Propuestas, programas y la “cuestión peronista”

Aníbal Jáuregui ^[1]

Introducción

El desarrollismo es un concepto usado en la Argentina en forma imprecisa. El origen de la amplitud y de la ambigüedad semántica proviene del hecho de que el término “desarrollo” es polisémico y el desarrollismo propiamente dicho aludía por una parte a una corriente no estrictamente política de pensamiento, volcada hacia el estudio y la promoción de la economía latinoamericana, alimentada desde la CEPAL (Comisión Económica para la América Latina), bajo el liderazgo de Raúl Prebisch y el chileno Jorge Ahumada, y por la otra se aplicaba al movimiento político dirigido por Arturo Frondizi y Rogelio Frigerio. Lógicamente los sentidos no estaban divorciados pero el universo nombrado era aún mayor y estaba constituido por un clima intelectual y por políticas gubernamentales que representaban variedades de desarrollismo dentro de un ciclo desarrollista en los años 50 y 60 cuando el Estado puso en marcha distintas formas de impulsar políticas públicas que priorizaban el crecimiento industrial.^[2]

En perspectiva regional, el desarrollismo se desplegó en América Latina en los años 50 como una ideología y una práctica de transformación de un capitalismo que se aceptaba periférico pero que impulsaba cambios en el ordenamiento interno de sus economías y en sus formas de inserción internacional. Su expansión fue la respuesta a un bajo nivel de inversión y una caída de los términos de intercambio que padeció la economía regional de fines de la década del 40 y del 50. Esta situación generó una etapa de inestabilidad económica y política en especial en Brasil, Argentina, Chile, Uruguay y México, ante la que se fue articulando progresivamente una respuesta que tuvo por centro a la ya mencionada CEPAL.

En el apogeo de la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) bajo la dirección del Estado, el núcleo duro de la propuesta desarrollista, pensada especialmente para los países grandes y medianos de la región, se abocaba a expandir la base industrial a través de eslabonamientos que impulsaran a las ramas de bienes intermedios y de capital, y que mejoraran la infraestructura de transportes, comunicaciones y servicios. Adjunta a la propuesta económica, la teoría de la modernización sociopolítica del desarrollismo latinoamericano, inspirada por académicos estadounidenses como John Johnson, consideraba que los actores fundamentales de esta transformación serían los industriales y los políticos de la clase media, un enfoque que sirvió como argumento decisivo del presidente John F. Kennedy para el lanzamiento de la Alianza para el Progreso en 1961 (Cavarozzi, 2018, pp. 349-351).

No hubo sin embargo un recetario único para aplicar políticas desarrollistas que necesitaban combinar crecimiento económico, sustento institucional y una moneda estable (una condición que solo se dio en México, el país en que más éxito tuvo el modelo). Si lo llevamos a nivel más concreto, existe una dificultad básica para definir a un gobierno como desarrollista: no es posible separar los componentes propiamente desarrollistas de un gobierno de los que no lo son. Tenía razón Alberto Petrecolla cuando sostenía que “todos éramos desarrollistas en alguna medida” (Sikkink, 1996, p. 107). Debía haber aclarado que lo eran en el largo plazo. El problema consistía en que el desarrollo solo es posible con el paso del tiempo y su aplicación concreta en la gestión de gobierno quedaba muchas veces escondida o postergada ante los requerimientos de corto plazo que supone la gobernabilidad. Una política de crecimiento debe necesariamente estar acompañada de un componente fiscal, monetario y financiero, y solo es factible con la estabilidad y la continuidad.

En la Argentina, las diversas propuestas para encarar el desarrollo discontinuaron políticas públicas proindustriales y conspiraron contra su efectividad práctica, ya que se implementaron en medio de una persistente inflación mientras los cambios de regímenes fiscales, cambiarios, tributarios y sectoriales actuaban negativamente sobre los incentivos que tuvo el sector industrial para producir e invertir, trabando su capacidad de crecer.

¿Qué ocasionó estos cambios de política económica? Si bien se trataba de gobiernos con distintas concepciones, reparemos en que la era del desarrollismo, tal como la hemos definido aquí, coincide con los años en que la participación del peronismo en la actividad política estuvo impedida bajo distintos formatos. Como señala Amaral, el peronismo era el gran problema político de esos años y su marginación dificultaba, si no impedía, la resolución de los otros problemas que existían (Amaral, 2023, pp. 277-278), generando las condiciones de inestabilidad que impedían la conversión de las políticas desarrollistas en “políticas de Estado”. De esta forma, un componente clave de cada gobierno consistiría en el modo de integración del peronismo. El fracaso de las distintas alternativas de incorporación del peronismo en la política argentina contribuyó a la frustración de los proyectos desarrollistas porque su marginación dificultaba la atenuación de la conflictividad social como la asociación del empresariado con las decisiones del Estado. En un círculo vicioso, el fracaso de los proyectos desarrollistas contribuyó a la irresolución de la “cuestión peronista”.

El efecto de la inestabilidad puede observarse con claridad cuando lo comparamos con los otros países de la región que atravesaron esta era. Como se advierte en el gráfico 1, la Argentina, si bien alcanzó en los años en estudio un crecimiento económico significativo, tuvo una performance notablemente menor al promedio de la región y a la de los países grandes, como Brasil, México y Colombia. Aunque estos datos pueden ser relativizados por el hecho de que la Argentina partía de un punto más alto de producto per cápita, también ello le permitía tener una plataforma más adecuada para tener un despegue exitoso.

Gráfico 1. Tasa de variación media anual de producto bruto interno de América Latina y de los principales países de la región. 1950-1970

Fuente: Cepal CepalStat.

En este capítulo queremos recorrer la trayectoria del desarrollismo en la Argentina de 1955-1973, con el objetivo de intentar comprender la manera en que fueron concebidas las políticas proindustriales dentro de la institucionalidad de cada momento. Comenzaremos con el Prebisch de la “Revolución Libertadora”, que normalmente está excluido en la zaga del desarrollismo argentino cuando ya era un exponente de la renovación del pensamiento económico latinoamericano. Después intentaremos determinar su significado concreto para el tándem Frondizi-Frigerio, tomando como eje el problema de la articulación entre Estado y mercado y su conexión con la inversión externa. A continuación, explicamos la puesta en marcha de la versión radical de la planificación en la búsqueda del equilibrio económico. Por último, nos sumergiremos en la versión autoritaria del desarrollismo, una expresión del convencimiento de que la actividad política era un obstáculo para el normal desenvolvimiento de la vida nacional, así como un factor que impulsaba la división de las Fuerzas Armadas. Este desarrollismo se caracterizará por colocar el eje en las megaobras de infraestructura y en el aliento a la inversión industrial con una preocupación por la preservación del orden, inspirada en el franquismo y en el catolicismo conservador.

Prebisch ante el espejo de la “Revolución Libertadora”

Las causas del golpe militar de la “Revolución Libertadora” de septiembre de 1955 deben buscarse en la difícil convivencia de Perón con la democracia pluralista y su vocación por la hegemonía. El desplazamiento de la oposición bajo el régimen peronista otorgó a los revolucionarios militares un acompañamiento civil de los que proclamaban la necesidad de “refundar” la democracia constitucional, bajo el argumento de que Perón debía ser desplazado ya que no pertenecía a un sistema de convivencia cívica. El alzamiento estaba encaminado a reorganizar las instituciones, teniendo como guía el ordenamiento de 1853. Si bien inicialmente el general Lonardi, como primer presidente revolucionario, propuso que no hubiera vencedores ni vencidos, su desplazamiento por el general Aramburu en noviembre de 1955 dejó victoriosa la línea dura que aspiraba a la impugnación no solo de Perón sino también del peronismo y del votante peronista.

