El caso del piedemonte del Área Metropolitana de Mendoza

Julieta Dalla Torre, Ana María Blanco Avila y Romina Sales

Introducción

En las últimas décadas, el crecimiento urbano sobre el suelo agroproductivo ha configurado un territorio desigual, fragmentado y segregado. Este fenómeno resulta aún más preocupante en tierras secas, como el caso en estudio, el piedemonte del Área Metropolitana de Mendoza (AMM), Argentina. Esta zona es entendida como territorio de interfaz entre procesos naturales y antrópicos, de carácter inestable y árido, con vegetación escasa y degradada y suelos no consolidados que presentan acelerados procesos de erosión. El piedemonte del AMM –que incluye las áreas pedemontanas de los departamentos de Las Heras, Ciudad de Mendoza, Godoy Cruz y Luján de Cuyo– es considerado una zona de especial interés desde el punto de vista ambiental, dado que cumple una función central en la prevención de la amenaza aluvional, y como tal se encuentra sujeta a regímenes especiales.

En este capítulo, particularmente, indagaremos en la acción del Estado a través de sus políticas territoriales, que, en cuanto define y configura los territorios, colabora en la construcción de fronteras. A partir de la revisión y el análisis en profundidad de los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT) de los departamentos que conforman el territorio pedemontano del AMM, nos proponemos identificar cómo se construyen fronteras tanto materiales como simbólicas en el área en estudio. Para ello, nos preguntamos qué tratamiento se hace de los territorios que conduce a la construcción de fronteras intra e interterritoriales, qué tipo de fronteras pueden identificarse y de qué manera estas contribuyen a la comprensión de las singularidades que presenta este territorio de interfaz. Si bien nos enfocamos en analizar los planes municipales, existen reglamentaciones provinciales que intentan regular el territorio pedemontano. Al respecto, la Ley n.° 8.999 correspondiente al Plan Provincial de Ordenamiento Territorial define al piedemonte –del AMM, de la cordillera principal, del macizo de San Rafael y del Valle de Uco– como “áreas sujetas a regímenes especiales”, a saber: Ley n.° 4.886/83 de Uso del Suelo en la Zona Oeste del Gran Mendoza, Ley n.° 5.804/91 de Expropiación de Terrenos para la Conservación del Sistema Ecológico del Piedemonte, y Ley n.° 1.084/91 de Manejo del Piedemonte. Para esto se elaboran códigos de ocupación territorial específicos (PPOT, Ley n.° 8.999, 2017). Por lo tanto, esta primera aproximación a la identificación de fronteras en los PMOT será enriquecida en tanto los municipios aprueben las ordenanzas referidas a la ocupación de esta zona particularmente.

El anclaje teórico en el que se estructura este trabajo parte de comprender el territorio como un espacio apropiado, habitado, vivido, donde se entremezclan diferencias de clase, etnia, género y generación, y en el que participan agentes que, mediante las relaciones sociales que establecen, lo van construyendo. Es, por tanto, “resultado de la interacción entre el ser humano y la naturaleza, lo cual se manifiesta en procesos sincrónicos y diacrónicos complejos” (Sosa Velásquez, 2012, p. 17). El territorio es un marco no solo físico, sino también simbólico para la experiencia social, objeto de representaciones múltiples de agentes que, desde sus visiones, interpretaciones e intereses, le atribuyen características y significados diversos. Es así una síntesis social, una construcción colectiva e histórica y social, como afirma Raffestin (2011).

Por otra parte, una frontera supone una entidad espacial o zona de contacto de carácter multidimensional y multiescalar, que condensa prácticas, relaciones y sentidos y, por lo tanto, articula dimensiones materiales y simbólicas (Benedetti, 2018). Es una realidad dinámica, cambiante, que emerge de las relaciones sociales en un momento y un espacio determinados y que, a su vez, ayuda a generarlas. La definimos como una categoría analítica espacial que permite, mediante la diferencia relacional entre entidades, dar cuenta de los procesos sociales que caracterizan, para el caso en particular, el territorio de interfaz del piedemonte del AMM. Por ello, consideramos que constituye una herramienta útil para pensar los territorios y para incorporar en las políticas públicas de carácter territorial. Al interior de la categoría, es posible identificar fronteras materiales generadas a partir de elementos observables, físicos, evidentes a los sentidos, que pueden ser antrópicos, tales como muros, barreras, puentes, calles, etc., o naturales, como cursos de agua, formaciones montañosas, entre otros, y que constituyen espacios de diferenciación, así como de encuentro social. Por su parte, las fronteras simbólicas se construyen mediante aspectos no observables, intangibles, pero existentes, dado que pueden invisibilizar al otro o la otra (Trejo, s/f), tales como imágenes, formas discursivas, pensamientos y sentimientos.

El capítulo se divide en tres apartados. El primero presenta las características generales del caso de estudio a través de la noción de “piedemonte”, así como las políticas públicas de carácter territorial implementadas tanto a escala metropolitana como departamental. Luego se profundiza en la identificación y espacialización de las fronteras a partir del análisis realizado y, finalmente, se comparten algunas reflexiones finales.

Caracterización de la configuración territorial del piedemonte del AMM

El AMM se ubica en el oasis norte de la provincia de Mendoza (AMM) y está conformado por el área irrigada de los departamentos de Luján de Cuyo, Godoy Cruz, Maipú, Guaymallén, Las Heras y Ciudad de Mendoza. Actualmente se constituye como el mayor centro urbano del centro-oeste de la República Argentina.

El área pedemontana del AMM (figura 1) abarca una superficie de 1.243 km². Según un informe del Instituto Nacional del Agua, se define como límite sur la ruta provincial (RP) n.º 86 (camino a Tupungato por Los Cerrillos) y como límite norte el camino a Villavicencio (RP 52). Asimismo, el límite oeste se establece por la divisoria de aguas del piedemonte oriental de la precordillera de Uspallata, y el este es determinado por una línea sur-norte que pasa por calle n.º 4 (Agrelo), RP 82 (Panamericana), Corredor del Oeste, Boulogne Sur Mer y canal aluvional Las Heras (2019). Esta zona, definida como unidad territorial en el PPOT, se establece como área ambiental especial e interjurisdiccional por sus particularidades vinculadas a la transición entre la región montañosa y la llanura (2017).

Figura 1. Mapa del piedemonte del AMM

Fuente: elaboración propia.

La expansión del AMM hacia el territorio pedemontano se genera principalmente por el bajo costo de sus terrenos y la buena localización relativa respecto al área central, que genera la posibilidad del emplazamiento de diversos barrios –cerrados, de clase media, populares– y actividades –extracción de áridos, áreas protegidas, recreación y turismo rural, vertedero de residuos sólidos a cielo abierto, producción ganadera, entre otros– (Abraham, Roig y Salomón, 2005; Mesa y Giusso, 2014; Instituto Nacional del Agua, 2019). Este avance de la urbanización, en la mayoría de los casos, no se adapta a las condiciones naturales del ambiente pedemontano, lo que genera un alto impacto ambiental, un uso intensivo de los escasos recursos hídricos y de suelo, la destrucción de la vegetación natural y del paisaje, y una aceleración de la escorrentía y la degradación del paisaje (Abraham, Roig y Salomón, 2005).

A excepción de algunas propiedades de dominio privado del Estado provincial mendocino, tales como el Instituto Provincial de la Vivienda (IPV), la Reserva Natural de Divisadero Largo y el Parque General San Martín, ubicado en el piedemonte del departamento de Ciudad, la zona cuenta mayoritariamente con áreas de propiedad privada, lo que dificulta la regulación del territorio en pos de su conservación y sostenibilidad. Asimismo, además de la expansión urbana de uso residencial, se observa un progresivo y tendencial avance del sector turístico en el piedemonte (PMOT de Godoy Cruz, 2018).

Profundizando en los planes municipales, el PMOT de Luján de Cuyo expone que

el contexto de leyes vigentes define al Piedemonte en su conjunto como una unidad que oscila entre: una reserva ambiental, que es una aspiración por el momento, y una zona invadida por emprendimientos residenciales, instalaciones recreativas, actividades turísticas y otras, cada vez más importantes y más desordenadas (PMOT de Luján de Cuyo, 2019, pp. 87-88).

La acelerada expansión urbana sobre la zona natural-rural del piedemonte aumenta los procesos de degradación ambiental (Abraham, Roig y Salomón, 2005). A su vez, la magnitud del avance urbano sobre este territorio y la depredación de su ecosistema incrementan el riesgo aluvional (PMOT de Ciudad de Mendoza, 2019). Por esto, se entiende como un ecosistema vulnerable a la desertificación, principalmente por la pendiente natural con erosión hídrica que presenta y la escasa vegetación existente dada la presión antrópica (Abraham, Roig y Salomón, 2005). En consecuencia, el piedemonte es, tras el proceso histórico de urbanización, un área de amenazas múltiples, tales como aluviones, sismos, deslizamientos, incendios, entre otros.

