el ejercicio de la fuerza seguirá ocupando páginas y páginas en los medios de comunicación, pero las primeras planas informarán sobre el (re)ordenamiento en materia económica. Así, se materializaría el corolario de Stanley Hoffman, de la “no fungibilidad del poder”.

Es acertado mencionar que EE. UU. y China, pilares indispensables para el orden mundial, han mostrado a lo largo de su historia posiciones ambivalentes hacia el sistema internacional que ahora defienden, comprometidos con él, aunque de manera recelosa. China no tiene “ensayos” en el rol que se espera que desempeñe en el siglo XXI, ni EE. UU. tiene experiencia en interactuar sobre una base sostenida con un país del tamaño, alcance y desarrollo económico de dimensiones similares a las suyas, pero con un orden doméstico absolutamente diferente (Kissinger, 2016: 230).

La formación cultural y política de dichos actores es divergente en cuestiones centrales: el enfoque político americano es pragmático, en tanto que el chino, conceptual; EE. UU. no ha tenido desafíos importantes por parte de sus vecinos, mientras que China ha convivido siempre con vecinos potencialmente amenazantes; los americanos buscan resultados teniendo en mente las circunstancias inmediatas, en tanto que los chinos ponen el ojo en el proceso evolutivo; los americanos llevan una agenda con cuestiones prácticas viables, mientras que los chinos han establecido principios generales y analizan hacia dónde los conducirán. Aunque cuentan con algunos puntos en común: ambas unidades políticas han sostenido militantemente su “excepcionalismo” y han creído construir una realidad autosuficiente (Kissinger, 2016: 230 y 231).

La convivencia no será sencilla. Sin embargo, la estatura de ambos actores polares hace improbable un choque directo en los años venideros. El hecho de que sus diferencias y ajustes internos se traduzca o no en rivalidad o en una nueva forma de asociación será fundamental para la configuración de las perspectivas del orden mundial del siglo XXI (Kissinger, 2016: 230 y 231).

Difícilmente nos encontremos en tránsito de abandonar una Pax Americana para arribar a una Pax Sinica. Lo más probable es que seamos testigos de un proceso de conformación de una “diarquía” (una suerte de G2, en caso de que los acuerdos prevalezcan sobre los disensos), centrada en los ejes político y económico (el cual oficiaría de predominante del proceso de configuración del poder básico), haciendo del estratégico-militar el eje no vinculado (Dallanegra Pedraza, 1998: 130). En algún aspecto, el desafío por el disenso lo encontramos en la entrada en juego de la variable ideológica^[57] planteada en el inicio del mandato de Joe Biden, para su nuevo mandato, invitando a Occidente a comprometerse en una cruzada “democrática” frente a Beijing.^[58] No es accidental que tuviera fuertes puntos de contacto con las declaraciones del secretario general de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen. Ello podría haber sido el indicio de una peligrosa deriva en el emparejamiento fáctico de los ejes político y estratégico-militar, con los riesgos ya conocidos a lo largo de la historia. Cabe mencionar que la desconfianza cimentada desde Washington por el rol cumplido por China tras la invasión rusa a Ucrania abonaría esta posición.

Probablemente, el ejercicio de la fuerza seguirá bloqueado en la Organización de Naciones Unidas y sin ninguna unidad política con legitimidad para ejercerlo en el sistema internacional. Algunos vaticinarían un lento retorno a la “anarquía” pontificada por el realismo, con la profundización de la “incertidumbre estratégica” sobre la cual nos ilustrara Ángel Tello. Quizás ello sea excesivo, y tal vez se asista a un retorno a un “estado de naturaleza” en el eje estratégico-militar, como el descripto por Hoffmann, en el cual los principales Estados acatan normas y conductas comunes, autolimitándose para no verse limitados por otros Estados, mediante el balance del poder. Así es más probable un sistema internacional estable, caracterizado por relaciones moderadas, en objetivos y medios, entre los principales Estados (Hoffman, 1991: 100). La pregunta abierta radica en cuáles serán las características en la esfera económica, si se verificará su protagonismo y si se conseguirá subordinar a la dimensión estratégica-militar.

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