La situación económica no tuvo relación directa con el golpe militar, aunque sí se cuestionaban aspectos como el exceso de gasto, la utilización política de los recursos públicos y el aislamiento internacional.^[3] En otras palabras, el modelo económico no era sustentable en el mediano plazo tal y como estaba en funcionamiento. Ello se reflejaba en importantes desequilibrios que era necesario corregir ya que constituían amenazas reales para cualquier gobierno: los problemas de la balanza de pagos y, directamente relacionadas con estos, las deficiencias de la estructura productiva.

Para intentar dar respuesta a estos desafíos, Lonardi convocó en octubre de 1955 al entonces secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Raúl Prebisch, que se había convertido en una figura descollante entre los economistas latinoamericanos. Su participación en el gobierno de la “Revolución Libertadora” ha dado lugar a polémicas relativas a la coherencia entre lo que habría de proponer con la línea general de la CEPAL. Es evidente que hubo en el documento prebischiano una descripción sumamente negativa de la década peronista que las estadísticas posteriores de la misma CEPAL demostraron incorrecta. Prebisch justificó los errores de apreciación del Informe en la premura con que debió realizar el trabajo ya que solo pudo disponer de entrevistas personales, lo que explica la falta de datos duros. En su tarea tuvo la colaboración de antiguos funcionarios que se habían desempeñado con él en el Banco Central de la República Argentina, como Julio Alizón García, Carlos Coll Benegas y Adalbert Krieger Vasena, entre los que predominaba una inclinación ortodoxa.^[4] A ellos suele atribuirse el sesgo más monetarista del Plan (Belini, 2018, p. 599), si bien también deben atribuirse los rasgos no desarrollistas a la influencia marcada dentro del gobierno provisional de ideas mentalmente favorables a las ideas económicas liberales.

Más allá de su pretensión de neutralidad, el diagnóstico de Prebisch sobre la Argentina, presentado en Informe Preliminar (1956a), representaba la mirada cerradamente negativa sobre el peronismo que predominaba entre los nuevos gobernantes. Su definición de la situación económica como “la crisis más aguda” de la historia nacional parecía ser tan solo una evolución posterior posible. Sin embargo, la descripción de las deficiencias de la economía argentina no era del todo incorrecta. Los problemas de infraestructura energética, de transportes y los problemas del sector externo estaban bien diagnosticados. De acuerdo al informe, el déficit del comercio exterior debía ser corregido con urgencia, modificando la discriminación a las exportaciones, algo que había sido la consecuencia de la regulación del IAPI y de una política cambiaria que valorizaba el peso, perjudicando a la producción agraria y, por ende, a las ventas externas. Tal orientación no había beneficiado a la manufactura ya que la política industrial había sido errática e inclinada a satisfacer a la demanda. Por esa razón, no se había puesto en marcha el plan de Savio para la industria siderúrgica. En su conjunto, la intervención estatal (que a priori no se condenaba) había sido “excesiva y desordenada”. Las políticas monetarias y crediticias expansivas, acompañadas de “aumentos masivos de sueldos y salarios” en un marco de estancamiento de la productividad habían dado origen a una persistente inflación.^[5]

Recomendaba una serie de medidas con el fin de recuperar el nivel de las exportaciones y estabilizar la moneda: la devaluación para alentar las ventas externas, la eliminación del déficit del IAPI para estabilizar la moneda, el reforzamiento del control sobre las importaciones, el aliento a la producción de petróleo y electricidad, la aplicación de una política antiinflacionaria que moderara los aumentos de precios resultantes de la devaluación y la contención de los aumentos salariales. Para incrementar las exportaciones y mejorar el perfil del comercio exterior, Prebisch propuso la apertura comercial externa y la adopción del multilateralismo con la incorporación a los organismos internacionales, decisiones que efectivamente fueron puestas en marcha por el gobierno provisional. El eje central de la propuesta anclaba en la necesidad de resolver la restricción externa. En su conversación posterior con K. Sikkink (1996, p. 223), Prebisch ratificaba que la CEPAL creía en la articulación entre agricultura e industria y por lo tanto se oponía a la discriminación contra el agro y las exportaciones. En consecuencia, nada indica que las recomendaciones del Informe pretendieran un retorno al pasado agroexportador, como sostuvo Jauretche^[6]; se trataba más bien de un programa ortodoxo de estabilización que debía ser combinado con reformas estructurales en vistas a continuar la industrialización, que era el nombre que entonces se le daba al desarrollo.

El segundo documento, Moneda Sana o inflación incontenible, no solo era el prólogo de la presentación del Plan de Restablecimiento Económico (1956b), sino también una advertencia a las autoridades acerca del peligro representado por la suba de precios. Insistía en la necesidad de mejorar la productividad agrícola, para lo que recomendaba la importación de repuestos para maquinaria agrícola y para camiones. Una inflación moderada sería compatible con la corrección de precios relativos que se buscaba. Lo peor que podría hacer el gobierno sería incrementar por decreto sueldos y salarios, haciendo subir nuevamente el nivel de precios. Favorable a la suba de los salarios reales que consideraba retrasados, estos debían crecer por la disminución de los beneficios empresarios y por aumentos de productividad. Subraya la necesaria complementación entre industria y agricultura indispensable para asegurar la provisión de bienes de capital e insumos. Para la recuperación de las exportaciones agrícolas era prioritaria la mejora tecnológica de la producción que según Prebisch se había mantenido muy retrasada bajo el peronismo.

Como bien señala Sikkink (1996, pp. 97-98), los escritos de Prebisch también se destacaron por algunas omisiones notables. No hubo menciones a la reforma agraria que la CEPAL recomendaba para los países de Latinoamérica. Tampoco hubo referencias a la caída de los términos de intercambio que estaba afectando fuertemente al comercio exterior. Ni hubo una postura clara en relación con la inversión de capitales extranjeros en el petróleo, aunque sí se pronunció en favor de la sustitución de las importaciones de combustible para contribuir a la resolución del estrangulamiento de la balanza de pagos.

Si bien Prebisch reconoció un compromiso inicial con el llamado de Lonardi, en los reportajes concedidos a González del Solar, a Sikkink y a Pollock se muestra bastante distante de las políticas adoptadas por el gobierno, insistiendo por una parte en su propuesta industrialista y en que el principal problema que tenía el gobierno provisional era el de la inflación. Incluso rechazaba la existencia de un plan Prebisch. Es verdad que la política económica sufrió los embates de la fragilidad del régimen. El Palacio de Hacienda estuvo en manos de cuatro ministros, un reflejo de la transitoriedad de los equilibrios políticos dentro de la coalición oficialista. El resultado de estas políticas, inspiradas de una manera u otra en la propuesta de Prebisch, estuvo a tono con la limitada aspiración del régimen que consistía en la preservación del estado de cosas existente, aun a costa de mantener los déficits en energía, transporte y comunicaciones, para llegar a las elecciones. Algunas de las propuestas estructurales sí se pusieron en práctica, como la creación del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), pero la cuestión crucial del déficit externo quedó postergada por la irresolución de la cuestión cambiaria. Para Prebisch, la devaluación era necesaria cuando ha habido un proceso previo de inflación porque es preciso corregir la valorización de la moneda nacional resultante. Estaba perfectamente justificada desde el punto de vista de la heterodoxia.^[7] Pero si bien el régimen —a instancias de Prebisch— devaluó al llegar a la Casa Rosada, recuperando al menos parte del retraso cambiario, no alcanzó a corregir la totalidad del retraso que se agravó con la inflación posterior. La posibilidad de que se repitiera la devaluación inquietaba al mercado. La unificación cambiaria que se había pretendido implementar en octubre de 1955 no había llegado a ponerse en práctica. Se mantenía una diferenciación entre un mercado oficial y otro libre, utilizando las retenciones y los aranceles para adecuar el tipo de cambio real a las necesidades de cada operación.^[8] La dificultad para dar una resolución más permanente a los problemas de la balanza de pagos radicaba en lo que Gerchunoff y Rapetti (2016, p. 228) han denominado la “brecha estructural”, que consistía en la dificultad de hacer coincidir un tipo de cambio real de equilibrio económico con el tipo de cambio real de equilibrio social. Es decir que el tipo de cambio favorable al crecimiento de las exportaciones conspiraba contra la posibilidad de mantener la paz social en el interior del país.

