Ricardo Arredondo

Introducción

Vivimos en una época en la que la necesidad de una acción colectiva global es tan grande como en cualquier otro momento de la historia de la humanidad: el cambio climático, los conflictos armados, las migraciones masivas, la inteligencia artificial, la ciberseguridad y las pandemias y sus consecuencias tienen el potencial de plantear graves amenazas existenciales a la paz y a la prosperidad del planeta. Sin embargo, las instituciones multilaterales que se crearon hace más de 75 años (al final de la Segunda Guerra Mundial, para facilitar la cooperación global) son más débiles que nunca.

La gobernanza mundial está en crisis justo cuando más la necesitamos. Sacudidas por una pandemia y crisis financieras, divididas por la creciente multipolaridad y rechazadas por nacionalistas y populistas, las instituciones globales enfrentan amenazas inmediatas, incluso cuando se avecinan desafíos de largo plazo sin precedentes.

2020 fue un año que nos presentó una paradoja. Mientras se conmemoraba el 75.º aniversario de la creación de las Naciones Unidas, el covid-19 ponía en evidencia la crisis del sistema multilateral, una situación que no fue causada por la pandemia pero que esta contribuyó a exacerbar. Hasta ahora, la gobernanza global ha mostrado capacidad de adaptación y cambio. Sin embargo, la pregunta principal que surge inevitablemente es: ¿cómo las tensiones actuales y las transformaciones en el sistema internacional darán forma a ese orden hacia el futuro?

Este capítulo está construido sobre Multilateralismo: origen, crisis y desafíos (Arredondo, 2020). Muchos de los conceptos allí planteados continúan siendo vigentes, por lo que no considero necesario reiterar elementos que ya han sido analizados. El propósito de esta contribución es abordar los cambios en el sistema multilateral en los últimos años, la ausencia de una respuesta eficiente y eficaz de las instituciones multilaterales a los desafíos globales y la necesidad de introducir cambios en la arquitectura del sistema multilateral.

Las perspectivas que se presentan a futuro no parecen ser muy halagüeñas. Ciertamente, quienes estudiamos desde hace años esta temática tendemos a plantear un cuadro optimista y cerramos nuestros trabajos con una frase atribuida a Juan Rulfo: “o nos salvamos juntos o nos hundimos separados” (Rulfo, 1996). Este optimismo está basado en un pensamiento “fuera de lo común”, “valores y principios”, “voluntad política” o algún otro ingrediente mágico que actúe como un catalizador que contribuya a transformar nuestra circunstancia^[1] y hacer del mundo un lugar menos cruel, inseguro e inestable. Tememos reconocer francamente que nuestra evidencia y análisis apuntan a conclusiones oscuras y procuramos evitar desmoralizar y desmovilizar a aquellos cuyo renovado compromiso buscamos: los formuladores de políticas, los decisores, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil entendida en su sentido amplio. Sin embargo, la realidad se empeña en frustrar nuestras ilusiones y esperanzas y nos devuelve un panorama sombrío.

El multilateralismo como modo de cooperación y convivencia

El surgimiento del multilateralismo como forma de cooperación entre grandes potencias a principios del siglo XIX supuso un cambio cualitativo en los asuntos internacionales, entre otras cosas, porque las grandes potencias gradualmente fueron tomando conciencia de que las guerras entre ellas eran demandantes y tenían efectos devastadores para todos sus participantes (Hinsley, 1982: 1-8). El peso que representaba estar preparados para la guerra y los riesgos que implicaban conflictos armados cada vez más destructivos obligaron a los gobiernos a utilizar los instrumentos de política exterior a su alcance con el objetivo de evitar las conflagraciones bélicas. En menos de un siglo se pasó de un derecho a la guerra ilimitado a la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales (Márquez Carrasco, 1998: 15).

Las propuestas y proyectos sobre la coordinación y centralización de los asuntos internacionales como herramienta para mejorar la paz existían desde mucho antes, pero casi nunca recibieron una aceptación general por parte de las grandes potencias. De hecho, como veremos más adelante, la falta de consenso entre los países de mayor gravitación en el orden internacional continúa siendo el principal obstáculo para la adopción de decisiones en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el equivalente actual al concierto europeo del siglo XIX (Orakhelashvili, 2023). Así lo reconoció la representante permanente de los Estados Unidos ante las Naciones Unidas cuando afirmó: “Deadlock has often prevented progress” (Thomas-Greenfield, 2022).

Como señala Oddone (2024),

Reconozcamos que las Naciones Unidas fue una idea ambiciosa y hasta “naïve” en algunos sentidos y extremadamente cínica en otros. Y que fue pensada en un momento en que el mundo se desangraba, el viejo orden se demolía a cañonazos y cuando hasta Churchill o Stalin necesitaban creer en algo… Fue una idea, algo que intentó ser nuevo y un camino distinto. Pero con una “falla de fábrica”: En los temas de seguridad y “lo que huele a pólvora” se apostó al futuro sacando una foto del mundo en 1945 y organizando su devenir en torno a ella. Con el grave problema que una foto es eso, una foto. Sin posibilidad ninguna de ser modificada. Con los años se ha puesto sepia y lo que se intenta desde entonces es hacer “Photoshop” (sin éxito).

La arquitectura del sistema multilateral vigente surgió después del final de la Segunda Guerra Mundial. Las Naciones Unidas son ampliamente consideradas como el símbolo del multilateralismo: “un lugar para la diplomacia multilateral” (Karns y Mingst, 2015: 95). Era una época en la que las potencias occidentales liberales, encabezadas por Estados Unidos y el Reino Unido, diseñaron y dominaron el orden mundial. En el Sur Global comenzaron a surgir nuevos Estados independientes, producto del proceso de descolonización, que aspiraban a “alcanzar” al primer mundo a través de la industrialización y el crecimiento. Sin embargo, casi ochenta años después, ese objetivo, como muchos otros, no ha sido alcanzado.

Si bien ha habido avances, la necesidad de una mayor cooperación institucional global ha seguido creciendo. No obstante, contrariamente a lo esperado, la oferta actual de cooperación parece estar disminuyendo. Ello en áreas tan diversas como la proliferación nuclear, la pérdida de biodiversidad, el cambio climático, la inestabilidad de los mercados financieros y el ciberespacio, entre otras. Los instrumentos de cooperación internacional son cada vez más inadecuados para la tarea y pueden incluso estar involucionando. De hecho, la mejor manera de describir el sistema multilateral actual es decir que sufre un estancamiento causado por la combinación de una creciente multipolaridad, inercia/fragmentación institucional y problemas cada vez más complejos.