La primera intervención registrada sobre el piedemonte del AMM se dio con la construcción estatal del Parque Oeste, actual General San Martín, en la Ciudad de Mendoza a finales del siglo xix. Sin embargo, la ocupación más regular del piedemonte recién se remonta a los años 50 del pasado siglo, cuando aparecieron las primeras viviendas dispersas en el territorio que conformaron los asentamientos precarios de trabajadores de la zona que, sin contar con más recursos, se ubicaban en las cercanías de los diques aluvionales, ripieras y vertederos. En la misma época, predominaban los puestos ganaderos, y el uso recreativo o turístico del piedemonte era incipiente. A fines de la década de 1970, surgieron los conjuntos habitacionales realizados por cooperativas y asociaciones profesionales que comenzaron a indicar la expansión urbana hacia el piedemonte, alejándose del oasis en donde se concentran los servicios básicos de agua potable, luz y gas, la oferta de puestos de trabajos y el equipamiento social. En este contexto, destacaron barrios tales como Olivares, San Martín, Parque Sur, Flores, SUPE, Los Cerrillos, Villa del Parque, San Ignacio y FOECYT, algunos de operatoria estatal. Paralelamente, se inició la construcción del primer conjunto residencial cerrado y de gestión privada de Mendoza, el barrio Dalvian. Ya en los años 80, debido al terremoto de 1985 ocurrido en la provincia^[1], dio inicio un proceso de urbanización más acelerado y sin planificación en el piedemonte del AMM, en gran parte promovido por la emergencia habitacional (Mesa y Giusso, 2014). Así surgieron los barrios La Estanzuela, La Favorita, El Challao, Los Toneles, Los Glaciares, Brasil, La Esperanza e Irrigación, y el Loteo Pérez Guilhou, entre otros. Paralelamente, en 1983, mediante la Ley n.° 4.902 se creó la Reserva Natural Divisadero Largo como área representativa de la zona pedemontana, localizada entre los departamentos de Las Heras y Ciudad.

La migración chilena ante la dictadura del país vecino fue otro elemento que coadyuvó en el crecimiento poblacional del área. Desde la década de 1990, adquirió relevancia el sector privado, entendido como un agente que promovió, aún más, la urbanización del piedemonte y reemplazó al Estado como principal agente inmobiliario (APOT, 2015). Se asistió así a procesos de comercialización de las tierras, desprovistas en su mayoría de servicios e infraestructura, con alto riesgo aluvional y con problemas legales referidos al título de propiedad (PMOT de Ciudad de Mendoza, 2019). También se construyeron accesos como el Corredor del Oeste, que vincula, de norte a sur, la Ciudad de Mendoza con Godoy Cruz y Luján de Cuyo.

Fue recién en el año 2008 cuando la Suprema Corte de Mendoza se expidió respecto a la histórica disputa de terrenos localizados en el límite entre Las Heras y Luján de Cuyo y determinó la pertenencia de estos al interior del segundo. Actualmente, “el crecimiento por desborde hacia el oeste impide la transición con el piedemonte, dificultando la integración de un espacio público con el espacio natural de la montaña” (PMOT de Godoy Cruz, 2018, p. 104). Además, la construcción privada está centrada en el desarrollo de megaemprendimientos tales como Mendoza Norte en Las Heras, Aguaribay y Altos de La Crucesita en Luján de Cuyo, y la expansión del ex-Loteo Perez Guilhou en el distrito de Vertientes de Pedemonte.

Mientras tanto, los asentamientos populares continúan extendiéndose hacia el piedemonte y las acciones estatales se concentran en el mejoramiento barrial y la urbanización de algunas áreas residenciales degradadas. Lo anterior permite afirmar que el piedemonte del AMM atraviesa procesos de evidente fragmentación espacial y segregación social observables en la heterogeneidad entre usos residenciales, recreativos y turísticos del suelo, así como entre las formas que asumen y los destinatarios de los barrios de operatoria estatal, asentamientos informales y desarrollos privados.

Políticas territoriales existentes para el piedemonte

Existe un largo recorrido de normativas que, desde el año 1983, buscan ordenar, planificar y, consecuentemente, limitar el avance de la urbanización sobre el piedemonte del AMM, con la intención de preservar su valor ambiental. En este contexto, en el año 2019, la zona del piedemonte fue declarada en emergencia ambiental y se suspendió, por decreto, durante un plazo de 12 meses la habilitación de aquellos emprendimientos residenciales que se encontraran en etapa de evaluación de impacto ambiental (Decreto n.° 219, 2019). A partir de ese momento, se prohibió la autorización de nuevos loteos hasta tanto no existan estudios científicos que aprueben la urbanización del área frente al potencial riesgo socioambiental. Actualmente, el plazo del decreto en cuestión está cumplido, lo que significa la continuidad de los procesos de urbanización sobre el piedemonte sin regulación alguna.

A continuación, presentamos los diversos instrumentos elaborados a escala provincial para la gestión del territorio pedemontano del AMM:

• Ley n.° 4.886 (1983) de Disposición del Suelo de Zona Oeste del Gran Mendoza. Primer intento integrado de ordenamiento del piedemonte del AMM, aunque excluye al departamento de Luján de Cuyo. Define una zonificación del área que determina límites para el avance urbano sobre el piedemonte reconociendo los riesgos aluvionales y posibles impactos ambientales, y zonificaciones de uso del suelo para sectores linderos entre departamentos. Asimismo, establece limitaciones para la construcción en altura y restricciones a las construcciones existentes.
• Plan de Ordenamiento Territorial (1989). Con un enfoque ambiental, establece una serie de criterios tendientes a revertir procesos de degradación y mejorar la calidad del hábitat en el piedemonte. Determina zonas con aptitud urbana con menores costos ambientales.
• Ley n.° 5.804 (1991) de Expropiación de Terrenos para Conservación del Sistema Ecológico. Plantea la expropiación de terrenos, la regularización del uso de la tierra y la creación de reservas naturales. Se reglamenta por el Decreto n.° 1.077/95, a través del cual se creó la Comisión Reguladora del Piedemonte (CRP) como órgano asesor del Poder Ejecutivo de la provincia y los municipios, con atribuciones de coordinar, evaluar y recomendar la autorización o el rechazo de los usos y emprendimientos sobre el piedemonte (Abraham, Roig y Salomón, 2005). Define usos permitidos, restringidos y prohibidos para el piedemonte y lo divide en zonas de expansión urbana inminente (entre cotas 900-1.150 m s. n. m.), de amortiguación externa (1.150-1.350 m s. n. m.), de amortiguación interna (1.350-1.500 m s. n. m.) y de máxima naturalidad (1.500 m s. n. m. en adelante) sin comprender el territorio de Godoy Cruz, que llega hasta la cota 1.500 m s. n. m. La Ley n.° 4.886/83 mencionada previamente abarca parte de la zona de expansión urbana inminente.
• Ley n.° 1.084 (1991) de Manejo del Piedemonte, con sus respectivos decretos reglamentarios n.° 1.077/95 y n.° 1.939/96. Este último, en el artículo n.° 11, estableció que el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas convocaría a la CRP para elaborar un proyecto de código urbano –actualmente, los municipios se encuentran en proceso de revisión de códigos urbanos– que regulase la ocupación del piedemonte del AMM. Asimismo, el decreto afirma que, hasta tanto se apruebe la regulación referida, queda prohibido el desarrollo de asentamientos, fraccionamientos, loteos y urbanizaciones (PMOT de Luján de Cuyo, 2019).
• Ley n.° 6.188 (1994) de Manejo Ecológico del Pedemonte Mendocino. Establece de interés el desarrollo de un programa para el manejo ecológico del piedemonte consistente en definir estrategias para la reducción del riesgo aluvional mediante la regulación de las aguas superficiales en las cuencas del área. Este sería desarrollado por el Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda provincial y el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).
• Ley n.° 8.051 (2005) de Ordenamiento Territorial de Mendoza. Es entendida como un instrumento para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental del territorio con formas equilibradas y eficientes de ocupación (Gobierno de Mendoza, 2009). Otorga al ordenamiento territorial carácter de procedimiento político-administrativo del Estado en todo el territorio provincial y establece, para el caso del área pedemontana, fijar acciones y políticas necesarias para su protección y control mediante la generación de Planes de Ordenamiento Territorial de Áreas Especiales.
• Ley n.° 8.999 (2017). Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT). Establece objetivos para el desarrollo sustentable del territorio y el acceso a un hábitat adecuado por parte de toda la población. Constituye el marco en el cual se orientarían las políticas públicas de carácter territorial que se desarrollarían, a diversa escala, a partir de sus disposiciones en el corto, mediano y largo plazo. El piedemonte del AMM, dadas las características ambientales que presenta, es considerado una de las Unidades de Integración Territorial (UIT) propuestas, entendidas como unidades estratégicas que permiten identificar y ponderar las problemáticas y potencialidades de cada territorio.
• Decreto Reglamentario n.° 219 (2019) de Declaración de Estado de Emergencia Ambiental del Piedemonte del AMM. La Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial establece la suspensión por 12 meses del desarrollo de emprendimientos inmobiliarios en etapa de evaluación de impacto ambiental, atenta a la situación devenida por el avance urbano no planificado sobre terrenos con alto grado de riesgo aluvional.
• Evaluación de Amenazas Aluvionales en el Piedemonte del Área Metropolitana (2019). Desarrollado por el Instituto Nacional del Agua (INA) y solicitado por la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial para, por un lado, actualizar o generar legislación dada la falta de ocupación de las áreas de mayor amenaza y, por el otro, elaborar un código que indique la forma de construcción pertinente en las áreas permitidas. Si bien no presenta carácter normativo, resulta de interés teniendo en cuenta que es tomada como base para la formulación de los PMOT, así como de líneas de acción específicas para mitigar la degradación ambiental en el piedemonte.