El desfasaje cambiario tuvo un impacto en el nivel inflacionario ya que la suba de precios fue mayor al 10 % previsto por Prebisch. En 1956, la suba del IPC fue del 16,64 %, y en 1957, del 25,65 % cuando había sido de un 12,33 % en 1955. Aun así, la relación entre los precios internos agropecuarios y no agropecuarios se incrementó tan solo un 15 %, un resultado que estaba por debajo de las expectativas que tenía Prebisch acerca de los efectos positivos que tendría que haber tenido la modificación cambiaria para el sector agrario (Fliguer, 2017, p. 18). Las medidas adoptadas no alcanzaron en consecuencia a mejorar la performance exportadora.

La explicación de ese nivel de precios relativos radicaba en aumentos nominales de salarios del gobierno nacional en forma general sin seguir las recomendaciones de Moneda Sana….^[9] El gobierno de Aramburu quiso evitar un retraso salarial para no alimentar la potencia de la resistencia peronista; para ello optó por un aumento general del 10 % en 1956 y permitió deslizamientos en las negociaciones salariales ya que no parecía viable la propuesta de un aumento salarial a costa de los beneficios empresarios. Al mismo tiempo, el gobierno creó un Tribunal Arbitral establecido por decreto en reemplazo de la justicia laboral y las convenciones colectivas para arbitrar en las negociaciones entre empresarios y obreros.^[10] La política salarial obtuvo en parte el resultado al que aspiraba el gobierno militar pero no el que pretendió Prebisch: contener los precios con base en una disminución de los beneficios. En el Gráfico 2 se advierte que, si bien el salario real se mantuvo en valores altos, incluso superiores a los de comienzos de la década, hubo una baja de la participación de los asalariados en el ingreso nacional que solo pudo producido con un aumento de los beneficios empresarios.

Gráfico 2. Salario real

Fuente: Graña y Kenedy, 2008.

Gráfico 3. Participación de la remuneración al trabajo en el valor agregado

Fuente: Kydiba y Vega, 2015.

En síntesis, resulta indudable que el Plan Prebisch emergió en medio del fuerte antiperonismo dominante entre 1955-1958 con una propuesta de resolución transitoria de los desequilibrios y de preparación del terreno para recuperación del dinamismo industrial. Pero el plan efectivo no alcanzó los objetivos que se había propuesto Prebisch, aunque se compadecía con las aspiraciones de los líderes militares para encaminar la situación política. El programa de ajuste de corto plazo no logró estabilizar el comercio exterior, con la consiguiente caída de reservas internacionales. El empleo y el salario se mantuvieron a costa de un aumento de la tasa de inflación. Los retrasos en cuanto a infraestructura, energía e industria básica continuaron y constituyeron desafíos para el gobierno siguiente. La explicación de este balance infructuoso radica en la fragilidad del Gobierno Provisional, fruto de la inminencia de la convocatoria electoral y de las divisiones del elenco gubernamental y de su base política, pero también de dificultades estructurales que requerían una fuerza de la que el gobierno carecía.

El desarrollo según Frondizi y la integración por interpósita persona

Si nos atenemos a la familia de ideas de las que participaban tanto Prebisch como Frondizi, podríamos suponer que habría una continuidad del gobierno frondizista con las propuestas del Plan que hiciera el secretario ejecutivo de la CEPAL para el Gobierno Provisional. Nada de eso sucedió. La campaña electoral del candidato triunfador había adoptado un tono sumamente crítico hacia la política económica, que fue identificada como Plan Prebisch, aun cuando este había tomado distancia de la gestión de gobierno. Si bien Frondizi había estado rodeado de economistas encabezados por Aldo Ferrer, que eran próximos a las ideas de la CEPAL^[11], al llegar a la presidencia fueron dejados de lado —se refugiaron en la provincia de Buenos Aires— ya que el presidente se inclinó por la propuesta encarnada por Rogelio Frigerio y el grupo nucleado en la revista Qué sucedió en siete días que no sintonizaba con dichas ideas, tanto que en esa revista Jauretche había publicado el ensayo crítico del Plan Prebisch.

Aun así, un gobierno constitucional como el de Frondizi estaba en mejores condiciones que el régimen militar de poner en marcha de un programa de desarrollo que Prebisch había prometido. Pero ese programa debía ser implementado por un gobierno que no tenía asegurada la gobernabilidad ante la amenaza real de las Fuerzas Armadas que se consideraban garantes de la herencia de la Revolución Libertadora y del peronismo que vigilaba el cumplimiento del acuerdo preelectoral. La propuesta de Frondizi para resolver ambos problemas consistía en una modernización económica que además incorporara al electorado peronista a través de una integración “por interpósita persona” (Smulovitz, 1990, p. 4) del que este sería beneficiario principal.

La concreción exitosa de esta doble operación —de integración y desarrollo— dependía, en la visión de Frondizi y Frigerio, de la rapidez con que se alcanzara el cambio estructural de la economía. El “shock” inversor estaba destinado a modificar el modelo de crecimiento, modernizarlo y permitir, con sus frutos, la superación del conflicto entre peronismo y antiperonismo. Su desarrollismo, a diferencia del que encarnaba Prebisch, era esencialmente político. Frondizi apostaba a una política abiertamente favorable a la libre empresa, aunque, como otros desarrollistas, no era liberal, a la que consideraba una ideología librecambista y opuesta a la industrialización (Altamirano, 2001, pp. 67-68). Por esta razón, Frondizi se mostró inclinado hacia la profundización del proteccionismo para restringir importaciones. Esa medida se basaba en dos supuestos efectos positivos: por una parte permitiría el equilibrio de la balanza de pagos^[12] y por la otra sería un potente estímulo a la producción sustitutiva.^[13]