No se trata de una situación que se haya producido recientemente. Más de una década atrás, en 2013, ya se hablaba de una parálisis o estancamiento en el proceso de globalización y surgía como interrogante por qué la cooperación internacional estaba fallando cuando más se la necesitaba. Held y sus colegas Thomas Hale y Kevin Young observaron que el multilateralismo parecía fracasar frente a desafíos planetarios, como la protección del medio ambiente, el comercio internacional y la seguridad (Hale et al., 2013). El argumento central de este trabajo fue que el orden multilateral de posguerra impulsó una extraordinaria fase de progreso económico y social, que a su vez incrementó la interdependencia entre los países, estableciendo las condiciones para el surgimiento de desafíos globales de complejidad sin precedentes, aunque finalmente terminó afectando la capacidad de las instituciones internacionales para responder a estos desafíos (Arredondo, 2020: 38).

Las cuatro brechas en el sistema multilateral

La conformación institucional y legal del orden internacional nos permite observar cuatro brechas en el sistema multilateral: a) jurisdicción; b) participación; b) incentivos; e d) información (HLAB, 2022: 5).

En primer lugar, la brecha de jurisdicción aparece porque los Estados no se hacen responsables de una serie de externalidades que se producen más allá de sus fronteras, por ejemplo, los grandes contaminadores no enfrentan repercusiones por los efectos globales de sus actividades, o las regulaciones financieras nacionales pueden desencadenar shocks masivos en todo el mundo sin que haya una respuesta correspondiente de alguna institución internacional. Si bien existen obligaciones legalmente exigibles en materia de responsabilidad internacional de los Estados, no hay una norma de aplicación general que regule los efectos globales de su conducta. En consecuencia, una significativa cantidad de reglas no son vinculantes (por ejemplo, el Acuerdo de París sobre cambio climático), o no son completamente globales (por ejemplo, los acuerdos de seguridad colectiva tales como la OTAN, AUKUS, etc.), o se aplican de manera selectiva (por ejemplo, el Tratado de No Proliferación, los Pactos sobre derechos humanos, etc.). En un sistema de esta naturaleza, sin mecanismos de aplicación centralizados, movilizar la presión política de un amplio número de Estados es fundamental para tener esperanzas de cumplimiento/aplicación de las normas acordadas.

En segundo lugar, la brecha de participación surge del hecho de que las relaciones internacionales siguen estando controladas primariamente por los Estados, a pesar del papel cada vez mayor de los actores no estatales (ONG, sociedad civil, empresas, etc.) y de percibirse un claro cambio respecto de las corporaciones multinacionales que se han transformado en actores influyentes en todo el mundo. Grandes poblaciones del Sur Global enfrentan limitaciones prácticas y económicas de acceso a los sistemas de salud pública y es muy poco probable que vean los beneficios del crecimiento del mercado.

La brecha de incentivos puede apreciarse notoriamente en la esfera internacional, ya que las relaciones altamente competitivas entre los Estados conducen a asimetrías de información, proteccionismo y, en última instancia, decisiones que no son óptimas para el conjunto. Es evidente que todos estaríamos mejor a largo plazo si pasáramos a la energía limpia, pero los países en desarrollo en particular ven como una pérdida injusta a corto plazo si se les obliga a abandonar formas más baratas de energía después de que otros Estados las han utilizado para desarrollarse, lo que lleva a algunos países a reclamar responsabilidades comunes pero diferenciadas (Stone, 2004). Como vimos en la respuesta a la covid-19, algunos países, particularmente los de mayor gravitación en el escenario internacional, acumularon vacunas para sí mismos, incluso cuando la distribución global equitativa de la vacuna sería el mejor resultado para la población mundial.

Finalmente, la gobernanza global de los bienes públicos adolece de una brecha de información, que también puede considerarse como un problema de incertidumbre. En un mundo donde los flujos de información fueran correctos, la humanidad se beneficiaría de una coexistencia pacífica o de si se adoptaran las acciones necesarias para limitar el calentamiento global, entre otras cuestiones. Sin embargo, nuestra información sobre estos beneficios –y en particular la cadena causal entre las acciones que tomamos ahora y las mejoras a largo plazo– es pobre y está mal distribuida. Parte de ello es producto de estrategias nacionalistas deliberadas y proteccionismo: en un mercado global altamente competitivo, los países acumularán recursos y contaminarán si se les da la posibilidad de obtener ganancias a corto plazo, negándose a reconocer información sobre el daño que esas acciones podrían causar. La industria minera es una muestra de ello. Otro ejemplo es el uso continuo de energía basada en carbón, al igual que las protecciones nacionales para industrias dañinas, como la deforestación o formas insostenibles de agricultura.

Estas brechas en los regímenes de gobernanza global se han visto ampliadas por el estancamiento internacional causado por una combinación de fragmentación institucional e inercia, junto con el aumento del proteccionismo nacional en muchas partes del mundo (Arredondo, 2020a: 6). Todo ello apunta inexorablemente a la necesidad de reformar el sistema multilateral actual.

La necesidad de reformar la arquitectura del sistema multilateral

Existe consenso respecto a que las instituciones internacionales están mejor equipadas para resolver problemas globales de manera efectiva y eficiente y que sus procesos se benefician de un alto grado de profesionalismo y legitimidad democrática (Blum, 2008: 325). El secretario general de las Naciones Unidas insistió en que “La cooperación multilateral es el corazón mismo de las Naciones Unidas, su razón de ser y su visión rectora” (Guterres, 2023). Indudablemente, la creación de las Naciones Unidas en 1945 constituyó el mejor intento de la humanidad para procurar evitar que se repitieran los horrores de flagelos de anteriores conflictos armados y buscar herramientas para promover el progreso económico y social de todos los pueblos. En la segunda mitad del siglo XX se produjo una expansión significativa de diferentes organizaciones internacionales, formales e informales, que han hecho de su núcleo el fortalecimiento de la cooperación internacional en la búsqueda de prevenir, contener o limitar los efectos de los diversos desafíos globales que enfrenta la sociedad internacional.