Seguidamente, identificamos los instrumentos diseñados para la gestión del piedemonte por parte de los departamentos que lo conforman.

Instrumentos para la gestión territorial del piedemonte de Las Heras:

• Ordenanza n.° 53 (1982). Sancionada con el fin de regular la construcción en el piedemonte del departamento, constituye el primer antecedente municipal que debatió en torno a la preservación de la zona, la cual luego explotaría para uso turístico y residencial.
• Plan Estratégico Territorial Las Heras (2008). Busca definir aquellas acciones que permitan potenciar las características intrínsecas del departamento en la búsqueda de un mayor equilibrio territorial y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.

Instrumentos para la gestión territorial del piedemonte de la Ciudad de Mendoza:

• Ordenanza n.° 3.505 (2002). En su artículo n.° 12, divide el territorio departamental en secciones, y la 12.º es denominada Piedemonte. No obstante, esta división política no se corresponde totalmente con las condiciones geomorfológicas del área pedemontana del departamento. De hecho, incluiría también otras cinco secciones de la Ciudad, a saber: 7.º Sección Residencial Parque, 8.º Sección Aeroparque, 9.º Sección Parque General San Martín, 10.º Sección Residencial Los Cerros y 11.º Sección San Agustín.
• Ordenanza n.° 3.889 (2015). Declara área de reserva e interés público municipal el ordenamiento urbano y territorial del oeste pedemontano capitalino a la zona no regulada por la normativa municipal. Busca desalentar el crecimiento y la ocupación no planificada del piedemonte del departamento.
• Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de Mendoza (PMOT Ciudad de Mendoza, 2019). Define como meta fundamental el establecimiento de objetivos para el desarrollo sustentable del territorio.
• Plan de Renovación Urbana 2016-2021. Cofinanciado por el municipio de Ciudad, el gobierno provincial y nacional, prevé la mejora en infraestructura de barrios del piedemonte capitalino, además de la renovación de los espacios públicos y del microcentro, entre otras acciones.

Instrumentos para la gestión territorial del piedemonte de Godoy Cruz:

• Ordenanza n.° 3.522 (1993). El PMOT divide el territorio departamental en dos grandes áreas, una urbana y otra natural que refiere al piedemonte. La ordenanza solo define los límites del área urbana, por lo que se entiende que los del área pedemontana se redefinen en función de la actualización del límite urbano.
• Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Godoy Cruz 2018-2015 (PMOT GC). Se constituye como un documento de gestión operativa que establece metas y acciones basadas en los ejes estratégicos del gobierno municipal y articuladas, paralelamente, con los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030. Pretende generar un modelo de Gestión Territorial Integral capaz de responder a las necesidades de los habitantes, teniendo como eje transversal la innovación y la tecnología, impulsada por una sociedad integrada, inteligente y colaborativa.

Instrumentos para la gestión territorial del piedemonte de Luján de Cuyo:

• Fallo de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza que incorpora el área de piedemonte al departamento de Luján de Cuyo (2007). Reconoce el desarrollo de la zona sur del piedemonte del AMM y lo considera un área “de transición”.
• Ordenanza n.° 1.517 (1999). Modifica el Código de Edificación municipal y aprueba el Proyecto Urbanístico de la Ciudad de Luján de Cuyo, de acuerdo al Plan de Zonificación del año 1999. Actualmente, se encuentra en plena vigencia, salvo en lo referido a los usos del suelo, punto que fue modificado por la ordenanza que se describe a continuación.
• Ordenanza n.° 12.914 (2017). Actualiza los usos del suelo establecidos en la ordenanza n.° 1517 (99) para contar con información unificada y vinculada al PMOT de Luján de Cuyo, en ejecución al momento.
• Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Luján de Cuyo (PMOT LC, 2019). Aprobado por la ordenanza n.° 13.495/19, busca el desarrollo sostenible del departamento a partir de la atención prioritaria de “aquellos espacios que están más presionados por la especulación, la improvisación y sobre todo por el avance rápido del espacio urbano del Gran Mendoza sobre el Departamento de Luján, haciendo desaparecer tierras productivas y marginando a los grupos más débiles” (PMOT LC, 2019, p. 4). Al interior del PMOT, se hace referencia específica a la zona norte y al distrito Vertientes del Pedemonte, localizados en el área de piedemonte.
• Ordenanza n.° 13.613 (2019). Modifica la zonificación departamental en el marco de lo que exige la Ley n.° 8.051. Al respecto, identifica los límites de la zona de piedemonte (zona 17) para establecer normas urbanísticas transitorias hasta la resolución de una nueva normativa provincial que condicione la construcción en el área.

Identificación y espacialización de fronteras desde la lectura de las políticas territoriales

Con la intención de identificar y distinguir fronteras materiales y simbólicas al interior del piedemonte del AMM, analizamos los PMOT de cada departamento teniendo en cuenta su vinculación con las normativas mencionadas en el apartado anterior. En términos generales, se observa que los planes municipales rescatan la necesidad de articular las decisiones e intervenciones en el territorio. Es por ello por lo que se enmarcan en los lineamientos definidos tanto por el PPOT de Mendoza –Ley n.° 8.999/17–, como por la normativa de Ordenamiento Territorial Provincial –Ley n.° 8.051/09–. Además, los cuatro municipios integran el Consejo de Coordinación de Políticas Públicas para el Área Metropolitana de Mendoza (AMM) (Unicipio), que, creado por el Decreto Provincial n.° 177 en el marco de la Ley de OT y Usos del Suelo n.° 8.051/09, se convierte en el órgano interjurisdiccional que define políticas públicas coordinadas entre los municipios que conforman el AMM, con el fin de abordar las temáticas socioambientales comunes desde una visión integral e intersectorial. Asimismo, los PMOT se articulan con los Objetivos Mundiales de Desarrollo Sostenible (ODS) 2030. Paralelamente, un representante de cada uno de los municipios integra la CRP (Comisión Reguladora del Piedemonte) con la intención de regular las acciones que se despliegan en el territorio pedemontano del AMM.

Las fronteras materiales en el piedemonte

Expansión urbana sobre territorios rurales naturales

En cuanto a las fronteras materiales, identificamos que los PMOT hacen referencia a la expansión urbana sobre suelo rural y natural. Al respecto, señalan que el proceso de urbanización se encuentra asociado principalmente a loteos clandestinos de sectores privados de alto poder adquisitivo –sobre todo en el distrito históricamente turístico Challao, Las Heras–. Asimismo, identifican zonas residenciales y comerciales y barrios populares. Particularmente, en el caso del PMOT de Ciudad de Mendoza, se define un modelo de urbanización que responde a “estrategias informales de loteo” tanto entre los sectores populares que apelan a la apropiación irregular de la tierra, como entre los sectores medios y altos –destacándose los desarrolladores inmobiliarios– que utilizan la excepción y condominización, con los mismos fines, no respetando la Ley 4.341 de Loteo. Asimismo, la expansión de barrios en la zona fue desarticulada de un plan general, sin una continuidad en el trazado de calles, ni en el tamaño ni forma de las manzanas respecto del resto de la aglomeración; “crecieron como islas residenciales” (PMOT Ciudad de Mendoza, 2019, p. 102). En consecuencia, el área pedemontana se muestra sumamente fragmentada. A ello se le suman problemas vinculados a la carencia de servicios e infraestructura, así como a la irregularidad en la tenencia de la tierra. Respecto a las tipologías de hábitat residencial, identifica una mixtura entre barrios de operatoria estatal (IPV), gestión cooperativa (organizaciones civiles), loteos particulares y urbanizaciones privadas de extensas superficies. Hacia el norte del área, se ubican los barrios más antiguos (Supe, San Ignacio, Jardín Judicial, Suárez, etc.), mientras que los más recientes (Los Barrancos ii, Sol y Sierra, Palmares Valley, etc.) se emplazan en el sector sur y sureste, evidenciando los diferentes momentos de expansión al interior del piedemonte. Para el caso particular de Godoy Cruz, se observa que

un 25% del piedemonte ha sido ocupado por uso residencial, con una mixtura de viviendas que van desde barrios privados conformados por familias de alto poder adquisitivo hasta villas de emergencia y basurales a cielo abierto, lo que genera una doble vulneración del territorio en términos de amenazas naturales y antrópicas (PMOT GC, 2018, p. 150).