La industrialización desarrollista, como hemos visto, comprendía el elemento clave de la integración, esto es, la normalización de sindicatos y de la Confederación General del Trabajo, que en la práctica implicaba un reconocimiento de la representatividad de las direcciones peronistas entre los trabajadores. La devolución de los sindicatos a las autoridades electas por los afiliados actuaría como un regulador de las relaciones laborales con el riesgo implícito de potenciar al sindicalismo como actor social y político, una situación que comenzaría a visibilizarse prontamente. En aras de su estrategia de integración, el Poder Ejecutivo consiguió aprobar en el Parlamento una amnistía amplia y general para todos los que habían sido perseguidos en el gobierno militar. Al mismo tiempo decretó un aumento salarial del 60 % (con respecto a los niveles de febrero de 1956) para todos los asalariados del sector privado, con claras consecuencias inflacionarias. Poco después se sancionó la ley 14455 de Asociaciones Profesionales. Estas medidas fueron recibidas con desconfianza por los medios más influyentes. El diario La Nación alertaba sobre la fragilidad del orden legal, dada la subsistencia de acciones de resistencia por parte de sectores obreros e incluso estudiantes que apelaban a medios que consideraba violentos para desestabilizar el recién constituido gobierno. Subrayaba el peligro que significaba para el proceso de inversión la inseguridad proveniente de huelgas y acciones de la Resistencia que restaban posibilidades a las inversiones.^[14]

A pesar de estas opiniones, el programa de desarrollo productivo ya había comenzado a ponerse de pie en julio de 1958 en un terreno como el de la energía que requería de soluciones urgentes y en el que había capitales internacionales dispuestos a arriesgarse en el negocio singular de la energía. Consciente del rechazo de la opinión pública a la intervención extranjera, que el propio Frondizi había estimulado con su famoso Petróleo y Política en 1954, la “batalla del petróleo” debía ser librada a “marcha forzada” para superar las resistencias y alcanzar con rapidez el equilibrio externo. La cuestión petrolera involucraba como ninguna al nacionalismo económico que impregnaba el discurso nacional y popular (tanto del radicalismo como del peronismo); a pesar de que la convocatoria al capital extranjero era impugnada por buena parte de la opinión pública, constituía para el gobierno la herramienta más adecuada para atraer grandes inversiones que crearan una corriente de interés por el país que permitiera superar con rapidez las restricciones de la economía. Según Frondizi, la concesión de contratos de prospección y extracción, aunque manteniendo el monopolio de YPF, suponía una afrenta a esa tradición nacionalista. Se entendía que los contratos respetaban plenamente la soberanía nacional al no entregar ninguna porción del territorio, como había sucedido en el acuerdo suscripto por Perón con la Standard Oil de California. Debía valorarse —argüía— que los contratos suponían una locación de servicios y no una concesión, figura jurídica que generaba una mayor permanencia de la empresa extranjera. Finalmente, los acuerdos alcanzados se pusieron en marcha, aunque no fueron aprobados por ley, algo sorprendente considerando la amplia mayoría oficialista en ambas cámaras del Congreso Nacional, abriendo un resquicio hacia el futuro.^[15]

En una atmósfera de inquietud y de desequilibrios económicos preexistentes, el alza salarial decretada y la tentativa de resolverlos mediante políticas expansivas impulsaron fuertemente los precios al alza, obligando al gobierno a rectificar su política. Esta se hizo patente con el acuerdo stand by con el Fondo Monetario y el lanzamiento del plan de Estabilización en diciembre de 1958. Según Frigerio, el aumento salarial y la liberación de precios posterior eran mecanismos de sinceramiento de la economía para ponerla en marcha (De Pablo, 1986, p. 54), aunque lo cierto fue que el descontrol inflacionario limitó drásticamente el margen de acción gubernamental.

Sea como fuere, el Plan y el acuerdo terminaron de definir el rumbo de la presidencia, a través de un programa que, como sostiene Petrecolla (1984), era al mismo tiempo uno de estabilización (en el que la expansión monetaria sería neutralizada por la inversión) y uno de crecimiento. En el corto plazo, lo que provocó sin embargo fue una abrupta caída del salario, consecuencia del golpe inflacionario, y desató una creciente conflictividad laboral que fue enfrentada con dureza por el gobierno dejando transitoriamente de lado su aspiración a la concertación obrero-empresaria (Jáuregui, 2022, pp. 60-64).

Gráfico 4. Conflictividad laboral. Jornadas de trabajo perdidas. 1955-1962

Fuente: Jáuregui, 2022.

La puesta en marcha del plan, que incluía una devaluación contractiva, trajo aparejada una brusca alza de los precios y el consiguiente descenso del salario real. El indicador de conflictividad medido en jornadas perdidas (ver cuadro 1) muestra un fuerte incremento en 1959, que recién amainó al año siguiente. Como se sabe, el enfrentamiento de dicha oleada incluyó la aplicación del Plan CONINTES como respuesta a las presiones militares.

Mientras en el segundo trimestre de 1959 la tasa de inflación mostraba señales de disminución y el producto mantenía su caída, la situación política y sindical continuaba en el limbo. A mediados de 1959, Perón dio a conocer el documento que habría firmado con Frigerio para dar apoyo a la candidatura de Frondizi en las elecciones de 1958, cuya veracidad fue negada por el presidente pero que confirmaba las sospechas existentes al respecto. La crisis desatada por esa publicación fue resuelta por el presidente con la designación de Álvaro Alsogaray como ministro de Economía y Trabajo, entendida como un factor de “estabilización político-militar”. La decisión presidencial fue rechazada por todo el arco político, incluyendo a la UCRI, que se opuso a esa decisión.

Con la designación de Alsogaray, se consolidó el programa de estabilización mientras que el de desarrollo continuó por otros rumbos. Los datos positivos de crecimiento económico tenían un valor político de mostrar logros palpables.^[16] En medio de la recuperación productiva, en 1960 la tasa de inflación continuó su rumbo descendente. Pero se evidenciaba la existencia de una tensión entre estabilización y desarrollo, por el sesgo recesivo que tenía la primera, y que se expresaba en el conflicto entre el Palacio de Hacienda y el resto del gobierno. El protagonismo exacerbado de Alsogaray colisionaba con el sector frigerista, que lo atacaba casi abiertamente. El propio Frigerio publicó un folleto denominado El país de nuevo en la encrucijada (1960) en el que se cuestionaba el sesgo monetarista que adoptaba política oficial, algo que generaba una sombra de duda sobre su sustento interno.

La influencia del ministro ponía en tela de juicio no solo las ideas presidenciales sino también el liderazgo gubernamental en medio de una gestión presentada como tecnocrática. Frondizi pretendía ser vislumbrado como un nuevo Perón de la clase media, capaz de controlar entre bambalinas los hilos de la situación.

Todo anda mal. Lo social lo económico y lo político… ¿Puede creerse que Frondizi fue tomado por sorpresa por los acontecimientos que vivimos? Decimos que no. Y también podemos afirmar que los hechos no regulan su acción sino que por el contrario el presidente maneja los hechos.^[17]

En la misma línea argumentativa, Félix Luna justificaría las contradicciones con el argumento de que “desde la perspectiva de los objetivos nacionales, las maniobras inevitables quedaban superadas por la grandeza de los móviles que posibilitaban”.^[18] Este estilo zigzagueante se mostró en mayo de 1961 cuando, tras la superación del intento de golpe de Estado del general Toranzo Montero, en un clima de aparente calma, Frondizi despidiera a Alsogaray del Ministerio.

Sin embargo, de a poco se fue desdibujando el panorama favorable. Varias iniciativas del segundo semestre de 1961 que no concluyeron exitosamente incidieron negativamente. Tal fue el caso de su encuentro secreto con Ernesto Guevara, que buscaba mediar en el conflicto entre Cuba y los Estados Unidos. De igual modo, la puesta en marcha del Plan Larkin de reorganización ferroviaria que apuntaba a la modernización general del sistema de transporte presupuso el riesgo de un agudo conflicto gremial que a la larga resultaría ruinoso para la marcha del plan económico, cuando el nivel de conflictividad sindical se mantenía bastante por debajo de lo que había sido en 1959, según vemos en la tabla 1.