En sus casi ochenta años de existencia, el sistema multilateral se ha mantenido unido y ha obtenido algunos logros relevantes. Los instrumentos y mecanismos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas han desempeñado un papel crucial en prevenir una tercera guerra mundial. La promoción de la paz y la diplomacia preventiva han contribuido significativamente a poner fin a conflictos en diversas partes del planeta. La participación de las Naciones Unidas fue esencial en el proceso de descolonización y la obtención de independencia para 80 antiguas colonias que ahora forman parte de la Organización. Además, fue un catalizador del progreso económico y social, dado que contribuyó a la reducción de la pobreza y el hambre, a la erradicación de enfermedades, y promovió el reconocimiento y respeto de los derechos humanos fundamentales. Las soluciones multilaterales a problemas globales, desde la protección de la capa de ozono hasta la erradicación de la poliomielitis, han sido sometidas a pruebas y demostrada su eficacia. Es lo que, en contraposición a la foto de 1945, Oddone (2024) llama “la película”:

en todos los demás temas, se comenzó a filmar una película. Un poco porque nadie sabía bien qué hacer, otro poco porque a nadie le interesaba demasiado ya que el corazón del sistema eran los temas de paz y guerra. Que “se hiciera camino al andar”. Y la gran sorpresa fue que funcionó, y funcionó y funciona muy bien. Porque se fue adaptando a los tiempos, digirió la incorporación de 140 Estados nuevos, los cambios gigantescos que produjo y produce la humanidad y fue creando “un lenguaje universal”. ¿Es poco? En términos de resultados, poquísimo. En términos de años y comparado con los procesos políticos vividos por Estados y entidades políticas humanas, un abrir y cerrar de ojos. Ochenta años es nada.

A pesar de ello, este sistema multilateral, surgido con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, ya no es adecuado para su propósito actual (Ang, 2023: 1). Las sombras en el recorrido histórico de las instituciones multilaterales muestran la necesidad de emprender un proceso de reformas que las saque de su estancamiento y las torne efectivas y eficaces para alcanzar los objetivos previstos al momento de su constitución. Se trata de un proceso complejo, que debe abordarse de manera gradual y progresiva, buscando conseguir el consenso necesario entre sus miembros y, en particular en el caso de las Naciones Unidas, el de los Estados miembros permanentes del Consejo de Seguridad, sin cuya anuencia la reforma no sería posible (Kennedy, 2006: 171). A comienzos de 2024, el secretario general, Antonio Guterres, en su intervención en la tercera cumbre del Grupo de los 77 (G-77) y China, afirmó que “el actual sistema internacional está desfasado, fuera de tiempo y de lugar”, ya que se estableció cuando muchos países del G-77 aún estaban colonizados. Asimismo, se manifestó a favor de la reforma del Consejo de Seguridad, afirmando que está paralizado por divisiones geopolíticas y que su composición no refleja la realidad del mundo actual (Guterres, 2024).

Esa necesidad de reforma ya había sido puesta de manifiesto al finalizar la Guerra Fría. El 3 de diciembre de 1993, la Asamblea General (AGNU) adoptó la Resolución 48/26: Cuestión de representación equitativa y aumento del número de miembros del Consejo de Seguridad, en la que reconoció

la necesidad de revisar la composición del Consejo de Seguridad y las cuestiones conexas teniendo en cuenta el aumento considerable del número de Miembros de las Naciones Unidas, en particular de los países en desarrollo, así como de los cambios en las relaciones internacionales.

Además decidió establecer un Grupo de Trabajo de composición abierta para considerar todos los aspectos de la cuestión del aumento del número de miembros y otros asuntos relacionados con el Consejo de Seguridad (AGNU, 1993). Más de tres décadas después, ese organismo continúa reuniéndose, sin resultados tangibles.

En la Declaración del Milenio, los jefes de Estado y de gobierno resolvieron intensificar sus esfuerzos para lograr una reforma integral del Consejo en todos sus aspectos (AGNU, 2000, par. 30), y en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, los jefes de Estado y de gobierno expresaron su apoyo a una reforma temprana del Consejo de Seguridad (AGNU, 2005, par. 153), enfatizando que “las Naciones Unidas deben responder a las necesidades de la totalidad de sus miembros, ser fieles a sus principios fundacionales y estar adaptadas para llevar a cabo su mandato” (AGNU, 2005, par. 148).

En su sexagésimo segundo período de sesiones, la AGNU decidió comenzar, a partir de las propuestas de los Estados miembros, negociaciones intergubernamentales de buena fe, con respeto mutuo y de manera abierta, inclusiva y transparente, en sesiones plenarias oficiosas, sobre la cuestión de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y el aumento del número de sus miembros y otros asuntos relativos al Consejo, con el objetivo de buscar una solución que pudiera contar con la más amplia aceptación política posible de los Estados miembros (Decisión 62/557: Cuestión de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y del aumento del número de sus miembros y cuestiones conexas). A través de esta Decisión, los Estados miembros subrayaron que las negociaciones intergubernamentales deberían basarse en cinco cuestiones clave: categorías de miembros, la cuestión del veto, representación regional, tamaño de un Consejo de Seguridad ampliado y métodos de trabajo del Consejo, y la relación entre el Consejo y la Asamblea General. En los años subsiguientes, la AGNU adoptó decisiones en cada sesión (véanse las Decisiones 63/565 B, 64/568, 65/554, 66/566, 67/561, 68/557, 69/560, 70/559, 71/553, 72/557, 73/554, 74/569, 75/569, 76/572 y 77/559). Después de dieciséis años de debates infructuosos, el impasse diplomático persiste, en parte, porque los Estados miembros nunca han acordado negociar sobre la base de un texto único.

El 9 de enero de 2020 se realizó un debate abierto organizado por Vietnam titulado Defensa de la Carta de las Naciones Unidas. En esa oportunidad, el Consejo adoptó una declaración presidencial que reafirmó su compromiso con el multilateralismo y el papel central de las Naciones Unidas y reconoció la importancia de la Carta de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, la seguridad y el desarrollo del derecho internacional (CSNU, 2020). El 14 de diciembre de 2022, durante la presidencia del Consejo de Seguridad por parte de la India, se llevó a cabo un debate abierto sobre el tema Nueva orientación para el multilateralismo reformado (CSNU, 2022), ocasión en la que muchos oradores pidieron un uso limitado del poder de veto, así como una mayor representación para las regiones subrepresentadas. En particular, los representantes de Francia y el Reino Unido expresaron su apoyo a asientos permanentes para Brasil, Alemania, India y Japón. Sin embargo, los Estados discreparon sobre el camino a seguir para la expansión de la membresía y las negociaciones intergubernamentales sobre la reforma del Consejo.

Por su parte, el 26 de abril de 2022, la Asamblea General adoptó una importante resolución que estipula que la Asamblea General se reunirá en un plazo de diez días cada vez que se emita un veto en el Consejo de Seguridad (AGNU, 2022). El tratamiento del veto de Estados Unidos al proyecto de resolución sobre el cese del fuego en Medio Oriente, plasmado el 8 de diciembre de 2023 (DW, 2023), será el primer test del funcionamiento de esta resolución.