En el PMOT de Luján de Cuyo, se identifican acentuados procesos de crecimiento urbano del área de piedemonte del departamento, que se observan con claridad desde los años 90 hacia el suroeste y noroeste, pegado al límite administrativo con Godoy Cruz y correspondiendo fundamentalmente al distrito de Vertientes de Pedemonte y en menor medida a la Crucesita en Las Compuertas. En Vertientes se encuentra la mayor concentración de barrios, con una fuerte heterogeneidad entre sí.

Zonificaciones, distinciones de áreas

Las zonas que principalmente reciben la expansión urbana se definen en la mayoría de los PMOT como áreas naturales con distinto grado de intervención humana. En la Ciudad de Mendoza, se indica que “es necesario zonificar los usos del suelo preservando las áreas residenciales, estimulando sectores deprimidos, generando nuevos polos de desarrollo y promoviendo un crecimiento urbano armónico con impronta contemporánea, acorde a las últimas demandas de la vida en la ciudad” (Ordenanza 3.866/14, p. 2). Los cambios en el uso del suelo en el piedemonte son asociados a procesos de segregación social y fragmentación territorial. En esta zona se conjugan usos habitacionales, recreativos, turísticos y algunos pocos emprendimientos ganaderos muy dispersos por parte de pequeños productores asentados hacia el oeste, conocidos como los “Puestos del Oeste” (PMOT Ciudad de Mendoza, 2019). En el caso del PMOT de Godoy Cruz, se distinguen las siguientes zonas: área de expansión difusa (usos residenciales), pasivos ambientales (alto grado de fragilidad producto de actividades antrópicas), área con presencia de viviendas sustentables (escasa población, sin servicios básicos, limitada conectividad) y zona de máxima naturalidad (área de reserva natural). También en el PMOT de Luján de Cuyo, la referencia a los usos del suelo del piedemonte se centra fundamentalmente en el uso urbano y para actividades humanas y ambientales especiales y circuitos turísticos de bajo impacto en el marco de una zona de reserva natural (PMOT LC, 2019). Al mismo tiempo, resulta posible identificar fronteras en las características geomorfológicas del medio natural del área que, en la mayoría de los casos, son las que definen los límites de la zona pedemontana. La definición de estas fronteras (tabla 1) se expresa en procesos de degradación ambiental, así como también en grandes vacíos dentro de la mancha urbana, mientras que avanzan desarrollos inmobiliarios privados hacia zonas de riesgo aluvional y sin infraestructura de servicios básicos. Al respecto, en el PMOT de Godoy Cruz, se observa que la zona más occidental del piedemonte conserva en cierto aspecto la vegetación natural y presenta un alto riesgo de desertificación, mientras que el territorio oriental ha sufrido la destrucción de la especie arbórea y arbustiva autóctona.

Barreras físicas naturales y construidas

Los procesos arriba identificados, a su vez, se encuentran asociados a los cambios en los usos de la tierra, para lo cual se afirma que los límites entre el medio natural y el medio construido son, en algunas ocasiones, difusos. Por su parte, en algunas zonas la línea divisoria no llega a ser totalmente categórica y se desdibuja en una zona difusa y de usos mixtos.

Estas fronteras identificadas se complejizan al considerar la presencia/ausencia del recurso hídrico que constituye una frontera entre lo irrigado y no irrigado. Esto genera un contraste entre quienes tienen acceso al agua y quienes no, mientras que, al igual que la configuración territorial provincial, en los departamentos se concentra la población y los servicios en la zona irrigada, y en las no irrigadas se desarrollan las actividades relacionadas a la minería, además de ganadería de subsistencia. Esta dinámica ha promovido que la zona del piedemonte resulte un sitio de alta fragilidad ambiental y exposición para el asentamiento humano.

El proceso de urbanización modificó las características morfológicas propias del sector. Esto, sumado a la baja cobertura vegetal y a la variedad en pendientes, entre el 7 % y 30 %, hace que la red de desagüe cumpla un papel fundamental en este tipo de amenaza aluvial. Particularmente, en el departamento de Las Heras, el colector que recibe el mismo nombre entendemos que se dispone como una barrera física, al mismo tiempo que marca el límite de una zona sin agua ni saneamiento hacia el norte. En el PMOT de Ciudad, se identifican algunas barreras físicas naturales, tales como cuencas aluvionales que nacen en la precordillera (Papagayos, Divisadero Largo, Frías, San Isidro, El Challao) y se transforman en canales pluvio-aluvionales; algunos separan barrios, asentamientos informales y sus comunidades. También, se detectan fronteras construidas, como los bordes interdepartamentales entre Ciudad y Las Heras al norte, y Godoy Cruz hacia el sur, y los canales de riego en estas zonas, como el Zanjón Frías entre Ciudad y Godoy Cruz, el Zanjón de Los Ciruelos y el eje del Colector Aluvional del Barrio San Martín entre Ciudad y Las Heras. También se observa la discontinuidad en veredas, sendas para bicicletas, entre otros elementos que generan una ruptura entre estos territorios departamentales.

El PMOT de Godoy Cruz refiere a la existencia de obras de aprovechamiento hídrico y sistematización del riego localizadas en el sector este del área pedemontana; particularmente indica la presencia de dos diques de contención aluvional –ubicados sobre el límite jurisdiccional que separa las localidades de San Vicente y Presidente Sarmiento– y de los colectores aluviales que atraviesan el área urbanizada del piedemonte, que entendemos como barreras físicas asociadas a zonas de riesgo aluvional. Asimismo, se identifica como barrera física natural la red de cursos temporarios en el piedemonte que, localizada principalmente en el oeste y el centro, ha acelerado el desnivel del área oriental, lo que determina el riesgo aluvional en las áreas residenciales que allí se emplazan. Al respecto, se distinguen en el sector oeste del área pedemontana, al interior de la localidad San Vicente, dos cuencas hidrográficas: Maure y Frías, las cuales presentan un número elevado de cauces secos, suelos fácilmente erosionables con pendientes fuertes y escasa cobertura vegetal, y evidencian una alta actividad erosiva, así como producción de aguas y sedimentos ante un evento lluvioso. Por otra parte, en el sector norte del área, la quebrada del zanjón Frías asume el papel de colector principal, mientras que en el resto del departamento la quebrada de las Trancas encauza los cursos menores. En Luján de Cuyo, son varias las fronteras naturales identificadas en el PMOT, tales como cauces y diques de contención, y grandes diferencias de altura entre distintos terrenos de la zona.

Barreras físicas construidas (presencia de parques, muros, barreras, rutas, avenidas…)

El Parque General San Martín también constituye un espacio de frontera construido que marca el límite sureste del piedemonte de Ciudad, y distingue material y simbólicamente distintas secciones o zonas del departamento, al igual que la avenida Boulogne Sur Mer, que divide la Ciudad en seis secciones hacia el este y seis al oeste, entre las que se encuentra la 12.º Sección denominada Piedemonte (ordenanza 3505/02). La avenida Champagnat es otra frontera entre el sur (zona de La Favorita) y el norte del piedemonte departamental (El Challao).

También, se identifican otras fronteras materiales construidas fundamentalmente como resultado de la fragmentación espacial pedemontana en el departamento. En este sentido, se observan muros, cierres perimetrales, barreras de ingreso y seguridad privada en los barrios cerrados, e incluso en grandes propiedades privadas individuales. Otras barreras físicas tienen que ver con los amurallamientos del Hipódromo de Mendoza, cuya escala, aunque el PMOT de Godoy Cruz no lo refiere explícitamente, permite advertir que dificulta la integración de las áreas residenciales que se encuentran próximas. Las vías principales que el PMOT GC (2019) identifica circulan tanto en sentido norte-sur, tales como Corredor del Oeste, Joaquín V. González y avenida San Martín, como en sentido este-oeste, como Carola Lorenzini y Sarmiento, las cuales permiten la conectividad vial del área urbanizada del piedemonte con otras localidades y municipios del AMM. No obstante, al interior del área pedemontana, se advierte la falta de vías estructuradoras de semejante jerarquía. Asimismo, el documento indica la confluencia de corredores intra e interdepartamentales, predominantemente con dirección norte-sur, y ejes de conexión interprovinciales, como la RN 40 (Acceso Sur) y Carril Rodríguez Peña, que conecta con RN 7. Aunque el PMOT GC (2019) no lo refiere de forma explícita, es posible identificar en la cartografía que expone la presencia de vías estructuradoras a nivel local en sentido norte-sur y este-oeste al interior del área pedemontana. Respecto a las primeras, destacan vías tales como Presidente Illia y Corredor del Oeste, mientras que, en cuanto a las segundas, lo hacen Tiburcio Benegas, Salvador Civit, Segundo Sombra, Carola Lorenzini y Gorriti. Si bien se advierte, en términos generales, una adecuada conectividad intra e interbarrial, la discontinuidad de las vías en sentido este-oeste y la escasez de vías en sentido norte-sur dan cuenta de una insuficiente conectividad al interior del área. Esto último se evidencia en la existencia de conjuntos residenciales que se observan como guetos, fuertemente localizados hacia el oeste del área urbanizada.