En estas condiciones, la continuación de las elecciones para la renovación de diputados y gobernadores era una prueba difícil para el gobierno, aunque los comicios realizados en 1961 hubieran resultado exitosos para el oficialismo. La participación de candidatos peronistas, con el sindicalista combativo Andrés Framini para gobernador en la provincia de Buenos Aires, representaba el caso más punzante. Frondizi descartó proscribir las listas justicialistas, algo que además nadie había solicitado. Realizados los comicios en marzo de 1962, el oficialismo alcanzó un 26 % de votos, pero el triunfo de las listas peronistas, que, con un 35 % nacional, se alzaron con la gobernación de Buenos Aires y de otras nueve provincias. Si los guarismos del peronismo no reproducían los alcanzados en la década pasada y mostraban a un oficialismo todavía respaldado por una cuarta parte de la población, la suerte de la presidencia quedaba librada a la decisión de los altos mandos de las Fuerzas Armadas, que optaron, después de muchos amagues, por el derrocamiento del presidente constitucional. La pasividad social ante el final de un experimento constitucional herido por los mismos que lo habían acompañado en su ascenso era la demostración de que el modelo de integración propuesto por Frondizi había fracasado, más allá de las innovaciones y transformaciones logradas. Las Fuerzas Armadas consideraban que Frondizi era un grave problema para su unidad; el programa económico estaba lejos de ser un motivo suficiente para sostener una legalidad al que ellos le habían dado vida con la convocatoria electoral de 1958. La política de desarrollo había sido insuficiente tanto para los actores de la economía como para los de la política.

Después del derrocamiento, Frondizi y el movimiento desarrollista perderían predicamento electoral aunque mantuvieron protagonismo político. La integración y el desarrollo continuarían siendo, sin embargo, los dos aspectos centrales de la agenda futura.

El desarrollo “radical del pueblo” y la integración silenciosa

La crisis político-económica que atravesó el país entre marzo de 1962 y agosto de 1963 —por poner dos fechas tentativas— significó el final del frondizismo. Fue una típica crisis argentina de estrangulamiento externo, la contrapartida de la expansión 1960/1961, y se tradujo en una profunda depresión económica impulsada por el vacío gubernamental y las tensiones internas de las Fuerzas Armadas (enfrentamiento entre azules y colorados). Con todo ello se reavivaba la reacción antiperonista y antisindical de la Libertadora.^[19]

Pasado lo peor de la crisis, la agenda del desarrollo volvió rápidamente al centro de interés de la opinión pública, que se expresó la reunión en Mar del Plata del Décimo Período de Sesiones de la CEPAL en mayo de 1963, un acontecimiento que tuvo una importante repercusión nacional. Raúl Prebisch retomaba allí un lugar destacado en el debate económico. Frente al clima de descontrol que se vivía en el gobierno, este acontecimiento marcaba el renacimiento de las expectativas positivas para la economía argentina, pero ahora en nuevo énfasis en la planificación económica que sería la forma de evitar los desequilibrios que venía mostrando la economía.

Por otra parte, la “cuestión peronista” tampoco podía ser dejada de lado, aunque se procuraría su resolución por otra vía en un nuevo experimento integracionista. Llegaba de la mano de la propuesta del ministro del Interior Rodolfo Martínez de armar un frente electoral para los próximos comicios que incluyera a sectores neoperonistas junto a la Democracia Cristiana, el frondizismo y partidos menores, con la participación de la Unión Cívica Radical del Pueblo que debía contar con la aquiescencia de Perón. Lo más significativo de esta propuesta fue su fracaso y la renuncia de su ideólogo Martínez. El panorama político y electoral quedó sumido en la incertidumbre. Poco después, la otra propuesta (el Frente Nacional y Popular) motorizada por un sector “azul” terminó también siendo vetada. Las sucesivas tentativas integracionistas fracasadas limitaron las posibilidades de negociación de los votos peronistas a alguno de los demás participantes en la compulsa. Los comicios fueron finalmente celebrados en agosto de 1963. Al no haber canales partidarios, el peronismo se hizo presente mediante la abstención, que resultó primera en los cómputos y demostrando que su influencia seguía intacta. La elección desnudaba, una vez más, la falta de una solución a la “cuestión peronista”.

Pero el gobierno de Illia asumió el poder sin considerar las deficiencias de la elección y la proscripción del peronismo; “intentó gobernar como un triunfador en una democracia consolidada” (Amaral, 2023, p. 294). Por esta razón, en vez de convocar a extrapartidarios para incrementar su base política, armó un gabinete solo con representantes de las líneas internas de la UCRP. La integración del peronismo se haría “naturalmente” mediante el mecanismo de legalización de las herramientas electorales —con la interdicción a Perón, como se pudo verificar en el fallido retorno de 1964—. Pero la participación electoral de los candidatos peronistas recién pudo materializarse en 1965; mientras tanto, el peronismo continuó actuando por otras vías, en especial a través del sindicalismo, que, de vuelta a las instituciones constitucionales, readquiría el músculo que había tenido en el pasado. Su protagonismo tenía implícita la posibilidad de reemplazar a Perón en el liderazgo del movimiento.

La gravitación política y social del sindicalismo hizo de la recuperación del empleo y del salario real el propósito central del gobierno del presidente Illia. Para alcanzarlo, hubo que recuperar el equilibrio externo, a través del crecimiento de la actividad agropecuaria y de sus exportaciones, que serían los soportes principales del plan de gobierno. Efectivamente, las exportaciones aumentaron en buena medida a raíz de la acción del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), creado en 1957, y también de la innovadora política cambiaria basada en el crawling peg, que se proponía mantener un valor constante al tipo de cambio (Mallon y Sourrouille, 1973). Esta decisión en el terreno cambiario era consistente con el gradualismo de la política económica en oposición a las políticas de shock implementadas por Frondizi y Guido. Por su parte, el superávit de la balanza comercial pudo obtenerse merced al impacto del ciclo de inversión del período frondizista y a la política de corto plazo de Illia que restringió la llegada de bienes de capital considerando que había una capacidad ociosa en 1963.

Una novedad que traía esta nueva experiencia desarrollista —a pesar de que rechazaba expresamente este término por su identificación con el frondizismo— fue la adopción de la planificación económica siguiendo la recomendación de la reunión de la CEPAL de Mar del Plata. El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), que había tenido funciones poco relevantes desde su fundación en octubre de 1961, se encargó no solo de redactar un plan en regla sino también que asumió el rol de coordinación entre áreas. Además actuó en forma central en las relaciones con los organismos internacionales que le brindaron su apoyo (García Heras, 2008, pp. 120-121) y participó de la formulación de las políticas, existiendo una coordinación estrecha entre el Ministerio de Economía, el Banco Central y el propio CONADE (Jauregui, 2015). La conexión entre el corto y el largo plazo fue realizada a través del Plan Nacional de Desarrollo, confeccionado por el CONADE, que incluía metas e instrumentos para alcanzarlas. El objetivo consistente con el desarrollo general de la economía preveía una sustitución más eficiente de importaciones, la promoción de exportaciones manufactureras, el aliento de la productividad agrícola y el fortalecimiento de la infraestructura. Se establecieron prioridades para la inversión del sector público y medidas de estímulo al sector privado. Petróleo, energía eléctrica, transportes, siderurgia y servicios públicos serían las áreas prioritarias para la inversión pública. Cada empresa pública tenía objetivos de producción y límites a sus gastos de los que serían responsabilizados los funcionarios a cargo.^[20]