Actualmente, las negociaciones intergubernamentales tienen lugar sobre la base de un número de propuestas de reforma del Consejo de Seguridad, entre las que se destacan el modelo presentado por México, el presentado por Liechtenstein, el presentado por San Vicente y las Granadinas en nombre del grupo L.69 y el presentado por Brasil, Alemania, India y Japón –el G-4– (AGNU, 2023).

Las reuniones se han venido sucediendo sin que puedan vislumbrarse progresos que permitan un atisbo de solución en el futuro cercano. En abril de 2023, el Consejo de Seguridad llevó a cabo un debate abierto sobre Multilateralismo eficaz mediante la defensa de los principios de la Carta de las Naciones Unidas, en el que se pusieron nuevamente de manifiesto visiones encontradas sobre el sistema internacional y el multilateralismo. China y Rusia reiteraron que el sistema multilateral debe ser inclusivo y expresaron su preocupación por las reglas internacionales que una minoría de Estados impone al mundo (CSNU, 2023). China y Rusia han afirmado su oposición a lo que las potencias occidentales denominan “un orden basado en reglas”. Este orden basado en reglas se ha utilizado para exigir a ciertos Estados que cumplan las normas jurídicas internacionales existentes a las que en realidad no han dado su consentimiento y, por lo tanto, no están obligados (Dugard, 2023: 230). El término “orden basado en reglas” desdibuja la distinción entre reglas vinculantes y no vinculantes, y da la impresión de que todos los Estados y actores internacionales están sujetos a este orden, independientemente de si han dado su consentimiento o no a estas reglas (Talmon, 2019).

Los Estados “occidentales” y otros con ideas afines cuestionaron las razones de Rusia para convocar este debate abierto y afirmaron que la reunión tenía como objetivo desviar la atención de la agresión de Rusia contra Ucrania. Algunos participantes argumentaron que el Consejo no refleja las realidades geopolíticas actuales y exigieron una reforma estructural del órgano, expresando su preocupación por el uso del veto. La guerra en Ucrania ha puesto de relieve las importantes limitaciones a la acción del Consejo cuando están en juego los intereses de uno de los miembros permanentes con derecho a veto (Arredondo, 2022).

Durante la Asamblea General de 2023, se han llevado a cabo diversas reuniones plenarias oficiosas relativas a las negociaciones intergubernamentales sobre la cuestión de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad, el aumento del número de sus miembros y otros asuntos relacionados con el Consejo. La última de ellas, al momento de finalizar este capítulo, tuvo lugar el 22 de enero de 2024, ocasión en la que los miembros volvieron a poner de manifiesto sus coincidencias y divergencias.

Si bien los Estados miembros hablan de la necesidad de reformar el Consejo de Seguridad, el cambio sigue siendo difícil de lograr después de décadas de debates. Los obstáculos a la reforma son considerables. Incluyen los grandes obstáculos procesales para enmendar la Carta de las Naciones Unidas, posiciones divergentes de los Estados miembros sobre el tamaño y las condiciones aceptables de cualquier ampliación, desacuerdo sobre las actuales disposiciones de veto y su posible extensión a nuevos miembros permanentes, y la persistente incertidumbre sobre si una ampliación plausible (incluso si hiciera al Consejo más representativo) mejoraría su funcionamiento (Patrick, 2023: 2). En 2023, las voces a favor de ampliar el Consejo se hicieron más fuertes, pero no ha habido consenso sobre cómo hacerlo. Cualquier cambio es extremadamente difícil e implica renegociar la Carta de las Naciones Unidas, lo que requiere el acuerdo de al menos dos tercios de los 193 miembros de la AGNU, así como del Consejo de Seguridad, incluidos aquellos que tienen el poder de veto (Leopold, 2023).

Brasil, Alemania, India y Japón (el G-4) han estado compitiendo por asientos permanentes en el Consejo de Seguridad durante décadas (Deen, 2024). Italia se opone a Alemania, Pakistán se opone a India, Argentina se opone a Brasil y los Estados africanos aún tienen que decidir quiénes serán sus candidatos, aunque buscan obtener dos asientos permanentes. Los países árabes también quieren tener un representante en el Consejo y los países del Benelux (Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos) tienen su propia posición, por nombrar solo algunos intereses en competencia.

La Argentina forma parte del grupo Unidos por el Consenso, coordinado por Italia. Este grupo se ha manifestado a favor de la presencia de nueve miembros no permanentes de largo plazo (de entre 8 y 10 años) distribuidos entre grupos regionales, más dos puestos no permanentes adicionales con mandatos de dos años: uno para Europa del Este y otro para los pequeños Estados insulares en desarrollo y los Estados pequeños. En cuanto al veto, la propuesta plantea opciones, incluida la abolición o su restricción respecto de resoluciones importantes referidas al uso de la fuerza.

La posición argentina se remonta a los primeros años posteriores a la firma de la Carta de San Francisco. Como recuerda Zlata Drnas de Clément:

Entre los grandes objetivos que se impuso Argentina durante los primeros años de vida de las Naciones Unidas, figuran: la abolición del derecho de veto y la defensa del principio de universalidad, proponiendo fortalecer el rol de la Asamblea General frente al Consejo de Seguridad (2001: 4).

Ya en la segunda sesión de la AGNU, el representante argentino sugirió convocar a una Conferencia General para abordar la eliminación del derecho de veto. José Arce sostenía que, aunque el derecho de veto fue necesario temporal y estratégicamente en la Conferencia de San Francisco, las circunstancias habían cambiado. Al invocar la cláusula rebus sic stantibus, afirmaba que los Estados ya no estaban obligados a respaldar el derecho de veto. Arce logró que el 14 de abril de 1949 la Asamblea General adoptara la Resolución 267/III, que recomendaba restringir el derecho de veto exclusivamente a las decisiones que debía tomar el Consejo de Seguridad dentro del marco del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas (Ortíz de Rozas, 1995: 22).

Francia y Gran Bretaña han pedido desde hace mucho tiempo que se amplíe el Consejo, pero han omitido pronunciarse sobre la cuestión del veto (Francia, 2024). En su discurso ante la AGNU en 2021, el presidente de los Estados Unidos, Joe Biden, pidió aumentar los representantes permanentes y no permanentes, incluidos escaños para África y América Latina y el Caribe, y señaló que creía que había llegado el momento de que esta institución sea más inclusiva para que pueda responder mejor a las necesidades del mundo actual (Biden, 2021). Su representante permanente ante las Naciones Unidas, Linda Thomas-Greenfield, realizó comentarios similares al tiempo que destacó que el veto debía utilizarse de manera responsable, señalando que los Estados Unidos se abstendrían de utilizar el veto excepto en situaciones extraordinarias.