Otra barrera tiene que ver con el cerro La Puntilla, ubicado hacia el sur del área pedemontana de Godoy Cruz, sobre el límite jurisdiccional que separa las localidades de San Vicente y Presidente Sarmiento, que constituye un área donde se observa gran concentración de fallas sísmicas. También en Luján de Cuyo se distinguen fronteras físicas construidas, como la ruta provincial 82 o ruta Panamericana, que divide el área pedemontana del departamento de otras zonas y distritos, así como elementos de separación y segregación, como barreras de acceso, muros divisorios y controles de seguridad de los barrios cerrados.

Ubicación y tipología de conjuntos barriales

Todo el piedemonte presenta una configuración territorial compartida entre barrios cerrados, estatales y asentamientos informales que conviven cercanos. Asimismo, la localización de muchos de estos y de emprendimientos turísticos se encuentra en cauces naturales. Particularmente en la Ciudad de Mendoza, existe una fuerte concentración de barrios de operatoria estatal dirigidos a sectores populares, así como asentamientos informales en el sureste del piedemonte del departamento, correspondiente a la zona de La Favorita (11.º Sección San Agustín). Se hallan también algunos barrios cerrados hacia el norte del piedemonte departamental.

En el caso de Godoy Cruz, en el área central del área urbanizada del territorio pedemontano, se observan residuos sólidos urbanos (RSU) que son acopiados, con la intención de rellenar la zona que conformaba el exbasural a cielo abierto. Esto dificulta la integración de los conjuntos barriales próximos y afecta a las condiciones ambientales del hábitat de los grupos sociales que allí se asientan (PMOT GC, 2018). Asimismo, hacia el centro-oeste, se observan puntos aislados de acumulación de basura coincidentes con el acceso al conjunto residencial más alejado del área urbanizada, que es además entendida como de riesgo aluvional. El PMOT de Luján de Cuyo identifica Vertientes del Pedemonte y Las Compuertas como los dos distritos más débiles del norte de Luján, por falta de planificación en las urbanizaciones, carencia de infraestructura y servicios e imposibilidad de autogestionarlas. También, enuncia la presencia de “megaemprendimientos privados” hacia el norte del piedemonte y en el distrito de La Crucesita, Las Compuertas.

A diferencia del resto del piedemonte del Gran Mendoza, el proceso de ocupación en el Depto. Luján de Cuyo tiene como característica la localización de grandes parcelas de carácter residencial –con diferentes niveles de población según poder adquisitivo– y diversos tipos de organización (formal y/o informal) ya que hay muy pocas parcelas declaradas. […]. Existe fragmentación, segmentación (PMOT LC, 2019, p. 59).

Distancia entre conjuntos residenciales y fuentes de empleo

Otro punto interesante que destacar es la distancia existente entre los conjuntos barriales y las fuentes de empleo. El PMOT de Las Heras refiere a una densidad urbana residual baja, al mismo tiempo que se observan grandes distancias para acceder al trabajo, el estudio, la recreación, etc., “generando una lamentable reputación de departamento dormitorio” (PMOT LC, 2019, p. 96), ya que alrededor del 50 % de los pobladores deben trasladarse hacia otros departamentos para acceder a fuentes de empleo. Por otro lado, para el caso de Ciudad, solo existen datos para las comunidades de puesteros del oeste del piedemonte, dedicados a la cría de cerdos para su autoconsumo o venta y a la recolección y clasificación de residuos, entre otras actividades informales de baja remuneración. Si bien el documento municipal de Godoy Cruz no profundiza en las implicancias que tiene la localización de los barrios para las fuentes de empleo, indica que, del total de población activa desempleada (3,7 %), un porcentaje mayor corresponde a las mujeres. En términos generales, en el documento se advierte que el modo de expansión urbana ha aumentado la distancia entre destinos funcionales, como locales de trabajo, escuelas, entre otros. El PMOT de Luján de Cuyo, por el contrario, solo indica que la mayoría de la población de Vertientes de Pedemonte se traslada a trabajar hacia otros distritos del departamento y hacia el resto del AMM.

Disponibilidad, alcance y uso del servicio de transporte público

En relación con las distancias identificadas, en los planes municipales se indican, de forma implícita o explícita, referencias acerca de la disponibilidad y el alcance del servicio de transporte público. Para el caso de Las Heras, si bien el plan no refiere exclusivamente al área del piedemonte, hace mención a la baja accesibilidad a la red de transporte público especialmente en las zonas de expansión urbana. Al respecto, distingue la existencia de zonas más desconectadas que otras. En el área del piedemonte de Ciudad, la problemática principal consiste en la falta de acceso al transporte público por parte de las poblaciones de los barrios más pobres, densamente poblados y alejados del centro del aglomerado, ubicados en las Secciones 8.º y 11.º (La Favorita), las cuales utilizan el colectivo como principal medio de movilización. Las escasas líneas que llegan al sector resultan insuficientes, sobre todo en horas pico. La 10.º Sección (El Challao) también tiene baja conectividad al transporte público, no obstante, esto no resulta un problema para gran parte de sus residentes, que apelan al vehículo particular. Finalmente, en la 12.º Sección Piedemonte, la infraestructura vial es nula. En el PMOT de Godoy Cruz, se advierte que el sistema de transporte de colectivos es radial con puntos de trasbordo para traslados intra e interdepartamentales. No obstante, la intervención de la población en los talleres participativos manifiesta la escasez de un diseño óptimo de recorridos y frecuencias, la falta de conexión entre el área oeste y el este del departamento y la necesidad de mejorar las condiciones de seguridad en las paradas de colectivos. En el piedemonte de Luján de Cuyo, se evidencia un limitado servicio de transporte público, lo que dificulta la conexión con el centro del departamento, con el resto del AMM, e incluso con distritos muy cercanos, como Chacras de Coria y La Puntilla, entre otros.

Asimismo, se advierte que el modelo de expansión urbana tiene implicancias en cuanto a las modalidades de movilidad y transporte empleadas por la población. El PMOT de Las Heras no realiza comentarios al respecto. El PMOT de Ciudad da cuenta de las diferencias en la movilidad de la población dependiendo de las secciones en las que resida. Asimismo, marca la fuerte dependencia del transporte público, fundamentalmente del colectivo, por parte de los sectores más humildes que residen hacia el sureste del piedemonte departamental en las áreas de La Favorita, así como de la dependencia del automóvil particular por parte de las poblaciones de los barrios del noreste (mayormente barrios cerrados). El documento también alude a la intención de expandir hacia el oeste las ciclovías urbanas, presentes en gran parte del departamento, pero inexistentes en las secciones del piedemonte. Una situación similar se observa para el caso de Godoy Cruz, donde el plan indica que las modalidades del transporte público más empleadas tienen que ver con el servicio de traslado de pasajeros mediante ómnibus y trolebuses, mientras que el transporte privado es básicamente a pie y mediante el automóvil particular. El documento refiere a que las crecientes fallas en el sistema de transporte público, sumadas al patrón de urbanización, han conducido, en los últimos años, a un aumento de la dependencia del transporte motorizado privado, así como a la congestión y los embotellamientos de tránsito.

Asimismo, en cuanto a las ciclovías, solo un pequeño sector del área de piedemonte –hacia el sureste– está provisto de este servicio, lo cual determina un reducido alcance de esta modalidad de movilidad. En Luján de Cuyo, el casi inexistente e ineficiente servicio de transporte público lleva al necesario uso del automóvil entre los residentes que cuentan con este recurso. Además, existe una fuerte deficiencia de calles internas con una marcada precariedad en su trazado, y de caminos rurales en cantidad y en estado.