Los datos de los logros alcanzados son elocuentes. El producto creció fuertemente, aunque más lo hizo la industria (Gráficos 3 y 4). El salario real promedio creció un 10 % en 1965, compensando la caída evidenciada de 1959-1963, y se comenzó a revertir la baja de la participación de los asalariados en el ingreso nacional que venía evidenciándose desde 1955 (Gráfico 2). A pesar de ello, la relación del gobierno con los sindicatos estuvo dominada por los conflictos, en buena medida porque la dirigencia sindical buscaba con su protagonismo competir por el liderazgo en el peronismo. El aumento del salario real pudo alcanzarse merced a un importante superávit comercial externo. No obstante, la continuidad de los aumentos salariales nominales, producto de la presión sindical sobre un empresariado no dispuesto a resistirla, devino en una aceleración inflacionaria en 1965 y 1966. Las subas salariales estaban por encima de la tasa de inflación, lo que presionaba sobre los precios (Gráfico 2), también impulsado por la necesidad de representar al movimiento peronista. Por otra parte, el empresariado tenía cierta animosidad hacia el gobierno, justificada en el rechazo de medidas gubernamentales como la Ley del Salario Mínimo, Vital y Móvil, pero también la anulación de los contratos petroleros y la sanción de la ley de medicamentos.

Gráfico 5. Producto interno bruto trimestral. 1958-1963

Fuente: BCRA. Base de datos IIEP UBA/CONICET.

Gráfico 6. Evolución de los sectores productivos. 1955-1965

Fuente: Kydiba y Suárez. Aplicación de los Índices Encadenados al empalme de series. INDEC, elaborados por Kydiba y Suárez, 2017.

En estas condiciones surgió un consenso opositor en torno a la necesidad de una intervención militar pretoriana. El consenso fue justificando esta intervención a partir de la “ineficiencia” del gobierno para enfrentar fenómenos considerados perniciosos tales como el peronismo, el comunismo y el conflicto social. La “tortuga” como imagen del presidente reflejaba la supuesta lentitud y la carencia de resultados. Curiosamente vistos los datos, estas acusaciones surgían de cierto exceso de optimismo que parecía dominar a la opinión pública. En efecto, una de las imputaciones que sufrió el gobierno radicaba en una supuesta incapacidad de impulsar el desarrollo económico. Esto se traducía en una percepción de estancamiento que predominaba en amplios sectores de la opinión. Esta fue también una de las causas que según G. O’Donnell (1972) impulsaron la conformación del régimen burocrático autoritario. Los datos económicos aparecían distorsionados o minimizados en los medios. La revista Primera Plana, por ejemplo, restaba importancia a los datos de crecimiento ya que, en la Argentina cíclica, “el movimiento ascendente solo preanuncia el descendente. El ritmo de expansión alcanzado en 1964 del 8,2 % es imposible de repetir y esta declinación no puede dejar de repercutir en el mundo de los negocios”.^[21]

El Plan de Lucha de la Confederación General del Trabajo (CGT), conectada como estaba con la competencia por el liderazgo del peronismo, que culminó en 1964 con las tomas de fábricas, fue otra de las demostraciones de la ineficiencia gubernamental. Si bien la prensa señalaba como factor negativo al propio activismo sindical, responsabilizaba al gobierno por la falta de control de la actividad sindical. Por otra parte, otros sectores políticos como los partidos de izquierda, el socialismo y los sectores católicos censuraban la falta de atención a las demandas obreras. Asimismo, durante las tomas de fábrica, cuando el gobierno se inclinó por la resolución por la vía judicial con la lentitud que ello implica, se le pedía al gobierno una enérgica acción represiva. La situación representaba un fenómeno según Tcach y Rodríguez (2006) de dualidad opositora en la que dos coaliciones, enfrentadas entre sí, confrontan con el gobierno sin sumarse pero minando la gobernabilidad.

En este clima de opinión, en los primeros meses de 1966, la fuerza de las corporaciones y la fragilidad política se conjugaban para reforzar la imagen de un gobierno irresoluto. No sorprendería que finalmente, el 28 de junio de 1966, Illia fuera desalojado de su despacho tan solo por un grupo de policías, comandados por un general en actividad. Al parecer, la pasividad fue la única respuesta de la sociedad al golpe de Estado, algo que denotaba una forma de aprobación. Como se puede advertir, el derrocamiento de Illia no está conectado con la macroeconomía sino con su incapacidad de resolver la “cuestión peronista”.

Desarrollismo autoritario e integración compulsiva en la Revolución Argentina

Las Fuerzas Armadas decidieron con el golpe de Estado de junio de 1966 prescindir de los partidos políticos, no solo el peronista; le encomendaron el mando al general Onganía —jefe del sector azul del Ejército—, que asumió formalmente el gobierno al estilo de dictadura romana; las Fuerzas Armadas se desentendieron de la gestión directa del poder para mantener su unidad y disciplina. El régimen de la Revolución Argentina encaró el problema de la proscripción del peronismo prohibiendo también al resto de los partidos, pero buscando la integración de los peronistas por medio de la cooptación de las dirigencias sindicales. Esto se advierte en la primera etapa de la gestión económica, que estuvo encaminada hacia la incorporación de los “factores de poder” cuando la cartera fue ocupada por el empresario de alimentación y copropietario de la empresa SASETRU Néstor Salimei, vinculado a la Iglesia, a las asociaciones gremiales y con relaciones con los sindicatos. La dirección económica no siguió sin embargo un rumbo definido, aunque mantuvo el gradualismo que había caracterizada la denostada administración del presidente Illia.

En diciembre de 1966, el régimen de Onganía cambió la dirección económica nombrando ministro a Adalberto Krieger Vasena, que si bien no abandonó la línea de integración de los dirigentes sindicales, suspendió el funcionamiento de las paritarias como parte de su programa de estabilización y también de reordenamiento sindical presente en los objetivos explícitos del régimen.^[22]

En marzo del año siguiente, Krieger anunció la puesta en marcha de su Plan de Estabilización y Desarrollo. Este plan combinaba instrumentos ortodoxos y heterodoxos para mantener el nivel de actividad y estimular a la industria. De todos modos, la primera prioridad del plan fue la estabilización, a la que se consideraba clave de la “normalización” del país, a diferencia de lo que había sucedido en el gobierno radical del pueblo que había otorgado la primacía a la política antirrecesiva. Pero, al mismo tiempo, no se abandonaban los objetivos desarrollistas, incluyendo una planificación que figuraba en el Programa de Ordenamiento y Transformación inicial y que en 1967 se convirtió en el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad (Jauregui, 2019). En ellos estaba previsto incrementar la eficiencia productiva por medio de la reducción progresiva del nivel de protección industrial además del combate a las influencias monopólicas y a las interferencias especulativas. Existía una convicción en buena parte del establishment de que el proceso autoritario era necesario para impulsar el desarrollo ya que supuestamente la Argentina sufría un problema estructural de atraso relativo en su crecimiento económico que solo podía ser superado apelando a medidas de excepción que estaban fuera de la constitución del país.

Las políticas de Krieger Vasena, a diferencia de las de Frondizi, procuraban un crecimiento industrial equilibrado (Mallon y Sourrouille), sin aplicar un recetario monetarista. Se proponía manejar las expectativas inflacionarias a través de las anclas monetaria y salarial, con acuerdo de precios (Aromi y Gómez, 2022, pp. 200-201). Un intervencionismo estatal moderado, alejado del liberalismo que proponía el embajador en Estados Unidos, Álvaro Alsogaray (Guillermo O’Donnell, 1972).