Las conversaciones en las Naciones Unidas, previstas para 2024 y 2025, pueden interpretarse como esfuerzos ambiciosos para obtener informes del secretario general, además de informes de la sociedad civil, de cara a la Cumbre del Futuro en 2024 y la Cumbre Social Mundial en 2025. Ello ha llevado a hablar, incluso a los más optimistas propulsores de la reforma de la Organización, de “muerte por cumbre” (Weiss, 2023). La insuficiencia de la actual solución de los problemas globales es notoria. Sin embargo, por ahora solo se escucha retórica que no se traduce en acciones concretas que indiquen que el camino real para alcanzar una reforma haya comenzado a transitarse.

Los aspectos políticos y jurídicos de la reforma

La diplomacia multilateral tiene aspectos políticos y legales que son factores esenciales a considerar. La realidad política básica es que varias grandes potencias operan como importantes centros de poder en los asuntos internacionales y que la cooperación entre ellos es vital para la viabilidad y aceptabilidad general de las políticas y decisiones acordadas en los procesos multilaterales.

Una de las características del sistema internacional es la ausencia de un órgano legislativo centralizado, así como de un órgano que instrumente la aplicación coactiva de las normas. El proceso de formación del derecho internacional se produce, primariamente, a través de la actuación de los Estados, quienes, al manifestar su consentimiento en obligarse por determinadas normas, a través de los métodos que el derecho internacional considera válidos para ello, crean normas que se obligan a acatar. Por otra parte, la aplicación de las normas reside fundamentalmente en la actuación voluntaria de los sujetos.^[2] En ocasiones, aparece un órgano internacional dotado del poder de coacción y sanción (el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas cuando actúa en el marco de las competencias que le atribuye el Capítulo VII de la Carta), aunque para que ello ocurra se requiere previamente que los Estados miembros de la Organización le hayan otorgado esa competencia, autorizándolo a actuar y obligándose a acatar las resoluciones que este adopte. Una dificultad adicional es la falta de un sistema de sanciones institucionalizado.

El sistema internacional (en sus aspectos jurídicos, políticos y económicos) que existe desde Westfalia supone que cada unidad política es soberana y forma parte del sistema multilateral. Uno de los corolarios del principio de igualdad soberana es que los sujetos originarios de la comunidad internacional, esto es, los Estados, se encuentran en un mismo plano jurídico y, por lo tanto, carecen de capacidad de dictar normas unos a otros. En este sentido, Tickner observa que la soberanía o autonomía es esencialmente equivalente a la soberanía legal, un ejemplo clásico de la cual es el principio de “un Estado, un voto”, que se aplica a la Asamblea General de las Naciones Unidas (Tickner, 319). Pero aunque los Estados se encuentran en un plano de igualdad formal –la igualdad soberana–, existe un alto grado de desigualdad material o real (Arredondo, 2021a: cap. II). Es lo que Krasner llama “hipocresía organizada” (Krasner, 1999). Aun cuando las obligaciones están claramente establecidas, la soberanía y el interés nacional tienden a conducir a incumplimientos sin que existan mecanismos de aplicación significativos.

Desde el punto de vista jurídico, el multilateralismo no puede ser viable sin la voluntad de las grandes potencias, como partes interesadas, de cumplir con los instrumentos normativos pertinentes. Ello se traduce en la aceptación de algunas restricciones a sus decisiones políticas y a su libertad de acción. En ambos sentidos, el multilateralismo prevé el uso del poder combinado de las grandes potencias para aumentar la proporción de orden y, en consecuencia, reducir la proporción de caos en los asuntos internacionales que probablemente crecería si las relaciones entre las grandes potencias no estuviesen coordinadas.

Sin embargo, vivimos en un mundo en el que la capacidad de “producir orden o generar desorden” para influir en los “resultados globales” no depende solo de las grandes potencias (incluso entre ellas, la distribución del poder sigue siendo asimétrica), sino también de actores no estatales como instituciones, corporaciones y movimientos sociales que utilizan recursos materiales (riqueza y poder militar) y no militares (especialmente nuevas tecnologías, como la inteligencia artificial y otras que tienen al menos un doble uso) e ideacionales. La multipolaridad del pasado fue gestionada por las grandes potencias a través de un sistema de equilibrio de poder, incluido el sistema de conciertos del siglo XIX, el colonialismo y con escasas instituciones multilaterales. Sin embargo, el nuevo orden mundial debería estar moldeado por una mayor variedad de actores (Acharya y Plesch, 2020: 228-229).

Las falencias del sistema multilateral actual muestran precisamente la escasa coordinación, cuando no directamente el rechazo, para cumplir con sus obligaciones por parte de algunos países de mayor gravitación en el orden internacional. Los Estados coexisten sin estar sujetos a ningún gobierno superior o autoridad que no derive su legitimidad del consentimiento del Estado. Cada Estado es autónomo a la hora de definir y perseguir sus prioridades políticas (interés nacional) y realizar su propia evaluación de los riesgos o beneficios subyacentes. Chimni afirma que las instituciones internacionales, como las Naciones Unidas, plantean cuestiones para el debate colectivo, procurando definir un marco normativo y alineándose con los intereses de los Estados dominantes (Chimni, 2006: 15). Estas organizaciones internacionales, al validar y legitimar las normas internacionales, tienden a engullir las ideas contrahegemónicas y diluyen el debate.

La noción de que los Estados cooperan entre sí en la medida que convenga a sus intereses nacionales es un dato de la realidad. Webster afirmaba que, en la mayoría de los períodos de la historia, ha habido un equilibrio de fuerzas en el mundo y durante muchos siglos ha existido una comunidad de naciones que incluso los Estados más poderosos deben tener en cuenta. Sus problemas diplomáticos suelen ser tan difíciles como los de sus vecinos más débiles. La diplomacia multilateral se convierte en gran medida no tanto en una relación entre dos Estados como en un complejo de relaciones dentro de grupos de Estados y entre diferentes grupos de Estados. No hay dos gobiernos que negocien sin ser plenamente conscientes del efecto de sus acciones en otros. Las relaciones internacionales, ya sea en conferencias formales o informales, deben ser multilaterales (Webster, 1961: 3). Sin embargo, la cooperación multilateral no se materializará sin que se cumplan ciertas condiciones previas.

Los países de mayor gravitación en el escenario internacional deberían buscar oportunidades de compromiso para evitar flagelos innecesarios. Esta opción no siempre será factible, ya que los intereses de las potencias en ocasiones resultarán irreconciliables. Sin embargo, aún es posible que las principales potencias encuentren algún terreno común para gestionar las consecuencias de los conflictos que las dividen. Sería un error que Estados Unidos, China, India, Rusia u otros Estados permitieran que sus diferencias bloquearan intentos de cooperación, ya que ello inexorablemente llevaría a un aumento de la inestabilidad en una era de tensiones extendidas (Gowan, 2021).