Disponibilidad de equipamiento escolar y sanitario

Otra frontera material identificada tiene que ver con la ubicación y cantidad de establecimientos educativos y sanitarios en el caso de estudio. Sobre esto el plan municipal de Las Heras no profundiza. El PMOT de Ciudad indica diferencias en el acceso a servicios educativos y sanitarios al interior del departamento. La Sección 10.º del Challao y el área de puesteros al oeste no cuenta con acceso cercano a escuelas primarias ni secundarias públicas. En cuanto a los servicios de salud de alta complejidad o los hospitales, la población de las secciones ubicadas en el piedemonte departamental se encuentra más alejada, si bien cuenta en mayor o menor medida con transporte público o privado para movilizarse. En la Sección 11.º de la Favorita, hay dos centros de salud. Al mismo tiempo, el plan da cuenta de la difícil accesibilidad a servicios de salud de alta complejidad por parte de la población rural de los Puestos del Oeste, que, en compensación, son parte de la red de Visitas Domiciliarias Integrales, dependiente de las Agentes Sanitarias de Promoción de la Salud del departamento. Al respecto, si bien el PMOT de Godoy Cruz no hace referencia exclusiva al área pedemontana, se observa una cobertura desigual del equipamiento sanitario distribuido, fundamentalmente, en el sector centro y sureste del área urbanizada del piedemonte.

Por el contrario, el equipamiento educativo presenta una distribución más homogénea. Asimismo, la disposición de la infraestructura municipal, esto es, centros de salud, jardines maternales y polideportivos, es diferente. Mientras que el único centro de salud de gestión municipal se localiza hacia el sur del área, los jardines y polideportivos se distribuyen homogéneamente en el sector. En el distrito de Vertientes de Pedemonte en Luján de Cuyo, no hay servicios básicos ni de educación ni de salud, todos se encuentran al otro lado de la ruta Panamericana, lo que obliga a la gente a trasladarse a distritos cercanos, al centro del departamento, a la zona sur de Godoy Cruz, o a otros departamentos del AMM.

Lo expuesto anteriormente se vincula con las distancias existentes entre el equipamiento mencionado y los conjuntos habitacionales. El PMOT de Las Heras no lo incorpora en su abordaje. El PMOT de Ciudad mide la accesibilidad de los hogares a tres servicios públicos según rango de distancia (al hospital público más cercano, a la escuela más cercana y a la parada de colectivo más cercana). Los rangos de distancia establecidos son de 500 metros a 1 km. El plan municipal de Godoy Cruz indica que la distancia promedio de una vivienda hasta el centro de salud más próximo es de 0,9 km, que es un valor aceptable ya que incluso permite un acceso en corto tiempo. Por su parte, la distancia promedio de una vivienda a una escuela primaria es de 0,4 km, a una comisaría, 0,8 km, y a espacios verdes, 0,4 km, distancias que, según los estándares, se entienden como adecuadas. Luján de Cuyo no trabaja estos indicadores.

Disponibilidad y distribución de redes públicas de servicios urbanos de infraestructura

Se advierten particularidades en el caso de estudio referidas a la distribución de redes públicas de servicios urbanos (agua potable, gas, electricidad, cloacas) que posibilita o impide el acceso a las redes de servicios urbanos de infraestructura básica. La zona de Las Heras se caracteriza por presentar una deficiente distribución de tales redes. Existen problemáticas asociadas al suministro de agua potable para consumo humano; al respecto, el documento indica que más de 10.000 hogares se encuentran servidos por cooperativas que comercializan o compran agua en tanques, mientras que quienes no tienen posibilidades de pagar por él no cuentan con servicio de agua.

Haciendo referencia al déficit habitacional en términos cuantitativos, Las Heras tiene los niveles más altos de déficit habitacional, al mismo tiempo que cuenta con la mayor cantidad de asentamientos precarios del AMM. El PMOT de Ciudad alude a la disponibilidad del servicio de gas natural por parte de la mayoría de la población, a excepción de algunas áreas urbanas correspondientes a las Secciones 11.º y 12.º, donde solo un 20 % de los hogares tendrían acceso. Asimismo, se indica que hacia el oeste de avenida Champagnat solo “un sector del Barrio Dalvian y una parte de los barrios de La Favorita tendrían acceso, y el resto de los barrios o asentamientos hacia el Oeste no contarían con el mismo” (PMOT Ciudad de Mendoza, 2019, p. 211).

En cuanto al servicio de cloaca, los barrios Flores y Olivares (Sección 7.º) presentan niveles altos y muy altos de viviendas sin él; no obstante, cuentan con provisión de red de agua potable. Por su parte, las zonas de La Favorita acceden a poca o nula prestación de este servicio, pero sí gran parte de los barrios tiene acceso a agua. Los asentamientos precarios de esta área pedemontana, al igual que los Puestos del Oeste, no cuentan con agua ni con servicio de cloaca. Los asentamientos próximos al Circuito El Challao, ubicados al norte del departamento, colindantes con Las Heras, poseen servicio de agua potable, pero no de cloaca.

En cuanto a las condiciones habitacionales, la zona del piedemonte de Ciudad concentra en sus viviendas el 81 % del hacinamiento departamental crítico. Además de contar con basurales, microbasurales y escombreras informales que dificultan aún más las condiciones de vida de la población. Otro indicador que analiza el PMOT es el de la tenencia irregular de la vivienda en zonas del piedemonte como algunos sectores de La Favorita, específicamente los asentados en los márgenes del cauce aluvional Los Papagayos. Lo mismo sucede en los barrios Flores y Olivares. Si bien, en términos generales, el PMOT de Godoy Cruz refiere a un nivel amplio de cobertura en los hogares, teniendo el 100 % de las viviendas acceso a la red de agua potable y más del 90 % conexión a la red cloacal, advierte un déficit respecto a la calidad de prestación del servicio, atrasos en la expansión de áreas de cobertura, escasos niveles de renovación de redes y mantenimiento preventivos, entre otros. Al respecto, se observa que parte de las redes distribuidoras del agua se encuentran en buen estado (hacia el sector oeste) o en un estado regular (hacia el sector este), mientras que una minoría de tramos presentan malas condiciones. Sobre las redes cloacales, algunas se encuentran en buen estado (hacia el sector oeste), otras en malo (las del sector norte y sureste), y el restante se encuentra en estado regular o se desconocen sus condiciones. Por otro lado, el plan expresa que la totalidad de las viviendas cuenta con acceso a la red eléctrica; no obstante, la infraestructura de media tensión se observa con ciertas discontinuidades en el tejido residencial. Asimismo, más del 90 % de las viviendas tiene acceso a la red de gas. El PMOT de Luján de Cuyo manifiesta la existencia de un problema principal, que es la falta de agua en la zona debido a que la mayor parte de las viviendas están construidas por encima de la cota de servicio de AySAM (Agua y Saneamiento Mendoza, empresa prestadora de servicios de agua potable y saneamiento). La población se abastece mayormente con agua extraída de pozos por medio de bombeo, pero para consumo humano en general el agua se lleva con camiones cisterna municipales. También es una problemática la falta de servicios de cloaca, solo existentes en algunos barrios cerrados, pero son redes pequeñas y de absorción local. Las redes de gas natural son también muy reducidas. En cuanto a la electricidad, hay una cobertura casi total, aunque con algunas conexiones precarias o clandestinas en algunos asentamientos informales. El alumbrado público es escaso e ineficiente, así como el servicio de recolección de residuos es distanciado.

Disponibilidad, ubicación y tipología de espacios públicos

Resulta posible advertir que los espacios públicos del departamento de Las Heras se localizan principalmente en las zonas centrales y subcentrales donde hay mayor densidad poblacional. En el piedemonte de Ciudad, se encuentra el más grande de los tres parques distribuidos en distintas secciones del departamento, el Parque General San Martín. Sin embargo, en la zona puede observarse un número escaso de plazas y plazoletas, que son más comunes en el resto del aglomerado urbano. Es importante señalar que esta menor proporción, e incluso casi inexistencia de espacios públicos verdes en algunas áreas de la zona pedemontana, es vinculada en el plan municipal a la concentración de barrios cerrados en el noroeste del territorio en comparación con el resto del departamento. Por su parte, en los barrios populares de operatoria estatal y en los asentamientos informales, son escasos o inexistentes. En Godoy Cruz se advierte una distribución y cobertura relativamente homogénea en el área pedemontana urbanizada. No obstante, las dimensiones y tipología observadas indican que la provisión puede ser caracterizada como insuficiente. El piedemonte, aunque es entendido como espacio verde natural de gran valor para el ambiente y la calidad de vida de los habitantes, está conformado de terrenos privados, por lo que no es considerado en el cálculo de m2 de espacios verdes por persona. En el piedemonte de Luján de Cuyo, los espacios públicos son prácticamente inexistentes. En el distrito de Vertientes de Pedemonte, existe una única plaza pública, construida y mantenida por la misma comunidad. Por lo tanto, el PMOT LC espera concretar la construcción de un Parque Natural Periférico para el ocio y para la conservación y la protección de la zona del piedemonte, así como puntos de encuentro saludables para la población del área.