Durante el bienio 1967-1969, el régimen militar consiguió clausurar con represión las protestas sindicales, contando a su vez con el control que ejercían las direcciones nacionales sobre sus organizaciones, pero la tensión derivada de la falta de canales de expresión y la propia estabilización emprendida terminó detonando donde menos se esperaba. Córdoba había sido uno de los centros de la nueva industria nacional y se suponía una provincia privilegiada en sus condiciones socioeconómicas. Sin embargo, el congelamiento salarial, si no implicó una pérdida sensible, trajo aparejada un empeoramiento de la distribución del ingreso. El estallido de la protesta se hizo presente allí donde la red de contención era más débil.

El Cordobazo determinó la salida de Krieger Vasena y provocó un debilitamiento del régimen, que perdió la bandera del orden con la que había llegado. Además, le significó la salida de una personalidad como Krieger, que contaba con la confianza del establishment local y de los organismos internacionales, a pesar del rechazo que provocaba en franjas del empresariado nacional y del sector rural. Una reacción al cambio de jefatura económica fue el incremento del sesgo industrializador y planificador del gobierno, que pasó a ser utilizado como un mecanismo difuso de inclusión política. La planificación industrializadora dentro del programa de modernización autoritaria tomó la delantera para desempeñar un rol central para un régimen que comenzaba a perder el rumbo.

La preparación de los planes fue encargada a la CONADE, que prestó el apoyo de expertos reconocidos como Adolfo Canitrot y Héctor Diéguez. Ellos se encargaron de darle forma al Plan Nacional de Desarrollo 1970-1974. El diagnóstico de estos ya no partía de la idea del estancamiento y crisis que había dominado a Prebisch y a Frondizi. Por el contrario, para sus redactores, el crecimiento había devenido en un dualismo estructural generado por el desarrollo desbalanceado, algo que detonó en una oleada de tensiones laborales y sociales que tuvo su punto superior en el Cordobazo. Esa tendencia solo podía ser quebrada con un programa económico consistente que, entre otros objetivos y mediante la iteración global-sectorial, lograra un crecimiento del PBI del 5,5 % anual acumulado.

Este programa fue dejado de lado sin muchas explicaciones tras la caída definitiva de Onganía del gobierno y la asunción de un grupo militar al frente del régimen encabezado por el presidente Levingston. El plan pretendía adoptar el perfil más nacionalista y distribucionista sin abandonar el objetivo de industrialización. Al frente de esta tentativa estaba el equipo liderado por el ministro de Obras Públicas primero y de Economía después, Aldo Ferrer, quien impulsó el mecanismo de Compre Nacional para favorecer a las firmas nacionales.

El nuevo Plan Nacional de Desarrollo 1971-1975, que fue encargado al CONADE, encabezado por Eduardo Zalduendo, fue hecho con el aporte de datos del recién creado INDEC con el designio de atenuar la agitación laboral y política. La meta de crecimiento del producto fue colocada en un imposible 8 % anual, que reflejaba las exigencias de la “profundización” de la Revolución. El diagnóstico mantenía el sesgo estructuralista del programa anterior, aunque le agregaba un componente dependentista, que tomaba nota de las inquietudes provocadas por la influencia creciente de las empresas multinacionales y las presiones del comercio internacional (Jauregui, 2015, p. 155). Pero el cambio de guardia en el régimen autoritario, con el ingreso del general Alejandro Lanusse a la presidencia y la aceptación del retorno del peronismo y del general Perón, hizo del PND 1970-1974 un documento de biblioteca. La política económica perdió gravitación con la desaparición del Ministerio de Economía; el área quedó en manos del secretario de Hacienda.

El desarrollismo autoritario no solo fue incapaz de contener las demandas de los sectores populares, tampoco pudo satisfacer las del empresariado, que comenzaba a recelar del avance de las grandes empresas nacionales y extranjeras. El corporativismo lanzado como propuesta integracionista, con énfasis en el sindicalismo obrero, fue recibido con recelo por las entidades empresarias, ya que estaba impregnado de la pasada experiencia peronista y del peligro de un fortalecimiento de las direcciones gremiales.

Este último fracaso de una experiencia desarrollista con proscripción franqueó el regreso pleno peronista que significaba un reconocimiento por parte de los actores políticos de la representatividad y de la importancia del liderazgo de Perón. Por su parte, la nueva situación conllevaba la aceptación de este último de la convivencia democrática con los otros partidos. Este nuevo escenario permitía que el modelo de desarrollo nacional tuviera como eje el acuerdo entre empresarios y sindicatos bajo la gestión del ministro José Gelbard y el Plan Trienal de 1973. Sin embargo, las condiciones políticas internas y económicas externas hicieron que este proyecto naufragara en los años siguientes.

Una reflexión final en torno al complejo problema de la conexión entre instituciones y economía

Cuando se trata de fechar el comienzo y el fin de una etapa histórica, siempre se pueden encontrar hitos adecuados como fronteras temporales. Podríamos haber iniciado nuestro estudio en 1952 con el lanzamiento del Segundo Plan Quinquenal, de indudables rasgos desarrollistas; aunque inscripto en una lógica más distribucionista que inversionista, traza más una línea de continuidad que de ruptura. Pero es indudable que en 1955 hubo un corte profundo con la Revolución Libertadora que atravesó todos los aspectos de la vida social. En la política económica, ese punto de partida, que fue mucho más aparente que real, fue señalizado por el Plan de Prebisch. Por la razón inversa, 1973 cumple acabadamente con la función de hito final de la era en estudio. 1971 anticipa varios aspectos terminales de la Era del Desarrollo por tres condiciones principales. Primero, es el momento en que se publica el último de los planes de desarrollo realizado por el Consejo Nacional de Desarrollo. En segundo lugar, se inician las conversaciones del presidente de las Fuerzas Armadas, general Lanusse, con el general Perón. Por último, el Nixon shock trajo la suspensión de la convertibilidad oro del dólar norteamericano, puso fin al ciclo iniciado en Bretton Woods e inicia el proceso de globalización. Como consecuencia, se comenzó a reducir la capacidad de acción de los Estados nacionales, que era el instrumento esencial de las políticas de desarrollo.

Como hemos señalado, no se trata de una etapa con un balance negativo dentro de la historia económica argentina donde los ciclos económicos fueron atenuados, se incrementó la exportación industrial y, salvo el período 1959-1963, se evitaron las crisis de balanza de pagos. La era del desarrollo trajo aparejada una transformación de envergadura, pero transcurrió sin poder sobrepasar los límites a su capacidad de resolver los estrangulamientos externos de su economía. Las distintas variantes desarrollistas ensayadas a lo largo de más de quince años mostraron breves períodos de éxito (1960-1961, 1963-1965, 1967-1969), aunque no pudieron tener continuidad.

A partir de estos datos, vuelve a ponerse en el tapete el impacto de las turbulencias políticas y las reiteradas crisis institucionales vividas en esa época sobre la evolución económica. ¿Cuánto debió a dichas turbulencias y crisis el hecho de que el círculo virtuoso del crecimiento quedara a medio camino? Las ciencias sociales no han podido dar respuestas contundentes a esta pregunta porque supone una evaluación contrafáctica que, como todas, es ciertamente dudosa. El institucionalismo ha buscado cuantificar el efecto económico negativo buscando estimar el incremento de los costos de transacción, provocado por la debilidad institucional y normativa. Sin embargo, el fenómeno puede tener cierta circularidad en la medida en que el estancamiento tiene su propia capacidad destructiva y que el crecimiento genera en sí mismo un fortalecimiento de las instituciones y las normas. Sea como fuere, resulta evidente que los problemas de gobernanza que se evidenciaron en estos años dificultaron la construcción de certidumbre y confianza y afectaron las decisiones de los agentes económicos.