Pero la reforma de las instituciones multilaterales no depende únicamente de las grandes potencias o de aquellas con derecho a veto. La cooperación y las políticas exteriores de diferentes actores regionales de Asia, África y América Latina son esenciales para alcanzar una reforma del sistema multilateral. Es obvio que no todos los Estados tienen capacidades de agencia para actuar, pero existe consenso en torno al hecho de que los Estados periféricos deben ser primero reconocidos y aceptados por los guardianes sistémicos/jerárquicos como actores que pueden ejercer plenamente su agencia en las jerarquías globales. Aquellos Estados que están en la periferia necesitan insertarse en jerarquías globales, en las que deben crear espacios de agencia. La inserción significa ser reconocido por las principales potencias sistémicas como una parte relevante del sistema multilateral (Chagas-Bastos, 2024: 44).

La inserción real y efectiva en el sistema multilateral genera una dinámica inclusiva, que contrarresta tendencias de exclusión o marginación deliberada (Lascurettes, 2020). La inclusión sugiere una participación de facto dentro de un marco jerárquico, interviniendo activamente en la toma de decisiones y la generación de normas. Cuando un Estado periférico busca la inclusión, debe crear espacios de agencia e intentar insertar en el sistema una reivindicación marginal, es decir, una demanda que ni siquiera ha llegado a la etapa de ser mal reconocida o reconocida, y es totalmente ignorada por el sistema. La ausencia de reconocimiento y de una voz obstaculiza las acciones de un Estado en el sistema internacional. Cuando se margina la demanda de reconocimiento de un Estado, su acción se ve significativamente restringida (Chagas-Bastos, 2024: 47).

Las acciones de los Estados de menor gravitación en el sistema multilateral deben basarse en el entendimiento de que la única manera de avanzar sus intereses es priorizar las interacciones estratégicas con las grandes potencias, buscando preservar en todo momento su margen de autonomía relacional y situándose en un espacio equidistante entre los países más poderosos. Es lo que se ha dado en llamar el “no alineamiento activo” (Fortin et al., 2021). Esto puede ayudar a aumentar su capacidad para actuar de forma independiente dentro de las estructuras de las instituciones internacionales, lo que solo puede lograrse mediante su inclusión, que requiere el compromiso de las grandes potencias.

El problema de la inclusión es una experiencia compartida por todos los Estados que no ocupan posiciones privilegiadas en la jerarquía global. En particular, los Estados de América Latina y el Caribe, considerados tradicionalmente como amigos del multilateralismo, parecen haber quedado atrapados entre su participación activa en la arquitectura multilateral y la comprensión de que estas instituciones, aún imperfectas, representan el único enfoque eficaz para encontrar soluciones a problemas comunes.

Estos países tienen mucho en juego en este esfuerzo, ya que su destino como potencias medias con una tradición multilateral activa depende de las normas, las instituciones internacionales y la acción colectiva. Sin embargo, un análisis de la cooperación en la región presenta un panorama ambiguo, ya que ciertos valores, como la democracia y los derechos humanos, son sostenidos por algunos Estados y ninguneados por otros, que persiguen principalmente sus propios intereses políticos (Feldman et al., 2019). Las últimas dos décadas han sido testigo de cómo la proximidad ideológica ha cobrado una mayor relevancia que los valores y las normas. Las crisis en Venezuela y Nicaragua muestran la naturaleza ambigua de la cooperación multilateral en la interfaz entre la estabilidad regional y los propios intereses políticos de los países.

El fortalecimiento del multilateralismo comercial es más que nunca necesario en tiempos de fragmentación geoeconómica. En una reunión a comienzos de 2024, los países latinoamericanos “reconocieron que ningún Miembro puede abordar por sí solo los desafíos a los que se enfrentan en un mundo cada vez más interconectado” y manifestaron “que estos desafíos debían constituir un llamado a la reflexión, la adaptación y el fortalecimiento del sistema multilateral de comercio basado en normas, contando con un sistema de solución de diferencias completamente operativo” (MRE Chile, 2024).

La República Argentina se ha pronunciado tradicionalmente a favor de un sistema internacional basado en normas, sin dejar de reconocer la necesidad de reformular los instrumentos y reglas, a fin de construir un multilateralismo efectivo, un sistema internacional de comercio justo, abierto e inclusivo, y favorecer el desarrollo sostenible. El interés argentino es avanzar en los ámbitos regional y multilateral para mejorar la seguridad y la prosperidad de sus ciudadanos a través del incremento de la cooperación frente a estos desafíos globales. Como lo señaló el presidente Alberto Fernández con ocasión de la 78.º sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas:

Los problemas del mundo exigen soluciones. Ya diagnosticamos los problemas. No podemos seguir hablando de ellos mientras caminamos en una cornisa. Los riesgos de perpetuar este presente son muy altos… La Argentina considera al multilateralismo como la mejor herramienta para encontrar soluciones compartidas a los problemas comunes. Refleja nuestra vocación de actuar solidariamente y cooperar en la búsqueda del bienestar colectivo (MP Argentina, 2023).

Cuando la cooperación multilateral no redunda en interés común de todos los Estados miembros, los asuntos internacionales pueden tomar un giro unilateralista. A diferencia del multilateralismo, el unilateralismo se refiere aquí a la falta de voluntad de los Estados para adoptar soluciones multilaterales y, consecuentemente, limitar su libertad, o a su alejamiento de los marcos e instituciones multilaterales existentes en favor de acciones o agendas políticas respaldadas por algunos, pero no por la mayoría de los actores internacionales. Es lo que se denomina la “diplomacia de la retirada” (Arredondo, 2020).

Esas tendencias unilateralistas, como la de los Estados Unidos de Trump, producen reacciones de aquellos Estados que están persuadidos de que la mejor manera de enfrentar los desafíos globales es con respuestas globales. Francia y Alemania pergeñaron la conformación de una Alianza para el Multilateralismo en la 74.ª Asamblea General de las Naciones Unidas. Esta propuesta ya había sido enunciada por el ministro de Relaciones Exteriores germano, Heiko Maas, por primera vez en un discurso de julio de 2018 en Tokio, donde señaló que Japón y Alemania habían sido hasta ahora “tomadores de normas” y manifestó que debían convertirse en “formadores de normas”. Los países que conforman esta alianza (Argentina, entre ellos) consideran que el orden multilateral “basado en reglas” está experimentando su crisis más grave desde 1945. “Para contrarrestar esta tendencia, los Estados con ideas afines deben hacer una causa común y redoblar sus esfuerzos para promover el multilateralismo”.