Por su parte, sobre la tipología de espacios públicos existentes, Las Heras refiere al “Parque de la Familia” localizado al noreste del límite del piedemonte como un espacio que permitirá mejorar la calidad de vida de las y los habitantes y aumentar la oferta de trabajo. En Ciudad, el área del piedemonte incluye fundamentalmente el Parque General San Martín, algunos cerros cercanos y el Ecoparque. Por su parte, el área pedemontana de Godoy Cruz contiene parques, plazas, plazoletas, áreas parquizadas, paseos y ciclovías, bulevares y rotondas, que conforman las áreas verdes públicas del sector. Particularmente, se destaca la figura de Espacio Recreativo Sustentable que refiere a aquel espacio público que genere una conciencia ambiental, que tenga funciones educativas y amigables con el entorno. Los parques Ernesto Sábato y Arturo Illia son sitios que combinan deporte, recreación y espectáculos, considerando que los eventos más representativos del gobierno local se realizan en ellos, tales como la Fiesta de la Cerveza, la Feria de los Artesanos, Día de la Primavera/Estudiante, entre otros festejos.

Las fronteras simbólicas en el piedemonte

Articulación institucional y multiactoral: disponibilidad de espacios de participación y trabajo entre diversos agentes

En cuanto a las fronteras simbólicas, los planes municipales, en términos generales, refieren a la articulación institucional y multiactoral. Particularmente, el PMOT de Las Heras destaca notables deficiencias e indica el actual desorden administrativo y la falta de articulación institucional como aspectos centrales que mejorar. Asimismo, menciona la necesidad de socializar la información entre diferentes áreas del municipio; esto genera obstáculos para dar respuesta a las problemáticas de las y los vecinos. El PMOT de Godoy Cruz cuenta con espacios de participación y trabajo entre diversos agentes y se sustenta de la participación ciudadana entendida como relevante en el proceso de toma de decisiones; la multiactoralidad del plan está conformada por el sector científico-académico (estudiantes de escuelas secundarias, técnicos y científicos), gubernamental (funcionarios de organismos provinciales y municipales) y comunitario (vecinos y vecinas). Las herramientas fundamentales de participación ciudadana efectuadas para el PMOT GC se asocian con los instrumentos de gestión pública moderna (oferta de trámites online, web municipal, posibilidad de realizar reclamos mediante dispositivos electrónicos) e instrumentos de participación ciudadana (presupuesto participativo, fondos concursables). No obstante, se advierte que los vecinos y las vecinas, en general, desconocen el objeto y las finalidades de tales herramientas participativas. Es decir, se observa falta de involucramiento, valoración y apropiación de los espacios de participación ciudadana que el municipio dispone a través de su amplio diseño normativo. Por otra parte, la articulación multiactoral se enuncia en torno a la red de transporte público que es planificada, regulada y controlada a través de diversos organismos de jurisdicción provincial, y en la que participan empresas públicas (ómnibus) y privadas (trolebuses y metrotranvías). El PMOT de Luján de Cuyo destaca el trabajo de consulta hecho con la comunidad local de cada distrito, funcionarios municipales y otras instituciones. Asimismo, busca incentivar espacios de encuentro y resalta la organización comunitaria en Vertientes de Pedemonte, en donde actualmente existen 41 uniones vecinales que fueron invitadas a participar de un taller de consulta con la comunidad.

Presencia de regulaciones territoriales diseñadas de forma colaborativa

Vinculado al apartado anterior, se advierten fronteras simbólicas asociadas a la presencia de regulaciones territoriales diseñadas de forma colaborativa. Las Heras no realiza ninguna referencia a ello en su plan municipal. En el caso del PMOT de la Ciudad, se menciona de manera repetida la ausencia de regulación del mercado del suelo y su liberación a manos de los desarrolladores inmobiliarios, y, por lo tanto, la necesidad de revisar esto y, en consecuencia, el papel del Estado. En este sentido, se busca “promover la gestión coordinada intramunicipal de las políticas públicas, y la mejora de la calidad y la transparencia institucionales mediante una profundización y modernización de los procesos de participación y comunicación ciudadanas” (PMOT Ciudad de Mendoza, 2019, p. 323). En el plan de Godoy Cruz, se advierte necesario replantear la interacción entre los actores estatales y no estatales, impulsando un mayor involucramiento de la ciudadanía en el diseño y la implementación de las políticas municipales. El PMOT GC se sustenta y articula sobre la base de los siguientes antecedentes de planificación a escala municipal: el Plan Estratégico Participativo de Desarrollo Local (2008), el Plan Estratégico Municipalidad de Godoy Cruz 2016-2024 (2016) y el Plan Metas 2016-2020 (2016), y busca la promoción de nuevas acciones tendientes a la construcción de desarrollo urbano sustentable. Existen en el municipio diversas instancias de planificación participativa y en su mayoría están reguladas con ordenanzas municipales. Asimismo, se encuentran los Decretos 2.334/16 de Fondos Concursables y Presupuesto Participativo. En el PMOT de Luján de Cuyo, se destaca el trabajo hecho entre distintos actores para la elaboración de este, así como la necesidad de articular entre los municipios, Unicipio y el gobierno provincial.

Nivel de coordinación de las áreas estatales vinculadas al OT en las diversas etapas de las políticas implementadas

En cuanto a esta cuestión, se advierte una situación particular según cada departamento. Las Heras y Ciudad no profundizan en ello. En el caso de Godoy Cruz, el equipo de Ordenamiento Territorial (OT) de la Dirección de Planificación Urbana perteneciente a la Secretaría de Ambiente, Obras y Servicios Públicos encaró la formulación del PMOT y guio la coordinación con el resto de las áreas estatales. El equipo está conformado por profesionales y técnicos de diversas disciplinas asociadas al OT, posibilitando el abordaje multidisciplinar. En materia de OT, las facultades sobre el territorio de los niveles de gobierno nacional, provincial y municipal son concurrentes y procuran la articulación y coordinación de esfuerzos para la resolución de problemas en el territorio. Asimismo, el PMOT se articula con iniciativas de escala internacional (ODS) y políticas de escala provincial (PPOT). El PMOT de Luján de Cuyo se muestra como el resultado de un trabajo entre distintas áreas y señala la necesidad de seguir haciendo acuerdos. También, alude a la consulta con la APOT (Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial) y a la colaboración de organismos de ciencia y técnica (IADIZA, CONICET y otros) y de programas provinciales especiales como el Plan de Manejo del Fuego, de la Dirección de Hidráulica, de AySAM, de la Dirección Provincial de Vialidad, y de expertos en proyectos urbanos complejos, entre otros actores.

Existencia de redes comunitarias

Acerca de este tema, se advierte una evidente falta de consideración al interior del plan municipal de Las Heras, al igual que en el de Ciudad. En el PMOT de Godoy Cruz, se hace referencia a que la mayoría de los barrios tienen organizaciones comunitarias, de las cuales se destacan las uniones vecinales, donde la Dirección de Cultura y Turismo organiza numerosos talleres como de pintura, folclore, teatro, coro, etc. El PMOT de Luján de Cuyo refiere a la importancia en cuanto a su número y a las acciones realizadas por parte de las uniones vecinales en el distrito de Vertientes de Pedemonte.