Para concluir, las políticas desarrollistas no alcanzaron los objetivos de largo plazo más por la debilidad y discontinuidad de la economía política que por las inconsistencias técnicas o rigideces ideológicas de cada equipo, que también las hubo. Aun así, nada indica que las distintas tentativas de solucionarla estuvieran destinadas al fracaso. El resultado final no fue generado por una estructura determinante o contexto internacional sino por la confluencia de factores negativos, que harían eclosión en la gran crisis iniciada en 1975.

Bibliografía

Altamirano, Carlos (2001). Bajo el signo de las masas (1943-1973), Buenos Aires, Ariel.

Amaral, Samuel (2023). El conductor y la masa. Ensayos sobre Perón y el peronismo, Buenos Aires, Editorial Dunken.

Aromí, Daniel y Gómez Juan (2022). “Eficiencia y desarrollo autoritario: el tiempo económico de la Revolución Argentina”, en Gerchunoff Pablo, Heymann Daniel, y Jáuregui Aníbal (comps.), Medio siglo entre tormentas: fluctuaciones, crisis y políticas macroeconómicas en la Argentina (1948-2002), Buenos Aires, EUDEBA, pp. 183-220.

Belini, Claudio (2018). “El Plan Prebisch de 1955, los dilemas del desarrollo argentino y las controversias en torno a los legados económicos del peronismo”, Revista de Indias, n.° 273, pp. 593-629.

Cavarozzi, Marcelo (2018). “El desarrollismo y sus etapas: un fenómeno latinoamericano. A Francisco Delich, eximio sociólogo y gran tipo”, en E. Torres y J. Russo (comps.), Francisco Delich y América Latina, Libro Digital, CLACSO.

Coviello, Ramiro (2018). Las problematizaciones de la cuestión industrial y el despliegue de la planificación estatal: entre el giro desarrollista y el consenso exportador industrial (Argentina, 1949-1965), Tesis de Maestría, UNSAM.

De Pablo, Juan (1986). La Economía que yo hice, Buenos Aires, El Cronista Comercial.

Díaz Fanor (1977). Conversaciones con Rogelio Frigerio sobre la crisis política argentina, Buenos Aires, Colihue/Hachette.

Fliguer, Federico (2017). La política económica durante la Revolución Libertadora, Libro Digital, Buenos Aires, UBA/FCE.

Frigerio, Rogelio (1960). El país de nuevo en la encrucijada. La falacia de la estabilización monetaria sin expansión económica, Buenos Aires, Francisco Colombo Editor.

Frondizi, Arturo (2012). Mensajes presidenciales 1958-1962, Buenos Aires, Fundación Frondizi.

García Heras, Raúl (2008). El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en la Argentina. Liberalismo, populismo y finanzas internacionales. Buenos Aires, Lumiere.

García Heras, Raúl, Heymann, Daniel y Montero, Gustavo (2022). “Episodio cíclico y cambio estructural. El Plan de Estabilización y Desarrollo, 1958-1962”, en Gerchunoff Pablo, Heymann Daniel, y Jáuregui Aníbal (comps.), Medio siglo entre tormentas: fluctuaciones, crisis y políticas macroeconómicas en la Argentina (1948-2002), Buenos Aires, EUDEBA, pp. 91-136.

Gerchunoff, Pablo y Rapetti Martín (2016). “La economía argentina y su conflicto distributivo estructural (1930-2015)”, El Trimestre Económico, Vol. 330, abril-junio.

Gilbert, Jorge; Rougier, Marcelo y Tenewicki, Marta (2000). “Debates en torno a la propuesta económica del Plan Prebisch”, XVII Jornadas Historia Económica, San Miguel de Tucumán.

Jáuregui, Aníbal (2015). “El CONADE; organización y resultados (1961-1971)”, Anuario IEHS, Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Tandil, pp. 141-158.

Jáuregui, Aníbal (2019). Empresarios y política económica en la “Revolución Argentina” (1966-1973). En Belini, Claudio (Editor), La burguesía argentina: crisis y reconfiguración. Lenguaje Claro.

Jáuregui, Aníbal y Keifman, Saúl (2021). 1962-1966: Crisis y desarrollo bajo control pretoriano, Documento de Trabajo 58, Instituto Interdisciplinario de Economía Política, Facultad de Ciencias Económicas, UBA.

Jáuregui, Aníbal. (2022). “Concertación a palos: política económica y conflictividad gremial en la Presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962)”, H-Industria, n.° 31.

Jauretche, Arturo (1984). El Plan Prebisch. El retorno al coloniaje. Buenos Aires, Peña Lillo.

Laguado Duca, Arturo (2009). La construcción de la cuestión social en el desarrollismo post-peronista en la Argentina, Tesis de Doctorado, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Mallon, Richard y Sourrouille, Juan (1973). La política económica en un país conflictivo, Buenos Aires, Amorrortu.

Mallorquín, Carlos (2006). “Textos para el estudio del pensamiento de Raúl Prebisch”. Cinta moebio. Revista de Epistemología en Ciencias Sociales, 25, pp. 17-63.

O’Donnell, Guillermo (1972). Modernización y autoritarismo, Buenos Aires, Paidós.

Persello, María Virginia (2007). Historia del radicalismo, Buenos Aires, Edhasa.

Petrecolla Alberto (1984). El desarrollo desequilibrado, 1958-1962, Buenos Aires, Instituto Di Tella.

Pollock, David, Kerner, Daniel y Love, Joseph (2001). “Entrevista inédita a Prebisch: logros y deficiencias de la CEPAL”, Revista de la CEPAL n.° 75, Santiago de Chile.

Prebisch, Raúl (1956a). “Informe Preliminar acerca de la situación económica argentina”, El Trimestre Económico, 89(1), enero-marzo.

Prebisch, Raúl (1956b). Moneda sana o inflación incontenible. Plan de restablecimiento económico, Buenos Aires, Secretaría de Prensa de la Presidencia de la Nación.

Sikkink, Kathryn (1996). “Una conversación con Raúl Prebisch”. Estudios Latinoamericanos, 3(5), pp. 217-236.

Smulovitz, Catalina (1988). Oposición y gobierno: los años de Frondizi. Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, Vol. I.

Smulovitz, Catalina (1990). Argentina en busca de la fórmula perdida 1955-1966, Documento CEDES, n.° 51, Buenos Aires.

Smulovitz, Catalina (1993). “La eficacia como crítica y utopía. Notas sobre la caída de Illia” Desarrollo Económico, n.° 131, octubre-diciembre, pp. 403-423.

Spinelli, María (2005). Los vencedores vencidos. El antiperonismo y la “revolución libertadora”. Buenos Aires: Biblos.

Spinelli, María (2017). “El fracaso de la modernización democrática”, Estudios digital, 37, enero-junio, pp. 149-177.

Stepan, A. (1988). Repensando a los militares en política. Cono sur: un análisis comparado. Buenos Aires, Planeta.

Tcach, C. y Rodríguez, C. (2006). Arturo Illia. El sueño breve, Buenos Aires, Edhasa.

---