El propósito de esta iniciativa es demostrar que una “mayoría silenciosa” de los Estados miembros de las Naciones Unidas sigue comprometida con el “multilateralismo y las Naciones Unidas”. Durante demasiado tiempo, la comunidad internacional ha permanecido en silencio, creyendo que los beneficios de la cooperación internacional eran evidentes. De ahora en adelante, “los Estados comprometidos con el multilateralismo deben darse a conocer y unir fuerzas y voces”. Mass y su colega francés Jean-Yves Le Drian visualizaron esta “red global de Estados con ideas afines” como una plataforma flexible para estimular la cooperación en temas que van desde el sistema multilateral de comercio a los derechos humanos, las armas nucleares, el cambio climático y el ciberespacio. De este modo, la alianza permitiría que coaliciones cambiantes se unieran en torno a intereses compartidos, “para lograr la máxima efectividad a través de geometría variable y membresía fluida”.

La Alianza para el Multilateralismo es un concepto oportuno en un mundo donde el liderazgo de Estados Unidos se encuentra cuestionado. Sin embargo, como señala Stewart Patrick, tres preguntas determinarán si finalmente tiene éxito. Primero, ¿procurarán estos países democráticos llenar el vacío de liderazgo dejado por los Estados Unidos, reafirmando su apoyo a un orden mundial abierto y basado en normas? En segundo lugar, ¿encontrará este grupo de democracias mayoritariamente occidentales suficientes puntos en común con la membresía más amplia de la ONU en las normas multilaterales fundamentales de cooperación pacífica, incluidas las relacionadas con la soberanía y el uso de la fuerza? Finalmente, ¿facilitará la alianza la aparición de coaliciones flexibles que resuelvan problemas para enfrentar desafíos desde el cambio climático y el comercio hasta la ciberseguridad y el terrorismo transnacional? (Patrick, 2019).

Un elemento de presión adicional sobre el sistema multilateral es la tendencia a la conformación de alianzas reducidas entre Estados en torno a intereses compartidos, entre los que se cuentan particularmente los países del Sur Global, que procuran obtener mayor peso y voz en las estructuras de gobernanza global. La Asamblea General de las Naciones Unidas de 2023 se inauguró inmediatamente después de la cumbre de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), que invitó a seis nuevos países a unirse, invitación que la Argentina aceptó inicialmente, pero que el nuevo gobierno declinó posteriormente (Télam, 2023). Fue seguida rápidamente por la cumbre del G-20, que dio la bienvenida a la Unión Africana (UA) como participante pleno. Mientras tanto, “Occidente” redobló su compromiso con el G-7 y la OTAN.

Si bien las Naciones Unidas siguen siendo el principal marco para la cooperación internacional, en la práctica, los países repetidamente buscan circunvalar a la Organización en favor de organismos selectivos que comprenden países con intereses y/o ideologías compartidas. Este fenómeno no es exclusivo del Sur Global. Estados Unidos fue pionero en este enfoque ad hoc (o a la carta) de acción colectiva tras el fin de la Guerra Fría, y continúa girando entre diversas plataformas. El secretario de Estado de Estados Unidos, Antony Blinken, se ha mostrado partidario de esta estrategia de “geometría diplomática variable”, ya que le permite a Washington formar coaliciones que son “realmente adecuadas para su propósito”. Lo nuevo es que muchos otros Estados (grandes, medianos y pequeños) han aprendido a jugar el mismo juego. Estas tendencias se han intensificado en el contexto de la invasión rusa de Ucrania, la profundización de la competencia geopolítica chino-estadounidense y la creciente brecha entre países desarrollados y en desarrollo.

Se trata de una decisión de política exterior que cada Estado debe evaluar de acuerdo con sus intereses, pero marginar a las Naciones Unidas u otras instituciones multilaterales globales parece prematuro además de imprudente. A pesar de todos sus defectos, la Organización sigue siendo un foro indispensable entre instituciones en competencia, especialmente para los países en desarrollo, que a menudo son excluidos de los clubes minilaterales.

El impulso para reformar la arquitectura institucional es comprensible. Casi ocho décadas después de su creación, el Consejo de Seguridad conserva los mismos cinco miembros permanentes. Sin embargo, desde 1945 han surgido actores importantes como India, Brasil, Japón y Alemania (el denominado “G4”), entre otros. Aunque el número total de miembros de las Naciones Unidas casi se ha cuadruplicado (de 51 a 193 Estados miembros) gracias a la descolonización y la disolución de Estados multiétnicos, la composición del Consejo se ha ampliado solo una vez, en 1965, cuando la adición de cuatro escaños electos hizo crecer el Consejo de 11 a 15 miembros.

En su intervención en el debate anual de la AGNU sobre el Consejo de Seguridad, el presidente de la AGNU, Dennis Francis, dijo que “sin una reforma estructural, el desempeño y la legitimidad del Consejo inevitablemente seguirán sufriendo” (UN News, 2023). Sin embargo, la presión por la reforma de la arquitectura del sistema multilateral actual no es uniforme y varía según los temas. Esa demanda parece ser mayor en cuestiones tales como el cambio climático, los derechos humanos, la gobernanza de la seguridad global y las atrocidades masivas; mientras que otros asuntos como salud, el comercio y el sistema financiero internacional no han recibido atención similar. La atención responde obviamente a los intereses nacionales que cada Estado busca preservar. Por ejemplo, la Argentina ha reclamado de manera insistente por la reforma del sistema financiero internacional, señalando que

El sistema financiero internacional no demuestra voluntad de adaptarse a un mundo que quiere recobrar equidad perdida. Por el contrario, solo busca imponer las mismas políticas ortodoxas que profundizaron la desigualdad y la miseria en el mundo. La arquitectura financiera mundial solo sirve para concentrar el ingreso y para marginar vastas regiones del mundo. Apuestan a la especulación antes que al desarrollo. Propician la mano de obra barata antes que la dignidad del trabajo (MP Argentina, 2023).

Como propone Países Bajos, es necesario un enfoque estratégico basado en tres pilares: proteger, fortalecer y reformar (Países Bajos, 2023: 28). Se debe proteger al sistema multilateral frente a desafíos que cuestionan el orden jurídico internacional y los derechos humanos. Al mismo tiempo, hay que fortalecerlo para que sea apto para los objetivos para los que fue creado, y reformarlo, cuando no lo sea, haciéndolo más representativo, coherente, eficaz, inclusivo y efectivo.