Tabla 1. Fronteras materiales y simbólicas en el piedemonte del AMM

Indicadores de fronteras	Piedemonte del AMM
	Las Heras	Ciudad	Godoy Cruz	Luján de Cuyo
Fronteras materiales
Expansión urbana sobre territorios rurales naturales	Expansión urbana sobre territorios rurales-naturales asociada principalmente a barrios cerrados sobre zonas históricamente turísticas.	Urbanización informal, desarticulada. “La ausencia de regulación del mercado de suelo desplazó la decisión […] a los desarrolladores inmobiliarios” (PMOT, 2019, p. 293). Fragmentación.	Acentuada expansión urbana a áreas naturales por usos residenciales, con mixtura de viviendas, de barrios privados, asentamientos y basurales, “genera doble vulneración” (PMOT, 2018, p. 150).	Avances hacia el sur y oeste del departamento, y hacia el norte adayacente a Godoy Cruz. Vertientes de Pedemonte concentra el proceso de urbanización.
Zonificaciones, distinciones de áreas	Múltiples usos del suelo, a veces incompatibles: turismo, extracción de recursos naturales, barrios populares, barrios cerrados, ganadería de subsistencia.	Usos habitacionales, recreativos y turísticos y pocos emprendimientos ganaderos. Los cambios en el uso del suelo se asocian a procesos de segregación y fragmentación.	El proceso de urbanización modificó las características morfológicas del sector, lo que genera conflictos respecto a la localización de los usos urbanos en áreas naturales.	Fundamentalmente, uso urbano y para actividades humanas y ambientales especiales y circuitos turísticos de bajo impacto en el marco de una zona de reserva natural.
Barreras físicas naturales y construidas	Colector Las Heras.	Bordes interdepartamentales. Zanjones. Cauces aluvionales que nacen en la precordillera y se transforman en canales pluvio-aluvionales.	Diques y colectores aluviales. Red de cursos temporarios. Cuencas hidrográficas Maure, Frías y sus cauces secos. Quebrada del zanjón Frías.	Diques y colectores aluvionales. Grandes diferencias de altura entre terrenos debido a la misma geografía del piedemonte.
Barreras físicas construidas		Presencia de barrios cerrados con muros, barreras de ingreso y seguridad privada. Parque General San Martín.	Murallas del Hipódromo. Discontinuidad este-oeste y escasas vías norte-sur que explican barrios o guetos con escasa vinculación.	Muros y barreras de ingreso que separan barrios cerrados. Ruta provincial 82 o ruta Panamericana.
Ubicación y tipología de conjuntos barriales		Fragmentación. Presencia de barrios cerrados y en La Favorita barrios de operatoria estatal y asentamientos informales; algunos con servicios e infraestructura.	Alta concentración de población al este y gran heterogeneidad en densidad. Mixtura residencial: barrios estatales, cooperativas, particulares y urbanizaciones privadas.	Fragmentación urbana. Vertientes de Pedemonte y Las Compuertas, áreas más débiles del norte. Barrios cerrados en noreste y Crucesita.
Distancia entre conjuntos residenciales y fuentes de empleo	“Departamento dormitorio”, alrededor del 50 % de los pobladores deben trasladarse hacia otros departamentos para acceder a empleos.	El PMOT solo da datos de empleo para los puesteros del oeste del piedemonte.	Brecha de género en torno al acceso a fuentes de empleo.	Gran movilidad de pobladores de Vertientes de Pedemonte por falta de empleo en la zona.
Disponibilidad, alcance y uso del servicio de transporte público		Limitada oferta de transporte público. Uso de automóvil ante inexistencia de transporte público. Sin presencia de ciclovías. Trazado precario de calles y caminos en La Favorita y Puestos del Oeste.	Escaso diseño óptimo de recorridos y frecuencias. Falta de conexión oeste-este. Destacan servicio público de ómnibus y trolebuses, automóvil y movilización a pie. Creciente dependencia del transporte motorizado privado.	Limitada oferta de transporte público. Muy deficiente, más de oeste-este. Uso de automóvil ante inexistencia de transporte público. Deficiencia de caminos rurales. Trazado precario de calles internas.
Disponibilidad de equipamiento escolar y sanitario		Diferencias en acceso a servicios educativos y sanitarios. La Sección 10.° del Challao y Puestos del Oeste sin acceso cercano. Asentamientos informales sin equipamiento en La Favorita y Puestos del Oeste.	Desigual cobertura del equipamiento sanitario en centro y sureste, y servicio educativo con distribución más homogénea. Infraestructura sanitaria reducida. Distancias adecuadas a establecimientos de salud, escuela primaria y espacios verdes.	Sin acceso a servicios educativos ni de salud en Vertientes de Pedemonte. La falta de equipamiento obliga el traslado al centro de Luján de Cuyo, a Chacras de Coria y al departamento de Godoy Cruz.
Disponibilidad y distribución de redes públicas de servicios urbanos de infraestructura	Deficiente distribución en el departamento. Graves problemas de agua.	Conexiones informales a servicios básicos en barrios y asentamientos más precarios en La Favorita. Sin acceso a servicios en Puestos del Oeste.	Amplio nivel de cobertura. Agua potable y electricidad alcanza al 100 % de viviendas, y cloacales y gas, a alrededor del 90 %. Gran déficit en calidad.	La disponibilidad de infraestructura, servicios y equipamiento es muy escasa, de poca calidad y en muchos casos inexistente.
Disponibilidad, ubicación y tipología de espacios públicos		Cuenta con el Parque General San Martín, pero hay “carencia de espacios públicos de proximidad (microespacios públicos como plazas y plazoletas barriales)” (PMOT, 2019, p. 401).	Distribución y cobertura relativamente homogénea. Pero la provisión puede ser insuficiente. Hay parques, plazas, plazoletas, áreas parquizadas, paseos, ciclovías, bulevares y rotondas.	Prácticamente inexistentes. La comunidad pide más, entonces se busca generar áreas verdes de recreación pública. Se propone la creación de un parque natural y de zonas de encuentro saludables.
Las fronteras simbólicas en el piedemonte
Articulación institucional y multiactoral: disponibilidad de espacios de participación y trabajo entre diversos agentes			Participación ciudadana como relevante en toma de decisiones, pero falta de involucramiento y participación. En PMOT la multiactoralidad: sector científico, gubernamental y comunitario.	Realización de talleres con comunidad de cada distrito, funcionarios municipales e instituciones para tratamiento del PMOT. Busca incentivar espacios de encuentro. Destaca la organización vecinal en Vertientes de Pedemonte.
Presencia de regulaciones territoriales diseñadas de forma colaborativa			Replanteo de interacción entre actores estatales y no estatales en diseño e implementación de políticas. Hay diversas instancias de planificación participativa.	El PMOT, para Vertientes de Pedemonte, tiene en cuenta la consulta popular y la participación de otros actores municipales y provinciales.
Nivel de coordinación de las áreas estatales vinculadas al OT en las diversas etapas de las políticas implementadas			Se señala coordinación con resto de áreas estatales vinculadas al OT, nacional y provincial e iniciativas internacionales (ODS).	El PMOT refiere a la necesidad de articular con distintas áreas estatales, de ciencia, de expertos.
Existencia de redes comunitarias			La mayoría de los barrios tienen organizaciones comunitarias, de las cuales se destacan las uniones vecinales.	Organización de vecinos de Vertientes de Pedemonte en uniones vecinales. Fuerte participación en el PMOT.

Fuente: elaboración propia.

Reflexiones finales

En el presente trabajo, reflexionamos acerca de la conformación de fronteras en el piedemonte del AMM. Este territorio, configurado principalmente por la acelerada expansión urbana sobre territorios rurales y naturales, presenta profundas transformaciones que resultan un desafío frente a las políticas públicas de carácter territorial. Si bien advertimos en los últimos años importantes avances en términos de planificación territorial expresados en políticas de OT, tanto a nivel nacional como provincial y municipal, consideramos que aún queda pendiente incorporar las particularidades que presenta el territorio pedemontano.

En este marco, aunque se observa una gran cantidad de regulaciones, tanto a escala provincial como municipal, que consideran la relevancia ambiental del piedemonte y los riesgos socioambientales de la población que allí se asienta, estas no logran poner freno a la presión que ejerce el avance urbano sobre territorios naturales.

Partimos de entender las fronteras como herramientas útiles para advertir las particularidades de determinados espacios de contacto, en este caso urbano-rurales-naturales. A partir de la combinación de diversas técnicas de recolección de datos, resulta posible identificar fronteras materiales y simbólicas al interior del caso seleccionado, de modo tal que sirvan para la formulación e implementación de las políticas públicas teniendo en cuenta aspectos físicos y perceptuales existentes.

El análisis de las políticas territoriales indica la construcción de múltiples fronteras que, a su vez, permiten explicar, en gran parte, los procesos de segregación y fragmentación que caracteriza, en la actualidad, al piedemonte del AMM. Al respecto, las fronteras materiales identificadas se vinculan con los cambios de uso de la tierra producto de la expansión urbana, con la presencia de barreras físicas naturales y construidas y su distancia a los conjuntos barriales, con la localización y tipología de los barrios existentes, con el acceso al equipamiento escolar y sanitario, así como con las redes de servicios urbanos de infraestructura y de transporte público y la disponibilidad de espacios públicos, etc. Por su parte, las fronteras simbólicas se observan asociadas al grado de articulación entre las diversas instituciones, organismos y agentes que participan en la planificación y ordenamiento del territorio, el grado de participación ciudadana, las redes y equipamientos comunitarios existentes, entre otros. Paralelamente, la delimitación heterogénea del área pedemontana al interior de los planes y regulaciones analizadas indica la existencia de una frontera interdistrital.

Dada la idea de multiescalaridad que caracteriza al concepto de “frontera”, es importante aclarar que el análisis realizado podría desarrollarse también a otras escalas, más macro o micro, dependiendo de los objetivos buscados y de las técnicas utilizadas.

En esta línea, sostenemos que indagar en las fronteras, materiales y simbólicas, construidas en las políticas territoriales del piedemonte resulta una herramienta que permite enriquecer la definición de las unidades territoriales realizada en los planes de OT municipales, así como en las ordenanzas que refieren a los modos de ocupación de este territorio, acorde a las características naturales del área. De esta manera, se pretende no solo mitigar los procesos de fragmentación espacial, desigualdad social y degradación ambiental evidenciados en el caso, sino, además, reflexionar en torno a renovados lineamientos conducentes a una futura expansión urbana de la zona ambientalmente equilibrada y socialmente equitativa.

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