El establecimiento de una responsabilidad compartida para proteger, fortalecer y reformar el multilateralismo debe incluir necesariamente la reforma del Consejo de Seguridad. El objetivo es hacerlo más democrático, representativo, transparente y eficiente, lo cual, sin duda, contribuirá al fortalecimiento del sistema multilateral y al papel de la Organización en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. En este sentido, es necesario intensificar los esfuerzos tendientes a lograr una solución basada en el consenso y respaldada por el máximo apoyo político posible.

Reflexiones finales

El concierto europeo fue, al menos en su origen, un fenómeno regional, mientras que la estructura de paz y seguridad de las Naciones Unidas fue diseñada, desde el principio, como un marco legal global y es más representativa de lo que nunca fue el concierto europeo.

De las observaciones realizadas en este capítulo se sugieren dos conclusiones claves. Primero, el principio fundamental del multilateralismo, con todas sus limitaciones, mantiene plena vigencia. De hecho, este principio está validado y reivindicado por los retos del mundo contemporáneo. En segundo lugar, sin embargo, se puede decir que los valores y las instituciones del multilateralismo tal como están constituidos actualmente –y con ellos, las herramientas y presunciones conceptuales con las que se ha abordado el multilateralismo hasta ahora– están bajo serios desafíos. No hay razón para concluir que el principio general del multilateralismo esté en crisis. El multilateralismo se refiere a la acción colectiva y cooperativa de los Estados –cuando sea necesario, en cooperación con actores no estatales– para abordar desafíos y problemas comunes cuando estos se gestionan mejor de manera colectiva a nivel internacional. Este principio persiste porque todos los Estados –que siguen siendo los actores clave, aunque no los únicos, en las relaciones internacionales– enfrentan vulnerabilidades mutuas y comparten interdependencia (Newman y Thakur, 2006: 531). Por ello, es importante distinguir entre el principio del multilateralismo y formas específicas de multilateralismo institucionalizado, ya que, aun con sus falencias, el sistema multilateral es resiliente y, con las reformas necesarias, es el instrumento esencial para responder a los desafíos y amenazas globales. Un mundo de policrisis requiere cooperación multilateral, transnacional e interdisciplinaria para ayudar a resolver problemas sociales apremiantes.

La trayectoria de la ONU exhibe luces y sombras, como es común en cualquier entidad humana. Dado que los primeros casi ochenta años de existencia de la Organización han sido marcados por un conjunto mixto de éxitos y fracasos, es razonable suponer que, a pesar de los avances, también enfrentaremos momentos de desafío y desilusión en las décadas venideras. Es poco probable que se produzca un colapso total de las Naciones Unidas. Sin embargo, es importante señalar que, aunque se reconozcan los méritos de propuestas que abogan por una reforma radical con una reestructuración constitucional extensa de la Organización, en la actualidad, esta posibilidad no parece factible.

La distinción entre el principio del multilateralismo y formas específicas de multilateralismo institucionalizado es un punto de partida de fundamental importancia. Si las Naciones Unidas experimentan algún cambio, es probable que sea un proceso caracterizado por transformaciones parciales y graduales. Por lo tanto, se requiere un enfoque cauteloso y gradual de las reformas necesarias para sortear los obstáculos típicos que plantean las grandes potencias, las legislaturas nacionales y otros actores que se resisten al cambio. Las propuestas de reforma deben cumplir dos criterios: en primer lugar, ser mejoras mensurables y prácticas, y tener posibilidades razonables de obtener la aprobación de los gobiernos que controlan esta Organización.

La demanda de multilateralismo está impulsada por una combinación de lógicas estratégicas, normativas y funcionales. Aun si se descartara la noción de que el multilateralismo es bueno y deseable por sí mismo, las razones estratégicas y funcionales que lo sustentan podrían persistir o incluso aumentar (Acharya, 2016). Las potencias emergentes como China y la India, junto con las potencias tradicionales, consideran que el multilateralismo es importante para su estatus e influencia.

Los desafíos globales requieren de respuestas globales que ningún Estado o bloque puede resolver por sí solo. Esto pone de relieve que la necesidad y demanda del multilateralismo no es solo un imperativo moral, sino también una necesidad práctica.

A la par del surgimiento de nuevos conflictos, los existentes empeoran, como los de Medio Oriente, Ucrania, Venezuela, Sudán, Yemen, Etiopía y Myanmar, entre otros. Ello ha puesto de manifiesto cómo las grandes potencias han pasado de la cooperación a una rivalidad geoestratégica que limita la capacidad del mundo para responder (y mucho menos resolver) los conflictos internacionales mediante esfuerzos multilaterales. Sin embargo, aun cuando las relaciones entre Estados Unidos, China y Rusia se deterioran, existen oportunidades para mitigar y contener cooperativamente esos conflictos.

El multilateralismo puede ser percibido como un instrumento de los poderosos para implementar un sistema que les permita mantener o aumentar sus posiciones de poder o como un refugio para los países de menor gravitación en el sistema internacional, que buscan preservar sus espacios de agencia y autonomía relacional frente a los poderosos. Tratándose de potencias medias o pequeñas, los países de América Latina se han mostrado partidarios del multilateralismo, ya que el sistema favorece la generación de regímenes internacionales (normas, principios y prácticas), cuyo objetivo primordial es moderar la actuación unilateral de las grandes potencias.

Dada su naturaleza inherentemente democrática, el multilateralismo se convierte en un instrumento ideal para que Estados pequeños y medianos puedan “dialogar” con las potencias en el escenario internacional. Sin embargo, acechados por la rivalidad estratégica entre los Estados Unidos y China y el surgimiento o resurgimiento de otros importantes actores internacionales, los países de la región se encuentran en una encrucijada frente a las presiones externas que los empujan a un alineamiento que no les resulta conveniente.

Si bien las diferentes crisis vienen generando múltiples llamados a la solidaridad global y a la reforma de las instituciones, aún resta por ver si el sistema multilateral actual puede responder de manera efectiva. Si esa respuesta depende de la actitud de los Estados, lo probable es que algunos utilicen la crisis para socavar todavía más el multilateralismo, como ya lo están haciendo, mientras que otros procurarán una solución multilateral y cooperativa. En cualquier caso, es necesaria una reforma de la arquitectura multilateral para responder eficazmente a los desafíos globales a los que se enfrenta la humanidad.

El multilateralismo y la diplomacia multilateral están vivos. Es de esperar que las instituciones multilaterales sean una parte importante de esta conversación y en el futuro respondan de una manera rápida, inclusiva y efectiva, como no lo han hecho hasta ahora.

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